HvJ EU, 04-10-2012, nr. C-22/11

Om de verwijzende rechter een duidelijk antwoord te geven, meen ik dat de vragen op de volgende wijze kunnen worden behandeld.

De eerste vraag heeft betrekking op het begrip ‘instapweigering’ in de zin van artikel 2, sub j, van verordening nr. 261/2004. Meer bepaald vraagt de verwijzende rechter zich in wezen af of deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat dit begrip enkel de instapweigeringen wegens overboeking omvat of ook andere gevallen, zoals de instapweigering wegens de herorganisatie van vluchten.

De tweede en de derde vraag hangen volgens mij onderling samen. Met deze beide vragen verzoekt de verwijzende rechter het Hof immers om na te gaan welke gevolgen buitengewone omstandigheden hebben voor de regeling van compensatie en bijstand die bij artikel 4 van verordening nr. 261/2004 is ingevoerd.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, sub j, van deze verordening aldus moet worden uitgelegd dat de kwalificatie van ‘instapweigering’ slechts kan worden uitgesloten om redenen die verband houden met de passagier die voorwerp van die weigering is, of dat ook andere redenen, zoals de herorganisatie van de vluchten wegens buitengewone omstandigheden, met het oog op een dergelijke uitsluiting toelaatbaar zijn.

Vervolgens vraagt de verwijzende rechter zich met zijn derde vraag af welke draagwijdte moeten worden toegekend aan de gevolgen van de annulering van een vlucht wegens buitengewone omstandigheden. Hij vraagt zich in wezen immers af of de bevrijding van de verplichting tot compensatie in geval van een vluchtannulering wegens buitengewone omstandigheden, zoals voorzien bij artikel 5, lid 3, van genoemde verordening, kan worden uitgebreid tot de gevallen van instapweigering die op een latere vlucht betrekking hebben, wanneer de luchtvaartmaatschappij deze weigering rechtvaardigt door de herorganisatie van deze vlucht nadat deze buitengewone omstandigheden zich hebben voorgedaan.

Ten slotte begrijp ik het tweede deel van de derde vraag zo, dat de verwijzende rechter zich afvraagt of er niet een ongelijke behandeling plaatsvindt tussen passagiers waarvan de vlucht is geannuleerd en passagiers die het instappen is geweigerd, aangezien de eerste groep ingevolge artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004 geen compensatie ontvangt in geval van buitengewone omstandigheden, terwijl de tweede groep recht op compensatie zou hebben krachtens artikel 4 van diezelfde verordening.

Door zich af te vragen welke inhoud aan het begrip ‘instapweigering’ in de zin van artikel 2, sub j, van verordening nr. 261/2004 moet worden gegeven, krijgt het Hof meteen de gelegenheid om zich uit te spreken over de strekking van artikel 4, lid 3, van deze verordening, dat bepaalt dat een passagier die het instappen tegen zijn wil is geweigerd, door de luchtvaartmaatschappij moet worden gecompenseerd en overeenkomstig de artikelen 7 tot en met 9 van genoemde verordening bijstand moet ontvangen.

Volgens vaste rechtspraak dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt, nastreeft.4.

Het begrip ‘instapweigering’ is in artikel 2, sub j, van verordening nr. 261/2004 gedefinieerd als ‘de weigering om passagiers op een vlucht te vervoeren, hoewel zij zich voor het instappen hebben gemeld volgens de voorwaarden van artikel 3, lid 2 [5.], zonder dat de instapweigering is gebaseerd op redelijke gronden zoals redenen die te maken hebben met gezondheid, veiligheid of beveiliging, of ontoereikende reisdocumenten’.

Indien uitsluitend wordt afgegaan op de bewoordingen van artikel 2, sub j, van verordening nr. 261/2004, kan niet worden bepaald of het begrip instapweigering alleen gevallen van overboeking omvat. Bijgevolg moet in de context van deze bepaling, en gelet op de door deze verordening nagestreefde doelstellingen, worden gezocht welke bedoelingen de wetgever van de Unie had.

Genoemde verordening strekt ertoe verordening (EEG) nr. 295/916. te vervangen. In haar voorstel voor de verordening7. heeft de Europese Commissie immers aangegeven dat verordening nr. 295/91 de luchtvaartmaatschappijen niet altijd ontmoedigde om instapweigering of annuleringen overmatig toe te passen, net zomin als er prikkels van uitgingen om de commerciële voordelen af te wegen tegen de kosten voor de passagiers. Daarom zouden nog teveel passagiers nog steeds van deze praktijken te lijden hebben.8.

Bij de vaststelling van verordening nr. 261/2004 was de verkondigde doelstelling om de lacunes in verordening nr. 295/91 te vermijden en de praktijk van instapweigering terug te dringen door luchtvaartmaatschappijen ertoe te brengen vrijwilligers te vinden die hun reservering tegen bepaalde voordelen wilden opgeven, in plaats van passagiers tegen hun zin niet toe te staan aan boord te gaan.9.

De wetgever heeft dus met verordening nr. 261/2004 uitvoering willen geven aan strenge en afschrikkende regels voor de luchtvaartmaatschappijen.

Om deze regels volledig effect te laten sorteren, moet het begrip instapweigering ruim worden uitgelegd en niet worden beperkt tot de overboeking. Dit blijkt duidelijk uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze verordening. Volgens de wetgever van de Unie heeft de praktijk van instapweigering twee oorzaken. De eerste is de overplaatsing naar een latere vlucht van passagiers die de vlucht waarvoor ze geboekt hadden niet konden nemen vanwege operationele problemen, zoals te laat aankomen of annulering van aansluitende vluchten of vervanging van een defect vliegtuig door een kleiner vliegtuig. De naar een andere vlucht overgeplaatste passagiers veroorzaken een onverwachte vraag naar stoelen, soms in die mate dat de passagiers voor de latere vlucht daartoe niet worden toegelaten. De tweede oorzaak is die van de ‘no-show’, die de praktijk van overboeking tot gevolg heeft.10.

De noodzaak om het begrip ‘instapweigering’ ruim uit te leggen vloeit ook voort uit de doelstelling die verordening nr. 261/2004 tracht te bereiken. Ik herinner er in dat verband aan dat deze verordening beoogt een hoog niveau van bescherming van de passagiers te waarborgen, daar de instapweigering ernstige moeilijkheden en ongemak met zich meebrengt voor deze passagiers.11. Dienaangaande heeft het Hof in zijn arrest Sturgeon e.a., reeds aangehaald, geoordeeld dat de bepalingen die rechten verlenen aan luchtreizigers, daaronder begrepen die welke een recht op compensatie verlenen, ruim dienen te worden uitgelegd.12.

Indien zou worden aanvaard dat enkel de gevallen van overboeking onder het begrip instapweigering vallen, zou dit tot gevolg hebben dat de passagiers die zich in de situatie van Lassooy bevinden, elke vorm van bescherming wordt onthouden.

Ik herinner er immers aan dat Lassooy zich, in het hoofdgeding, naar behoren voor het instappen heeft gemeld, hetwelk hem is geweigerd na een door Finnair genomen beslissing om zijn vluchten te herorganiseren en de luchtreizigers waarvan de vlucht twee dagen eerder wegens een staking was geannuleerd, voorrang te geven. De vlucht waarvoor Lassooy een boeking had, heeft op de voorziene tijd en dag plaatsgevonden.

Indien we er bijgevolg vanuit zouden gaan dat Lassooy geen voorwerp van een instapweigering is geweest, zou hij zich noch op artikel 4 van verordening nr. 261/2004 noch op de bepalingen van deze verordening over de annulering kunnen beroepen, net zo min als op die over de vertraging. Een passagier die zich dus in dezelfde situatie als Lassooy bevindt, omdat de luchtvaartmaatschappij eenzijdig heeft besloten zijn vluchten te herorganiseren, zou dus in geen enkele van de categorieën vallen waarvoor beschermingsmaatregelen zijn genomen ten behoeve van luchtreizigers die ernstige moeilijkheden en ongemak ondervinden. De luchtvaartmaatschappij zou niet alleen niet verplicht zijn om hem een compensatie voor de veroorzaakte schade te betalen, maar bovendien en bovenal om hem bijstand te verlenen, dat wil zeggen om ter plaatse in de onmiddellijke behoeften van deze passagier te voorzien. Laatstgenoemde zou aan zijn lot worden overgelaten, hetgeen geheel in strijd zou zijn met de door de verordening nagestreefde doelstelling, die er, zoals reeds vermeld, in bestaat om een hoog niveau van bescherming van de luchtreizigers te waarborgen.

Dit zou bovendien tot gevolg hebben dat sommige luchtvaartmaatschappijen ertoe zouden kunnen worden verleid om de bepalingen van verordening nr. 261/2004 te omzeilen en zich aan hun verplichtingen te onttrekken, waarmee duidelijk voorbij zou worden gegaan aan de wens van de wetgever van de Unie, die het juist noodzakelijk heeft geacht om de rechten van luchtreizigers te versterken.13. Het zou voor deze maatschappijen eenvoudig zijn om een herorganisatie van hun vluchten of elke andere reden dan overboeking voor te wenden om een passagier het instappen te weigeren en te voorkomen dat hem een compensatie moet worden betaald of dat voor hem moet gezorgd.

Gelet op al deze factoren, ben ik dus van mening dat artikel 2, sub j, van verordening nr. 261/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip instapweigering niet alleen de gevallen van overboeking omvat, maar ook andere redenen, zoals operationele redenen.

Indien het begrip instapweigering niet alleen de gevallen van overboeking omvat, zoals ik meen, dan moet nu de vraag aan de orde komen of een situatie als die van Lassooy van de kwalificatie van ‘instapweigering’ in de zin van artikel 2, sub j, van verordening nr. 261/2004 kan worden uitgesloten om redenen die verband houden met de herorganisatie van vluchten als gevolg van buitengewone omstandigheden.

Finnair meent namelijk dat de redenen die hebben geleid tot de weigering om Lassooy te laten instappen voor de vlucht waarvoor hij een boeking had, redenen waren die voor een instapweigering mochten worden aangevoerd, omdat dergelijke redenen verband houden met gezondheid, veiligheid of beveiliging, overeenkomstig deze bepaling. Finnair is ook van mening dat, aangezien verordening nr. 261/2004 voorziet in een beperking van de aansprakelijkheid van de luchtvaartmaatschappij in geval van buitengewone omstandigheden die deze niet had kunnen voorkomen, de instapweigering van Lassooy gerechtvaardigd was. De verwijzende rechter vraagt op zijn beurt of de voor een instapweigering toelaatbare redenen, niet enkel die zijn welke verband houden met de passagier die voorwerp van deze weigering is.

Ofschoon het juist is dat het gebruik van het bijwoord ‘zoals’ in artikel 2, sub j, van verordening nr. 261/2004 aantoont dat de lijst van redenen op grond waarvan de kwalificatie van ‘instapweigering’ wordt vermeden niet uitputtend is, meen ik niettemin dat deze redenen beperkt moeten worden tot alleen die redenen die verband houden met de individuele situatie van de passagier.

Een redelijkerwijs gerechtvaardigde instapweigering in de zin van deze bepaling heeft immers tot gevolg dat de passagier in kwestie van elke mogelijkheid tot compensatie en elke vorm van bijstand verstoken blijft. Aangezien het dus om een afwijking van de bij deze verordening ingevoerde beschermingsregels ten gunste van de luchtreizigers gaat, moet er een enge uitlegging aan worden gegeven, overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof 14..

Specifiek aan de instapweigering is dat deze betrekking heeft op een passagier en niet op de vlucht zelf. Het kan inderdaad voorkomen dat meerdere passagiers het instappen op eenzelfde vlucht wordt geweigerd. Anders dan in het geval van een annulering of een vertraging, heeft de instapweigering echter niet tot gevolg dat alle passagiers zonder onderscheid worden geraakt. Het betreft een individuele maatregel die door de luchtvaartmaatschappij op arbitraire wijze wordt genomen ten aanzien van een passagier die nochtans aan alle gestelde voorwaarden voor het instappen heeft voldaan.

Deze individuele maatregel wordt niet minder arbitrair wanneer de passagier zelf een fout begaat, bijvoorbeeld omdat hij ongeldige identiteitspapieren laat zien, of wanneer hij met zijn gedrag de veiligheid van de vlucht en/of de andere passagiers in gevaar brengt, zoals bij dronkenschap of gebleken gewelddadigheid. Volgens mij is het omdat de beslissing om de passagier niet te laten instappen in dergelijke gevallen te wijten is aan hemzelf, dat artikel 4 van verordening nr. 261/2004 geen toepassing vindt en de passagier geen aanspraak op enige compensatie of verzorging kan maken.

Gezien de doelstelling van deze verordening om een hoog niveau van bescherming van de luchtreizigers te waarborgen, lijkt het me daarentegen dat de beslissing tot instapweigering die is terug te voeren op redenen die geheel buiten de betrokken passagier staan, niet tot gevolg kan hebben dat hij van elke bescherming verstoken blijft. Zoals ik al in de punten 37 tot en met 40 van deze conclusie heb uiteengezet, zou de uitsluiting van een situatie als die van Lassooy van de kwalificatie van ‘instapweigering’ immers tot gevolg hebben dat hem elke compensatie en elke vorm van verzorging wordt onthouden.

Dat zich buitengewone omstandigheden voordoen die ertoe leiden dat de luchtvaartmaatschappij tot een herorganisatie van haar vluchten moet overgaan, zoals in de onderhavige zaak, is volgens mij niet van dien aard dat aan deze analyse wordt afgedaan.

Om te beginnen moet, aangezien het concept van buitengewone omstandigheden ertoe strekt om de aansprakelijkheid van de luchtvaartmaatschappij te beperken of zelfs uit te sluiten in gevallen waarin een gebeurtenis het gevolg is van buitengewone omstandigheden die zelfs door het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen hadden kunnen worden15., beperkt gebruik van dit concept worden gemaakt.

Vervolgens stel ik vast dat in punt 15 van de considerans van verordening nr. 261/2004 is vermeld dat ‘van buitengewone omstandigheden [sprake is] wanneer een besluit van het luchtverkeersbeheer voor een specifiek vliegtuig op een specifieke dag een langdurige vertraging, een vertraging van een nacht of de annulering [16.] van één of meer vluchten van dat vliegtuig veroorzaakt’. De wetgever van de Unie heeft er dus duidelijk niet in voorzien dat de verschoningsgrond van buitengewone omstandigheden door de luchtvaartmaatschappij kan worden ingeroepen in geval van instapweigering. Zoals de Finse regering terecht in dit verband heeft opgemerkt, komt de passagier zelfs in geval van annulering of vertraging wegens buitengewone omstandigheden, een recht op redelijk alternatief vervoer en verzorging toe krachtens de artikelen 5 en 6 van deze verordening. Er is daarentegen niets vergelijkbaars door de wetgever van de Unie voorzien voor de passagier die het instappen wordt geweigerd. Zoals hiervoor reeds is uitgewerkt, blijft de passagier in kwestie verstoken van elke vorm van verzorging en bijstand wanneer zijn situatie niet binnen de werkingssfeer van artikel 4 van genoemde verordening valt. Dit bevestigt volgens mij terdege dat de wetgever van de Unie niet erin heeft voorzien dat de kwalificatie van ‘instapweigering’ kan worden uitgesloten om redenen die verband houden met buitengewone omstandigheden die zich hebben voorgedaan.

Datzelfde moet volgens mij worden vastgesteld ten aanzien van de mogelijkheid om de vrijstelling van de verplichting tot compensatie in geval van annulering van een vlucht wegens buitengewone omstandigheden, uit te breiden tot het geval van een instapweigering voor een latere vlucht wanneer de luchtvaartmaatschappij deze weigering rechtvaardigt door de herorganisatie van deze vlucht als gevolg van deze buitengewone omstandigheden.

Voor het overige voeg ik daaraan toe dat uit punt 15 van de considerans van verordening nr. 261/2004 blijkt dat van buitengewone omstandigheden sprake is wanneer een besluit van het luchtverkeersbeheer betrekking heeft op een specifiek vliegtuig op een specifieke dag17.. In de onderhavige zaak hebben de buitengewone omstandigheden, namelijk de staking van het luchthavenpersoneel, slechts de vlucht van 28 juli 2006 om 11 u 40 geraakt, aangezien alleen deze is geannuleerd. Hoewel deze omstandigheden het inderdaad onmogelijk hebben gemaakt om deze vlucht uit te voeren, nu Finnair geen enkele controle heeft over de gebeurtenissen op de luchthaven van Barcelona, geldt dit niet voor de vluchten van 29 en 30 juli 2006, aangezien het Finnair vrij stond om de passagiers van de vlucht van 28 juli 2006 al dan niet voorrang te geven. De staking op de luchthaven van Barcelona van die dag heeft op generlei wijze tot gevolg gehad dat Finnair gedwongen was Lassooy twee dagen na de geannuleerde vlucht het instappen te weigeren.

Finnair heeft de beslissing om haar vluchten te herorganiseren alleen genomen en een dergelijke beslissing kan niet tot gevolg hebben dat de luchtreiziger die zich naar behoren heeft gemeld voor het instappen, van elke bescherming verstoken blijft.

Het is uiteraard juist dat de staking op de luchthaven Finnair niet kan worden toegerekend. Zoals echter uit de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 261/2004 blijkt, strekt de regeling van compensatie en bijstand van luchtreizigers die door de wetgever van de Unie is ingevoerd, er vóór alles toe om deze passagiers te beschermen. Hij heeft voor een eenvoudige oplossing gekozen krachtens welke alle verplichtingen in verband met deze regeling rusten op de maatschappij die de vlucht verzorgt. Dit is een oplossing die praktisch bedoeld is, aangezien de maatschappij die de vlucht uitvoert over personeel en agenten in de luchthavens beschikt om de passagiers hulp te bieden. Dit is een duidelijk en eenvoudig systeem, dat gemakkelijk door de passagiers wordt begrepen.18.

Indien de luchtvaartmaatschappij meent dat zij niet de gevolgen van een staking op de luchthaven hoeft te dragen, heeft zij krachtens artikel 13 van verordening nr. 261/2004 het recht om compensatie te verlangen van enige persoon, inclusief derden, in overeenstemming met het toepasselijke nationale recht.

Tegen een dergelijke redering kan worden ingebracht dat het lot van de passagier aan wie de luchtvaartmaatschappij het instappen heeft geweigerd wegens, zoals in de onderhavige zaak, buitengewone omstandigheden, gunstiger zou zijn dan dat van een passagier wiens vlucht is geannuleerd of vertraagd als gevolg van dergelijke omstandigheden, aangezien de eerste compensatie zal ontvangen, maar de tweede niet. Volgens de Finse regering zou in dit strijd kunnen zijn met het beginsel van gelijke behandeling.

Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.19. Anders dan de Finse regering stelt20., denk ik niet dat de passagiers die slachtoffer zijn van een annulering of een vertraging van hun vlucht zich in dezelfde situatie bevinden als de passagiers die de luchtvaartmaatschappij het instappen heeft geweigerd.

Zoals we namelijk in punt 46 van de onderhavige conclusie hebben gezien, raakt de instapweigering niet alle passagiers van een vlucht, maar een of meerdere passagiers die zich nochtans naar behoren voor het instappen hebben gemeld. Door de enkele arbitraire beslissing van de luchtvaartmaatschappij neemt de passagier die het instappen is geweigerd geen deel aan de vlucht, die volgens het schema van de luchtvaartmaatschappij zal worden uitgevoerd. Dit ligt anders bij annuleringen of vertragingen van vluchten, aangezien in dergelijke gevallen alle passagiers op dezelfde wijze daarbij zijn betrokken en worden geraakt.

Wanneer de annulering of de vertraging van de vlucht te wijten is aan buitengewone omstandigheden, is de luchtvaartmaatschappij niet gehouden om de bij artikel 7 van verordening nr. 261/2004 voorziene compensatie te betalen, nu de maatschappij geen enkele controle over de gebeurtenissen had.21. Daar de moeilijkheden en ongemakken die de passagiers hebben ondervonden niet onder de aansprakelijkheid van genoemde maatschappij vallen, hoeft er geen compensatie, die bedoeld is als afschrikking22., plaats te vinden.

Dit is daarentegen niet het geval wanneer de passagier, zoals in het onderhavige geval, het instappen wordt geweigerd na een herorganisatie van de vluchten, waartoe de luchtvaartmaatschappij heeft besloten nadat zich buitengewone omstandigheden hadden voorgedaan. Met deze enkele beslissing laat de luchtvaartmaatschappij een of meerdere geheel willekeurig gekozen passagiers moeilijkheden en ongemak ondervinden. Om die reden, nu de geleden schade aan de luchtvaartmaatschappij is toe te rekenen, blijft de compensatie verschuldigd, teneinde laatstgenoemde ervan af te schrikken om op een dergelijke praktijk terug te grijpen en ertoe te bewegen voorrang te geven aan de oproep aan vrijwilligers die hun boeking tegen bepaalde voordelen willen opgeven, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 261/2004.

Gelet op al deze factoren, ben ik dus van mening dat de artikelen 2, sub j, en 4 van deze verordening aldus moeten worden uitgelegd dat de instapweigering niet redelijkerwijs op grond van buitengewone omstandigheden kan worden gerechtvaardigd, aangezien alleen de weigering om passagiers te laten instappen die gerechtvaardigd wordt om redenen die met de individuele situatie van deze passagiers verband houden, tot gevolg kan hebben dat deze weigering van de kwalificatie van instapweigering wordt uitgesloten.

Daarnaast moeten de artikelen 4, lid 3, en 5, lid 3, van genoemde verordening aldus worden uitgelegd dat een luchtvaartmaatschappij zich niet op buitengewone omstandigheden die een vlucht hebben beïnvloed kan beroepen, om bevrijd te zijn van haar verplichting tot compensatie jegens de passagier die zij het instappen op een latere vlucht heeft geweigerd, wanneer zij aan deze weigering de herorganisatie van deze vlucht als gevolg van buitengewone omstandigheden ten grondslag legt.

Een dergelijke uitlegging is niet in strijd met het beginsel van gelijke behandeling.