HR, 02-03-2018, nr. 17/00527

In artikel 1.2, lid 1, onderdeel e WMW is een huurwoning omschreven als een:

Het begrip ‘huurprijs’ wordt in de WMW niet gedefinieerd, wel is een definitie opgenomen in de Wet Huurtoeslag en in het Burgerlijk Wetboek. Beide definities zijn min of meer gelijkluidend:

en

Ook in de parlementaire geschiedenis die ten grondslag ligt aan de WMW (Kamerstukken 33.756 en 33.819) is geen omschrijving van het begrip ‘huurprijs’ gegeven.

Zoals opgenomen in onderdeel 2.2, verwijst artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e WMW naar artikel 13, eerste lid, onderdeel a van de Wet Huurtoeslag. Het eerste deel van artikel 13, eerste lid, onderdeel a Wet Huurtoeslag luidt als volgt:

Hieruit blijkt dat in artikel 13 Wet Huurtoeslag wordt gesproken over het begrip ‘rekenhuur’ en niet over ‘huurprijs’.

De rekenhuur is in artikel 5 Wet Huurtoeslag uitgewerkt. Dit artikel luidt, voor zover van belang, als volgt:

Het verschil tussen de begrippen ‘huurprijs’ en ‘rekenhuur’ in de Wet Huurtoeslag bestaat uit de met name genoemde servicekosten die bij de ‘huurprijs’ worden opgeteld om te komen tot de ‘rekenhuur’. Dit betreft niet kosten voor aanvullende diensten die door de verhuurder aan de huurder worden geleverd zoals glazenbewassing aan de buitenzijde maar min of meer ‘noodzakelijke’ kosten, zoals een bijdrage in de kosten van de lift. Voor de bepaling van de hoogte van de huurtoeslag, is niet de hoogte van de huurprijs van belang, maar de hoogte van de rekenhuur.

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever slechts die woningen tot de grondslag van de verhuurderheffing heeft willen rekenen die in aanmerking komen voor huurtoeslag.3. Omdat de huurtoeslag niet afhangt van de huurprijs, maar van de rekenhuur, is belanghebbende van mening dat de term ‘huurprijs’ in de WMW hetzelfde moet worden uitgelegd als de term ‘rekenhuur’ in de Wet Huurtoeslag.

De bedoeling van de wetgever om slechts die woningen tot de grondslag van de heffing te rekenen die in aanmerking komen voor huurtoeslag, komt onder andere naar voren in de rechtvaardigingsgrond voor de verhuurderheffing zoals de Minister die heeft genoemd in de memorie van toelichting:4.

Om te vervolgen met:5.

In de parlementaire geschiedenis is verderop het volgende te lezen:6.

Uit de aangehaalde passages uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever een koppeling heeft willen leggen tussen de verhuurderheffing enerzijds en de huurtoeslag anderzijds. De huurtoeslag vormt een vraag ondersteunend instrument waarvan verhuurders van huurwoningen in dat segment profiteren. Daarom is het volgens de wetgever redelijk om deze verhuurders te onderwerpen aan de verhuurderheffing. Met andere woorden: een woning die in aanmerking komt voor huurtoeslag maakt onderdeel uit van de grondslag voor de verhuurderheffing, andere woningen niet.

Ook in het wetgevingsproces dat heeft geleid tot de voorloper van de WMW, de ‘Wet verhuurderheffing7.’ is in wisselende bewoordingen zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer door het Kabinet verdedigd dat verhuurders baat hebben bij vraagondersteuning in de vorm van huurtoeslag en zij daarom zouden moeten bijdragen aan de uitgaven van het Rijk.8.

In de Eerste Kamer wordt later in het wetgevingsproces van de Wet verhuurderheffing het verband tussen de verhuurderheffing en de huurtoeslag vanaf de andere kant bevestigd:9.

In de rapporten WoON 201210. en WoON 2015 is een definitie van ‘huur’ opgenomen:11.

Een andere koppeling tussen ‘verhuurderheffing’ en ‘huurtoeslag’ is te vinden in de motie Van der Linde en Monasch12., waarin de regering wordt opgeroepen om het bouwvolume van huurwoningen te vergroten door onder voorwaarden woningen vrij te stellen van verhuurderheffing met als tegenhanger dat deze woningen ook niet in aanmerking komen voor huurtoeslag. De motie is op 4 november 2014 door de Tweede Kamer aangenomen.13.

Bij de berekening van de hoogte van de huurtoeslag waarop een huurder recht heeft, zijn de kwaliteitskorting- en aftoppingsgrens van artikel 20 Wet Huurtoeslag van belang. Deze grenzen zijn per 1 januari 2016 aangepast. De nieuwe en de oude grenzen zijn opgenomen in ‘Tabel 9: Huurgrenzen 2016’.14. Let op dat er wordt gesproken over HUURgrenzen. Uit de berekening van de huurtoeslag zoals deze is opgenomen in artikel 21 Wet Huurtoeslag blijkt echter dat geen sprake is van ‘huurgrenzen’ maar van grenzen in de ‘rekenhuur’. Ook hier in een officiële publicatie het gebruik van de term ‘huurprijs’, waar ‘rekenhuur’ bedoeld wordt.

Opvallend in het onderhavige geschil is dat de wetgever zelfs bij de totstandkoming van de huidige Wet op de huurtoeslag (toen nog Huursubsidiewet geheten) de term ‘huurprijs’ gebruikt waar hij eigenlijk ‘rekenhuur’ bedoelt:15.

Met andere woorden: in de memorie van toelichting bij de Huursubsidiewet schrijft de wetgever ‘huurprijs’ waar hij ‘rekenhuur’ bedoelt.

In datzelfde wetgevingsproces is ook de Raad van State het gebruik van het begrip ‘huurprijs’ waar ‘rekenhuur’ wordt bedoeld opgevallen:16.

Hieruit blijkt nogmaals dat het onderscheid tussen het begrip ‘huurprijs’ en het begrip ‘rekenhuur’ zo dun is voor de wetgever dat hij beide begrippen onvoldoende van elkaar onderscheidt.

De rechtbank oordeelt in r.o. 15 ten onrechte dat onder het begrip ‘huurprijs’ dient te worden verstaan de huur zonder bijkomende betalingsverplichtingen waaronder servicekosten. De rechtbank baseert zich daarbij primair op het begrip huurprijs in artikel 7:237, tweede lid BW alsmede de conclusie van A-G Wattel van 20 september 2016, nr. 16/00967. De door de rechtbank gekozen benadering leidt er evenwel toe dat er verschil ontstaat tussen de huurprijs voor de verhuurderheffing enerzijds en de rekenhuur voor de toekenning van de huurtoeslag anderzijds. Het impliceert dat er een aantal gevallen bestaan, welke thans ter berechting voorliggen, waarbij bewoners enerzijds geen huurtoeslag ontvangen omdat de rekenhuur boven de huurtoeslaggrens ligt, terwijl anderzijds, ondanks het ontbreken van een huurtoeslag, de betreffende woningen op basis van de kale huurprijs wel onder de verhuurderheffing zouden vallen. Dit maakt dat er sprake is van inconsistente en elkaar inhoudelijk tegensprekende wetgeving.

Uit de inhoudelijke behandeling van de verhuurderheffing moge duidelijk zijn dat de wetgever heeft beoogd om met de verhuurderheffing uitsluitend die woningen te treffen, die in aanmerking komen voor huurtoeslag. Bij een consistente benadering van deze opzet, en kijkende naar doel en strekking van de verhuurderheffing, ligt een uitleg van het begrip ‘huurprijs’ als zijnde de in het kader van de huurtoeslag gehanteerde rekenrente, in de rede.

De hiervoor weergegeven uitleg vindt een bevestiging in de parlementaire behandeling waarbij door de wetgever is gesteld dat indien een all-inhuur is verschuldigd, uitsluitend de kosten van gas, licht en water van dit bedrag dienen te worden afgetrokken om te bepalen of de huurwoning al dan niet in de verhuurderheffing wordt betrokken.17. Dit wordt onderschreven in de vragen-en-antwoordlijst van de Belastingdienst.18. Deze uitleg impliceert het hanteren van de rekenrente als huurprijs aangezien uitsluitend de kosten van gas, licht en water uit de all-inhuur worden geëlimineerd en niet de servicekosten.

In r.o. 15 stelt de rechtbank nog:

Deze opvatting kan niet als juist worden aanvaard. Op basis van consistente wetgeving kan van de wetgever worden gevraagd om de intenties zoals die blijken uit het wetgevingsproces, ook op een juiste wijze in de wet te verwoorden. Dit betekent dat de huurtoeslaggrens als onderscheidend criterium van en rechtvaardiging voor de verhuurheffing, op een correcte wijze in de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II had behoren te worden opgenomen. Nu dit door de wetgever op een onvolledige wijze heeft plaatsgevonden, dient de Hoge Raad hierin te voorzien. Het kan immers niet zo zijn dat huurwoningen die qua rekenhuur boven de huurtoeslaggrens zitten, toch onder de verhuurderheffing zouden vallen.

De rechtbank oordeelt in r.o. 16 dat nergens uit blijkt dat het in het kader van de WMW gehanteerde begrip huurprijs, een ander begrip zou zijn dan het begrip huurprijs in de Wet Huurtoeslag of het BW. En de rechtbank vervolgt:

Deze redenering kan niet als juist worden aangemerkt. Er is veeleer sprake van slordige wetgeving, waarbij de wetgever zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de verschillen in de begrippen ‘huurprijs’ en ‘rekenhuur’.

Doel en strekking van de in het geding zijnde regeling is expliciet dat de verhuurderheffing uitsluitend beoogt om het gesubsidieerd deel van de huursector te treffen, die op grond van artikel 5, lid 1 Wet Huurtoeslag het begrip ‘rekenhuur’ hanteert. Daarover is in de parlementaire behandeling19. het volgende opgemerkt:

Er is in die zin ook sprake van inconsistente wetgeving indien, zou de visie van de rechtbank Den Haag worden gevolgd, er voor de verhuurderheffing voor het bedrag, als onderscheidend criterium, wél wordt verwezen naar Wet op de huurtoeslag (te weten naar artikel 13, eerste lid, onderdeel a van de Wet op de huurtoeslag), terwijl dit voor het begrijp ‘huurprijs’ niet het geval is. Dit zou betekenen dat het begrip ‘huurprijs’ een eigen autonome invulling zou moeten krijgen, terwijl dit voor het in het geding zijnde bedrag niet het geval is. Dat is wetstechnisch gezien, min of meer ‘meten met twee maten’. Voor het ene begrip wordt wel expliciet verwezen naar de Wet op de huurtoeslag en voor het andere begrip niet. Er dient voor beide begrippen te weten ‘huurprijs’ en ‘bedrag’ te worden uitgegaan van de normering op basis van de Wet op de huurtoeslag. Dat doet recht aan de intentie van de wetgever.

Bovendien stelt artikel 13, eerste lid, letter a Wet Huurtoeslag dat geen huurtoeslag wordt toegekend als de rekenhuur hoger is dan € 710,68 per maand.

Door wel te verwijzen naar het bedrag uit de Wet op de huurtoeslag maar niet te verwijzen naar het begrip ‘rekenhuur’ uit de Wet op de huurtoeslag handelt de wetgever inconsistent.

In r.o. 13 verwijst de rechtbank nog naar de Nota naar aanleiding van het Nader verslag bij Belastingplan 2013.20. De rechtbank haalt daarbij de volgende passage aan:

Ook hierin weerspiegelt zich de onzorgvuldigheid in het wetgevingsproces. De op grond van artikel 13, eerste lid, onderdeel a van de Wet op de huurtoeslag gevraagde huurprijs is volgens genoemd artikelonderdeel de rekenhuur, en daarmee niet de ‘kale’ huurprijs verschuldigd voor het enkele gebruik van een woning.

In de door de rechtbank Den Haag aangehaalde conclusie van A-G Wattel21. merkt hij in overweging 5.26 het volgende op:

Daarbij dient echter te worden opgemerkt dat het verschil in toepassingsbereik aan de onderkant van de huurmarkt simpelweg een gevolg is van het gegeven dat de toekenning van een huurtoeslag als zijnde een subsidie nu eenmaal is verbonden aan het betalen van een minimum bedrag aan huur. Maar het verschil in toepassingsbereik aan de bovenkant van de huurmarkt te wijten is aan een verschil een begrippenarsenaal dat ten grondslag ligt aan de WMW enerzijds en de Wet Huurtoeslag anderzijds. Voor dit laatste verschil in toepassingsbereik, is geen maatschappelijke rechtvaardigingsgrond te bedenken en is daarmee in strijd met doel en strekking van de verhuurheffing.

Doel en strekking van de verhuurderheffing brengen met zich mee dat het in artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e WMW gehanteerde begrip ‘huurprijs’ dient te worden uitgelegd als zijnde het begrip ‘rekenhuur’ zoals opgenomen in artikel 5, lid 1 Wet Huurtoeslag. Dit doet recht aan de intentie van de wetgever en deze wetsuitleg repareert een wetstechnische onvolkomenheid die door de wetgever onbewust in het leven is geroepen.