Hof Amsterdam, 24-12-2013, nr. 12/00182, nr. 12/00183, nr. 12/00184, nr. 12/00185

De rechtbank heeft de navolgende feiten vastgesteld. Belanghebbende wordt daarin aangeduid als ‘eiseres’, de inspecteur als ‘verweerder’.

“Zaak 11/755 (Hof: 12/00182)

Eiseres heeft in de periode van 29 november 2006 tot en met 14 december 2006 vijf aangiften gedaan voor de douaneregeling brengen in het vrije verkeer van zendingen kleding, zijnde lange broeken voor heren/jongens of dames/meisjes van katoen of denim. Eiseres heeft hierbij verzocht om toepassing van een preferentiële tariefmaatregel en heeft daarbij certificaten van oorsprong, Form A, overgelegd, waarop als land van oorsprong Bangladesh is vermeld. De aangiften zijn administratief afgedaan.

Zaak 11/756 (Hof: 12/00183)

Eiseres heeft in de periode van 12 maart 2007 tot en met 27 juli 2007 vijftien aangiften voor de douaneregeling brengen in het vrije verkeer gedaan van zendingen kleding en deze daarbij aangegeven onder een goederencode van de hoofdstukken 61 en 62 van de gecombineerde nomenclatuur. Eiseres heeft hierbij verzocht om toepassing van een preferentiële tariefmaatregel en heeft daarbij certificaten van oorsprong, Form A, overgelegd waarop als land van oorsprong Bangladesh is vermeld. De aangiften zijn administratief afgedaan.

Zaak 11/757 (Hof: 12/00184)

Eiseres heeft in de periode januari en februari 2007 vier aangiften voor de douaneregeling brengen in het vrije verkeer gedaan van zendingen kleding en deze daarbij aangegeven onder een goederencode van de hoofdstukken 61 en 62 van de gecombineerde nomenclatuur. Eiseres heeft hierbij verzocht om toepassing van een preferentiële tariefmaatregel en heeft daarbij certificaten van oorsprong, Form A, overgelegd waarop als land van oorsprong Bangladesh is vermeld. De aangiften zijn administratief afgedaan.

Zaak 11/758 (Hof: 12/00185)

Eiseres heeft in de periode van 6 augustus 2007 tot en met 29 januari 2008 vijfentwintig aangiften voor de douaneregeling brengen in het vrije verkeer gedaan van zendingen kleding en deze daarbij aangegeven onder een goederencode van de hoofdstukken 61 en 62 van de gecombineerde nomenclatuur. Eiseres heeft hierbij verzocht om toepassing van een preferentiële tariefmaatregel en heeft daarbij certificaten van oorsprong, Form A, overgelegd waarop als land van oorsprong Bangladesh is vermeld. De aangiften zijn administratief afgedaan.

Alle zaken

Van 16 tot en met 25 maart 2009 heeft het OLAF, het antifraudebureau van de Europese Commissie, een onderzoek uitgevoerd in Bangladesh naar de authenticiteit en/of geldigheid van Form’s A afgegeven met betrekking tot kleding ingedeeld onder hoofdstukken 61 en 62 van het Geharmoniseerd Systeem. In het rapport van 25 maart 2009 is, voor zover relevant, het volgende opgenomen:

“b) Invalid GSP FORM A certificates issued by EPB based on incorrect information supplied by the exporter

As a result of the investigation it has been established that none of the exports of textile products by the companies listed in annex 3 to the European Community under cover of Bangladeshi GSP certificates of origin Form A since 2005 to date can be considered as having been eligible to benefit from the tariff preferences of the European Community’s Generalized System of Preferences. All Bangladeshi GSP Form A’s issued to these companies from 2005 to date are invalid. These certificates are to be found in annex 2.

The JM conducted visits of the companies listed in annex 3 at the addresses indicated in the GSP Forms.

As a result of these visits to six out of eight companies namely: [onleesbaar] [A], [onleesbaar] [B] [onleesbaar] and [C], it was established that the companies had ceased production.

(…)

For those companies that had ceased production, it was possible to establish that they had at least not existed or were in production for more than 4 to 5 years. This concerned [onleesbaar] [A], [B] and [C].

It is to be noted, however, that these companies concerned had previously been producers/exporters of textiles and as such had been registered with the EPB.

It was found that these companies produced false documentation to appear not to have stopped their producing/exporting activities. Their identities were used in this manner to apply for more than 3300 GSP certificates in the years 2005 to March 2009.

(…)

From statements and findings made by authorised officers of the companies and from documents provided to the JM by the companies en by the EPB and Customs (see also under Point 3) it has been established that although the certificates were genuinely issued by the EPB, according to the correct procedures, the GSP Form A applications were supported by manipulated documents and misdeclarations provided by the exporter e.g. false shipping bills and house bills of lading.

These false documents and -declarations by the exporters could not have been detected by the EPB as the documents provided were comprehensive and met the EPB requirements.

(…)”

In aanvulling hierop stelt het Hof de volgende feiten vast.

Het Hof heeft op 10 oktober 2013 de volgende brief van de inspecteur ontvangen:

“Geachte heer/mevrouw,

Hierbij zend ik u op verzoek van de douanekamer de navolgende documenten:

[…]”

De inspecteur heeft het volgende besluit overgelegd:

“Besluit Mandaatverlening Belastingdienst/Douane Noord 2008

Besluit van 1 augustus 2008

De voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst/Douane Noord,

Gelet op de artikelen 10:3, eerste lid, en 10:5, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht alsmede de artikelen 5 van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 en de artikel 1:4, eerste lid, van de Algemene douaneregeling;

[…]

Overwegende dat het noodzakelijk is dat de ambtenaren die werkzaam zijn bij de Belastingdienst/ Douane Noord namens mij de bevoegdheid van inspecteur dan wel ontvanger te kunnen uitoefenen;

[…]

BESLUIT:

Ter uitvoering van artikel 10:5, tweede lid en 10:9 tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht;

- de in onderdeel A, van het als bijlage bij dit besluit opgenomen mandaatregister, vermelde ambtenaren mandaat te verlenen om namens mij de bevoegdheid van inspecteur uit te oefenen.

- […]

Belastingdienst/Douane Noord

de voorzitter van het managementteam,

R. de Jonge”

2.3.1.1. De bij het onder 2.3.1. opgenomen besluit behorende bijlagen, welke beide aan de rechteronderzijde zijn geparafeerd, luiden als volgt:

Flexibele werknemergegevens

Peildatum: 01.10.2009

Flexibele werknemergegevens

Peildatum: 01.10.2009

De inspecteur heeft tevens het volgende besluit overgelegd:

“Mandaatbesluit Belastingdienst/Douane

Besluit van 1 januari 2010, nummer DLK 2010/0001

De algemeen directeur Douane,

Gelet op de artikelen 10:3, eerste lid 10:5, tweede lid, en 10:9, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht alsmede de artikelen 5, 7, 8 en 9 van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 en de artikel 1:4, eerste lid, en 1:5 van de Algemene douaneregeling;

[…]

Overwegende dat het noodzakelijk is dat ambtenaren die werkzaam zijn bij de Belastingdienst/Douane namens mij de bevoegdheid van inspecteur van inspecteur dan wel ontvanger kunnen uitoefenen;

[…]

BESLUIT:

Artikel 1

In dit besluit wordt verstaan onder:

Directeuren: de directeuren, regiodirecteuren en de plaatsvervangend regiodirecteuren van de Belastingdienst/Douane;

Artikel 2

a) De in register A bij dit besluit vermelde ambtenaren zijn gemandateerd om de bevoegdheid van de inspecteur uit te oefenen, onverminderd het bepaalde in artikel 5 van dit besluit.

[…]

Artikel 7

Dit mandaatbesluit treedt in werking op 1 januari 2010.

Rotterdam, 18 januari 2009

Belastingdienst/Douane,

De algemeen directeur Douane,

W.A.J.M. Rovers”

2.3.2.1. Het onder 2.3.2 genoemde register A wordt op digitale wijze bijgehouden. De inspecteur heeft uittreksels uit dit geautomatiseerde systeem overgelegd met de gegevens van elk van de drie betrokken ambtenaren. Deze uittreksels luiden als volgt:

[…]

Uittreksel d.d. 3 oktober 2013.

Mw. J.F. van der Linden

Medewerker Ondersteuning Staf/Management

Douane Nederland/Bedrijfsvoering

Team Risico- & Procesbeheersing

[…]

Uittreksel d.d. 3 oktober 2013.

Mw. J.F. van der Linden

Medewerker Ondersteuning Staf/Management

Douane Nederland/Bedrijfsvoering

Team Risico- & Procesbeheersing

[…]

Uittreksel d.d. 3 oktober 2013.

Mw. J.F. van der Linden

Medewerker Ondersteuning Staf/Management

Douane Nederland/Bedrijfsvoering

Team Risico- & Procesbeheersing

De interne werk- en bevoegdheidsverdeling waarop eiseres een beroep doet, is niet bedoeld om de belangen van eiseres te beschermen. De rechtbank zal daarom geen gevolg geven aan het verzoek van eiseres om verweerder op te dragen om ook de lijst A over te leggen. Uit de tot op heden gevoerde procedure blijkt dat verweerder bevestigt dat genoemde ambtenaren gemandateerd zijn. De rechtbank heeft geen enkele reden om aan deze verklaring te twijfelen. En zelfs in het geval deze ambtenaren onverhoopt niet op deze lijst staan, leidt dit niet zonder meer tot vernietiging van de utb’s.

Een bevoegdheidsgebrek kan immers in een latere fase van de procedure worden hersteld (Hoge Raad van 24 december 2010, nr. 10/00154).

Voorts is in geschil of de boekingen achteraf achterwege hadden moeten blijven op grond van artikel 220, tweede lid, sub b, van het CDW, omdat sprake zou zijn van actieve gedragingen van de douaneautoriteiten. Op eiseres rust de bewijslast haar stelling aannemelijk te maken.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat sprake is van vergissingen, actieve gedragingen, van de Nederlandse douaneautoriteiten. De aangiften die namens eiseres zijn ingediend, dienen te worden bezien in samenhang met de aangiften die door twee andere cliënten van de gemachtigde van eiseres zijn gedaan. Eiseres stelt dat zowel de autoriteiten in Bangladesh, alsook de Nederlandse autoriteiten valt te verwijten dat de onderhavige onregelmatigheden mogelijk zijn gemaakt en mogelijk zijn gebleven, doordat beide autoriteiten hebben stilgezeten. Eiseres leidt uit het arrest van het Hof van Justitie van de EU (hierna: Hof van Justitie) in de zaak C-204/07 P van 25 juli 2008 (CAS SpA) af dat de autoriteiten die de certificaten accepteren een bepaalde zorgplicht en ook een prerogatief hebben, te weten de mogelijkheid om te verifiëren of een certificaat vals is. Verweerder heeft echter geen van de bij de aangiften overgelegde certificaten laten verifiëren. Vele honderden aangiften en documenten zijn nimmer aan controle onderworpen. Mede gelet op de uitspraak van de Hoge Raad van 25 september 2009, nr. 07/10290, zo stelt eiseres, is hier sprake van een actieve gedraging van de Nederlandse autoriteiten. Voorts moet worden geconcludeerd dat verweerder de controleverplichtingen van artikel 94 van de Toepassingsverordening communautair douanewetboek (hierna: TCDW) niet heeft nageleefd. Weliswaar bevat artikel 94 van de TCDW geen directieve normen, maar helemaal niet controleren staat gelijk aan plichtsverzaking. Dit kan niet voor rekening van eiseres komen.

Verweerder stelt zich op het tegenovergestelde standpunt. De douane controleert wel degelijk, zij het deze keer niet bij de onderhavige aangiften. De douaneautoriteiten van de Europese Unie doen wat zij kunnen. Het is van belang in het oog te houden dat controle ook vaak achteraf plaats vindt mede in het belang van het bedrijfsleven om het logistieke proces zo min mogelijk te verstoren.

De rechtbank verwerpt het standpunt van eiseres dat verweerder de op grond van artikel 94 van de TCDW op hem rustende verplichting heeft verzaakt om formulieren A ter verificatie naar het EPB te sturen en dat, nu verweerder dit verzuimd heeft, dit gevolgen dient te hebben voor de onderhavige beroepen.

De rechtbank stelt hierbij voorop dat uitsluitend de onderhavige, namens eiseres ingediende beroepen ter beoordeling voorliggen. Het standpunt van de gemachtigde van eiseres dat ook de omstandigheden van door hem namens twee andere cliënten ingediende beroepen in de beschouwing dienen te worden betrokken, vindt geen steun in het recht. De gemachtigde heeft de rechtbank niet het verband duidelijk kunnen maken dat de drie betrokken bedrijven verbindt, anders dan dat zij dezelfde gemachtigde hebben. De rechtbank benadrukt dat een kwalificerend verband moeilijk voorstelbaar is, omdat in rechte te beschermen vertrouwen in het algemeen ten opzichte van een bepaalde belastingplichtige wordt gewekt. Het vertrouwen dat eventueel bij anderen wordt gewekt, brengt niet mee dat bij eiseres het vertrouwen heeft kunnen ontstaan dat bij haar niet zou worden nagevorderd. De tekst van artikel 220, tweede lid, sub b, van het CDW biedt hiervoor geen aanknopingspunten.

Artikel 94 van de TCDW beschrijft de procedure waarop de controle achteraf van formulieren A plaatsvindt, maar bevat geen directieve normen waarop eiseres een beroep kan doen. Dat verweerder de in geding zijnde formulieren A in eerste instantie geen van alle aan een dergelijke controle heeft onderworpen, blijft dan ook zonder gevolgen. De rechtbank voegt hieraan toe dat verweerder ter zitting op geloofwaardige wijze heeft verklaard dat de douaneautoriteiten wel controleren, maar dat het gelet op de beschikbare controlecapaciteit, de grote hoeveelheid formulieren A en de diversiteit van de met de verschillende landen van oorsprong gemaakte afspraken, niet mogelijk is om intensiever te controleren dan is gedaan. Anders dan de gemachtigde van eiseres heeft gesteld, is de rechtbank van oordeel dat het verweerder, binnen het kader van de hem toekomende controlebevoegdheid, vrij staat om ter zake een selectie te maken, al dan niet op basis van een risicoanalyse.

Het beroep dat eiseres doet op de uitspraak van de Hoge Raad van 25 september 2009, nr. 07/10290, faalt, omdat de feiten die aan deze uitspraak ten grondslag liggen, wezenlijk verschillen van de feiten die in de onderhavige beroepen zijn vastgesteld. Het geval waarin de Hoge Raad het oordeel van het gerechtshof te Amsterdam bevestigde dat sprake was van een actieve gedraging betrof de situatie, waarbij vaststond dat jarenlang een repeterende stroom aan aangiften van – regelmatig gecontroleerde – soortgelijke goederen was gedaan, zonder dat dit tot correcties had geleid. De fysieke opname vormde de actieve gedraging, waaraan de desbetreffende belanghebbende voor de in geding zijnde aangiften het door artikel 220, tweede lid, sub b, van het CDW beschermde vertrouwen kon ontlenen. Van een dergelijke actieve gedraging is in het onderhavige geval geen sprake.

Het beroep van eiseres op het arrest van het Hof van Justitie in de zaak C-204/07 P is eveneens tevergeefs, nu het Hof van Justitie zich in die zaak alleen heeft uitgesproken over de bijzondere situatie als bedoeld in artikel 239 van het CDW. Bij de beoordeling van het bestaan van een bijzondere situatie moet de rol van de Commissie als hoedster van het Unieverdrag en de op basis daarvan gesloten overeenkomsten worden betrokken. In dat verband beschikt de Commissie over prerogatieven die onder andere uit in dat geval de overeenkomst tussen Turkije en de Unie voortvloeien. Het al dan niet uitoefenen van die prerogatieven moet worden betrokken in de beoordeling van het bestaan van een bijzondere situatie. Het onderhavige geval betreft niet de beoordeling van een bijzondere situatie en uit dit arrest valt niet af te leiden dat het door eiseres gestelde niet controleren van de aangiften en certificaten een actieve gedraging is.

Uit het gestelde onder 4.5.2 tot en met 4.5.5 volgt dat geen sprake is van een actieve gedraging van de Nederlandse douaneautoriteiten. Ook van het handelen van de autoriteiten van Bangladesh (het EPB) kan gelet op de onder 2.2 aangehaalde passages uit het OLAF-rapport niet gezegd worden dat sprake is van een vergissing, aangezien de afgifte van de certificaten was gebaseerd op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteurs. Eiseres heeft geen feiten aangevoerd waaruit blijkt dat de autoriteiten van Bangladesh wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen. Uit voornoemde passages blijkt dat de autoriteiten van Bangladesh op slinkse wijze werden misleid.

Eiseres stelt dat verweerder in de zaak 11/757 het verdedigingsbeginsel heeft geschonden, omdat eiseres te weinig tijd heeft gehad om op het voornemen tot het opleggen van de utb te reageren. De rechtbank veronderstelt dat eiseres niet de zaak 11/757, maar de zaak 11/755 bedoelt. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ) van 18 december 2008 in zaak C-349/07 (Sopropé) volgt dat de ‘eerbiediging van de rechten van de verdediging’ een algemeen beginsel van unierecht vormt dat ook van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaalde persoon vast te stellen.

Dit beginsel vereist, voor zover hier van belang, dat de (potentiële) adressaat van een besluit dat zijn belang aanmerkelijk raakt, in staat wordt gesteld naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren. Deze procedurele verplichting rust op de autoriteiten van de lidstaten wanneer zij voornemens zijn dergelijke bezwarende besluiten te nemen, voor zover die besluiten binnen de werkingssfeer van het unierecht vallen. Ook uit eerdere jurisprudentie van het HvJ blijkt dat het recht van verdediging vereist dat een ieder tegen wie een bezwarend besluit dreigt te worden genomen naar behoren de gelegenheid krijgt zijn standpunt kenbaar te maken (arrest van 24 oktober 1996, Commissie-Lisrestal), C-32/95, arrest van 21 september 2000, Mediocurso/Commissie, C-462/98, en het arrest van 12 december 2002, Cipriani, C-395100). Het recht om te worden gehoord voordat een nadelige individuele maatregel wordt genomen is daarenboven vastgelegd in artikel 41 van het op 7 december 2000 geproclameerde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Pb C 364/1 van 18 december 2000), alsmede in het op 1 december 2009 in werking getreden nieuwe Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Pb. C 303/1 van 14 december 2007).

Het bestreden besluit betreft een navordering van douanerechten, gebaseerd op artikel 220 van het CDW. Dit besluit is aan eiseres meegedeeld in overeenstemming met het bepaalde in artikel 221 van het CDW en valt daarom binnen de werkingssfeer van het recht van de Europese Unie. Tussen partijen is niet in geschil dat de utb de belangen van eiseres aanmerkelijk raakt. Vast staat voorts dat verweerder op 12 november 2009 in een brief zijn voornemen tot het boeken achteraf van douanerechten aan eiseres heeft gezonden. Ook staat vast dat Haine, een medewerker van eiseres, naar aanleiding van deze brief nog vóór het opleggen van de utb met verweerder heeft gebeld. Tijdens dit telefoongesprek heeft verweerder de brief mondeling vertaald in het Duits.

Ook staat vast dat eiseres in de overige drie zaken, die inhoudelijk identiek zijn, beduidend meer tijd heeft gekregen om haar zienswijze op de voorgenomen besluiten te geven. Die extra tijd heeft echter niet geleid tot andere stellingen of grieven dan die zijn aangevoerd in de zaak 11/755. Verweerder heeft bovendien ter zitting verklaard dat een eventuele andere uitkomst in de overige drie zaken, ook (ambtshalve) zal worden gevolgd voor het besluit in de zaak 11/755. Gelet op al die omstandigheden ziet de rechtbank niet in hoe eiseres in haar verdedigingsbelang is geschaad. Het beroep van eiseres op het verdedigingsbeginsel kan niet slagen.

Dat verweerder in strijd zou hebben gehandeld met de Werkinstructie voor procedure ‘bezwarende besluiten’ maakt dit niet anders, omdat deze instructie een interne instructie is waarop een schuldenaar zich niet rechtstreeks kan beroepen. Het enkele handelen in strijd met deze interne instructie levert nog geen schending van het verdedigingsbeginsel op, omdat de rechtbank geen reden heeft om te twijfelen aan de mededeling van verweerder dat hij met deze zienswijze rekening zou houden bij het verdere verloop van de procedure. In dit verband hecht de rechtbank eraan te benadrukken dat de eerbiediging van het recht van verdediging geen doel is, maar een middel om het eerlijke verloop van de procedure te garanderen.”