Rb. Amsterdam, 12-03-2019, nr. C/13/656036 / KG ZA 18-1123

Bij tussenvonnis van 13 december 2018 is [eiser] opgedragen dat vonnis te betekenen aan (het college van B&W) van de gemeente Amsterdam, teneinde deze in de gelegenheid te stellen in dit geding als partij tussen te komen. Voor de feiten en de vermelding van het geschil wordt verwezen naar het tussenvonnis van 13 december 2018.

Op 11 januari 2019 heeft de gemeente een incidentele conclusie tot tussenkomst ingediend.

Op 15 januari 2019 heeft [eiser] een nadere productie ingediend.

Op 17 januari 2019 is aan [eiser] , Taxistad en de gemeente bericht dat de behandeling van het kort geding wordt voortgezet op 26 februari 2019.

Op 22 februari 2019 heeft de gemeente een conclusie van antwoord met producties ingediend, waarin zij concludeert tot afwijzing van de vordering met veroordeling van [eiser] in de proces- en nakosten.

Ter zitting van 26 februari 2019 is de behandeling van dit kort geding voortgezet. [eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen de tussenkomst van de gemeente. De voorzieningenrechter is hieraan voorbijgegaan en heeft de gemeente toegestaan om als partij tussen te komen. Naar aanleiding van de conclusie van antwoord van de gemeente hebben partijen hun standpunt nader toegelicht. [eiser] en de gemeente hebben dit gedaan aan de hand van een pleitnota. Na verder debat hebben partijen verzocht vonnis te wijzen.

Ter zitting van 26 februari 2019 waren - voor zover van belang - aanwezig:

- mr. Kuijper namens [eiser] ;- [naam 1] , [functie naam 1] van Taxistad en mr. Pols;- mr. A.A.K. Pieters, jurist handhaving en mr. Berends namens de gemeente.

De voorzieningenrechter verwijst naar het tussenvonnis dat in deze zaak op 13 december 2018 is uitgesproken, en blijft daarbij. Daarin is onder meer overwogen dat de Taxiverordening 2012 van de gemeente Amsterdam op 1 februari 2018 is gewijzigd. De voor dit kort geding relevante wijziging van artikel 2.17 luidt aldus:

Ingevolge deze wijziging wordt met ingang van 1 februari 2018 een taxivergunning van rechtswege geschorst, indien en voor zolang (zie artikel 2.17 lid 1onder d) “de aansluiting van vergunninghouder bij de TTO is geschorst”. Dit is een wijziging ten opzichte van het tot 1 februari 2018 geldende stelsel, waarin de gemeente in een dergelijke situatie zelf een beschikking nam waarin zij de taxivergunning schorste. Deze wijziging is volgens mr. Kuijper, die dit in een bestuursrechtelijke procedure door een ambtenaar van de gemeente heeft horen verklaren, ingevoerd omdat dit de gemeente werk zou besparen.

In het tussenvonnis is als voorlopig oordeel uitgesproken dat de met ingang van 1 februari 2018 gewijzigde verordening op het zojuist genoemde punt in strijd is met een uitspraak van 20 oktober 2017 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (ECLI:NL:CBB:2017:423), op welke uitspraak [eiser] zich heeft beroepen. In een geval dat in de kern vergelijkbaar is met het onderhavige, is door het CBB, dat in dit opzicht de hoogste bestuursrechter is, kort gezegd beslist dat de schorsing van een taxivergunning een individuele beoordeling van het college van B&W vereist, waartegen bezwaar en beroep openstaat.

In dit licht leidt de gewijzigde Taxiverordening naar voorlopig oordeel tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming, zodat zij in zoverre onverbindend is. In de sinds 1 februari 2018 gewijzigde verordening is de rechtsbescherming van de chauffeur tegen een hem door de TTO opgelegde schorsing immers versmald tot de mogelijkheid om ten overstaan van de TTO tegenbewijs te leveren tegen een door een opsporingsambtenaar geconstateerde overtreding van de Taxiverordening. Doordat volgens het gewijzigde systeem van de Taxiverordening een taxivergunning van rechtswege wordt geschorst indien en voor zolang de aansluiting van de taxichauffeur bij de TTO is geschorst, wordt aan chauffeurs in de positie van [eiser] thans de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen schorsing van een taxivergunning onthouden. De chauffeurs (en dus ook [eiser] ) hebben bij deze mogelijkheid van bezwaar en beroep een redelijk belang, niet alleen omdat een bestuursrechtelijke rechtsgang met bijzondere waarborgen is omkleed, maar ook omdat zij in een dergelijke procedure (mede) argumenten kunnen aanvoeren die zijn gebaseerd op het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel. De mogelijkheid een civielrechtelijk kort geding aanhangig te maken, is in dit opzicht onvoldoende omdat kennisneming van beroep tegen bestuursrechtelijke beschikkingen door de wetgever bij uitsluiting aan de bestuursrechter is opgedragen. Deze is in zoverre specifiek deskundig, terwijl bovendien door die exclusieve bevoegdheid het risico van mogelijk tegenstrijdige rechtspraak wordt vermeden.

Vervolgens werd in het tussenvonnis overwogen dat het onwenselijk is dit voorshands bereikte oordeel uit te spreken zonder de gemeente, die daarbij een evident belang heeft, in de gelegenheid te stellen in dit geding als partij tussen te komen. Daarom werd [eiser] opgedragen dit vonnis te doen betekenen aan (het college van B&W van) de gemeente Amsterdam, teneinde deze in de gelegenheid te stellen in dit geding als partij tussen te komen.

[eiser] heeft vervolgens dit vonnis doen betekenen en de gemeente is daarop daadwerkelijk als partij in dit geding tussengekomen.

Tijdens de voortgezette behandeling is onder meer het volgende gebleken (zie conclusie van antwoord van de gemeente, nummers 11-46). De bedoeling die de gemeente had met de Taxiverordening 2012 is verbetering van de kwaliteit van de opstapmarkt en van het gedrag van taxichauffeurs, in het belang van de klant. Daartoe is gekozen voor de TTO- structuur, die mede is gebaseerd op artikel 82b Wet personenvervoer. Bijkomend voordeel daarvan is dat de gemeente niet langer van doen had met enkele duizenden anonieme chauffeurs, maar met vijf of zes vaste aanspreekpunten, de TTO’s. Deze hebben van de gemeente een cruciale rol gekregen in de bewaking van de kwaliteit van het taxivervoer door aangesloten chauffeurs. Alleen chauffeurs die beschikken over een door het college verleende Taxxxivergunning mogen passagiers vanaf de straat en vanaf standplaatsen (de opstapmarkt) meenemen. Voorwaarde voor verlening van een vergunning is dat de chauffeur is aangesloten bij een TTO. Voorwaarde voor die aansluiting is dat de chauffeur in relatie tot de TTO de toepasselijkheid van het modelreglement aanvaardt. De TTO’s zijn primair verantwoordelijk voor het toezien op gedragingen van aangesloten chauffeurs en voor het opleggen van maatregelen in geval van overtreding van het reglement. In geval van overtreding van de zogeheten ‘gouden vijf-normen’ (de meest voorkomende overtredingen) dient de TTO tenminste de maatregelen op te leggen die zijn voorgeschreven in het Besluit nadere regels maatregelenprotocol. Deze maatregelen zijn een week (on)voorwaardelijke schorsing bij een eerste overtreding, een week of een maand onvoorwaardelijke schorsing bij herhaling van dezelfde overtreding binnen een jaar, en uitsluiting bij een derde zelfde overtreding binnen een jaar na de laatste overtreding. Het opleggen van eventuele andere maatregelen wordt aan de TTO’s overgelaten. Overtredingen worden geconstateerd door ambtenaren in dienst van de gemeente, die daarvan proces-verbaal opmaken en dit ter kennis brengen van de gemeente, die op haar beurt de constatering doorgeleidt naar de desbetreffende TTO met het verzoek om maatregelen te nemen. Daarnaast kan de gemeente ook zelf besluiten de Taxxxivergunning van een chauffeur te schorsen of in te trekken indien deze zich gedraagt op een wijze die naar het oordeel van het college, de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam aantast. Het college zal niet een dergelijk besluit nemen als de TTO zelf al een maatregel aan de chauffeur heeft opgelegd. Wanneer de TTO zelf geen passende maatregelen treft bij overtredingen, of onvoldoende controles uitvoert, kan de gemeente een sanctie treffen tegen de desbetreffende TTO. De zwaarste en ultieme sanctie is dat die TTO en de bij haar aangesloten vervoerders, definitief van de opstapmarkt worden geweerd.

Ter zitting is door Taxistad gesteld dat zij druk ondervindt van de gemeente om, in het geval van inzending van een rapport van bevindingen van (ofwel van een proces-verbaal van constatering door) een controleur, de door de gemeente minimaal voorgeschreven sanctie daadwerkelijk te treffen. Zij ervaart het als een bezwaar dat daardoor het leveren van maatwerk, rekening houdend met de omstandigheden van het geval en met eventuele bijzonderheden die de chauffeur betreffen, praktisch wordt bemoeilijkt. De TTO’s hebben immers belang erbij de gemeente steeds te volgen in haar verzoeken om sancties te treffen omdat zij anders zelf door sancties kunnen worden getroffen.

Als voorbeeld werd gegeven dat het college op 4 december 2018 een waarschuwing heeft gegeven aan Taxistad omdat zij, naar het oordeel van het college, in het geval van overtredingen door zes chauffeurs, geen sanctie heeft getroffen. Het ging hier om een geval waarin chauffeurs door (de rapporteurs van) de gemeente ervan werden beticht dat zij zich hinderlijk hadden opgehouden in de omgeving van een taxistandplaats (één van de ‘gouden vijf-normen’) voor het Centraal Station. Taxistad had al eerder aan de gemeente gevraagd om in onderling overleg tot een strakkere definitie van ‘zich hinderlijk ophouden in de buurt van een taxistandplaats’ te komen om concreet te kunnen bepalen wat in dit opzicht wel en niet aanvaardbaar was. De gemeente heeft dit overleg geweigerd. Daarop heeft Taxistad samen met een andere TTO zelf daarvan een precisering gegeven, met als gevolg dat in zes gevallen waarin chauffeurs van een overtreding waren beticht, geen sanctie is getroffen door Taxistad omdat de chauffeurs, volgens deze precisering, voldoende afstand hadden genomen van de desbetreffende taxistandplaatsen. Daarop is Taxistad zelf gesanctioneerd door de gemeente.

Ter zitting heeft de gemeente deze gang van zaken erkend, maar daaraan toegevoegd dat naar haar mening door Taxistad ten onrechte geen sanctie is opgelegd aan de desbetreffende chauffeurs.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat op zichzelf alleszins begrijpelijk, en in vele opzichten positief te waarderen is dat de gemeente de TTO-structuur heeft opgezet. Aannemelijk is dat de gemeente daardoor inderdaad erin is geslaagd de meeste van haar daarmee beoogde doelen te bereiken, ten gunste van het algemene belang van verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam en van het beëindigen van de ‘taxi-oorlog’ met daarmee gepaarde misstanden. Dit neemt niet weg dat de opgezette sanctiestructuur trekken heeft van privatisering van rechtspraak, met dien verstande dat de gemeente, achter de schermen van de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen TTO en aangesloten chauffeurs, ‘de wet’ blijft voorschrijven. In dat opzicht staan met name twee aspecten van de voorgeschreven structuur op gespannen voet met algemene beginselen van een behoorlijke rechtspraak.

In de eerste plaats is dit het feit dat de gemeente aan de TTO’s minimum sancties voorschrijft in het geval van bepaalde door haar rapporteurs geconstateerde overtredingen, zonder dat zij de TTO’s ruimte laat voor een individuele afweging, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. In dit verband is ter zitting aan de gemeente gevraagd of zij over cijfers beschikt met betrekking tot de sanctiepraktijk en meer in het bijzonder over de vraag hoe vaak het in de praktijk voorkomt dat TTO’s, in het geval van een door een ambtenaar geconstateerde overtreding van één van de ‘gouden vijf-normen’, op grond van de specifieke omstandigheden van het geval een lichtere sanctie treffen dan door de gemeente minimaal is voorgeschreven. De gemeente beschikt echter niet over deze cijfers en kon geen antwoord geven op de genoemde vraag. Het strookt niet met de aard van dit kort geding en met het feit dat de gemeente een tussenkomende partij is, om haar in de gelegenheid te stellen de antwoorden op deze voor de hand liggende vragen alsnog te geven. Mede gelet op het feit dat het hier volgens de gemeente zelf om minimaal te treffen sancties gaat, wordt daarom aangenomen dat de TTO’s in de praktijk geen noemenswaardige ruimte hebben om rekening te houden met de omstandigheden van het geval die specifiek de chauffeur betreffen. Dit is een zwaarwegend bezwaar van het door de gemeente opgezette stelsel. Dit bezwaar wint nog aan gewicht door het feit dat de gemeente ook zelf kan besluiten de Taxxxivergunning van een chauffeur te schorsen of in te trekken indien deze zich gedraagt op een wijze die naar het oordeel van het college, de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam aantast.

In de tweede plaats is een bezwaar van dit door de gemeente opgezette systeem dat de TTO’s belang erbij hebben de door de gemeente voorgestelde sancties daadwerkelijk te treffen om te voorkomen dat zij zelf door de gemeente worden gesanctioneerd. Daarmee is onafhankelijkheid door de beoordelaar onvoldoende gewaarborgd.

De gemeente kan op verschillende manieren, in beginsel naar haar eigen keuze, deze gebreken opheffen. Zij heeft echter het tegendeel gedaan door de Taxiverordening 2012 op 1 februari 2018 aldus te wijzigen dat een taxivergunning van rechtswege is geschorst indien en voor zolang (zie artikel 2.17 lid 1onder d) “de aansluiting van vergunninghouder bij de TTO is geschorst”. Door deze wijziging wordt aan chauffeurs de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen schorsing van een taxivergunning onthouden. Bovendien wordt daardoor, mede in verband met het door de gemeente voorgeschreven stelsel van minimale sancties, in beginsel elke mogelijkheid tot afweging van de omstandigheden van het geval en toepassing van met name het proportionaliteitsbeginsel, uit het sanctiesysteem gehaald. Dit wordt onvoldoende gecompenseerd door de omstandigheid dat, in de privaatrechtelijke verhouding tussen de TTO en de chauffeur, mede de beperkende werking van de maatstaven van redelijkheid en billijkheid kan worden ingeroepen, reeds omdat daarvoor slechts in uitzonderlijke omstandigheden plaats is.

Onder deze omstandigheden wordt thans zonder voorbehoud tot het oordeel gekomen dat de op 1 februari 2018 gewijzigde Taxiverordening tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming leidt. De door de gemeente in haar conclusie van antwoord aangevoerde argumenten om tot een tegengesteld oordeel te komen, kunnen hieraan om de volgende redenen niet afdoen.

Ten eerste heeft de gemeente aangevoerd dat geen afzonderlijk besluit tot schorsing van de taxivergunning wordt genomen omdat de Taxiverordening in haar huidige vorm voorziet in een schorsing van rechtswege (conclusie van antwoord nummers 56 - 58). Op zichzelf is dit juist, maar in die automatische schorsing en het ontbreken van een behoorlijke mogelijkheid tot belangenafweging, is het hiervoor uiteengezette bezwaar tegen het door de gemeente opgezette systeem juist gelegen.

Ten tweede heeft de gemeente aangevoerd dat in de vergunningenpraktijk het van rechtswege schorsen of vervallen van een vergunning een doodnormale figuur is die ook door rechters toelaatbaar wordt geacht (conclusie van antwoord nummers 59 - 66). Ook dit is op zichzelf juist, maar niet ter zake. In de hiervoor uiteengezette, door de gemeente voorgeschreven, sanctiestructuur is de schorsing van rechtswege van de taxivergunning om de genoemde redenen onaanvaardbaar.

Ten derde heeft de gemeente zich op het standpunt gesteld dat de schorsingsmaatregel die door Taxistad is getroffen, niet valt toe te rekenen aan het college (conclusie van antwoord nummers 71 - 73). Ook hiervoor geldt dat dit op zichzelf juist is, maar om de genoemde redenen niet ter zake dienend.

Het vorenstaande betekent echter nog niet dat de vordering om Taxistad te bevelen de aan [eiser] opgelegde sanctie op te heffen, welke sanctie inhield de schorsing van zijn aansluiting bij Taxistad voor de duur van een maand, toewijsbaar is. De omstandigheid dat de thans geldende Taxiverordening voorshands op het in dit geding aan de orde gestelde punt voor onverbindend wordt gehouden, brengt immers niet zonder meer mee dat de tussen partijen gesloten overeenkomst hen niet langer bindt (zie artikel 6:229 BW). En de vertegenwoordigers van Taxistad hebben immers tijdens de voortgezette zitting opgemerkt dat zij deze maatregel, in dit specifieke geval en met inachtneming van alle omstandigheden, wel degelijk gerechtvaardigd achten. Daaraan kan het (op zichzelf gegronde) verweer dat de Taxiverordening in haar huidige vorm leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming, niet afdoen. In die zin treft dit verweer in het concrete geval dus uiteindelijk geen doel.

[eiser] heeft zich bovendien nog van twee andere verweren bediend.Ten eerste heeft hij aangevoerd dat Taxistad als bestuursorgaan haar informatieplicht heeft geschonden.

Dit verweer faalt reeds omdat Taxistad geen bestuursorgaan is; er is immers geen sprake van publiekrechtelijke gezagsuitoefening door Taxistad ten aanzien van de bij haar aangesloten chauffeurs.Ten tweede heeft [eiser] aangevoerd dat hij gelet op de negatieve vrijheid van vereniging (in de zin van artikel 11 EVRM en artikel 8 Grondwet) niet had mogen worden verplicht om zich aan te sluiten bij een TTO teneinde het recht te verkrijgen om personen te vervoeren op de opstapmarkt in Amsterdam en dat hij als hij dit eerder had geweten, zich niet zou hebben aangesloten bij Taxistad, zodat Taxistad de bevoegdheid zou missen om sanctiemaatregelen op te leggen.

Ook dit verweer faalt. [eiser] wordt immers door de gemeente niet verplicht zich bij een TTO aan te sluiten en bovendien komt dit verweer (een beroep op rechtsdwaling) neer op een gebrek aan kennis van het objectieve recht, dat in de gegeven omstandigheden niet opgaat (zie HR 22 juni 1962, NJ 1963/53).

Het voorgaande leidt ertoe dat de door [eiser] gevraagde voorzieningen zullen worden geweigerd.

[eiser] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van Taxistad worden begroot op:

- griffierecht € 626,00

- salaris advocaat 980,00

Totaal € 1.606,00

In de uitkomst van dit geding wordt aanleiding gezien de gemeente haar eigen proceskosten te laten dragen.

De voorzieningenrechter

weigert de gevraagde voorzieningen,

veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van Taxistad tot op heden begroot op € 1.606,00,

verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad,

bepaalt dat de gemeente haar eigen proceskosten dient te dragen.

Dit vonnis is gewezen door mr. F.B. Bakels, voorzieningenrechter, bijgestaan door mr. J.E. Tiddens, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2019.1.