HvJ EU, 08-05-2019, nr. C-305/18

Artikel 35 van het bij wet nr. 164 van 11 november 2014 (GURI nr. 262 van 11 november 2014) — met wijzigingen — in gewone wet omgezette decreto-legge nr. 133 (machtigingswet nr. 133) van 12 september 2014 (GURI nr. 212 van 12 september 2014; hierna: ‘machtigingswet nr. 133/2014’) bepaalt in lid 1:

Op grond van deze bepaling is het besluit van 10 augustus 2016 vastgesteld.

In artikel 1 van het besluit van 10 augustus 2016, met als opschrift ‘Voorwerp’, staat te lezen:

De artikelen 3 tot en met 5 van het besluit van 10 augustus 2016 bevatten tabellen met drie categorieën van installaties, te weten de verbrandingsinstallaties die in bedrijf zijn, met vermelding van hun vergunde verwerkingscapaciteit en van hun verwerkingscapaciteit voor stedelijk en soortgelijk afval (tabel A), de verbrandingsinstallaties die over een vergunning beschikken maar niet in bedrijf zijn, met vermelding van hun potentiële verwerkingscapaciteit en van de regio waar zij zich bevinden (tabel B) en de installaties die, rekening houdend met de regionale planning, moeten worden gebouwd of uitgebreid (tabel C). Voor elk van die drie categorieën vermelden de respectieve tabellen tevens de totale nationale verwerkingscapaciteit van de afvalverbrandingsinstallaties die in november 2015 in bedrijf zijn (tabel A), de potentiële nationale verwerkingscapaciteit van de installaties die over een vergunning beschikken, maar op diezelfde datum niet in bedrijf zijn (tabel B), alsmede de regio's waarin de installaties die nodig zijn om te voorzien in de nationale behoefte, moeten worden gebouwd of uitgebreid en de bijbehorende capaciteit (tabel C).

In artikel 6 van het besluit van 10 augustus 2016, met als opschrift ‘Slotbepalingen’, staat te lezen:

In de drie bijlagen bij het besluit van 10 augustus 2016 wordt uiteengezet hoe de drie categorieën die zijn opgenomen in de drie tabellen A, B en C, zijn bepaald. Meer specifiek bevat bijlage I de gegevens voor de vaststelling van de huidige nationale verwerkingscapaciteit van de verbrandingsinstallaties voor stedelijk en soortgelijk afval, zowel van de installaties die in bedrijf zijn als van de installaties die over een vergunning beschikken maar in november 2015 niet in bedrijf zijn. In bijlage II wordt uiteengezet aan de hand van welke criteria de resterende behoefte met betrekking tot de verbranding van stedelijk en soortgelijk afval is vastgesteld, waarbij de berekening voor elke afzonderlijke regio is weergegeven. Voorts worden in bijlage III de in artikel 35, lid 1, van machtigingswet nr. 133/2014 bedoelde ‘algemene criteria’ vastgesteld die zijn gehanteerd om te bepalen welke installaties moeten worden gebouwd of uitgebreid teneinde te voorzien in de resterende nationale behoefte met betrekking tot de verbranding van stedelijk en soortgelijk afval.

Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van de ‘afvalhiërarchie’, zoals verwoord in artikel 4 van de afvalstoffenrichtlijn en gelezen in het licht van artikel 13 van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin afvalverbrandingsinstallaties worden aangemerkt als ‘infrastructuur en strategische inrichtingen van prominent nationaal belang’.

De vragen van de verwijzende rechter lijken voort te vloeien uit het feit dat in het besluit van 10 augustus 2016 geen soortgelijke kwalificatie is toegekend aan installaties voor de behandeling van afvalstoffen met het oog op recycling en hergebruik, terwijl artikel 4 van de afvalstoffenrichtlijn de lidstaten ertoe verplicht om bij wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen een hiërarchie van afvalverwerkingshandelingen te volgen.

In herinnering dient te worden gebracht dat artikel 4, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn bepaalt dat ‘[b]ij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen […] als prioriteitsvolgorde de […] afvalhiërarchie [wordt] gehanteerd: a) preventie; b) voorbereiding voor hergebruik; c) recycling; d) andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens e) verwijdering’.

Uit deze bepaling, die voorziet in een afvalhiërarchie die bij wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen moet worden gevolgd, kan niet worden afgeleid dat voorrang moet worden gegeven aan een stelsel dat afvalproducenten toestaat om hun afvalstoffen zelf te verwijderen. De verwijdering van afvalstoffen neemt in die hiërarchie namelijk slechts de laatste plaats in (zie in die zin arrest van 18 december 2014, SETAR, C-551/13, EU:C:2014:2467, punt 44).

Hieraan moet worden toegevoegd dat de afvalhiërarchie een doelstelling is die de lidstaten een beoordelingsmarge laat doordat zij hen niet verplicht om te kiezen voor een specifieke preventie- of beheersoptie.

Zo nemen de lidstaten volgens artikel 4, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn bij de tenuitvoerlegging van het beginsel van de ‘afvalhiërarchie’ maatregelen om de opties te stimuleren die over het geheel genomen het beste milieuresultaat opleveren. Dit kan betekenen dat voor bepaalde specifieke afvalstromen van de hiërarchie moet worden afgeweken indien dit op grond van het levenscyclusdenken met betrekking tot de algemene effecten van het produceren en beheren van dergelijke afvalstoffen gerechtvaardigd is.

Daarnaast nemen de lidstaten volgens artikel 13 van de afvalstoffenrichtlijn de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, met name zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora.

In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat in artikel 13 weliswaar niet wordt gepreciseerd wat de concrete inhoud is van de maatregelen die de lidstaten dienen te nemen om ervoor te zorgen dat het beheer van de afvalstoffen geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, maar dat die bepaling niettemin voor de lidstaten verbindend is ten aanzien van het te bereiken doel, zij het dat aan de lidstaten een zekere vrijheid wordt gelaten bij de beoordeling van de noodzaak van die maatregelen (arrest van 6 april 2017, Commissie/Slovenië, C-153/16, niet gepubliceerd, EU:C:2017:275, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu betekent het feit dat afvalverbrandingsinstallaties in een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, worden aangemerkt als ‘infrastructuur en strategische inrichtingen van prominent nationaal belang’, niet dat de nationale wetgever de bedoeling heeft gehad de aanwijzingen naast zich neer te leggen die voortvloeien uit het beginsel van de ‘afvalhiërarchie’ zoals dat is neergelegd in de afvalstoffenrichtlijn.

Zoals verzoeksters in het hoofdgeding erkennen, geldt die nationale kwalificatie namelijk enkel voor die installaties.

Dat afvalverbrandingsinstallaties in een nationale regeling worden aangemerkt als ‘prioritair’, betekent niet dat deze kwalificatie zich uitstrekt tot de bij die installaties horende verwerkingshandelingen, en dus evenmin dat aan die handelingen welke prioriteit dan ook wordt toegekend ten opzichte van andere handelingen voor de preventie en het beheer van afvalstoffen.

Daarnaast heeft die kwalificatie, zoals de Italiaanse regering aanvoert, tot doel het verloop van de vergunningsprocedure te optimaliseren en te vergemakkelijken met het oog op het ondervangen van het ontbreken van een adequaat nationaal netwerk voor het beheer van afvalstoffen, zoals is vastgesteld in eerdere arresten van het Hof van 26 april 2007, Commissie/Italië (C-135/05, EU:C:2007:250), 14 juni 2007, Commissie/Italië (C-82/06, niet gepubliceerd, EU:C:2007:349), 4 maart 2010, Commissie/Italië (C-297/08, EU:C:2010:115), 15 oktober 2014, Commissie/Italië (C-323/13, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2290), 2 december 2014, Commissie/Italië (C-196/13, EU:C:2014:2407), en 16 juli 2015, Commissie/Italië (C-653/13, niet gepubliceerd, EU:C:2015:478).

In dit verband blijkt uit artikel 260, lid 1, VWEU dat indien het Hof van Justitie van de Europese Unie vaststelt dat een lidstaat een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, deze staat gehouden is de maatregelen te nemen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest van het Hof.

Tot slot staat het weliswaar aan de lidstaten de meest geschikte manier te kiezen om het beginsel van de ‘afvalstofhiërarchie’ te eerbiedigen, maar moeten zij voldoen aan andere bepalingen van de afvalstoffenrichtlijn, waarbij specifiekere verplichtingen worden opgelegd.

Gelet op een en ander dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat het beginsel van de ‘afvalhiërarchie’, zoals verwoord in artikel 4 van de afvalstoffenrichtlijn en gelezen in het licht van artikel 13 van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin afvalverbrandingsinstallaties worden aangemerkt als ‘infrastructuur en strategische inrichtingen van prominent nationaal belang’, mits die regeling verenigbaar is met andere bepalingen van die richtlijn, waarbij specifiekere verplichtingen worden opgelegd.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de milieubeoordelingsrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een uit een basisregeling en een uitvoeringsregeling bestaande nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij wordt besloten tot een verhoging van de capaciteit van de bestaande afvalverbrandingsinstallaties en waarbij wordt voorzien in de bouw van nieuwe installaties van die aard, onder het begrip ‘plannen en programma's’ in de zin van die richtlijn valt, die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en bijgevolg aan een voorafgaande milieubeoordeling moeten worden onderworpen.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, tot doel heeft de operationele capaciteit van 40 van de 42 bestaande en in bedrijf zijnde afvalverbrandingsinstallaties op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verhogen en nieuwe installaties van dat type te bouwen. Een dergelijke nationale regeling geeft uitvoering aan de strategische keuzes van een lidstaat op het gebied van de nuttige toepassing en de verwijdering van afvalstoffen, zoals de berekening van de resterende nationale behoefte van 1 818 000 ton per jaar en de verdeling daarvan over de macrogebieden, de verhoging van de activiteit van de bestaande installaties totdat hun respectieve vergunde capaciteit is uitgeput, en de vaststelling van de regio's waar nieuwe installaties worden gevestigd.

Vastgesteld moet worden of een dergelijke regeling binnen de werkingssfeer van de milieubeoordelingsrichtlijn valt.

In dit verband bepaalt artikel 3 van die richtlijn dat een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd voor bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.

Artikel 2, onder a), van de milieubeoordelingsrichtlijn definieert de daarin bedoelde ‘plannen en programma's’ als die welke voldoen aan twee cumulatieve voorwaarden. De eerste voorwaarde is dat de betreffende plannen en programma's door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau zijn opgesteld en/of vastgesteld of door een instantie zijn opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld. De tweede voorwaarde houdt in dat die plannen en programma's door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

Het Hof heeft deze bepaling aldus uitgelegd dat plannen en programma's waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin wordt aangegeven welke autoriteiten bevoegd zijn voor de vaststelling van die plannen en programma's en welke procedure bij de opstelling daarvan moet worden gevolgd, voor de toepassing van de milieubeoordelingsrichtlijn moeten worden geacht te zijn ‘voorgeschreven’ in de zin van deze richtlijn en bijgevolg overeenkomstig de in die richtlijn gestelde voorwaarden te zijn onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (arrest van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het besluit van 10 augustus 2016 aan die twee voorwaarden voldoet, aangezien het door de voorzitter van de ministerraad op de grondslag van artikel 35 van machtigingswet nr. 133/2014 is vastgesteld.

Hieraan dient te worden toegevoegd dat krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van de milieubeoordelingsrichtlijn een systematische milieubeoordeling moet worden verricht voor de plannen en programma's die voorbereid worden met betrekking tot bepaalde sectoren en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten die worden genoemd in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1; hierna: ‘MER-richtlijn’), waarbij richtlijn 85/337 is ingetrokken.

In de eerste plaats behoort afvalstoffenbeheer tot de sectoren die onder die bepaling vallen, zodat aan het eerste van die criteria is voldaan.

In de tweede plaats worden afvalverwijderingsinstallaties voor de verbranding en de wijzigingen of uitbreidingen die daarop betrekking hebben, vermeld in de punten 9, 10 en 24 van bijlage I bij de MER-richtlijn en — voor het geval dat zij niet tot de bovengenoemde categorieën behoren — in punt 11, onder b), van bijlage II bij die richtlijn.

Wat betreft de vraag of een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het begrip ‘plannen en programma's’ ziet op iedere handeling die, door de vaststelling van regels en controleprocedures die op de betrokken sector van toepassing zijn, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben (arresten van 27 oktober 2016, D'Oultremont e.a., C-290/15, EU:C:2016:816, punt 49; 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 53, en 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 54).

In dit verband moeten de bewoordingen ‘groot pakket van criteria en modaliteiten’ op een kwalitatieve manier worden begrepen. Er moet immers een halt worden toegeroepen aan mogelijke strategieën ter ontwijking van de in de milieubeoordelingsrichtlijn neergelegde verplichtingen, die de vorm kunnen aannemen van een fragmentering van de maatregelen, waardoor aan de nuttige werking van die richtlijn afbreuk wordt gedaan (arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 55, en 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 55).

Deze uitlegging van het begrip ‘plannen en programma's’, die zich niet alleen uitstrekt tot de opstelling maar ook tot de wijziging van die plannen en programma's, heeft tot doel te waarborgen dat de voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling worden onderworpen (zie in die zin arrest van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punten 54 en 58).

In het licht van de rechtspraak die in de punten 50 tot en met 52 van het onderhavige arrest is aangehaald, staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten.

Gesteld dat dit het geval is, moet worden geconstateerd dat die regeling, waarvan de doelstelling in herinnering is gebracht in punt 41 van het onderhavige arrest, aanzienlijke milieueffecten kan hebben, wat door de verwijzende rechter moet worden onderzocht.

Zoals de verwijzende rechter oppert, kan de verhoging van de operationele capaciteit van afvalverbrandingsinstallaties bovendien twijfel doen rijzen over de toereikendheid van de beoordelingen die eerder zijn verricht met het oog op de toekenning van vergunningen voor het in bedrijf nemen van de bestaande verbrandingsinstallaties.

Daarbij komt dat de omstandigheid dat een milieubeoordeling in de zin van de milieubeoordelingsrichtlijn later — bij de planning op regionaal niveau — zal worden uitgevoerd, geen gevolgen heeft voor de toepasselijkheid van de bepalingen inzake dergelijke beoordelingen. Een op grond van de MER-richtlijn uitgevoerde milieueffectbeoordeling verleent namelijk geen vrijstelling van de verplichting om de door de milieubeoordelingsrichtlijn vereiste milieubeoordeling uit te voeren teneinde te voldoen aan de milieuaspecten die specifiek zijn voor laatstgenoemde richtlijn (arrest van 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 64).

Voorts kan hoe dan ook niet worden ingestemd met het door de Italiaanse regering geformuleerde bezwaar dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, slechts een referentiekader vormt, zodat niet is voldaan aan de tweede voorwaarde van artikel 3, lid 2, onder a), van de milieubeoordelingsrichtlijn. Dat een nationale regeling een zeker niveau van abstractie vertoont en dat daarmee een doel van transformatie van het bestaande kader wordt nagestreefd, vormt namelijk een illustratie van haar programmatische of planificatieve dimensie en verhindert niet dat zij onder het begrip ‘plannen en programma's’ valt (arrest van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Deze uitlegging vindt steun in de vereisten die voortvloeien uit artikel 6 van de milieubeoordelingsrichtlijn, gelezen in het licht van de overwegingen 15 tot en met 18 ervan, aangezien deze richtlijn niet enkel tot doel heeft bij te dragen aan de bescherming van het milieu, maar ook betrokkenheid van het publiek bij het besluitvormingsproces mogelijk te maken. Daarnaast blijkt uit artikel 4, lid 1, van die richtlijn dat ‘[d]e […] milieubeoordeling wordt uitgevoerd tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling of onderwerping aan de wetgevingsprocedure van een plan of programma’. Evenzo volgt uit artikel 6, lid 2, van de milieubeoordelingsrichtlijn dat ervan wordt uitgegaan dat de milieubeoordeling zo snel mogelijk wordt uitgevoerd opdat de bevindingen ervan nog van invloed kunnen zijn op eventuele besluiten. Het is immers in dat stadium dat de verschillende opties kunnen worden geanalyseerd en dat strategische keuzes kunnen worden gemaakt [zie in die zin arresten van 20 oktober 2011, Seaport (NI) e.a., C-474/10, EU:C:2011:681, punt 45, en 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 63].

Gelet op deze elementen, waarvan de verwijzende rechter het bestaan en de draagwijdte moet beoordelen rekening houdend met de betrokken regeling, dient te worden geoordeeld dat een nationale regeling waarbij de capaciteit van de bestaande afvalverbrandingsinstallaties wordt verhoogd en waarbij wordt besloten tot de bouw van nieuwe installaties van die aard, zoals de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, mogelijkerwijs valt onder het begrip ‘plannen en programma's’ in de zin van artikel 3, leden 1 en 2, van de milieubeoordelingsrichtlijn, die aan een milieubeoordeling moeten worden onderworpen.

Hieruit volgt dat op de derde vraag dient te worden geantwoord dat artikel 2, onder a), artikel 3, lid 1, en artikel 3, lid 2, onder a), van de milieubeoordelingsrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat een uit een basisregeling en een uitvoeringsregeling bestaande nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij wordt besloten tot een verhoging van de capaciteit van de bestaande afvalverbrandingsinstallaties en waarbij wordt voorzien in de bouw van nieuwe installaties van die aard, onder het begrip ‘plannen en programma's’ in de zin van die richtlijn valt indien zij aanzienlijke milieueffecten kan hebben en bijgevolg aan een voorafgaande milieubeoordeling moet worden onderworpen.