HvJ EU, 14-03-2017, nr. C-158/14

HvJ EU, 14-03-2017, nr. C-158/14

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 14‑03‑2017

K. Lenaerts, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Juhász, M. Vilaras, A. Rosas, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, F. Biltgen, C. Lycourgos

Partij(en)

In zaak C-158/14,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 2 april 2014, ingekomen bij het Hof op 4 april 2014, in de procedure

A,

B,

C,

D

tegen

Minister van Buitenlandse Zaken,

wijst

HET HOF (Grote kamer),

samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, A. Tizzano, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Juhász en M. Vilaras, kamerpresidenten, A. Rosas (rapporteur), A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, F. Biltgen en C. Lycourgos, rechters,

advocaat-generaal: E. Sharpston,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 maart 2016,

gelet op de opmerkingen van:

—

A en B, vertegenwoordigd door A. M. van Eik, A. Eikelboom en T. Buruma, advocaten,

—

C en D, vertegenwoordigd door H. Seton en X. B. Sijmons, advocaten,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,

—

de Spaanse regering, vertegenwoordigd door M. A. Sampol Pucurull, L. Banciella Rodríguez-Miñón en M. J. García-Valdecasas Dorrego als gemachtigden,

—

de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Brandon, L. Christie en V. Kaye als gemachtigden, bijgestaan door M. Lester, barrister,

—

de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door F. Naert en G. Étienne als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Castillo de la Torre, F. Ronkes Agerbeek en P. Van Nuffel als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 september 2016,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft, ten eerste, de uitlegging van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’), van kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding (PB 2002, L 164, blz. 3), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2008/919/JBZ van de Raad van 28 november 2008 (PB 2008, L 330, blz. 21) (hierna: ‘kaderbesluit 2002/475’), van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (PB 2001, L 344, blz. 93), en van verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB 2001, L 344, blz. 70) en, ten tweede, de geldigheid van uitvoeringsverordening (EU) nr. 610/2010 van de Raad van 12 juli 2010 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1285/2009 (PB 2010, L 178, blz. 1), voor zover daarbij de entiteit Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam [of in het Engels: ‘Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)’; hierna: ‘entiteit LTTE’] is gehandhaafd op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde lijst van groepen en entiteiten (te weten de lijst van personen, groepen en entiteiten waarvan de tegoeden, financiële activa of andere economische middelen dienen te worden bevroren; hierna: ‘bevriezingslijst’).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen respectievelijk A, B, C en D (hierna samen: ‘A e.a.’) en de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: ‘minister’) over het opleggen van beperkende maatregelen aan deze personen overeenkomstig de nationale wettelijke regeling inzake bestrijding van terroristische daden.

Toepasselijke bepalingen

Internationaal recht

Resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties
3

Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in New York (Verenigde Staten), Washington (Verenigde Staten) en Pennsylvania (Verenigde Staten), heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties op 28 september 2001 resolutie 1373 (2001) aangenomen.

4

In de preambule van deze resolutie wordt nogmaals gewezen op, met name, ‘de noodzaak om met alle middelen, conform het Handvest van de Verenigde Naties, te strijden tegen de bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid door terroristische daden’. Deze preambule benadrukt tevens de verplichting voor de staten ‘om de internationale samenwerking te vervolledigen door het nemen van aanvullende maatregelen, teneinde op hun grondgebied met alle geoorloofde middelen de financiering en de voorbereiding van terroristische daden te voorkomen en te beteugelen’.

5

In punt 1 van voornoemde resolutie besluit de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties het volgende:

‘Alle staten moeten:

a)

de financiering van terroristische daden voorkomen en bestrijden;

b)

het bewust, door hun burgers of op hun grondgebied, ter beschikking stellen, rechtstreeks of onrechtstreeks, of inzamelen, ongeacht met welk middel, van tegoeden die zijn bestemd om te worden gebruikt of vermoedelijk zullen worden gebruikt voor het plegen van terroristische daden, strafbaar stellen;

[…]

d)

hun burgers en alle op hun grondgebied verblijvende personen of entiteiten verbieden om tegoeden, financiële of economische middelen dan wel financiële of andere daarmee verband houdende diensten, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking te stellen van personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, het plegen van deze daden vergemakkelijken of daaraan deelnemen, van entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks worden gecontroleerd door deze personen, of van personen en entiteiten die handelen namens of onder leiding staan van deze personen.

[…]’

De vier verdragen van Genève van 12 augustus 1949 en de aanvullende protocollen daarbij
6

Gemeenschappelijk artikel 2 van de vier verdragen van Genève van 12 augustus 1949, te weten, respectievelijk, het Verdrag voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken zich bevindende bij de strijdkrachten te velde (United Nations Treaties Series, deel 75, blz. 31; hierna: ‘eerste verdrag van Genève’), het Verdrag voor de verbetering van het lot der gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee (United Nations Treaties Series, deel 75, blz. 85; hierna: ‘tweede verdrag van Genève’), het Verdrag voor de behandeling van krijgsgevangenen (United Nations Treaties Series, deel 75, blz. 135; hierna: ‘derde verdrag van Genève’) en het Verdrag betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd (United Nations Treaties Series, deel 75, blz. 287; hierna: ‘vierde verdrag van Genève’) (hierna samen: ‘vier verdragen van Genève’), luidt als volgt:

‘Onverminderd de bepalingen welke reeds in tijd van vrede in werking moeten treden, is dit verdrag van toepassing ingeval een oorlog is verklaard of bij ieder ander gewapend conflict dat ontstaat tussen twee of meer der hoge verdragsluitende partijen, zelfs indien de oorlogstoestand door één der partijen niet wordt erkend.

Het verdrag is eveneens van toepassing in alle gevallen van gehele of gedeeltelijke bezetting van het grondgebied van een hoge verdragsluitende partij, zelfs indien deze bezetting geen gewapende tegenstand ontmoet.

[…]’

7

In artikel 33 van het vierde verdrag van Genève is bepaald:

‘Geen beschermd persoon mag worden gestraft voor een vergrijp dat hij niet persoonlijk heeft begaan. Collectieve straffen, evenals alle maatregelen van vreesaanjaging of terrorisme, zijn verboden. […]’

8

Bij de vier verdragen van Genève zijn verschillende aanvullende protocollen gekomen: het aanvullend protocol bij de vier verdragen van Genève betreffende de bescherming van de slachtoffers van internationale gewapende conflicten (protocol I) van 8 juni 1977 (United Nations Treaties Series, deel 1125, blz. 3), het aanvullend protocol bij de vier verdragen van Genève betreffende de bescherming van de slachtoffers van niet-internationale gewapende conflicten (protocol II) van 8 juni 1977 (United Nations Treaties Series, deel 1125, blz. 609) en het aanvullend protocol bij de vier verdragen van Genève betreffende de aanvaarding van een aanvullend onderscheidend embleem (protocol III) van 8 december 2005 (United Nations Treaties Series, deel 2404, blz. 261) (hierna samen: ‘aanvullende protocollen’).

9

Artikel 1, leden 3 en 4, van protocol I bepaalt:

‘3.

Dit protocol, dat een aanvulling vormt op de [vier verdragen van Genève], is van toepassing in de situaties, bedoeld in de artikelen 2 van die verdragen.

4.

De situaties, bedoeld in het voorgaande lid, omvatten mede gewapende conflicten waarin volkeren vechten tegen koloniale overheersing en vreemde bezetting en tegen racistische regimes, in de uitoefening van hun recht op zelfbeschikking zoals neergelegd in het Handvest van de Verenigde Naties en in de Verklaring betreffende de beginselen van het volkenrecht inzake vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen de Staten overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties.’

10

Artikel 51, lid 2, van dat protocol luidt als volgt:

‘Noch de burgerbevolking als zodanig, noch de afzonderlijke burgers mogen het doelwit van een aanval vormen. Daden van geweld of bedreiging met geweld, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen, zijn verboden.’

11

In artikel 1 van protocol II is bepaald:

‘1.

Dit protocol, dat [het gemeenschappelijk artikel] 3 van de [vier verdragen van Genève] uitbreidt en aanvult, zonder wijziging aan te brengen in de omstandigheden waaronder deze artikelen thans worden toegepast, is van toepassing op alle gewapende conflicten, waarop artikel 1 van het [protocol I] niet van toepassing is, en die plaatsvinden op het grondgebied van een hoge verdragsluitende partij tussen de strijdkrachten van die partij en dissidente strijdkrachten of andere georganiseerde gewapende groepen die, staande onder een verantwoordelijk bevel, het grondgebied van die partij gedeeltelijk beheersen op een zodanige wijze dat zij in staat zijn aanhoudende en samenhangende militaire operaties uit te voeren en de bepalingen van dit protocol toe te passen.

2.

Dit protocol is niet van toepassing op situaties van interne ongeregeldheden en spanningen, zoals rellen, op zichzelf staande en sporadisch voorkomende daden van geweld en andere handelingen van soortgelijke aard, die niet zijn te beschouwen als gewapende conflicten.’

12

Artikel 4, leden 1 en 2, van dat protocol is als volgt geformuleerd:

‘1.

Allen die niet rechtstreeks deelnemen of niet meer deelnemen aan de vijandelijkheden maken ongeacht of hun vrijheid is beperkt of niet, aanspraak op eerbiediging van hun persoon, eer, overtuigingen en het uitoefenen van hun godsdienst. Zij moeten onder alle omstandigheden menselijk worden behandeld, zonder enig nadelig onderscheid. Het is verboden het bevel te geven dat niemand mag overleven.

2.

Onverminderd het algemene karakter van de voorgaande bepalingen zijn en blijven de volgende daden, gericht tegen de in het eerste lid bedoelde personen, te allen tijde en op iedere plaats verboden:

[…]

d)

daden van terrorisme;

[…]

h)

bedreiging met een van de bovengenoemde daden.’

13

Artikel 6 van dat protocol bepaalt:

‘1.

Dit artikel is van toepassing op de vervolging en de bestraffing van strafbare feiten, verband houdende met het gewapende conflict.

[…]

5.

Bij het einde van de vijandelijkheden dienen de aan de macht zijnde autoriteiten er naar te streven, op de grootst mogelijke schaal amnestie te verlenen aan de personen die hebben deelgenomen aan het gewapende conflict of die van hun vrijheid zijn beroofd om redenen, verband houdende met het gewapende conflict, ongeacht of zij geïnterneerd zijn of gevangen worden gehouden.’

14

Artikel 13, lid 2, van dat protocol bepaalt:

‘Noch de burgerbevolking als zodanig, noch de afzonderlijke burgers mogen het doelwit van een aanval worden gemaakt. Daden van geweld of bedreiging met geweld, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen, zijn verboden.’

15

De Europese Unie is geen partij bij de vier verdragen van Genève en evenmin bij de aanvullende protocollen. Alle lidstaten zijn daarentegen wel partij daarbij.

Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen
16

De laatste overweging van de preambule van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen, ondertekend te New York op 15 december 1997 (United Nations Treaties Series, deel 2149, blz. 256), is als volgt geformuleerd:

‘Vaststellend dat de activiteiten van strijdkrachten van staten onderworpen zijn aan regels van internationaal recht die buiten het kader van dit verdrag vallen en dat het feit dat bepaalde handelingen van het toepassingsgebied van dit verdrag worden uitgesloten, niet betekent dat anderszins onwettige handelingen worden gebillijkt of gewettigd of dat vervolging op grond van ander recht wordt uitgesloten;

[…]’

17

In artikel 19, lid 2, van dit verdrag is bepaald:

‘De handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht vallen niet onder dit verdrag, evenmin als de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht.’

18

De Unie is geen partij bij dit verdrag. Alle lidstaten zijn dat wel.

Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme
19

Artikel 2, lid 1, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme, ondertekend te New York op 9 december 1999 (United Nations Treaties Series, deel 2178, blz. 197), luidt als volgt:

‘Een persoon pleegt een strafbaar feit in de zin van dit verdrag indien deze persoon met enig middel, rechtstreeks of onrechtstreeks, wederrechtelijk en opzettelijk fondsen verstrekt of vergaart met de bedoeling die te gebruiken of met de wetenschap dat die, geheel of gedeeltelijk, gebruikt zullen worden ter uitvoering van:

[…]

b)

enige andere gedraging/handeling bedoeld om de dood van of ernstig lichamelijk letsel te veroorzaken bij een burger, of een ander persoon die niet actief deelneemt aan de vijandelijkheden in een situatie van gewapend conflict, wanneer het doel van die gedraging/handeling, door haar aard of context, is een bevolking te intimideren of een regering of internationale organisatie te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling’.

20

Ingevolge artikel 8, lid 1, van dat verdrag neemt elke staat die partij is passende maatregelen, in overeenstemming met zijn nationale rechtsbeginselen, voor het identificeren, opsporen en bevriezen of in beslag nemen van alle fondsen gebruikt of bestemd ten dienste van het plegen van de in artikel 2 omschreven strafbare feiten, alsmede de opbrengsten afkomstig van dergelijke strafbare feiten, ten behoeve van eventuele verbeurdverklaring.

21

In artikel 21 van dat verdrag is bepaald:

‘Niets in dit verdrag tast op enige wijze andere rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden aan van staten en personen op grond van het internationaal recht, met name de doelstellingen van het Handvest van de Verenigde Naties, internationaal humanitair recht en andere relevante verdragen.’

22

De Unie is geen partij bij het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme. Alle lidstaten zijn daarbij wel partij.

Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme
23

Artikel 4, lid 2, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme, ondertekend te New York op 13 april 2005 (United Nations Treaties Series, deel 2445, blz. 89), luidt als volgt:

‘De handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht vallen niet onder dit verdrag, evenmin als de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht.’

24

De Unie is geen partij bij dit verdrag. De overgrote meerderheid van de lidstaten is wel partij daarbij.

Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme
25

In artikel 26, lid 5, van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme, ondertekend te Warschau op 16 mei 2005 (Council of Europe Treaty Series nr. 196), is bepaald:

‘De handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als omschreven in en onderworpen aan het internationaal humanitaire recht vallen niet onder dit verdrag en de activiteiten ontplooid door de strijdkrachten van een partij bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van het internationaal recht, vallen niet onder dit verdrag.’

26

Krachtens besluit (EU) 2015/1913 van de Raad van 18 september 2015 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (PB 2015, L 280, blz. 22), heeft de Unie dat verdrag ondertekend voor aangelegenheden die onder haar bevoegdheid vallen. Het merendeel van de lidstaten heeft dit eveneens ondertekend en geratificeerd.

Unierecht

Gemeenschappelijk standpunt 2001/931
27

Blijkens de overwegingen van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 strekt het tot uitvoering, door optreden zowel op het niveau van de Unie als op het niveau van de lidstaten, van resolutie 1373 (2001), waarbij de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties heeft besloten dat alle staten de financiering van terroristische daden moeten voorkomen en bestrijden.

28

Artikel 1 van dit gemeenschappelijk standpunt bepaalt:

‘1.

Dit gemeenschappelijk standpunt is overeenkomstig het bepaalde in de onderstaande artikelen van toepassing op de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden.

2.

Voor de toepassing van dit gemeenschappelijk standpunt wordt onder personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden verstaan:

—

personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, of daaraan deelnemen dan wel het plegen van deze daden vergemakkelijken;

—

groepen en entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks door deze personen worden gecontroleerd; en personen, groepen en entiteiten die handelen namens of onder leiding van deze personen of entiteiten, met inbegrip van tegoeden verkregen uit of opgebracht door goederen die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks gecontroleerd worden door deze personen en met hen verbonden personen, groepen en entiteiten.

3.

Voor de toepassing van dit gemeenschappelijk standpunt wordt onder ‘terroristische daad’ verstaan: een opzettelijke handeling die naar aard of context een land of een organisatie ernstig kan schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbaar feit is gedefinieerd, wanneer de daad gepleegd wordt met het doel:

i)

een bevolking ernstig te intimideren, of

ii)

overheden dan wel een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te verplichten een bepaalde handeling te verrichten of zich daarvan te onthouden, dan wel

iii)

de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of van een internationale organisatie ernstig te destabiliseren of te vernietigen:

a)

aanslag op het leven van een persoon, met mogelijk een dodelijke afloop;

b)

ernstige schending van de fysieke integriteit van één persoon;

c)

ontvoering of gijzeling;

d)

het veroorzaken van vergaande verwoesting van overheids- en openbare voorzieningen, vervoersystemen of infrastructurele voorzieningen, met inbegrip van informaticasystemen, een vast platform op het continentaal plat, openbare plaatsen of privé-terreinen, met als mogelijk resultaat dat mensenlevens in gevaar worden gebracht of aanzienlijke economische schade wordt aangericht;

e)

het kapen van vlieg- en vaartuigen, van andere middelen van personen- of goederenvervoer;

f)

vervaardiging, bezit, verwerving, vervoer, levering of gebruik van vuurwapens, springstoffen, kernwapens, biologische en chemische wapens, alsook onderzoek en ontwikkeling met betrekking tot biologische en chemische wapens;

g)

het laten ontsnappen van gevaarlijke stoffen of het veroorzaken van branden, overstromingen of ontploffingen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;

h)

het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, stroom of andere essentiële natuurlijke hulpbronnen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;

i)

het dreigen met een van de onder a) tot en met h) genoemde gedragingen;

j)

leiding geven aan een terroristische groepering;

k)

het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering, ook door aan deze groepering informatie of materiële middelen te leveren of door enigerlei vorm van financiering van de activiteiten van de groepering, in de wetenschap dat met deze deelname aan de criminele activiteiten van de groepering wordt meegewerkt.

Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‘terroristische groepering’ verstaan een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging van meer dan twee personen die in overleg optreden om strafbare feiten van terroristische aard te plegen. Onder ‘gestructureerde vereniging’ wordt verstaan een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen terroristische daad en waarbij niet noodzakelijkerwijs sprake is van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.

4.

De lijst in de bijlage wordt opgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad, of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten. […].

[…]’

Verordening nr. 2580/2001
29

Volgens artikel 1, punt 4), van verordening nr. 2580/2001 wordt voor de toepassing van deze verordening uitgegaan van de definitie van ‘terroristische daad’ in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

30

Artikel 2 van die verordening bepaalt:

‘1.

Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6:

a)

worden alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die in het bezit zijn van, eigendom zijn van of gehouden worden door een in de lijst in artikel 2, lid 3, bedoelde natuurlijk persoon of rechtspersoon, groep of entiteit, bevroren;

[…]

2.

Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6, is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van een natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit als vermeld in de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3.

3.

De Raad stelt de lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop deze verordening van toepassing is, en evalueert en wijzigt deze met eenparigheid van stemmen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4, 5 en 6, van gemeenschappelijk standpunt [2001/931]. Deze lijst behelst:

i)

natuurlijke personen die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;

ii)

rechtspersonen, groepen of entiteiten die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;

[…]’

31

Ingevolge artikel 3, lid 1, van die verordening is het verboden om willens en wetens deel te nemen aan activiteiten die ertoe strekken of tot gevolg hebben dat, direct of indirect, artikel 2 wordt ontdoken.

32

Artikel 9 van verordening nr. 2580/2001 luidt:

‘Elke lidstaat bepaalt welke sancties worden opgelegd indien de bepalingen van de verordening worden overtreden. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.’

Kaderbesluit 2002/475
33

Blijkens de overwegingen 6 en 7 ervan heeft kaderbesluit 2002/475 met name tot doel de omschrijving van terroristische misdrijven onderling aan te passen in alle lidstaten, in straffen en sancties te voorzien die in overeenstemming zijn met de ernst van die strafbare feiten, en regels op te stellen ten aanzien van de rechtsmacht, teneinde te waarborgen dat terroristische misdrijven doeltreffend kunnen worden vervolgd.

34

Overweging 11 van dit kaderbesluit luidt:

‘Dit kaderbesluit is niet van toepassing op handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht, noch is het van toepassing op de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht,

[…]’

35

In artikel 1, lid 1, van dat kaderbesluit, met het opschrift ‘Terroristische misdrijven en rechten en fundamentele beginselen’, is het volgende bepaald:

‘Iedere lidstaat neemt de maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat de onder a) tot en met i) bedoelde opzettelijke gedragingen, die door hun aard of context een land of een internationale organisatie ernstig kunnen schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbare feiten zijn gekwalificeerd, worden aangemerkt als terroristische misdrijven, indien de dader deze feiten pleegt met het oogmerk om:

—

een bevolking ernstig vrees aan te jagen, of

—

de overheid of een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling, dan wel

—

de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen:

a)

aanslag op het leven van een persoon, die de dood ten gevolge kan hebben;

b)

ernstige schending van de lichamelijke integriteit van een persoon;

c)

ontvoering of gijzeling;

d)

het veroorzaken van grootschalige vernieling van staats- of regeringsvoorzieningen, vervoersystemen of infrastructurele voorzieningen, met inbegrip van informaticasystemen, een vast platform op het continentale plat, openbare plaatsen of niet voor het publiek toegankelijke terreinen, waardoor mensenlevens in gevaar kunnen worden gebracht of grote economische schade kan worden aangericht;

e)

het kapen van een luchtvaartuig, vaartuig of ander transportmiddel voor het vervoer van groepen van personen of goederen;

f)

het vervaardigen, bezit, verwerven, vervoer, leveren of het gebruik van vuurwapens, springstoffen, kernwapens, biologische en chemische wapens, alsmede het verrichten van onderzoek en het ontwikkelen van biologische en chemische wapens;

g)

het laten ontsnappen van gevaarlijke stoffen of het veroorzaken van brand, overstroming of ontploffing, waardoor mensenlevens in gevaar worden gebracht;

h)

het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, elektriciteit of een andere essentiële natuurlijke hulpbron, waardoor mensenlevens in gevaar worden gebracht;

i)

het bedreigen met een van de onder a) tot en met h) bedoelde gedragingen.’

36

Artikel 2 van dat kaderbesluit, ‘Strafbare feiten met betrekking tot een terroristische groep’, bepaalt:

‘1.

Voor de toepassing van dit kaderbesluit wordt onder ‘terroristische groep’ verstaan een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging van meer dan twee personen die in overleg optreden om terroristische misdrijven te plegen. Met ‘gestructureerde vereniging’ wordt gedoeld op een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen strafbaar feit en waarbij niet noodzakelijkerwijs sprake is van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.

2.

Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om de hierna volgende opzettelijke gedragingen strafbaar te stellen:

a)

het leiden van een terroristische groep;

b)

het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groep, waaronder het verstrekken van gegevens of middelen aan de groep of het in enigerlei vorm financieren van de activiteiten van de groep, wetende dat deze deelneming bijdraagt aan de criminele activiteiten van de groep.’

Besluiten 2001/927/EG en 2006/379/EG
37

Bij besluit 2001/927/EG van de Raad van 27 december 2001 tot vaststelling van de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 (PB 2001, L 344, blz. 83) is een eerste lijst opgesteld van personen, groepen en entiteiten waarop die verordening van toepassing is.

38

Bij besluit 2006/379/EG van 29 mei 2006 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en tot intrekking van besluit 2005/930/EG (PB 2006, L 144, blz. 21) heeft de Raad de entiteit LTTE opgenomen op deze lijst. Nadien bleef deze entiteit opgenomen op die lijst ingevolge opeenvolgende besluiten en uitvoeringsverordeningen tot vervanging van die lijst door een nieuwe en tot intrekking van het eerdere besluit of de eerdere uitvoeringsverordening. De entiteit LTTE stond aldus op de bevriezingslijst in de bijlage bij uitvoeringsverordening nr. 610/2010.

Nederlands recht

39

Ingevolge artikel 2, lid 1, van de Sanctieregeling terrorisme 2007-II (hierna: ‘sanctieregeling 2007’) kan de minister, indien personen of organisaties naar zijn oordeel behoren tot de kring van personen of groepen waarop resolutie 1373 (2001) van toepassing is, ten aanzien van deze personen of groepen een zogeheten aanwijzingsbesluit vaststellen.

40

Volgens artikel 2, lid 2, van die regeling worden alle middelen die toebehoren aan de personen en organisaties bedoeld in artikel 2, lid 1, bevroren.

41

Ingevolge artikel 2, lid 3, van die regeling is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van de in artikel 2, lid 1 bedoelde personen en organisaties.

42

Overeenkomstig artikel 2, lid 4, van de sanctieregeling 2007 is het verboden om aan de in artikel 2, lid 1, bedoelde personen en organisaties rechtstreeks dan wel middellijk middelen ter beschikking te stellen.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

43

Blijkens de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens heeft de minister op 8 juni 2010 krachtens de sanctieregeling 2007 aanwijzingsbesluiten vastgesteld jegens A e.a. (hierna: ‘besluiten van 8 juni 2010’), wat de bevriezing van hun respectieve financiële middelen tot gevolg had. Bij besluiten van respectievelijk 10 januari 2011, 8 december 2010 en 25 november 2010 heeft de minister de bezwaren van deze personen tegen de besluiten van 8 juni 2010 ongegrond verklaard. Hij baseerde deze afwijzende besluiten op het feit dat A e.a. naar zijn oordeel allemaal behoorden tot de kring van personen of groepen waarop resolutie 1373 (2001) van toepassing is. Voorts heeft de minister een ambtsbericht van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (Nederland) van 14 oktober 2008 in aanmerking genomen volgens hetwelk die personen zich hadden beziggehouden met het werven van fondsen voor de entiteit LTTE. Daarnaast heeft de minister in aanmerking genomen dat deze entiteit op de bevriezingslijst was geplaatst. Verder heeft hij zich gebaseerd op het feit dat het openbaar ministerie strafvervolging tegen A e.a. had ingesteld wegens deelneming aan een terroristische organisatie in de zin van het Nederlandse Wetboek van Strafrecht en wegens overtreding, ten behoeve van de LTTE, van de in artikel 2, leden 1 en 2, en in artikel 3 van verordening nr. 2580/2001 vervatte verboden.

44

Bij uitspraken van respectievelijk 20 december 2011, 18 januari 2012 en 30 augustus 2012, hebben de sectoren bestuursrecht van de rechtbank Zwolle-Lelystad (Nederland), van de rechtbank 's‑Gravenhage (Nederland) en van de rechtbank Alkmaar (Nederland) de door A e.a. ingestelde beroepen tegen de besluiten van de minister waarbij hij de besluiten van 8 juni 2010 had gehandhaafd, ongegrond verklaard. Deze personen hebben tegen die uitspraken hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Raad van State.

45

In het kader van deze hoger beroepen betogen A e.a. met name dat de entiteit LTTE geen terroristische organisatie is omdat het conflict tussen de Sri Lankaanse regering en die entiteit moet worden aangemerkt als een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht. Zij stellen dat de plaatsing van deze entiteit op de bevriezingslijst derhalve onwettig is.

46

De verwijzende rechter merkt in de eerste plaats op dat artikel 2 van de sanctieregeling 2007 strekt tot uitvoering van resolutie 1373 (2001) en dat deze bepaling noch naar verordening nr. 2580/2001 noch naar gemeenschappelijk standpunt 2001/931 verwijst. Evenwel meent deze rechter dat, voor zover de minister aan zijn standpunt dat de entiteit LTTE een terroristische organisatie is, expliciet de plaatsing van deze entiteit op de bevriezingslijst ten grondslag heeft gelegd, deze plaatsing de grondslag voor de besluiten van 8 juni 2010 vormt. Daar gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 naar resolutie 1373 (2001) verwijzen, diende volgens de verwijzende rechter de minister ingevolge het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU ervan uit te gaan dat de op die lijst vermelde organisaties terroristische organisaties zijn. Deze rechter meent evenwel dat in het licht van de door A e.a. aangevoerde argumenten kan worden getwijfeld aan de wettigheid van de handelingen van de Raad van de Europese Unie waarbij hij de entiteit LTTE heeft gehandhaafd op de bevriezingslijst die van kracht was op het tijdstip van de vaststelling van de besluiten van 8 juni 2010, alsmede aan de geldigheid van de latere handelingen van deze instelling waarbij deze de entiteit LTTE op die lijst heeft gehandhaafd.

47

In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af, gelet op de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90) en 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), of A e.a. het recht hebben om bij hem de onwettigheid van deze handelingen aan te voeren daar deze personen geen beroep tot nietigverklaring ervan hebben ingesteld bij de rechterlijke instanties van de Unie. Volgens de verwijzende rechter bevinden A e.a. zich in een soortgelijke feitelijke positie als de personen die ervan beschuldigd waren lid te zijn van Devrimci Halk Kurtulus Partisi-Cephesi (DHKP-C) in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 29 juni 2010, E en F (C-550/09, EU:C:2010:382), waarin het Hof in wezen heeft geoordeeld dat deze personen niet zonder meer ontvankelijk waren om op grond van artikel 230 EG de nietigverklaring van de plaatsing van DHKP-C op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde lijst te vorderen. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de oplossing waartoe in dat arrest is gekomen, kan worden toegepast in het kader van artikel 263 VWEU, daar deze bepaling de mogelijkheden voor particulieren om de wettigheid van Uniehandelingen aan te vechten, heeft verruimd. Hij merkt met name op dat, zou tot de slotsom worden gekomen dat, gelet op artikel 263 VWEU, personen die zich in een situatie als die van A e.a. bevinden, voor de nationale rechter niet de onwettigheid van de plaatsing van een organisatie op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde bevriezingslijst kunnen aanvoeren, alle personen die vrezen dat een nationale autoriteit wegens daadwerkelijke of vermeende betrokkenheid bij een op die lijst geplaatste organisatie antiterrorismemaatregelen jegens hen zal nemen, zekerheidshalve beroep zouden moeten instellen tegen de plaatsing van die organisatie op genoemde lijst. Een dergelijke situatie zou volgens de verwijzende rechter op gespannen voet staan met het recht zichzelf niet te beschuldigen.

48

Voor het geval het Hof zou beslissen dat een door A e.a. tegen uitvoeringsverordening nr. 610/2010 ingesteld beroep tot nietigverklaring niet zonder twijfel ontvankelijk zou zijn geweest, vraagt de verwijzende rechter zich in de derde plaats af of de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst geldig is. Hij meent ten eerste dat, niettegenstaande de bewoordingen van overweging 11 van kaderbesluit 2002/475, niet is uitgesloten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht kunnen worden aangemerkt als terroristische misdrijven. Gelet op de beoordelingsruimte die de definitie van ‘terroristisch misdrijf’ in de zin van artikel 1, lid 1, van dat kaderbesluit lijkt te bieden, kan volgens de verwijzende rechter bij het al dan niet als ‘terroristisch misdrijf’ kwalificeren van de handelingen die de entiteit LTTE verricht, evenwel rekening worden gehouden met het feit dat deze handelde als strijdkracht in een gewapend conflict.

49

Ten tweede wijst deze rechter erop dat noch gemeenschappelijk standpunt 2001/931 noch verordening nr. 2580/2001 preciseert of rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat de daarin genoemde daden of misdrijven zijn gepleegd door strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht. Hij meent evenwel dat, gelet op de overeenstemming tussen de definitie van ‘terroristische daad’ in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en die van ‘terroristisch misdrijf’ in artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/475, indien moet worden aangenomen dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict niet mogen worden aangemerkt als ‘terroristisch misdrijf’ in de zin van dat kaderbesluit, zij evenmin ‘terroristische daden’ kunnen vormen in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001.

50

Ten derde constateert de verwijzende rechter, onder verwijzing naar de vier verdragen van Genève van 1949 en naar de aanvullende protocollen daarbij, naar artikel 19, lid 2, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen, naar artikel 4, lid 2, van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme, naar artikel 26, lid 5, van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme, en naar artikel 12 van het Internationaal Verdrag tegen het nemen van gijzelaars, dat deze internationale terrorismeverdragen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict uitsluiten van de respectieve werkingssferen ervan, hetgeen erop lijkt te duiden dat er internationaal overeenstemming over is dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht niet als terroristische handelingen dienen te worden beschouwd. De verwijzende rechter wijst echter tevens op artikel 2, lid 1, onder b), van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme, op artikel 33 van het vierde verdrag van Genève en op artikel 4, lid 2, onder d), van protocol II en merkt op dat volgens deze verdragen dergelijke handelingen niet als terroristische daden dienen te worden aangemerkt voor zover zij niet zijn gericht tegen burgers of andere niet rechtstreeks aan vijandelijkheden deelnemende personen.

51

Ten vierde constateert de verwijzende rechter dat de Raad de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst heeft gemotiveerd door te wijzen op een reeks aanslagen die deze entiteit tussen 12 augustus 2005 en 12 april 2009 in Sri Lanka zou hebben gepleegd en die derhalve verband lijken te houden met het conflict tussen de Sri Lankaanse regering en deze organisatie. Hij zet voorts uiteen dat de minister zich in een ambtsbericht van augustus 2009 op basis van de in artikel 1 van protocol II genoemde criteria op het standpunt heeft gesteld dat dit conflict tot 18 mei 2009 een binnenlands gewapend conflict was. Bovendien heeft de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen dat conflict tot juli 2009 als een ‘gewapend conflict’ gekwalificeerd. Ten slotte beklemtoont de verwijzende rechter dat het zijns inziens van belang is dat wordt bepaald of het gaat om een niet-internationaal gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht.

52

Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Zouden [A e.a.], mede gelet op artikel 47 van het [Handvest], zonder twijfel ontvankelijk zijn geweest in een op eigen naam op grond van artikel 263 van het VWEU ingesteld beroep bij het Gerecht tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij [de entiteit LTTE] is geplaatst op de [bevriezings]lijst?

2)
a)

Kunnen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, mede gelet op punt 11 van de preambule van kaderbesluit 2002/475, ‘terroristische misdrijven’ zijn in de zin van dat kaderbesluit?

b)

Kunnen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, indien het antwoord op vraag 2 [onder a)], bevestigend luidt, ‘terroristische daden’ zijn in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening [nr.] 2580/2001?

3)

Zijn de handelingen die ten grondslag zijn gelegd aan uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij de LTTE op de [bevriezings]lijst is geplaatst, ‘handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict’ in de zin van het internationale humanitaire recht?

4)

Is, mede gelet op het antwoord op vraag 1, op vraag 2, onder a) en b) en op vraag 3, uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij de [entiteit LTTE] op de [bevriezings]lijst is geplaatst, ongeldig?

5)

Indien het antwoord op vraag 4 bevestigend luidt, geldt deze ongeldigheid dan ook voor de eerdere en latere besluiten van de Raad tot actualisering van de [bevriezings]lijst, voor zover daarbij de [entiteit LTTE] op die lijst is geplaatst?’

Opmerkingen vooraf

53

Met de beroepen die op 11 april 2011 (zaak T-208/11) en op 28 september 2011 (zaak T-508/11) waren ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, heeft de entiteit LTTE verzocht om nietigverklaring van respectievelijk twee uitvoeringsverordeningen voor zover deze handelingen haar betroffen doordat zij was opgenomen op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde bevriezingslijst. Tijdens de procedure bij het Gerecht heeft deze entiteit haar vorderingen aangepast door nietigverklaring te vorderen van de haar betreffende uitvoeringsverordeningen die waren vastgesteld nadat deze beroepen waren ingesteld en waarbij zij op die lijst werd gehandhaafd.

54

Bij arrest van 16 oktober 2014, LTTE/Raad (T-208/11 en T-508/11, EU:T:2014:885), heeft het Gerecht het eerste middel van de entiteit LTTE afgewezen. Dat middel was ontleend aan niet-toepasselijkheid van verordening nr. 2580/2001 op het conflict tussen haar en de Sri Lankaanse regering en die entiteit had daarmee aangevoerd dat deze verordening niet van toepassing is op situaties van gewapend conflict, welke alleen onder het internationale humanitaire recht kunnen vallen.

55

Het Gerecht heeft een aantal middelen van de entiteit LTTE evenwel toegewezen met de overweging dat de Raad zowel artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 heeft geschonden als, gezien het ontbreken van een verwijzing in de motivering naar beslissingen van bevoegde instanties over de aan verzoekster verweten feiten, de plicht om Uniehandelingen te motiveren niet is nagekomen. Bijgevolg heeft het Gerecht de bestreden verordeningen nietig verklaard voor zover zij die entiteit betreffen.

56

Bij verzoekschrift, neergelegd op 19 december 2014, heeft de Raad bij het Hof een hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 16 oktober 2014, LTTE/Raad (T-208/11 en T-508/11, EU:T:2014:885).

57

In dit verband moet erop worden gewezen dat de onderhavige zaak betrekking heeft op de Uniehandelingen die zijn vastgesteld tussen 2006 en 2010 en waarbij de entiteit LTTE op de bevriezingslijst is geplaatst, welke plaatsing blijkens punt 51 van het onderhavige arrest was ingegeven door een reeks aanslagen die door deze entiteit waren gepleegd tussen 12 augustus 2005 en 12 april 2009. Zaak C-599/14 P, betreffende de in het vorige punt genoemde hogere voorziening van de Raad, heeft daarentegen betrekking op de na 2010 vastgestelde Uniehandelingen waarbij die entiteit is gehandhaafd op de bevriezingslijst.

58

Bijgevolg dient het verzoek van de Nederlandse regering om de behandeling van de onderhavige zaak te schorsen in afwachting van het arrest van het Hof in zaak C-599/14 P, te worden afgewezen.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

59

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of buiten twijfel staat, in de zin van de rechtspraak die is gebaseerd op de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90), en 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), dat beroepen tot nietigverklaring die door personen in een situatie als die van verzoekers in het hoofdgeding bij het Gerecht zouden worden ingesteld tegen uitvoeringsverordening nr. 610/2010 betreffende de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, ontvankelijk zouden zijn geweest.

60

Vooraf moet erop worden gewezen dat zowel de feiten van het hoofdgeding als de besluiten van 8 juni 2010 dateren van vóór de inwerkingtreding van uitvoeringsverordening nr. 610/2010. Derhalve moet worden aangenomen dat de vraag niet alleen betrekking heeft op deze uitvoeringsverordening, maar ook op de daaraan voorafgaande handelingen waarbij de entiteit LTTE is opgenomen en vervolgens is gehandhaafd op de bevriezingslijst.

61

Blijkens de verwijzingsbeslissing wenst de nationale rechter te vernemen of de rechtspraak die is ontwikkeld in de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90), en 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), kan worden toegepast op een zaak als het hoofdgeding.

62

In de zaak die tot het arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90) heeft geleid, had een nationale rechter middels een in 1992 ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing het Hof een vraag gesteld over de geldigheid van een in 1986 vastgestelde beschikking van de Europese Commissie inzake staatssteun. Deze beschikking van de Commissie was door de onderneming die de steun had genoten waarop die beschikking betrekking had, niet aangevochten, ofschoon de bevoegde nationale autoriteit haar een afschrift ervan had toegezonden en haar er uitdrukkelijk op had gewezen, dat zij tegen de beschikking van de Commissie beroep kon instellen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.

63

Met inachtneming van die omstandigheden heeft het Hof geoordeeld dat ingevolge de vereisten van rechtszekerheid aan de begunstigde van een steunmaatregel, die een beschikking van de Commissie betreffende deze steunmaatregel had kunnen aanvechten en de hiertoe in de Verdragsbepalingen gestelde fatale termijn heeft laten verlopen, de mogelijkheid moet worden ontzegd om voor de nationale rechterlijke instanties de wettigheid van die beschikking opnieuw in geding te brengen in een beroep tegen de maatregelen van de nationale autoriteiten ter uitvoering van deze beschikking (zie in die zin arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, EU:C:1994:90, punten 12 en 17).

64

In de zaak waarin het arrest van 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101) is gewezen, was bij het Hof in 1999 een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend over de geldigheid van een in 1992 vastgestelde anti-dumpingverordening die met succes was aangevochten middels een beroep tot nietigverklaring (dat heeft geleid tot het arrest van het Gerecht van 2 mei 1995, NTN Corporation en Koyo Seiko/Raad, T-163/94 en T-165/94, EU:T:1995:83), bevestigd door het arrest van het Hof van 10 februari 1998, Commissie/NTN en Koyo Seiko, C-245/95 P, EU:C:1998:46), welk beroep tot nietigverklaring was ingesteld door een aantal van de door die anti-dumpingverordening geraakte fabrikanten, maar niet door Nachi Fujikoshi, de moedermaatschappij van verzoekster in het hoofdgeding in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), te weten Nachi Europe.

65

Na in punt 39 van het arrest van 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), te hebben vastgesteld dat Nachi Europe kon worden geacht rechtstreeks en individueel te zijn geraakt door de bepalingen van die verordening waarin een specifiek antidumpingrecht werd opgelegd op de door Nachi Fujikoshi vervaardigde producten, heeft het Hof in punt 41 van dat arrest geoordeeld dat een importeur van de producten waarop die verordening betrekking heeft, zoals Nachi Europe, die ongetwijfeld over een beroepsrecht voor het Gerecht beschikte om nietigverklaring van het antidumpingrecht op deze producten te bewerkstelligen, doch geen beroep had ingesteld, zich vervolgens niet voor een nationale rechter op ongeldigheid van dit antidumpingrecht kon beroepen.

66

Zoals het Hof meermaals heeft beklemtoond, indien wordt aanvaard dat een justitiabele die zonder enige twijfel bevoegd zou zijn geweest in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU om in het kader van een beroep tot nietigverklaring op te komen tegen een handeling van de Unie, na het verstrijken van de beroepstermijn van artikel 263, zesde alinea, VWEU voor de nationale rechter de geldigheid van die handeling zou kunnen betwisten, zou dit erop neerkomen dat hem de mogelijkheid wordt gegeven om te ontkomen aan het onherroepelijke karakter dat die handeling na het verstrijken van de beroepstermijn jegens hem heeft (zie in die zin arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, EU:C:1994:90, punt 18; 15 februari 2001, Nachi Europe, C-239/99, EU:C:2001:101, punt 30; 27 november 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, punt 41, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português, C-667/13, EU:C:2015:151, punt 28).

67

Evenwel heeft het Hof alleen in omstandigheden waarin het beroep tot nietigverklaring kennelijk ontvankelijk zou zijn geweest, geoordeeld dat een justitiabele de ongeldigheid van een Uniehandeling niet bij een nationale rechter kan inroepen (zie in die zin arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, EU:C:1994:90, punten 17–25; 30 januari 1997, Wiljo, C-178/95, EU:C:1997:46, punten 15–25; 15 februari 2001, Nachi Europe, C-239/99, EU:C:2001:101, punten 29–40, en 22 oktober 2002, National Farmers' Union, C-241/01, EU:C:2002:604, punten 34–39). In een groot aantal gevallen heeft het Hof inderdaad geoordeeld dat niet was aangetoond dat ontvankelijkheid buiten twijfel stond (zie met name, in die zin, arresten van 23 februari 2006, Atzeni e.a., C-346/03 en C-529/03, EU:C:2006:130, punten 30–34; 8 maart 2007, Roquette Frères, C-441/05, EU:C:2007:150, punten 35–48; 29 juni 2010, E en F, C-550/09, EU:C:2010:382, punten 37–52; 18 september 2014, Valimar, C-374/12, EU:C:2014:2231, punten 24–38, en 5 maart 2015, Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português, C-667/13, EU:C:2015:151, punten 27–32).

68

Teneinde de rechterlijke bescherming van natuurlijke en rechtspersonen te versterken heeft het Verdrag van Lissabon de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor het beroep tot nietigverklaring versoepeld met de vaststelling van artikel 263, vierde alinea, VWEU, op grond waarvan een dergelijk beroep tevens kan worden ingesteld tegen regelgevingshandelingen die een dergelijke persoon rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.

69

Deze verruiming van de ontvankelijkheidsvoorwaarden van het beroep tot nietigverklaring heeft evenwel niet als tegenhanger dat de geldigheid van een Uniehandeling niet bij de nationale rechter kan worden aangevochten wanneer het beroep tot nietigverklaring dat door een van de partijen in het geding voor deze rechter bij het Gerecht zou zijn ingesteld, niet kennelijk ontvankelijk zou zijn geweest (zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Comitato ‘Venezia vuole vivere’ e.a./Commissie, C-71/09 P, C-73/09 P en C-76/09 P, EU:C:2011:368, punt 57).

70

Daaruit volgt dat een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van een Uniehandeling alleen van de hand kan worden gewezen in het geval waarin, ofschoon het beroep tot nietigverklaring tegen een Uniehandeling kennelijk ontvankelijk zou zijn geweest, de natuurlijke of rechtspersoon die een dergelijk beroep kon instellen, dit niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan en de onwettigheid van deze handeling in het kader van een nationale procedure inroept om de nationale rechter ertoe te brengen bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van die handeling in te dienen, waarmee hij dus het onherroepelijke karakter dat die handeling na het verstrijken van de beroepstermijn jegens hem heeft, omzeilt (zie in die zin arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, EU:C:1994:90, punt 18, en 15 februari 2001, Nachi Europe, C-239/99, EU:C:2001:101, punt 30).

71

Dat is hier niet het geval.

72

Om te beginnen waren verzoekers in het hoofdgeding immers niet zelf op de bevriezingslijst geplaatst.

73

Vervolgens staat niet buiten twijfel dat zij ‘individueel’ werden geraakt door deze handelingen, in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. De plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst heeft immers ten aanzien van andere personen dan deze entiteit algemene strekking voor zover die plaatsing ertoe bijdraagt dat een onbepaald aantal personen de specifiek tegen die entiteit gerichte beperkende maatregelen moeten naleven (zie in die zin arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C-402/05 P en C-415/05 P, EU:C:2008:461, punten 241–244; 29 juni 2010, E en F, C-550/09, EU:C:2010:382, punt 51, en 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad, C-478/11 P–C-482/11 P, EU:C:2013:258, punt 56).

74

Ten slotte werd de situatie van verzoekers in het hoofdgeding niet rechtstreeks geraakt door de Uniehandelingen betreffende die plaatsing op de lijst, maar door het opleggen van louter op de Nederlandse wettelijke regeling gebaseerde sancties, waarbij, naast andere gegevens, rekening werd gehouden met die plaatsing.

75

Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat niet buiten twijfel staat, in de zin van de rechtspraak die is voortgekomen uit de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90), en 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), dat beroepen tot nietigverklaring die door personen in een situatie als die van verzoekers in het hoofdgeding bij het Gerecht zouden worden ingesteld tegen uitvoeringsverordening nr. 610/2010 of tegen de daaraan voorafgaande Uniehandelingen, inzake de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, ontvankelijk zouden zijn geweest.

Tweede tot en met vierde vraag

76

Vooraf dient met betrekking tot de derde vraag — waarmee in wezen wordt gevraagd of de daden die de reden vormden voor plaatsing en handhaving, van 2006 tot 2010, van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, ‘handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict’ vormen in de zin van het internationale humanitaire recht — te worden opgemerkt dat het Hof in het kader van de onderhavige zaak niet over voldoende aanwijzingen beschikt om zich te kunnen uitspreken over die vraag.

77

Met zijn tweede en zijn vierde vraag, die samen moeten worden behandeld, vraagt de verwijzende rechter het Hof in wezen of de plaatsing, bij uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en bij de aan deze uitvoeringsverordening voorafgaande Uniehandelingen, van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst geldig is. Hij wenst met name te vernemen of handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict, in de zin van het internationale humanitaire recht, ‘terroristische misdrijven’ in de zin van kaderbesluit 2002/475 of ‘terroristische daden’ in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 kunnen vormen.

78

De verwijzende rechter vraagt zich in dit verband af of de daden van de entiteit LTTE die de aanleiding waren voor plaatsing van die entiteit op de bevriezingslijst, kunnen worden aangemerkt als terroristische daden in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001, terwijl deze handelingen moeten worden gelezen in samenhang met kaderbesluit 2002/475, waarvan overweging 11 preciseert dat het niet van toepassing is op handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict.

79

Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moet een verordening waarbij beperkende maatregelen worden opgelegd, zoals is gebeurd bij uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en de daaraan voorafgaande Uniehandelingen betreffende de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst, worden uitgelegd niet alleen in het licht van het in artikel 215, lid 2, VWEU bedoelde, op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde besluit, maar tevens in het licht van de historische context waarbinnen de bepalingen door de Unie zijn vastgesteld en waarbij die verordening aansluit (arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad, C-440/14 P, EU:C:2016:128, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

80

In dit verband moet onderscheid worden gemaakt tussen de Uniehandelingen waarop respectievelijk de punten a) en b) van de tweede vraag betrekking hebben, te weten, enerzijds kaderbesluit 2002/475 en, anderzijds, gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001. Bijgevolg dienen niet zozeer de begrippen ‘terroristische misdrijven’ in de zin van kaderbesluit 2002/475, en ‘terroristische daden’ in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 te worden onderzocht en vergeleken, maar veeleer de doelen van kaderbesluit 2002/475, dat behoort tot het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ), en die van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001, die hoofdzakelijk behoren tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB).

81

Wat kaderbesluit 2002/475 betreft, dit strekt er met name toe de omschrijving van terroristische misdrijven in alle lidstaten nader tot elkaar te brengen, te voorzien in straffen en sancties die in overeenstemming zijn met de ernst van dergelijke strafbare feiten, alsmede regels ten aanzien van de rechtsmacht op te stellen teneinde te waarborgen dat terroristische misdrijven doeltreffend worden vervolgd.

82

In deze strafrechtelijke context past overweging 11 van kaderbesluit 2002/475, volgens welke dit besluit niet van toepassing is op handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationale humanitaire recht, en evenmin op handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht.

83

Daarentegen hebben gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 tot doel uitvoering te geven aan resolutie 1373 (2001), die is aangenomen na de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 en die hoofdzakelijk strekt tot het voorkomen van terroristische daden middels de vaststelling van bevriezingsmaatregelen om voorbereidende handelingen voor dergelijke daden te belemmeren, zoals de financiering van personen of entiteiten die terroristische daden zouden kunnen plegen.

84

De aanwijzing van personen en entiteiten die op de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 bedoelde lijst moeten worden geplaatst, vormt in deze context geen sanctie, maar een preventieve maatregel die is vastgesteld volgens een stelsel met twee niveaus, in die zin dat volgens artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 de Raad op de lijst enkel personen en entiteiten mag plaatsen ten aanzien waarvan door een bevoegde instantie een besluit is genomen, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, inzake het plegen, poging tot het plegen, deelname aan of het vergemakkelijken van een terroristische daad, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten.

85

Uit het voorgaande volgt dat overweging 11 van kaderbesluit 2002/475, die enkel tot doel heeft, zoals de Commissie heeft beklemtoond, de werkingssfeer van dit kaderbesluit te verduidelijken, niet relevant is voor de uitlegging van het begrip ‘terroristische daden’ in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001.

86

De verwijzende rechter meent dat de verschillende internationale verdragen eventueel aldus zouden kunnen worden gelezen dat de activiteiten van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, niet als terroristische daden mogen worden aangemerkt. Hij brengt daarom twijfels tot uiting over de vraag hoe de daden moeten worden gekwalificeerd die de entiteit LTTE heeft gepleegd en die, volgens de Raad, de rechtvaardiging vormden voor de tussen 2006 en 2010 vastgestelde Uniehandelingen inzake de plaatsing van die entiteit op de bevriezingslijst.

87

Evenwel moet worden geconstateerd dat de Unie geen partij is bij deze internationale verdragen alsmede dat die verdragen zich er hoe dan ook niet tegen verzetten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict ‘terroristische daden’ in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 kunnen vormen, en dat er geen enkele aanwijzing voor bestaat dat die verdragen indruisen tegen eventuele regels van internationaal gewoonterecht waaraan de Unie gebonden zou zijn.

88

Wat om te beginnen het internationale humanitaire recht betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 33 van het vierde verdrag van Genève alle maatregelen van vreesaanjaging of terrorisme verbiedt. Ook artikel 51, lid 2, van protocol I en artikel 13, lid 2, van protocol II bepalen dat daden van geweld of bedreiging met geweld waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen, zijn verboden. Bovendien bepaalt artikel 4, lid 2, van protocol II dat daden van terrorisme te allen tijde en op iedere plaats verboden zijn ten aanzien van personen die niet rechtstreeks deelnemen of niet meer deelnemen aan de vijandelijkheden.

89

Tevens moet worden beklemtoond dat het internationale humanitaire recht andere doelen nastreeft dan gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 en dat daarbij afzonderlijke mechanismen zijn ingesteld.

90

Zoals de advocaat-generaal in de punten 107 tot en met 109 van haar conclusie heeft opgemerkt, verbieden de regels van het internationale humanitaire recht niet dat buiten het door dit recht afgebakende kader preventieve maatregelen worden genomen, zoals die welke jegens de entiteit LTTE zijn getroffen.

91

In die omstandigheden kan het feit dat een aantal van de in punt 86 van het onderhavige arrest genoemde daden door het internationale humanitaire recht niet zijn verboden, gesteld al dat dit vaststaat, hoe dan ook niet beslissend zijn, daar de toepassing van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 niet afhankelijk is van de uit het internationale humanitaire recht voortvloeiende kwalificaties (zie naar analogie arrest van 30 januari 2014, Diakité, C-285/12, EU:C:2014:39, punten 24–26).

92

Wat vervolgens het internationale recht inzake terrorisme betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 2, lid 1, onder b), van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme bepaalt dat strafbaar wordt gesteld ‘enige gedraging/handeling bedoeld om de dood van of ernstig lichamelijk letsel te veroorzaken bij een burger, of een ander persoon die niet actief deelneemt aan de vijandelijkheden in een situatie van gewapend conflict, wanneer het doel van die gedraging/handeling, door haar aard of context, is een bevolking te intimideren of een regering of internationale organisatie te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling’.

93

Artikel 8, lid 1, van dat verdrag formuleert voorts de verplichting om maatregelen vast te stellen tot bevriezing van de tegoeden die worden gebruikt voor het plegen van de in artikel 2 van dat verdrag omschreven strafbare feiten en verbiedt niet het instellen van maatregelen tot bevriezing van tegoeden die betrekking hebben op andere terroristische misdrijven.

94

Opgemerkt moet nog worden dat volgens de laatste overweging van de preambule van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen, het feit dat bepaalde handelingen van het toepassingsgebied van dit verdrag worden uitgesloten, ‘niet betekent dat anderszins onwettige handelingen worden gebillijkt of gewettigd of dat vervolging op grond van ander recht wordt uitgesloten’. Daaruit volgt dat de omstandigheid dat dergelijke handelingen niet binnen de werkingssfeer van dit verdrag vallen, evenwel niet uitsluit dat zij kunnen worden aangemerkt als onwettige handelingen waarvoor vervolging kan worden ingesteld, zoals de ‘terroristische daden’ in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001.

95

Hoewel, ten slotte, een aantal van de door de verwijzende rechter genoemde internationale verdragen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht uitsluiten van hun werkingssfeer, verbieden zij de verdragsluitende partijen niet om bepaalde van deze handelingen als ‘terroristische daden’ aan te merken of te voorkomen dat dergelijke daden worden gepleegd.

96

In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 niet tot doel hebben terroristische daden te bestraffen, maar wel om terrorisme te bestrijden door de financiering van terroristische daden te voorkomen, zoals de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties aanbeveelt in resolutie 1373 (2001).

97

Uit een en ander volgt dat gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 in die zin moeten worden uitgelegd dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, ‘terroristische daden’ in de zin van deze Uniehandelingen kunnen vormen.

98

Bijgevolg dient op de tweede en de vierde vraag te worden geantwoord dat, aangezien gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 zich er niet tegen verzetten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht ‘terroristische daden’ in de zin van deze Uniehandelingen vormen, het feit dat de activiteiten van de entiteit LTTE dergelijke daden kunnen vormen, niet afdoet aan de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en van de daaraan voorafgaande Uniehandelingen inzake de plaatsing van de entiteit LTTE op de bevriezingslijst.

99

Daar de vijfde vraag is gesteld voor het geval de in het vorige punt bedoelde handelingen ongeldig zouden zijn, hoeft daarop niet te worden geantwoord.

Kosten

100 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)

Het staat niet buiten twijfel, in de zin van de rechtspraak die is voortgekomen uit de arresten van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90), en 15 februari 2001, Nachi Europe (C-239/99, EU:C:2001:101), dat beroepen tot nietigverklaring die door personen in een situatie als die van verzoekers in het hoofdgeding, bij het Gerecht van de Europese Unie zouden worden ingesteld tegen uitvoeringsverordening (EU) nr. 610/2010 van de Raad van 12 juli 2010 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1285/2009, of tegen de daaraan voorafgaande Uniehandelingen, inzake de plaatsing van de entiteit‘Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam (LTTE)’op de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, ontvankelijk zouden zijn geweest.

2)

Aangezien gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, en verordening nr. 2580/2001 zich er niet tegen verzetten dat handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht ‘terroristische daden’ in de zin van deze Uniehandelingen vormen, doet het feit dat de activiteiten van de entiteit‘Bevrijdingstijgers van Tamil Eelam (LTTE)’dergelijke daden kunnen vormen, niet af aan de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en van de daaraan voorafgaande Uniehandelingen inzake de in punt 1 van dit dictum bedoelde plaatsing op de lijst.

Lenaerts

Tizzano

Silva de Lapuerta

Ilešič

Bay Larsen

Juhász

Vilaras

Rosas

Borg Barthet

Malenovský

Levits

Biltgen

Lycourgos

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 maart 2017.

De griffier

A. Calot Escobar

De president

K. Lenaerts

Conclusie 29‑09‑2016

E. Sharpston

Partij(en)

Zaak C-158/141.

A,

B,

C

en

D

tegen

Minister van Buitenlandse Zaken

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State (Nederland)]

1.

Vastgesteld is dat A, B, C en D zich bezighielden met het werven van fondsen voor en het overdragen van die fondsen aan de ‘Liberation Tigers of Tamil Eelam’ (hierna: ‘LTTE’), een groep die een burgeroorlog voerde tegen de regering van Sri Lanka om in het noorden en oosten van Sri Lanka een onafhankelijke staat te creëren voor de Tamilbevolking. Deze groep is door de Europese Unie gedurende ongeveer tien jaar als ‘terroristisch’ aangemerkt.

2.

Onder toepassing van de Nederlandse wettelijke regeling waarbij uitvoering is gegeven aan een resolutie van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: ‘VN-Veiligheidsraad’), hebben de Nederlandse autoriteiten A, B, C en D aangewezen als personen op wie beperkende maatregelen ter bestrijding van terrorisme van toepassing zijn. Als gevolg daarvan zijn hun tegoeden bevroren, is het verboden voor of ten behoeve van hen financiële diensten te verrichten en mogen aan hen geen economische middelen ter beschikking worden gesteld. Door het nemen van deze maatregelen behandelden de Nederlandse autoriteiten de LTTE als een terroristische organisatie. Bij dat oordeel werd rekening gehouden met een uitvoeringsverordening van de Raad van de Europese Unie waarbij de LTTE werd gehandhaafd op een lijst van groepen die betrokken zijn bij terroristische daden en waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn. In hun beroep bij de Nederlandse rechterlijke instanties betogen A, B, C en D dat deze verordening ongeldig is omdat de handelingen van de LTTE geen terroristische daden waren. Volgens hen was de LTTE een niet-statelijke strijdkracht die verwikkeld was in een niet-internationaal gewapend conflict in Sri Lanka en waren de handelingen ervan derhalve alleen onderworpen aan internationaal humanitair recht, niet aan Unierechtelijke en internationale regels op het gebied van de strijd tegen terrorisme. Daaruit volgt dat de Europese Unie de aanslagen en ontvoeringen die de LTTE tussen 2005 en 2009 heeft gepleegd, ten onrechte heeft aangemerkt als ‘terroristische daden’, die de plaatsing van de LTTE op de EU-lijst van entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden, rechtvaardigden.

3.

De Raad van State heeft verzocht om een prejudiciële beslissing en vraagt in wezen wat de definitie is van ‘terroristische daden’ die is gebruikt bij de vaststelling van de uitvoeringsverordening van de Raad en of mogelijke incoherenties tussen de definitie in het Unierecht en in het volkenrecht (met name het stelsel van internationaal recht inzake de bestrijding van terrorisme en het internationaal humanitair recht) afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van de betrokken uitvoeringsverordening. Hij vraagt voorts of A, B, C en D zich in het hoofdgeding kunnen beroepen op de ongeldigheid van deze uitvoeringsverordening, nu particulieren sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon een ruimere rechtstreekse toegang hebben tot de Unierechter.

Internationaal recht

Internationaal humanitair recht

4.

Internationaal humanitair recht regelt het plegen van vijandigheden in internationale en niet-internationale gewapende conflicten. Het is met name bedoeld om bescherming te bieden aan de burgerbevolking in een conflictgebied door de gevolgen van de oorlog voor personen en goederen te beperken.2.

5.

Een groot deel van internationaal humanitair recht is te vinden in de vier verdragen van Genève3. en de drie aanvullende protocollen daarbij.4. Een van de fundamentele beginselen die in deze verdragen en aanvullende protocollen zijn vervat, is het onderscheid tussen burgerbevolking en militaire strijders, en tussen burgerdoelen en militaire doelen. Zij formuleren basisrechten van krijgsgevangenen (burger- en militair personeel); bescherming voor gewonden en zieken, en bescherming voor en rechten verleend aan burgers (niet-strijders) in en rondom een oorlogsgebied. De Europese Unie is bij geen van deze verdragen en de aanvullende protocollen daarbij partij. Alle lidstaten zijn wel partij daarbij.

6.

Gemeenschappelijk artikel 2 van elk van de verdragen van Genève (betreffende de toepassing van de verdragen) luidt als volgt:

‘Onverminderd de bepalingen welke reeds in tijd van vrede in werking moeten treden, is dit Verdrag van toepassing ingeval een oorlog is verklaard of bij ieder ander gewapend conflict dat ontstaat tussen twee of meer der Hoge Verdragsluitende Partijen, zelfs indien de oorlogstoestand door één der Partijen niet wordt erkend.

Het Verdrag is eveneens van toepassing in alle gevallen van gehele of gedeeltelijke bezetting van het grondgebied van een Hoge Verdragsluitende Partij, zelfs indien deze bezetting geen gewapende tegenstand ontmoet.

[…]’

7.

In gemeenschappelijk artikel 3 in elk van de verdragen van Genève (betreffende conflicten die geen internationaal karakter dragen), waarin een regel van internationaal gewoonterecht is gecodificeerd, is evenwel bepaald5.:

‘In geval van een gewapend conflict op het grondgebied van één der hoge verdragsluitende partijen, hetwelk geen internationaal karakter draagt, is ieder der partijen bij het conflict gehouden ten minste de volgende bepalingen toe te passen:

1)

Personen die niet rechtstreeks aan de vijandelijkheden deelnemen, met inbegrip van personeel van strijdkrachten dat de wapens heeft nedergelegd, en zij die buiten gevecht zijn gesteld door ziekte, verwonding, gevangenschap of enige andere oorzaak, moeten onder alle omstandigheden menslievend worden behandeld, zonder enig voor hen nadelig onderscheid, gegrond op ras, huidkleur, godsdienst of geloof, geslacht, geboorte of maatschappelijke welstand of enig ander soortgelijk criterium. Te dien einde zijn en blijven te allen tijde en overal ten aanzien van bovengenoemde personen verboden:

a)

aanslag op het leven en lichamelijke geweldpleging, in het bijzonder het doden op welke wijze ook, verminking, wrede behandeling en marteling;

b)

het nemen van gijzelaars;

[…]’

8.

Artikel 1 (‘Algemene beginselen en toepassingsgebied’) van protocol I, dat betrekking heeft op de bescherming van de slachtoffers van internationale gewapende conflicten en dat eveneens internationaal gewoonterecht codificeert6., bepaalt met name:

‘[…]

3.

Dit Protocol, dat een aanvulling vormt op de Verdragen van Genève […], is van toepassing in de situaties, bedoeld in [gemeenschappelijk artikel 2].

4.

De situaties, bedoeld in het voorgaande lid, omvatten mede gewapende conflicten waarin volkeren vechten tegen koloniale overheersing en vreemde bezetting en tegen racistische regimes, in de uitoefening van hun recht op zelfbeschikking zoals neergelegd in het Handvest van de Verenigde Naties en in de Verklaring betreffende de beginselen van het volkenrecht inzake vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen de Staten overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties.’

9.

Artikel 51, lid 2, van protocol I bepaalt dat ‘daden van geweld of bedreiging met geweld, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen, zijn verboden’.

10.

Protocol II betreft de bescherming van slachtoffers van niet-internationale gewapende conflicten. De ICJ heeft nog geen standpunt ingenomen over de vraag of dat protocol regels van internationaal gewoonterecht codificeert.

11.

Artikel 1 van protocol II (‘Materieel toepassingsgebied’) luidt als volgt:

‘1.

Dit Protocol, dat [gemeenschappelijk artikel 3] uitbreidt en aanvult, zonder wijziging aan te brengen in de omstandigheden waaronder [dit] thans [wordt] toegepast, is van toepassing op alle gewapende conflicten, waarop artikel 1 van [protocol I] niet van toepassing is, en die plaatsvinden op het grondgebied van een Hoge Verdragsluitende Partij tussen de strijdkrachten van die Partij en dissidente strijdkrachten of andere georganiseerde gewapende groepen die, staande onder een verantwoordelijk bevel, het grondgebied van die partij gedeeltelijk beheersen op een zodanige wijze dat zij in staat zijn aanhoudende en samenhangende militaire operaties uit te voeren en de bepalingen van dit Protocol toe te passen.

2.

Dit Protocol is niet van toepassing op situaties van interne ongeregeldheden en spanningen, zoals rellen, op zichzelf staande en sporadisch voorkomende daden van geweld en andere handelingen van soortgelijke aard, die niet zijn te beschouwen als gewapende conflicten.’

12.

Artikel 4 van protocol II (‘Fundamentele waarborgen’) bepaalt met name dat het nemen als gijzelaars van allen die niet rechtstreeks deelnemen of niet meer deelnemen aan de vijandelijkheden en daden van terrorisme jegens hen ‘te allen tijde en op iedere plaats’ verboden zijn.7.

13.

Artikel 6 (‘Strafrechtelijke vervolgingen’) formuleert minimumwaarborgen die van toepassing zijn op de vervolging en de bestraffing van strafbare feiten, verband houdende met niet-internationale gewapende conflicten. Het vereist dat de aan de macht zijnde autoriteiten er bij het einde van de vijandelijkheden naar streven op de grootst mogelijke schaal amnestie te verlenen aan de personen die hebben deelgenomen aan het gewapende conflict of die van hun vrijheid zijn beroofd om redenen, verband houdende met het gewapende conflict, ongeacht of zij geïnterneerd zijn of gevangen worden gehouden.8.

14.

De tweede zin van artikel 13, lid 2, van protocol II verbiedt ‘daden van geweld of bedreiging met geweld, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen’. Een aantal internationale strafgerechten hebben geoordeeld dat dit een regel van internationaal gewoonterecht is, waarvan schending tot individuele strafrechtelijke aansprakelijkheid leidt.9.

Internationaal recht inzake de strijd tegen terrorisme en het nemen van gijzelaars

Resolutie 1373 (2001)
15.

Op 28 september 2001 heeft de VN-Veiligheidsraad resolutie 1373 (2001) [hierna: ‘resolutie 1373 (2001)’]10. aangenomen, na de aanslagen die op 11 september van dat jaar hadden plaatsgevonden in de Verenigde Staten. Punt 1 vereist van alle staten dat zij:

‘a)

de financiering van terroristische daden voorkomen en bestrijden;

b)

strafbaar stellen het bewust, door hun burgers of op hun grondgebied, ter beschikking stellen, rechtstreeks of onrechtstreeks, of inzamelen, ongeacht met welk middel, van tegoeden die zijn bestemd om te worden gebruikt of vermoedelijk zullen worden gebruikt voor het plegen van terroristische daden;

[…]

d)

hun burgers en alle op hun grondgebied verblijvende personen of entiteiten verbieden om tegoeden, financiële of economische middelen dan wel financiële of andere daarmee verband houdende diensten, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking te stellen van personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, het plegen van deze daden vergemakkelijken of daaraan deelnemen, van entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks worden gecontroleerd door deze personen, of van personen en entiteiten die handelen namens of onder leiding staan van deze personen. […]’

16.

Punt 3, onder d), roept de staten op om ‘zo spoedig mogelijk partij te worden van de desbetreffende internationale verdragen en protocollen tegen terrorisme, daaronder begrepen het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme van 9 december 1999[11.]’.

Multilaterale en regionale anti-terrorismeverdragen
17.

De staten zijn het (nog) niet eens geworden over een omvattende, algemeen toepasselijke definitie van wat een terroristische daad vormt.12.

18.

Het internationale Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen is ondertekend te New York op 15 december 1997.13. Hoewel de Europese Unie zelf geen partij is, zijn al haar lidstaten dat wel. In de laatste overweging van de preambule van het Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen wordt erop gewezen dat de handelingen van strijdkrachten van staten onderworpen zijn aan regels van internationaal recht die buiten het kader van dit verdrag vallen, en dat het feit dat bepaalde handelingen van het toepassingsgebied van dit verdrag worden uitgesloten, ‘niet betekent dat anderszins onwettige handelingen worden gebillijkt of gewettigd of dat vervolging op grond van ander recht wordt uitgesloten’.

19.

Artikel 19, lid 2, bepaalt dat ‘de handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht niet onder [het Verdrag ter bestrijding van terroristische bomaanslagen] [vallen], evenmin als de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een Staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht’.

20.

Het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme is ondertekend te New York op 9 december 2009.14. Hoewel de Europese Unie zelf geen partij is, zijn al haar lidstaten dat wel. Artikel 2, lid 1, van het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme luidt als volgt:

‘Een persoon pleegt een strafbaar feit in de zin van dit Verdrag indien deze persoon met enig middel, rechtstreeks of onrechtstreeks, wederrechtelijk en opzettelijk fondsen verstrekt of vergaart met de bedoeling die te gebruiken of met de wetenschap dat die, geheel of gedeeltelijk, gebruikt zullen worden ter uitvoering van:

a)

een gedraging/handeling die een strafbaar feit vormt binnen het toepassingsgebied van en als omschreven in een van de verdragen vermeld in de bijlage[15.]; of

b)

enige andere gedraging/handeling bedoeld om de dood van of ernstig lichamelijk letsel te veroorzaken bij een burger, of een ander persoon die niet actief deelneemt aan de vijandelijkheden in een situatie van gewapend conflict, wanneer het doel van die gedraging/handeling, door haar aard of context, is een bevolking te intimideren of een regering of internationale organisatie te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling.’

21.

Ingevolge artikel 8, lid 1, van het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme moeten de staten die partij zijn passende maatregelen nemen, in overeenstemming met hun nationale rechtsbeginselen, voor het identificeren, opsporen en bevriezen of in beslag nemen van alle fondsen gebruikt of bestemd ten dienste van het plegen van de in artikel 2 omschreven strafbare feiten, alsmede de opbrengsten afkomstig van dergelijke strafbare feiten, ten behoeve van eventuele verbeurdverklaring.

22.

Artikel 21 bepaalt dat ‘niets in dit Verdrag op enige wijze andere rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden aan[tast] van Staten en personen op grond van het internationaal recht, met name de doelstellingen van het Handvest van de Verenigde Naties, internationaal humanitair recht en andere relevante verdragen’.

23.

Het Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme is aangenomen te New York op 13 april 2005.16. Hoewel de Europese Unie zelf geen partij is, is de grote meerderheid van haar lidstaten dat wel.17. Artikel 4, lid 2, van dit verdrag bepaalt dat de handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht niet onder dit verdrag vallen, evenmin als de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht.

24.

Tot de regionale verdragen behoren het recente Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme.18. De Europese Unie heeft dit verdrag ondertekend, maar nog niet geratificeerd. Voorts hebben niet alle, doch wel een grote meerderheid van de lidstaten het ondertekend of geratificeerd.19. In artikel 26, lid 5, van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme is bepaald:

‘De handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als omschreven in en onderworpen aan het internationaal humanitaire recht vallen niet onder dit Verdrag en de activiteiten ontplooid door de strijdkrachten van een Partij bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van het internationaal recht, vallen niet onder dit Verdrag.’

Internationaal Verdrag tegen het nemen van gijzelaars
25.

Het Internationaal Verdrag tegen het nemen van gijzelaars is door de Algemene Vergadering van de VN aangenomen op 17 december 1979.20. Artikel 12 van dit verdrag bepaalt dat ‘voor zover de [verdragen van Genève en de protocollen daarbij] van toepassing zijn op een bepaalde gijzelingshandeling en voor zover de Staten die partij zijn bij [het Verdrag tegen het nemen van gijzelaars] krachtens deze Verdragen zijn gehouden degene die zich schuldig heeft gemaakt aan bedoelde gijzelingshandeling, te vervolgen of over te dragen, [het Verdrag tegen het nemen van gijzelaars] niet van toepassing [is] op een gijzelingshandeling die is gepleegd tijdens gewapende conflicten — als omschreven in de [verdragen van Genève en de protocollen daarbij] […]’.

Unierecht

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

26.

Artikel 263, vierde alinea, VWEU bepaalt dat ‘[i]edere natuurlijke of rechtspersoon […] onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep [kan] instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen’. De eerste alinea bepaalt nader welk type handelingen door het Hof kan worden getoetst. Daartoe behoren handelingen van de Raad. De tweede alinea vermeldt de toetsingsgronden waarvoor het Hof bevoegd is. Volgens de zesde alinea moet een beroep worden ingesteld ‘binnen twee maanden te rekenen, al naargelang van het geval, vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen’.

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

27.

Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’21.) bepaalt dat ‘[e]enieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, […] recht [heeft] op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden’.

28.

Artikel 48, lid 1, bepaalt dat ‘eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, […] voor onschuldig [wordt] gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan’. Volgens artikel 48, lid 2, wordt ‘[a]an eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, […] de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd’.

Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB

29.

Overweging 2 van Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB22. verwijst naar resolutie 1373 (2001), die vergaande strategieën bevat ter bestrijding van het terrorisme, en met name ter bestrijding van de financiering van het terrorisme. Volgens overweging 5 dient de Europese Unie aanvullende maatregelen te nemen om resolutie 1373 (2001) uit te voeren.

30.

Artikel 1, lid 1, bepaalt dat ‘[d]it gemeenschappelijk standpunt overeenkomstig het bepaalde in de onderstaande artikelen van toepassing [is] op de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden.’

31.

Artikel 1, lid 2, omschrijft ‘personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden’ als:

—

‘personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, of daaraan deelnemen dan wel het plegen van deze daden vergemakkelijken;

—

groepen en entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks door deze personen worden gecontroleerd; en personen, groepen en entiteiten die handelen namens of onder leiding van deze personen of entiteiten, met inbegrip van tegoeden verkregen uit of opgebracht door goederen die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks gecontroleerd worden door deze personen en met hen verbonden personen, groepen en entiteiten.’

32.

Volgens artikel 1, lid 3, is een ‘terroristische daad’:

‘een opzettelijke handeling die naar aard of context een land of een organisatie ernstig kan schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbaar feit is gedefinieerd, wanneer de daad gepleegd wordt met het doel:

i)

een bevolking ernstig te intimideren, of

ii)

overheden dan wel een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te verplichten een bepaalde handeling te verrichten of zich daarvan te onthouden, dan wel

iii)

de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of van een internationale organisatie ernstig te destabiliseren of te vernietigen:

a)

aanslag op het leven van een persoon, met mogelijk een dodelijke afloop;

b)

ernstige schending van de fysieke integriteit van één persoon;

c)

ontvoering of gijzeling;

d)

het veroorzaken van vergaande verwoesting van overheids- en openbare voorzieningen, vervoersystemen of infrastructurele voorzieningen, met inbegrip van informaticasystemen, een vast platform op het continentaal plat, openbare plaatsen of privéterreinen, met als mogelijk resultaat dat mensenlevens in gevaar worden gebracht of aanzienlijke economische schade wordt aangericht;

e)

het kapen van vlieg- en vaartuigen, van andere middelen van personen- of goederenvervoer;

f)

vervaardiging, bezit, verwerving, vervoer, levering of gebruik van vuurwapens, springstoffen, kernwapens, biologische en chemische wapens, alsook onderzoek en ontwikkeling met betrekking tot biologische en chemische wapens;

g)

het laten ontsnappen van gevaarlijke stoffen of het veroorzaken van branden, overstromingen of ontploffingen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;

h)

het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, stroom of andere essentiële natuurlijke hulpbronnen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;

i)

het dreigen met een van de onder a) tot en met h) genoemde gedragingen;

j)

leiding geven aan een terroristische groepering;

k)

het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering, ook door aan deze groepering informatie of materiële middelen te leveren of door enigerlei vorm van financiering van de activiteiten van de groepering, in de wetenschap dat met deze deelname aan de criminele activiteiten van de groepering wordt meegewerkt.

[…]’

33.

Volgens de artikelen 2 en 3 moest de (toenmalige) Europese Gemeenschap, handelend binnen de grenzen van de haar bij het (destijds geldende) Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap verleende bevoegdheden, ‘bevel geven tot bevriezing van de tegoeden, financiële activa of andere economische middelen van in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten’ en ‘ervoor zorgen dat tegoeden, financiële activa of andere economische middelen of financiële of andere daarmee verband houdende diensten niet rechtstreeks of onrechtstreeks ter beschikking worden gesteld van de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten’.

Verordening nr. 2580/2001 van de Raad

34.

De overwegingen 3 en 4 van verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad23. verwijzen naar resolutie 1373 (2001). Overweging 5 vermeldt dat een optreden van de Gemeenschap nodig is om de aan het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid gerelateerde aspecten (hierna: ‘GBVB-aspecten’) van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 te implementeren. Volgens overweging 14 kan de in artikel 2, lid 324., bedoelde lijst zowel personen en entiteiten omvatten die enigerlei banden hebben met derde landen, als personen en entiteiten die anderszins vallen onder de GBVB-aspecten van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

35.

Artikel 1, lid 2, omschrijft ‘bevriezing van tegoeden, andere financiële of economische middelen’ als ‘het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren, gebruiken of omgaan met tegoeden met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming, of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde middelen, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk zou worden gemaakt’. Artikel 1, lid 4, bepaalt dat ‘terroristische daad’ in verordening nr. 2580/2001 dezelfde betekenis heeft als in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. 25.

36.

Artikel 2, lid 1, bepaalt dat, tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 626.:

‘a)

[…] alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die in het bezit zijn van, eigendom zijn van of gehouden worden door een in [de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst opgenomen] natuurlijk persoon of rechtspersoon, groep of entiteit, [worden] bevroren;

b)

[…] aan of ten behoeve van een in de [in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst opgenomen] natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit noch direct noch indirect tegoeden, andere financiële activa en economische middelen ter beschikking [worden] gesteld.’

37.

Overeenkomstig artikel 2, lid 2 (en tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6), ‘is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van een natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit als vermeld in de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3’.

38.

Artikel 2, lid 3, bepaalt dat de Raad de lijst vaststelt van personen, groepen en entiteiten waarop verordening nr. 2580/2001 van toepassing is (hierna: ‘in artikel 2, lid 3 bedoelde lijst’), en deze met eenparigheid van stemmen evalueert en wijzigt, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4 tot en met 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Het bepaalt dat de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst behelst:

‘i)

natuurlijke personen die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;

ii)

rechtspersonen, groepen of entiteiten die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;

iii)

rechtspersonen, groepen of entiteiten die eigendom zijn van of gecontroleerd worden door een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii);

iv)

natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die optreden namens of in opdracht van een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii).’

39.

Overeenkomstig artikel 9 ‘[bepaalt] elke lidstaat […] welke sancties worden opgelegd indien de bepalingen van de verordening worden overtreden’ en ‘[moeten] deze sancties […] doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn’.27.

Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad

40.

Overweging 3 van kaderbesluit 2002/475/JBZ28. wijst op het feit dat alle lidstaten of een aantal van hen partij zijn bij een aantal verdragen met betrekking tot terrorisme. Overweging 6 vermeldt dat de omschrijving van terroristische misdrijven door de lidstaten onderling zou moeten worden aangepast, met inbegrip van de omschrijving van strafbare feiten die verband houden met een terroristische groep. Volgens overweging 11 ‘[is] dit kaderbesluit […] niet van toepassing op handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict als gedefinieerd in en onderworpen aan het internationaal humanitair recht, noch is het van toepassing op de handelingen ondernomen door de strijdkrachten van een staat bij de uitoefening van hun officiële taken, voor zover onderworpen aan andere bepalingen van internationaal recht’.29.

41.

Artikel 1, lid 1, luidt als volgt:

‘1.

Iedere lidstaat neemt de maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat de onder a) tot en met i) bedoelde opzettelijke gedragingen, die door hun aard of context een land of een internationale organisatie ernstig kunnen schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbare feiten zijn gekwalificeerd, worden aangemerkt als terroristische misdrijven, indien de dader deze feiten pleegt met het oogmerk om:

—

een bevolking ernstig vrees aan te jagen, of

—

de overheid of een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling, dan wel

—

de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen:

[de opzettelijke gedragingen genoemd in de punten a) tot en met i) zijn [inhoudelijk] identiek aan die welke zijn genoemd in de punten a) tot en met i) van artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931(30)].’

Opneming van de LTTE op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst

42.

De LTTE werd voor het eerst op de lijst in de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2001/231/GBVB geplaatst bij gemeenschappelijk standpunt 2006/380/GBVB van de Raad.31. Op diezelfde dag werd deze organisatie bij besluit 2006/379/EG32. opgenomen op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst. De LTTE bleef daarop opgenomen als gevolg van een reeks besluiten en verordeningen, waarbij telkens de voorgaande werden ingetrokken en vervangen, en waartoe ook uitvoeringsverordening (EU) nr. 610/2010 van de Raad33. behoort. De meest recente lijst staat in de bijlage bij uitvoeringsverordening (EU) 2015/2425 van de Raad34..

Nederlands recht

43.

Ingevolge artikel 2, lid 1, van de Sanctieregeling terrorisme 2007-II (hierna: ‘sanctieregeling 2007’) kan de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: ‘Minister’), in overeenstemming met de Minister van Justitie en de Minister van Financiën, een aanwijzingsbesluit vaststellen ten aanzien van personen of groepen die naar zijn oordeel behoren tot de kring van personen of groepen waarop resolutie 1373 (2001) van toepassing is. Indien een dergelijk besluit wordt vastgesteld, worden alle middelen die toebehoren aan dergelijke personen of groepen, bevroren (artikel 2, lid 2). Het is verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van hen (artikel 2, lid 3) of om aan hen rechtstreeks dan wel middellijk middelen ter beschikking te stellen (artikel 2, lid 4).

44.

Volgens de verwijzende rechter strekt artikel 2 van de sanctieregeling 2007 tot uitvoering van resolutie 1373 (2001) maar verwijst het niet naar verordening nr. 2580/2001, gemeenschappelijk standpunt 2001/931 of enige handeling tot plaatsing van personen of groepen op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst.

Feiten, procedure en prejudiciële vragen

45.

A, B, C en D wonen in Nederland. Bij besluiten van 8 juni 2010 (hierna: ‘aanwijzingsbesluiten’) heeft de Minister hen aangewezen als natuurlijke personen op wie de sanctieregeling 2007 van toepassing is. Hun tegoeden werden derhalve bevroren. Bij besluiten van 25 november 2010, 8 december 2010 en 10 januari 2011 (hierna: ‘bestreden besluiten’) heeft de Minister de door A, B, C en D tegen de aanwijzingsbesluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. De bestreden besluiten waren gebaseerd op het feit dat A, B, C en D behoren tot een kring van personen waarnaar in resolutie 1373 (2001) wordt verwezen. De Minister heeft daartoe de volgende omstandigheden in aanmerking genomen:

(i)

A, B, C en D hebben zich beziggehouden met het werven van fondsen voor de LTTE;

(ii)

de LTTE was op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst geplaatst, en

(iii)

tegen A, B, C en D was strafvervolging ingesteld bij de rechtbank 's‑Gravenhage (sector strafrecht) wegens, onder meer, vermeende overtreding door hen van de artikelen 2, lid 1, 2, lid 2, en 3 van verordening nr. 2580/2001.

46.

In de vonnissen van 21 oktober 2011 kwam de rechtbank 's‑Gravenhage met betrekking tot de veroordeling van drie van de vier betrokkenen wegens overtreding van verordening nr. 2580/2001 tot de slotsom dat B, C en D activiteiten (fondsenwerving) voor de LTTE hadden verricht, maar sprak deze rechtbank hen vrij van deelneming aan een terroristische groep. Deze rechtbank heeft daartoe overwogen dat de in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht opgenomen bepalingen betreffende terrorisme zijn vastgesteld ter uitvoering van kaderbesluit 2002/475 en dat het conflict tussen de regering van Sri Lanka en de LTTE een niet-internationaal gewapend conflict was in de zin van artikel 1 van protocol II.35. Gelet op overweging 11 van kaderbesluit 2002/475 hielden de aan B, C en D ten laste gelegde feiten dus geen deelneming aan een terroristische groep in. De rechtbank 's‑Gravenhage veroordeelde B, C en D evenwel voor overtreding van de artikelen 2, lid 1, 2, lid 2, en 3 van verordening nr. 2580/2001. De rechtbank overwoog dat zij gebonden is aan het besluit van de Raad tot plaatsing van de LTTE op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst. Zij wijst er voorts op dat bij het Gerecht geen beroep was ingesteld tegen de besluiten tot plaatsing van de LTTE op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst die van toepassing waren gedurende de pleegperiode van de ten laste gelegde strafbare feiten. De rechtbank 's‑Gravenhage is daarom uitgegaan van de geldigheid van die besluiten. Tegen die vonnissen is momenteel hoger beroep aanhangig bij het Gerechtshof Den Haag.

47.

Intussen waren de beroepen van A, B, C en D tegen de bestreden besluiten door de rechtbank Zwolle-Lelystad (sector bestuursrecht), de rechtbank 's‑Gravenhage (sector bestuursrecht) en de rechtbank Alkmaar (sector bestuursrecht) ongegrond verklaard. A, B, C en D hebben daarop bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld tegen die uitspraken. Zij betwisten dat zij zich hebben beziggehouden met het werven van fondsen voor de LTTE. Zij stellen dat de rechtbank 's‑Gravenhage (sector strafrecht) heeft geoordeeld dat de LTTE geen terroristische groep is, aangezien het conflict van de LTTE met de Sri Lankaanse regering een niet-internationaal gewapend conflict was.

48.

Volgens de verwijzende rechter was de LTTE op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst geplaatst wegens een reeks aanslagen en ontvoeringen in de periode tussen 2005 en 2009. De verwijzende rechter stelt verder dat deze daden in Sri Lanka lijken te hebben plaatsgevonden en derhalve verband lijken te houden met het conflict tussen de Sri Lankaanse regering en de LTTE. Volgens de verwijzende rechter had de Minister redenen om aan te nemen dat A, B, C en D zich bezighielden met het werven van fondsen voor de LTTE. Hij heeft echter twijfels over de geldigheid van de plaatsing van de LTTE op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst op het tijdstip van de besluiten van de Minister van 25 november 2010, 8 december 2010 en van de twee besluiten van 10 januari 2011. Tevens is onzeker of A, B, C en D ontvankelijk zouden zijn geweest in een beroep bij het Gerecht tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening nr. 610/2010.

49.

Tegen die achtergrond heeft de verwijzende rechter het Hof verzocht om beantwoording van de volgende vragen:

‘1)

Zouden de appellanten in de onderhavige procedure, mede gelet op artikel 47 van het [Handvest], zonder twijfel ontvankelijk zijn geweest in een op eigen naam op grond van artikel 263 van het VWEU ingesteld beroep bij het Gerecht tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij de LTTE is geplaatst op [de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst]?

2a)

Kunnen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, mede gelet op punt 11 van de preambule van kaderbesluit 2002/475, terroristische misdrijven zijn in de zin van dat kaderbesluit?

2b)

Kunnen handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht, indien het antwoord op vraag 2a) bevestigend luidt, terroristische daden zijn in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001?

3)

Zijn de handelingen die ten grondslag zijn gelegd aan uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij de LTTE op [de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst] is geplaatst, handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht?

4)

Is, mede gelet op het antwoord op vraag 1, 2a), 2b) en 3, uitvoeringsverordening nr. 610/2010, voor zover daarbij de LTTE op [de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst] is geplaatst, ongeldig?

5)

Indien het antwoord op vraag 4 bevestigend luidt, geldt deze ongeldigheid dan ook voor de eerdere en latere besluiten van de Raad tot actualisering van [de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst], voor zover daarbij de LTTE op die lijst is geplaatst?’

50.

A, B, C en D, de Nederlandse regering, de Spaanse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de regering van het Verenigd Koninkrijk hebben deze partijen hun standpunt ook kenbaar gemaakt ter terechtzitting van 8 maart 2016.

Bespreking

Opmerkingen vooraf

51.

In 2011 heeft de LTTE bij het Gerecht de plaatsing op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst aangevochten, met name met het betoog dat verordening nr. 2580/2001 niet van toepassing is op situaties van gewapend conflict omdat die conflicten (en dus de in die context gepleegde daden) alleen door internationaal humanitair recht worden beheerst. Het Gerecht heeft die grief afgewezen36., maar heeft een reeks uitvoeringsverordeningen die vergelijkbaar zijn met uitvoeringsverordening nr. 610/2010, op andere (procedurele) gronden nietig verklaard voor zover zij de LTTE betroffen. De hogere voorziening van de Raad tegen dat arrest37. is niet gericht tegen de analyse die het Gerecht heeft gegeven van het begrip ‘terroristische daden’ in de relevante Unieregeling. Die analyse betreft echter de hoofdvraag die hier door de verwijzende rechter is opgeworpen, namelijk of de beperkende maatregelen van de Unie tegen de LTTE verenigbaar zijn met het internationaal humanitair recht. Waar passend, zal ik dan ook daarnaar verwijzen.

52.

Voorts zijn de maatregelen tot bevriezing van de tegoeden die in het hoofdgeding aan de orde zijn, gebaseerd op de sanctieregeling 2007, die strekt ter uitvoering van resolutie 1373 (2001). De sanctieregeling 2007 verwijst naar geen van de Unierechtelijke handelingen waarover in de vragen in het verzoek om een prejudiciële beslissing om uitsluitsel is verzocht. Evenmin zijn A, B, C en D zelf opgenomen in de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst. Zijn in die omstandigheden de vragen 2 tot en met 5 relevant in het hoofdgeding?

53.

Volgens vaste rechtspraak kan het Hof weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter, wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht duidelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding.38.

54.

Ik zie echter geen reden om die rechtspraak hier toe te passen. Ten eerste staat vast dat de betrokken maatregelen tot bevriezing van tegoeden aan A, B, C en D waren opgelegd omdat zij fondsen wierven voor de LTTE, die op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst staat. Zoals ik heb uiteengezet strekte die lijst ter uitvoering, in wat toen het Gemeenschapsrecht was, van de GBVB-aspecten van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, dat zelf strekte ter uitvoering van resolutie 1373 (2001). Ten tweede, zoals gesteld in de verwijzingsbeslissing, is het een van de argumenten bij de verwijzende rechter dat de LTTE niet kan worden aangemerkt als een terroristische groep en derhalve ten onrechte op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst was geplaatst. De verwijzende rechter zet uiteen dat de betrokken maatregelen tot bevriezing van de tegoeden nietig zouden moeten worden verklaard indien dat argument slaagt, en dat A, B, C en D in dat geval recht zouden kunnen hebben op vergoeding voor alle tijdvakken waarin de LTTE was opgenomen in de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst. Dat volstaat mijns inziens voor de slotsom dat de vragen 2 tot en met 5 verband houden met het hoofdgeding.

55.

Hoewel de verwijzende rechter de tweede vraag opsplitst in twee delen, verzoekt hij het Hof daarmee in wezen om een richtsnoer voor de volgende kwestie: omvatten ‘terroristische daden’ in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001, gelet op overweging 11 van kaderbesluit 2002/475, eventueel handelingen van strijdkrachten gedurende perioden van gewapend conflict in de zin van het internationaal humanitair recht, zoals het conflict tussen de LTTE en de Sri Lankaanse regering? Bij de beantwoording van die vraag ga ik ervan uit dat dit conflict een niet-internationaal gewapend conflict is in de zin van het internationaal humanitair recht.39. Dat betekent in het bijzonder dat het niet een situatie was van interne ongeregeldheden en spanningen, waarop noch gemeenschappelijk artikel 3 van de verdragen van Genève noch protocol II van toepassing is. Bij deze veronderstellingen baseer ik mij op de toelichting van de verwijzende rechter dat de Minister en de rechtbank 's‑Gravenhage van oordeel waren dat het conflict een niet-internationaal gewapend conflict in de zin van artikel 1 van protocol II was. Dat is bovendien ook het standpunt van de Raad in de onderhavige procedure.

56.

De derde en de vierde vraag betreffen de geldigheid van verordening nr. 610/2010. Aangenomen dat het antwoord op de tweede vraag (zoals samengevat in het vorige punt) ontkennend luidt, heeft de Raad dan de aanslagen en ontvoeringen die de LTTE tussen 2005 en 2009 heeft gepleegd, ten onrechte aangemerkt als ‘terroristische daden’ die de plaatsing van die groep op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst rechtvaardigden? En hoe ligt dit indien, integendeel, het antwoord op de in het vorige punt vermelde vraag bevestigend luidt? De vijfde vraag rijst alleen indien uitvoeringsverordening nr. 610/2010 ongeldig is.

57.

De eerste vraag staat duidelijk los van de andere vragen en ik zal derhalve afzonderlijk daarop ingaan. Die vraag betreft de ontvankelijkheid en moet dus eerst worden behandeld.

Zou een rechtstreeks beroep van A, B, C en D tot nietigverklaring van verordening nr. 610/2010 zonder twijfel ontvankelijk zijn geweest (eerste vraag)?

58.

A, B, C en D hebben niet bij het Gerecht rechtstreeks beroep krachtens artikel 263 VWEU ingesteld tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening nr. 610/2010. In plaats daarvan voeren zij voor de Nederlandse rechterlijke instanties de ongeldigheid van die verordening aan. De verwijzende rechter vraagt of dat toelaatbaar is. Indien dat niet het geval is, hoeft niet te worden ingegaan op de vragen over de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 610/2010.40.

59.

De algemene regel in het Unierecht is dat in de context van een nationale procedure elke partij het recht heeft om de onwettigheid aan te voeren van de in Uniehandelingen vervatte bepalingen die als grondslag dienen voor een tegen hen aangevoerd besluit of handeling van nationaal recht, en om de nationale rechter ertoe te bewegen daarover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.41. Ofschoon nationale gerechten tot de slotsom kunnen komen dat een Uniehandeling geldig is, kunnen zij deze niet ongeldig verklaren.42.

60.

Er is echter een uitzondering op deze algemene regel. In het arrest TWD heeft het Hof geoordeeld dat, indien een partij duidelijk het recht heeft om krachtens wat thans is artikel 263 VWEU beroep in te stellen om een Uniemaatregel rechtstreeks aan te vechten voor de Unierechter en de in dat artikel gestelde termijn heeft laten verstrijken, deze partij de geldigheid van die maatregel later niet ‘indirect’ kan aanvechten door de wettigheid ervan in geding te brengen voor een nationale rechterlijke instantie, en aldus de kwestie voor het Hof te brengen bij wege van een prejudiciële verwijzing.43. In het arrest Pringle oordeelde het Hof dat indien die partij zonder enige twijfel bevoegd zou zijn geweest krachtens 263 VWEU, die uitzondering toepassing zal vinden.44. Ik zal hiernaar verwijzen als de ‘TWD-uitzondering’. Indien deze toepassing vindt en een partij geen rechtstreeks beroep heeft ingesteld binnen de voorgeschreven termijn, dan wordt de Uniehandeling definitief ten aanzien van deze persoon. Op deze wijze kunnen handelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen niet onbeperkt in geding kunnen worden gebracht45. en wordt de rechtszekerheid gewaarborgd46..

61.

De TWD-uitzondering was in het leven geroepen vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Destijds bepaalde artikel 230, vierde alinea, EG wanneer iemand procesbevoegdheid had om beroep in te stellen bij de Unierechter.

62.

In deze context vestigt de verwijzende rechter de aandacht op het arrest van het Hof in de zaak E en F.47. Die zaak betrof twee personen die de wettigheid hadden aangevochten van de plaatsing van een groep (waarvan zij stelden lid te zijn) op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst. Onder toepassing van artikel 230, vierde alinea, EG en na onderzoek van de mogelijke toepassing van de TWD-uitzondering kwam het Hof tot de slotsom dat E en F niet zonder twijfel bevoegd waren om rechtstreeks beroep in te stellen omdat:

(i)

zij niet zelf op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst stonden;

(ii)

in de verwijzingsbeslissing niet was vastgesteld dat hun positie binnen de groep hun de bevoegdheid verleende om die organisatie te vertegenwoordigen voor het Gerecht, en

(iii)

zij niet zonder enige twijfel ‘rechtstreeks en individueel’ door de plaatsing werden geraakt: plaatsing van de groep op die lijst had een algemene strekking en diende, samen met verordening nr. 2580/2001, ertoe om aan een onbepaald aantal personen een verplichting op te leggen om specifieke beperkende maatregelen na te leven.48.

63.

Hoewel het arrest in die zaak in juni 2010 is gewezen, had het echter betrekking op kwesties die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon waren gerezen. De verwijzende rechter is niet zeker of na de inwerkingtreding van dat Verdrag het arrest E en F nog steeds betekent dat A, B, C en D de ongeldigheid van uitvoeringsverordening nr. 610/2010 kunnen aanvoeren voor de Nederlandse rechterlijke instanties.

64.

Volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan een particulier nu beroep instellen tegen

(i)

een handeling die tot hem is gericht (hierna: ‘eerste tak’);

(ii)

een handeling die hem rechtstreeks en individueel raakt (hierna: ‘tweede tak’), en

(iii)

een regelgevingshandeling die hem rechtstreeks raakt en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt (hierna: ‘derde tak’).

65.

De eerste twee takken van de vierde alinea van artikel 263 VWEU komen overeen met artikel 230, vierde alinea, EG. Het Hof heeft bevestigd dat de voorwaarden voor ‘rechtstreekse geraaktheid’ en ‘individuele geraaktheid’ in die bepaling dezelfde betekenis blijven houden als vóór het Verdrag van Lissabon.49. De voorwaarde van ‘rechtstreekse geraaktheid’ betekent dus dat de bestreden maatregel

(i)

rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de persoon en

(ii)

aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsvrijheid laat, omdat die uitvoering volstrekt automatisch verloopt en enkel uit de Unieregeling voortvloeit zonder toepassing van tussenliggende regels.50.

Aan de voorwaarde van individuele geraaktheid is slechts voldaan ‘indien [de bestreden handeling de verzoekers] raakt uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat’.51.

66.

Met de verruiming van de toegang tot het Gerecht middels de toevoeging van de derde tak52. beoogt het Verdrag van Lissabon effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen van natuurlijke of rechtspersonen die, daar zij geen individueel belang hebben (en niettegenstaande het feit dat zij rechtstreeks worden geraakt door de betrokken handeling), anders alleen toetsing van de regelgevingshandeling die geen uitvoeringshandelingen met zich meebrengen, zouden kunnen verkrijgen door inbreuk te maken op de bepalingen ervan en dan in de procedure voor de nationale rechter aan te voeren dat die bepalingen onwettig waren.53. De derde tak van artikel 263, vierde alinea, VWEU moet derhalve worden uitgelegd op een wijze die deze hogere mate van rechterlijke bescherming waarborgt. Het kan niet zo zijn dat personen minder bescherming genieten dan die welke zij vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon genoten.

67.

Hoe moet de TWD-uitzondering dan worden opgevat nu de toegang tot de Unierechter is verruimd?

68.

In het arrest Pringle heeft het Hof bevestigd dat de TWD-uitzondering relevant bleef na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Het verwees naar bevoegdheid op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU zonder onderscheid te maken tussen de verschillende grondslagen voor die bevoegdheid.54. Het Hof oordeelde dat ‘niet [blijkt] dat een door verzoeker in het hoofdgeding uit hoofde van artikel 263 VWEU tegen [een besluit tot wijziging van de Verdragen] ingesteld beroep tot nietigverklaring zonder enige twijfel ontvankelijk zou zijn geweest’.55. In de omstandigheden was dat een voor de hand liggende slotsom.

69.

Mijns inziens is er geen reden om de TWD-uitzondering met betrekking tot de derde tak op een andere wijze uit te leggen dan de wijze waarop deze wordt toegepast op de eerste en de tweede tak, en evenmin om aan te nemen dat deze uitzondering niet van toepassing zou zijn op de derde tak.

70.

De TWD-uitzondering heeft een zeer beperkte reikwijdte — als er ook maar enige twijfel bestaat over de ontvankelijkheid, vindt deze uitzondering geen toepassing. Of er in een bepaald geval ‘twijfel’ bestaat, is een kwestie die in de praktijk zonder onnodige ingewikkeldheid moet kunnen worden opgelost, omdat een advocaat die een persoon vertegenwoordigt, in staat moet zijn om zijn cliënt met zekerheid te adviseren over de weg die hij met zijn aanvechting dient te volgen. Hij zal ook verlangen dat hij snel kan handelen omdat hij moet letten op de termijn van twee maanden om beroep in te stellen krachtens artikel 263 VWEU. Die kwesties dienen mijns inziens afhankelijk te zijn van de stand van de rechtspraak en de situatie van de betrokkene op het tijdstip waarop hij moet beslissen om rechtstreeks beroep in te stellen.

71.

Indien de betrokkene aannemelijke redenen had om te twijfelen over de ontvankelijkheid van een rechtstreeks beroep, zal de TWD-uitzondering geen toepassing vinden — en dient het Hof het zekere voor het onzekere te nemen en toe te laten dat de geldigheid wordt aangevochten via de procedure van artikel 267 VWEU. Dat zal effectieve rechterlijke bescherming waarborgen zoals artikel 47 van het Handvest vereist.

72.

Die slotsom snijdt ook hout vanuit het oogpunt van het beheersen van de hoeveelheid zaken: het is niet in het belang van de rechtsprekende instanties van de Unie om, door een te ruime toepassing van de TWD-uitzondering, een vloed van uit voorzorg ingestelde beroepen te stimuleren, die het Gerecht zal moeten afhandelen en waarschijnlijk op goede gronden niet-ontvankelijk zal moeten verklaren. Het verdient de voorkeur dat de nationale gerechten gevallen waarin de geldigheid wordt aangevochten en die op het eerste gezicht niet overtuigend voorkomen, uitfilteren.

73.

Onder toepassing van deze redenering op het onderhavige geval, vraagt de verwijzende rechter zich af of een door A, B, C en D bij het Gerecht ingesteld beroep ‘zonder enige twijfel’ ontvankelijk zou zijn geweest. Om de hierboven uiteengezette redenen is dat de correcte toe te passen toets. Anders gezegd, de beslissing van A, B, C en D om hun beroep bij de nationale rechter en niet bij de Unierechter in te stellen, zal gerechtvaardigd blijken te zijn geweest hetzij

(i)

indien duidelijk is dat zij niet bevoegd waren om beroep in te stellen krachtens artikel 263 VWEU hetzij

(ii)

indien zij op goede gronden daarover twijfels hadden.

74.

Er bestaat dus beslist geen twijfel over de vraag of A, B, C en D uitvoeringsverordening nr. 610/2010 hadden kunnen aanvechten op grond van de eerste of de tweede tak van artikel 263, vierde alinea, VWEU, en het lijkt duidelijk te zijn dat het Gerecht een dergelijk beroep niet-ontvankelijk zou hebben verklaard. Er was geen enkele Uniehandeling tot A, B, C en D gericht. Evenmin waren zij zonder twijfel ‘rechtsreeks en individueel geraakt’ door de plaatsing op de lijst in uitvoeringsverordening nr. 610/2010. Indien een verzoeker een van deze twee voorwaarden niet vervult, kan hij de handeling niet aanvechten.56. Niets in uitvoeringsverordening nr. 610/2010 maakt het mogelijk A, B, C en D te identificeren. Terwijl die verordening andere personen wel individueel zou kunnen betreffen57., identificeert zij niet wie een lid is of op enige andere wijze banden heeft met de groepen en entiteiten die zijn genoemd in de bijlage daarbij. A, B, C en D zouden derhalve niet in staat zijn geweest aan te tonen dat zij ‘individueel’ werden geraakt.

75.

Wat de derde tak betreft, hadden A, B, C en D mijns inziens goede gronden voor twijfel over de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening nr. 610/2010 op basis van die tak (‘regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen’).

76.

Uitvoeringsverordening nr. 610/2010 is een regelgevingshandeling, dat wil zeggen een handeling van algemene strekking anders dan wetgevingshandelingen58. (wat duidt op: volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen59.). Zij was vastgesteld op grondslag van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, dat bepaalt dat de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijsten door de Raad, met eenparigheid van stemmen, worden vastgesteld, geëvalueerd en gewijzigd, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4, 5 en 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Die procedure is geen wetgevingsprocedure. Uitvoeringsverordening nr. 610/2010 is ten dele ook van toepassing op een onbepaalde groep natuurlijke en rechtspersonen60.: als gevolg van de plaatsing van de LTTE op de lijst, moet iedereen de in artikel 2, leden 1, onder b), en 2, van verordening nr. 2580/2001 geformuleerde verboden naleven.61. Dus ook al raakte zij de LTTE individueel, was zij duidelijk een handeling van algemene strekking ten aanzien van A, B, C en D.62.

77.

Duidelijk is dus dat uitvoeringsverordening nr. 610/2010 A, B, C en D raakte. Stond het buiten elke twijfel dat zij hen rechtstreeks raakte en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebracht?

78.

De theoretische basis van het begrip ‘rechtstreekse geraaktheid’ ligt, althans gedeeltelijk, in het begrip ‘causaal verband’. Er moet een rechtstreeks causaal verband bestaan tussen de handeling die wordt aangevochten en de gestelde schade die rechtvaardigt dat een beroepsweg wordt opengesteld.63. De beleidsredenen die aan dat vereiste ten grondslag liggen zijn duidelijk: indien een aanvullende maatregel vereist is om volle werking te geven aan de handeling die wordt aangevochten, dan is het die maatregel die voor de gerechten moet worden aangevochten en niet de oorspronkelijke handeling zelf.

79.

In punt 65 hierboven heb ik de toets uiteengezet in de vorm waarin het Hof deze in zijn meer recente rechtspraak heeft toegepast om te bepalen of er sprake was van rechtstreekse geraaktheid. Dat is echter niet de enige variant die in de rechtspraak is te vinden. In het arrest Les Verts heeft het Hof geoordeeld dat een maatregel die toets doorstond indien de betrokken maatregelen een volledige regeling vormden die op zich volstond ‘en geen enkele uitvoeringsbepaling behoef[de]’.64. Die variant is in een essentie vergelijkbare vorm opgenomen in de derde tak. Hoewel zou kunnen worden gesteld dat de opname van het woord ‘en’ tautologisch is, is de bedoeling duidelijk. Om vast te stellen of een verzoeker in de situatie van A, B, C en D rechtstreeks wordt geraakt door een maatregel, moet worden bepaald of deze uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.65.

80.

De verwijzende rechter merkt op dat het volgens hem moeilijk is om in het onderhavige geval in de recente rechtspraak van het Hof nauwkeurige aanwijzingen te vinden met betrekking tot de juiste betekenis en toepassing van het begrip ‘uitvoeringsmaatregelen’. Hoewel in die rechtspraak inderdaad niet wordt getracht die uitdrukking in een definitie te vangen, kunnen er volgens mij niettemin twee elementen in worden gevonden die enig houvast kunnen bieden.

81.

Ten eerste heeft het Hof in het arrest T & L Sugars geoordeeld dat — in een geval dat nationale maatregelen betrof die vereist waren ter uitvoering van twee uitvoeringsverordeningen van de Commissie — de precieze aard van die maatregelen niet van invloed was op hun hoedanigheid van ‘uitvoeringsmaatregelen’. Het Hof vervolgde met de opmerking dat aan deze conclusie niet werd afgedaan door het vermeende automatische karakter ervan. De toets is veeleer of de Uniemaatregelen hun rechtsgevolgen ten aanzien van de verzoeker alleen teweegbrengen via de handelingen die worden vastgesteld door (in die zaak) de nationale autoriteiten: zo ja, dan vormen die handelingen uitvoeringsmaatregelen in de zin van de derde tak.66.

82.

Ten tweede heeft het Hof in het arrest Telefónica geoordeeld dat, teneinde te bepalen of een regelgevingshandeling dergelijke maatregelen met zich meebrengt, de kwestie moet worden beschouwd vanuit het gezichtspunt van de betrokkene. Het is niet relevant of de betrokken handeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt voor andere justitiabelen en er moet uitsluitend worden uitgegaan van het voorwerp van het beroep.67.

83.

De kwestie moet derhalve worden bepaald door uit te gaan van het gezichtspunt van alleen A, B, C en D, in de context van het voorwerp van hun beroep bij de nationale rechter, te weten uitvoeringsverordening nr. 610/2010 en, gegeven het duidelijke verband tussen de twee verordeningen, verordening nr. 2580/2001.

84.

Indien het bovenstaande wordt toegepast op de situatie van A, B, C en D in het hoofdgeding, kan dan worden gesteld dat A, B, C en D ‘rechtstreeks werden geraakt door’ verordening nr. 2580/2001 juncto uitvoeringsverordening nr. 610/2010? Zij werden vanzelfsprekend niet specifiek geraakt, omdat hun naam niet voorkomt op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst.68. Maar op zijn minst kan worden betoogd dat zij in die zin worden geraakt dat het gevolg van het feit dat een persoon op die lijst wordt geplaatst erin ligt dat niemand die aan het Unierecht is onderworpen ten behoeve van die persoon fondsen mag werven of ter beschikking stellen. Een dergelijke slotsom hoeft niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar te zijn met de wetgeving of de rechtspraak. Op die basis zou kunnen worden betoogd dat zij uitvoeringsverordening nr. 610/2010 rechtstreeks bij het Gerecht hadden moeten aanvechten krachtens de derde tak van artikel 263, vierde alinea, VWEU. De moeilijkheid van een dergelijke benadering is dat (voor zover kan worden opgemaakt uit de feiten waarover het Hof beschikt) A, B, C en D zich er pas van bewust werden dat hun tegoeden op basis van de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst waren bevroren, toen zij in de aanwijzingsbesluiten van de Minister werden opgenomen. Hun was tot dat tijdstip niets nadeligs overkomen en er was dus niets waartegen zij zouden hebben willen opkomen. Ik kan derhalve niet stellen dat zij ‘zonder enige twijfel’ ontvankelijk zouden zijn geweest in een op basis daarvan ingesteld beroep bij het Gerecht.

85.

Is er in plaats daarvan een argument — zoals de verwijzende rechter suggereert — dat, aangezien artikel 9 van verordening nr. 2580/2001 vereist dat de lidstaten bepalen welke sancties worden opgelegd indien de bepalingen van de verordening worden overtreden, dit betekent dat er inderdaad uitvoeringsmaatregelen nodig zijn? Indien dat het geval is, zou de situatie duidelijk zijn: van A, B, C en D zou niet kunnen worden verlangd dat zij beroep instellen bij het Gerecht. Er lijkt immers geen enkele grondslag te zijn waarop zij dat zouden kunnen doen. Een dergelijk argument zou de bewoordingen van de wetgeving weerspiegelen, doch — zoals althans valt te betogen — niet de in punt 82 hierboven aangehaalde rechtspraak, waaruit naar voren komt dat moet worden gekeken naar de specifieke omstandigheden van het geval en niet naar de algemene omstandigheden daaromheen. Het gaat hier niet om de sancties die A, B, C en D trachten aan te vechten in hun beroep voor de nationale rechter. Veeleer gaat het om hun opneming in een krachtens de sanctieregeling 2007 vastgesteld besluit. Nogmaals, ik kan niet stellen dat over deze kwestie geen twijfel bestaat.

86.

Wat is dan de situatie met betrekking tot de sanctieregeling 2007 zelf? De verwijzende rechter merkt op dat artikel 2 van de sanctieregeling 2007 was vastgesteld om uitvoering te geven aan resolutie 1373 (2001) en niet verwijst naar verordening nr. 2580/2001, gemeenschappelijk standpunt 2001/931 of enig andere handeling waarbij personen of groepen op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst worden geplaatst. Niettemin vervolgt de verwijzingsbeslissing met de opmerking dat de Minister zijn aanwijzingsbesluiten ook expliciet heeft gebaseerd op de premisse dat de LTTE een terroristische groep is omdat deze is opgenomen op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst, en op het feit dat tegen A, B, C en D strafrechtelijke vervolging was ingesteld met name omdat zij de artikelen 2, leden 1 en 2, en 3 van verordening nr. 2580/2001 zouden hebben overtreden.69. Kan louter op die basis worden gesteld dat de sanctieregeling 2007, en besluiten krachtens deze regeling, een uitvoeringsmaatregel zijn in de zin van artikel 263 VWEU? Neutraal gezegd, lijkt me ook hier dat de situatie onduidelijk is en, bijgevolg, niet zonder enige twijfel is.

87.

Het grootste deel van de studie van het recht en veel van de toepassing ervan heeft te maken met zekerheid. Dat is het doel dat het recht beoogt te bereiken, omdat degenen die eraan zijn onderworpen duidelijkheid moeten hebben over wat hun rechten en verplichtingen zijn. Maar met het gebruik van de uitdrukking ‘zonder enige twijfel’ in zijn rechtspraak heeft het Hof het feit erkend dat aan dit ideaal niet altijd kan worden voldaan. De TWD-uitzondering is, in het belang van de rechtszekerheid, juist (en uitsluitend) van toepassing in situaties waarin er geen twijfel is over de vraag of een door een specifieke particulier bij het Gerecht ingesteld beroep ontvankelijk zou zijn geweest. Mijns inziens is er hier geen sprake van een dergelijk geval. Daaruit volgt dat de TWD-uitzondering geen toepassing vindt.

88.

Mijn slotsom ten aanzien van de eerste vraag luidt derhalve dat een rechtstreeks beroep van A, B, C en D waarbij de geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 610/2010 wordt aangevochten voor zover deze de LTTE betreft, niet zonder enige twijfel ontvankelijk zou zijn geweest. Daaruit volgt dat A, B, C en D het recht hadden om voor de nationale rechter de geldigheid van die verordening in geding te brengen en hem ertoe te bewegen een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen krachtens artikel 267 VWEU.

Uitlegging van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 (tweede tot en met vijfde vraag)

Bevoegdheid van het Hof tot uitlegging van gemeenschappelijk standpunt 2001/931
89.

Als eerste rijst de vraag of het Hof bevoegd is tot uitlegging van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, dat een GBVB-handeling is. In beginsel sluit artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU bevoegdheid van het Hof op dit gebied uit, met uitzondering van zijn bevoegdheid toezicht te houden op de naleving van artikel 40 VEU70. en de wettigheid van bepaalde besluiten na te gaan, als bepaald in artikel 275, tweede alinea, VWEU. Artikel 275 VWEU bepaalt met name dat het Hof bevoegd is om ‘uitspraak te doen inzake beroepen die onder de in artikel 263, vierde alinea, [VWEU] bepaalde voorwaarden worden ingesteld betreffende het toezicht op de wettigheid van besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen, die door de Raad op grond van titel V, hoofdstuk 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn vastgesteld’, zoals de GBVB-maatregelen waarbij de LTTE is aangemerkt als een terroristische groep of organisatie.71.

90.

Dat bestrijkt op het eerste gezicht niet de uitlegging of de toetsing van de wettigheid van dergelijke handelingen in een prejudiciële procedure. Ik deel echter het standpunt dat advocaat-generaal Wathelet heeft ingenomen in zijn recente conclusie in de zaak Rosneft, dat in het volledige stelsel van rechtsmiddelen en procedures dat in het leven is geroepen om de rechterlijke toetsing van de wettigheid van Uniehandelingen te verzekeren, het toezicht op de wettigheid waarnaar artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste zin, verwijst, niet slechts beroepen tot nietigverklaring omvat, maar ook het systeem van prejudiciële verwijzing.72. De rechtsorde van de Europese Unie, die berust op het beginsel van de rechtsstaat73., moet, binnen de werkingssfeer van het Unierecht, toegang tot een doeltreffende voorziening in rechte verzekeren, zoals thans is gewaarborgd in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest. Prejudiciële beslissingen in zaken waarin het gaat om de geldigheid, spelen in dit opzicht een essentiële rol voor personen die, zoals verzoekers in het hoofdgeding, nadelige gevolgen ondervinden van GBVB-maatregelen die niet individueel tot hen zijn gericht en waarvan zij in beginsel dus niet krachtens artikel 275, tweede alinea, VWEU nietigverklaring kunnen vorderen bij de Unierechter. Zoals advocaat-generaal Wathelet verder betoogt, impliceert de bevoegdheid van het Hof om in het kader van een prejudiciële verwijzing de wettigheid te toetsen van beperkende maatregelen tegen natuurlijke en rechtspersonen die zijn vastgesteld op grondslag van titel V, hoofdstuk 2, VEU, noodzakelijkerwijs ook de bevoegdheid om dergelijke handelingen uit te leggen.74.

91.

Wat de onderhavige procedure betreft, LTTE werd krachtens gemeenschappelijk standpunt 2001/931 pas aangemerkt als een terroristische groep of organisatie toen gemeenschappelijk standpunt 2006/380 in werking trad. Gemeenschappelijk standpunt 2006/380 heeft echter alleen de lijst van personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van toepassing zijn, bijgewerkt. Ik beschouw gemeenschappelijk standpunt 2001/931, zoals gewijzigd bij gemeenschappelijk standpunt 2006/380, derhalve als een besluit ‘houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen, die […] op grond van titel V, hoofdstuk 2, [VEU] zijn vastgesteld’, in de zin van artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste zin, VEU en artikel 275, tweede alinea, VWEU. Bijgevolg is het Hof bevoegd om de tweede vraag te beantwoorden voor zover daarmee naast de uitlegging van verordening nr. 2580/2001 — wordt gevraagd om uitlegging van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

Begrip ‘terroristische daad’ in gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en in verordening nr. 2580/2001
92.

Het begrip ‘terroristische daad’ in artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 moet worden uitgelegd met inachtneming van de bewoordingen, het doel en de context van die bepalingen; ook de herkomst van deze term kan relevante gegevens voor de uitlegging ervan verschaffen.75.

93.

De LTTE is op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst geplaatst op grond van het feit dat deze daden had gepleegd die zijn omschreven als ‘terroristische daden’ in verordening nr. 2580/2001, die op haar beurt verwijst naar de definitie in artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.76. Niets in de bewoordingen van deze beide Uniemaatregelen suggereert dat dit begrip geen handelingen zou kunnen bestrijken die zijn gepleegd tijdens een gewapend conflict en die zijn onderworpen aan internationaal humanitair recht.

94.

Ook de doelen van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 staven niet een dergelijke uitlegging. Met deze maatregelen wordt in essentie een doel van preventie nagestreefd: zij beogen terrorisme te bestrijden door daaraan de financiële middelen te ontnemen middels bevriezing van de tegoeden en economische middelen van personen of entiteiten die ervan worden verdacht betrokken te zijn bij terroristische activiteiten of daarmee verband houdende activiteiten.77. Bescherming van deze doelen is even belangrijk wanneer daden gedurende een gewapend conflict worden gepleegd als in andere omstandigheden.

95.

Lezing van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 op zich beschouwd, suggereert derhalve dat een ruime uitlegging van het begrip ‘terroristische daden’ passend is. Moet een dergelijke uitlegging worden ingeperkt gelet op de wetgevings- en internationaalrechtelijke context waarin zij moeten worden uitgelegd?

Kaderbesluit 2002/475
96.

De verwijzende rechter vraagt specifiek (in punt a in de tweede vraag) of overweging 11 van kaderbesluit 2002/475 relevant is voor de uitlegging van het begrip ‘terroristische daad’ in gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en in verordening nr. 2580/2001. Heeft het feit dat deze overweging handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict bedoelt uit te sluiten van de werkingssfeer van het kaderbesluit78. gevolgen voor de werkingssfeer van dat gemeenschappelijk standpunt en die verordening?

97.

Ik denk het niet.

98.

Kaderbesluit 2002/475 harmoniseert het strafrecht van de lidstaten en heeft tot doel dat de omschrijving van ‘terroristische misdrijven’ door de lidstaten onderling wordt aangepast.79. De werkingssfeer en de doelen ervan verschillen dus van die van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001, die preventieve maatregelen tegen terrorisme behelzen en er niet toe strekken nationale strafrechtelijke procedures te begeleiden of te steunen.80. De bewoordingen zelf van overweging 11 (met name het zinsdeel ‘Dit kaderbesluit is niet van toepassing op’) maken duidelijk dat, zoals de Commissie stelt, het enige doel van die overweging erin bestaat duidelijk te maken dat kaderbesluit 2002/475 niet ziet op ‘handelingen’ van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict. Overweging 11 van kaderbesluit 2002/475 verschaft derhalve geen leidraad voor de betekenis van ‘terroristische daad’ in gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en in verordening nr. 2580/2001.81. Deze opvatting is hoe dan ook in overeenstemming met de vaste rechtspraak dat een overweging in de considerans van een Uniehandeling juridisch niet bindend is en dus niet kan worden gebruikt om af te wijken van de bepalingen van die handeling of om deze bepalingen uit te leggen op een wijze die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan.82. Overweging 11 verwijst niet specifiek naar een bepaling in de artikelen van kaderbesluit 2002/475 en kan derhalve in geen geval van invloed zijn op de vraag hoe andere Uniehandelingen moeten worden uitgelegd.

Uitlegging in overeenstemming met internationaal recht
99.

Evenwel dient nog te worden ingegaan op artikel 3, lid 5, VEU, waarin is bepaald dat de Europese Unie bijdraagt tot de strikte eerbiediging en de ontwikkeling van het internationaal recht. Wanneer de Unie een rechtshandeling vaststelt, is zij dus gehouden de regels van internationaal recht in acht te nemen, daaronder begrepen het internationaal gewoonterecht, dat de instellingen van de Europese Unie bindt.83.

100.

Voorts is het vaste rechtspraak dat de Unierechtelijke bepalingen zoveel mogelijk moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van het volkenrecht.84. Hoewel het Hof dit vereiste voornamelijk heeft toegepast op overeenkomsten die formeel verbindend zijn voor de Unie85., heeft dat vereiste een ruimere strekking. In het arrest Poulsen en Diva Navigation heeft het Hof geoordeeld ‘dat de bevoegdheden van de [Europese Unie] moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met het volkenrecht en dat [de bepaling van het Unierecht die in die zaak moest worden uitgelegd] dus moet worden uitgelegd, en zijn werkingssfeer moet worden afgebakend, met inachtneming van de relevante regels van het internationale [gewoonte]recht [van de zee]’.86. In het arrest Intertanko87. ging het Hof nog een stap verder. Daarin oordeelde het dat het feit dat een internationaal verdrag alle lidstaten bindt maar niet de Unie ‘gevolgen [kan] hebben voor de uitlegging […] van de bepalingen van afgeleid recht’, ook al worden bij dat verdrag geen door het volkenrecht erkende regels van gewoonterecht gecodificeerd, en dat het Hof bepalingen van afgeleid recht moet uitleggen met ‘inaanmerkingneming’ van het betrokken verdrag.88. Het Hof rechtvaardigde dit met ‘het gewoonterechtelijke beginsel van de goede trouw’ en het — thans in artikel 4, lid 3, VEU vervatte — beginsel van loyale samenwerking. Het doel is zoveel mogelijk te voorkomen dat het Unierecht wordt uitgelegd op een wijze die het voor de lidstaten onmogelijk maakt om aan hun volkenrechtelijke verbintenissen te voldoen.

101.

Derhalve moet eerst worden onderzocht of gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 kunnen worden uitgelegd op een wijze die in overeenstemming is met de relevante volkenrechtelijke bepalingen. Indien het antwoord bevestigend luidt, dan hoeft niet te worden nagegaan of die regels behoren tot de regels in het licht waarvan het Hof de wettigheid van een door de Unie-instellingen vastgestelde maatregel kan toetsen.89.

102.

Onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, regels van internationaal humanitair recht en, anderzijds, regels van internationaal recht inzake antiterrorisme of het nemen van gijzelaars. Ik zal in deze conclusie alleen de bronnen van internationaal recht onderzoeken waarnaar in de verwijzingsbeslissing of in de opmerkingen van partijen is verwezen.

— Internationaal humanitair recht
103.

Wat, ten eerste, het internationaal humanitair recht betreft, mag het Hof ervan uitgaan dat de verdragen van Genève en de protocollen daarbij relevant zijn, aangezien de LTTE en de Sri Lankaanse regering in de relevante periode in een gewapend conflict verwikkeld waren. Voorts zijn alle lidstaten partij bij die verdragen en protocollen.90. Het Hof is derhalve verplicht daarmee rekening te houden bij de uitlegging van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001, ongeacht of die verdragen en protocollen al dan niet door het volkenrecht erkende regels van gewoonterecht codificeren.91.

104.

Het betoog van verzoekers in het hoofdgeding dat, aangezien de LTTE een niet-statelijke strijdkracht was in een niet-internationaal gewapend conflict in Sri Lanka, het internationaal humanitair recht uitsluit dat de aanslagen en ontvoeringen die zij tussen 2005 en 2009 pleegden, worden aangemerkt als ‘terroristische daden’, wijs ik af. Ten eerste verbiedt gemeenschappelijk artikel 3 van de verdragen van Genève, dat specifiek ziet op niet-internationale conflicten, te allen tijde en overal, aanslag op het leven en lichamelijke geweldpleging, in het bijzonder het doden op welke wijze ook en het nemen van gijzelaars, wanneer deze worden gepleegd tegen ‘personen die niet rechtstreeks aan de vijandelijkheden deelnemen, met inbegrip van personeel van strijdkrachten dat de wapens heeft nedergelegd, en zij die buiten gevecht zijn gesteld door ziekte, verwonding, gevangenschap of enige andere oorzaak’.92. Die bepaling verbiedt duidelijk — zij het impliciet — daden van terrorisme die dergelijke gevolgen teweeg kunnen brengen.93.

105.

Artikel 4, lid 2, onder d), van protocol II is explicieter voor zover daarin is bepaald dat het deelnemers aan een niet-internationaal gewapend conflict te allen tijde en op iedere plaats verboden is daden van terrorisme te plegen tegen personen die niet rechtstreeks deelnemen of niet meer deelnemen aan de vijandelijkheden.94. Volgens artikel 13, lid 2, van protocol II mogen zij evenmin daden van geweld plegen of bedreigingen met geweld uiten, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen.

106.

Protocol I is voornamelijk van toepassing op internationale gewapende conflicten95. en lijkt derhalve niet onmiddellijk relevant voor de onderhavige zaak. Zelfs indien dat protocol van toepassing zou zijn op het conflict tussen de Sri Lankaanse regering en de LTTE96., zou de slotsom echter niet anders luiden daar protocol I ‘daden van geweld of bedreiging met geweld, waarvan het belangrijkste oogmerk is de burgerbevolking angst aan te jagen’ eveneens verbiedt.97. Internationaal humanitair recht ‘verbiedt dus terreurdaden in zowel internationale als niet-internationale gewapende conflicten, ongeacht of zij worden gepleegd door statelijke dan wel niet-statelijke partijen in het conflict’.98.

107.

Wat is de situatie met betrekking tot handelingen die gericht zijn tegen personen die actief deelnemen in een gewapend conflict of tegen militaire doelen en die de bevolking geen angst aanjagen? Combattanten in een internationaal gewapend conflict hebben het recht om rechtstreeks deel te nemen in vijandigheden en genieten derhalve immuniteit met betrekking tot hun handelingen als combattanten mits zij het internationaal humanitair recht eerbiedigen. Daarentegen genieten deelnemers aan een niet-internationaal gewapend conflict geen immuniteit, zelfs niet wanneer hun handelingen in overeenstemming zijn met gemeenschappelijk artikel 3 van de verdragen van Genève en de artikelen 4, lid 2, onder d) en 13, lid 2, van protocol II.99. Zo kan dus bijvoorbeeld een soldaat van een niet-statelijke strijdkracht die, zonder het internationaal humanitair recht te schenden, een vijandige, tot de regeringsstrijdkrachten behorende combattant doodt in een niet-internationaal conflict, worden berecht wegens moord. Dat vloeit voort uit de beginselen van soevereiniteit en non-interventie in binnenlandse aangelegenheden.100. Dienovereenkomstig ontkomen deelnemers aan een niet-internationaal conflict niet aan repressieve of preventieve maatregelen die de staat in de gegeven omstandigheden passend kan achten101., mits de staat bevoegdheid heeft om die maatregelen op te leggen en toepasselijke anti-terrorismeverdragen en andere hem bindende regels van internationaal recht in acht neemt.102.

108.

Betoogd is dat de kwalificatie van handelingen van deelnemers aan een niet-internationaal gewapend conflict als ‘terroristisch’ de stimulans voor hen om internationaal humanitair recht na te leven zou kunnen verzwakken omdat dergelijke deelnemers weinig reden zouden hebben om (met name) gemeenschappelijk artikel 3 van de verdragen van Genève en de artikelen 4, lid 2, onder d), en 13, lid 2, van protocol II te eerbiedigen indien die eerbiediging niet wordt beloond wat strafrechtelijke aansprakelijkheid betreft.103.

109.

Het is juist dat de bij artikel 6, lid 5, van protocol II geboden bescherming relatief zwak is: die bepaling is opgesteld in zuiver programmatische bewoordingen104. (‘[…] [er]naar streven op de grootst mogelijke schaal amnestie te verlenen […]’) en biedt dus niet een immuniteit die vergelijkbaar is met de ‘combattantenimmuniteit’ die toekomt aan degenen die het internationaal humanitair recht in acht nemen tijdens de vijandelijkheden.105. Het feit dat het internationaal humanitair recht geen immuniteit oplegt kan de doeltreffendheid van dat recht ondermijnen en de handhavingskosten ervan vergroten. Deze (gestelde) verre van optimale toestand van het volkenrecht kan als zodanig evenwel het internationaal humanitair recht in de huidige stand ervan niet wijzigen.106.

110.

Hoe dan ook, zelfs gesteld dat het begrip ‘terroristische daad’ een engere betekenis heeft in de context van een niet-internationaal gewapend conflict dan in vredestijd, hebben verzoekers in het hoofdgeding niet bewezen, en zelfs niet betoogd, dat de aanslagen en ontvoeringen, die de grond vormden voor plaatsing van de LTTE op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst, geheel of ten dele geen schending van het internationaal humanitair recht vormden. In het bijzonder is niet gesuggereerd dat geen van die handelingen was gericht tegen de burgers of andere personen die niet actief deelnamen aan de vijandigheden tussen de LTTE en de Sri Lankaanse regering. Verzoekers in het hoofdgeding stellen veeleer dat, aangezien de LTTE betrokken was in een niet-internationaal gewapend conflict in de zin van het internationaal humanitair recht, de activiteiten ervan in geen geval als ‘terroristisch’ konden worden aangemerkt.107. Om de redenen die ik heb uiteengezet, moet die stelling worden afgewezen.

— Volkenrecht inzake de strijd tegen terrorisme en het nemen van gijzelaars
111.

Met betrekking tot het volkenrecht inzake de strijd tegen terrorisme merk ik eerst op dat het Internationaal Verdrag ter bestrijding van daden van nucleair terrorisme, dat in de verwijzingsbeslissing is genoemd, niet duidelijk verband houdt met het hoofdgeding. Ik ga daarop hieronder dan ook niet in. Voorts is het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme niet bindend voor de Europese Unie. Evenmin hebben alle lidstaten dit geratificeerd. Dat verdrag maakt derhalve geen deel uit van de internationale regels die het Hof bij de uitlegging van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 moeten leiden.

112.

Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 geven uitvoering aan resolutie 1373 (2001).108. Hoewel de Europese Unie zelf geen lid is van de Verenigde Naties, heeft het Hof geoordeeld dat ‘de [Europese Unie] […] bijzonder belang [moet] hechten aan het feit dat, wanneer de Veiligheidsraad resoluties vaststelt uit hoofde van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties, hij hiermee overeenkomstig artikel 24 van dit Handvest zijn voornaamste taak als internationaal orgaan vervult, die erin bestaat op mondiaal niveau de vrede en de veiligheid te handhaven, welke taak in het kader van dit hoofdstuk VII de bevoegdheid omvat om te bepalen wat een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid vormt en om de noodzakelijke maatregelen voor de handhaving of het herstel daarvan te nemen’.109. Het Hof moet derhalve gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 zoveel mogelijk uitleggen in overeenstemming met resolutie 1373 (2001). Die resolutie geeft echter geen definitie van ‘terroristische daad’ en bakent evenmin de werkingssfeer ervan af in het licht van het internationaal humanitair recht.

113.

Het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen is verbindend voor alle lidstaten. Gelet op de gegevens die de Raad ertoe hebben gebracht om de LTTE op de in artikel 2, lid 3, bedoelde lijst te plaatsen, die verwijzen naar ‘aanslagen’ door de LTTE110., kan dat verdrag ook relevant zijn in het hoofdgeding. Het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen moet derhalve in aanmerking worden genomen bij de uitlegging van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001.111.

114.

Het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen sluit ‘handelingen van strijdkrachten tijdens een gewapend conflict’ uit van de werkingssfeer ervan. Die worden beheerst door het internationaal humanitair recht.112. Dat betekent echter niet dat dergelijke handelingen niet kunnen worden aangemerkt als ‘terroristische daden’ in de zin van het internationaal humanitair recht. Ik vind steun voor deze slotsom in de laatste overweging van de preambule van het Verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen, waarin duidelijk wordt gemaakt dat ‘het feit dat bepaalde handelingen van het toepassingsgebied van dit Verdrag worden uitgesloten, niet betekent dat anderszins onwettige handelingen worden gebillijkt of gewettigd of dat vervolging op grond van ander recht wordt uitgesloten’. Die overweging bevestigt de door de Raad op juiste wijze als aanvullend aangeduide aard van de hierboven onderzochte regels van het internationaal humanitair recht ten opzichte van bepaalde regels van het volkenrecht inzake de strijd tegen terrorisme.

115.

Een vergelijkbare redenering gaat op voor het Verdrag tegen het nemen van gijzelaars, dat is casu eveneens relevant is.113. Hoewel dat verdrag formeel niet verbindend is voor de Europese Unie, zijn alle lidstaten partij daarbij. Artikel 12 daarvan heeft louter tot doel de materiële werkingssfeer van het Verdrag tegen het nemen van gijzelaars te verduidelijken. Die bepaling heeft geen enkele invloed op het voorkomen en tegengaan van gijzelingen die plaatsvinden in gewapende conflicten en dus worden beheerst door het internationaal humanitair recht.114. Ook hier lijken deze verschillende volkenrechtelijke normenstelsels elkaar aan te vullen.

116.

Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd, valt voorts het optreden van de lidstaten krachtens gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 in beginsel binnen de werkingssfeer van het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme. Met die Uniehandelingen wordt immers beoogd internationaal terrorisme te bestrijden middels specifieke financiële maatregelen tegen personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden. Het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme is bovendien verbindend voor alle lidstaten. Het Hof dient gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 zoveel mogelijk uit te leggen op een wijze die niet het risico meebrengt dat alle lidstaten van de Unie inbreuk maken op hun uit dat verdrag voortvloeiende verplichtingen.

117.

Niets in het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme sluit evenwel uit dat handelingen van niet-statelijke strijdkrachten in niet-internationale conflicten worden aangemerkt als ‘terroristische daden’.

118.

Ten eerste, zoals het Gerecht heeft geoordeeld in het arrest van 16 oktober 2014, LTTE/Raad115., voorziet artikel 2, lid 1, onder b), van het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme uitdrukkelijk in de mogelijkheid dat ‘terroristische daden’ in de zin van dit verdrag worden gepleegd in de context van een gewapend conflict, mits aan twee voorwaarden is voldaan:

(i)

de gedraging/handeling moet bedoeld zijn om de dood of ernstig lichamelijk letsel te veroorzaken en

(ii)

het doel van die gedraging/handeling moet er, door haar aard of context, in bestaan een bevolking te intimideren of een regering of internationale organisatie te dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een handeling.

Bij het reguleren van de financiering van terroristische daden ingevolge het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme kunnen de staten die partij zijn (of zelfs de Europese Unie) in de definitie van ‘terroristische daad’ dus daden opnemen die gedurende een gewapend conflict zijn gepleegd.

119.

Ten tweede, en hoe dan ook, maakt artikel 21 duidelijk dat het Verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme de als gevolg van het internationaal humanitair recht op individuele personen rustende verplichtingen niet aantast. Tot die verplichtingen behoort het absolute verbod van de handelingen omschreven in gemeenschappelijk artikel 3, lid 1, onder a) en b), van de verdragen van Genève en in de artikelen 4, lid 2, onder d), en 13, lid 2, van protocol II.

120.

Een uitlegging van het begrip ‘terroristische daad’ in gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 in die zin dat het ziet op daden die zijn gepleegd door niet-statelijke strijdkrachten in een niet-internationaal conflict, is bijgevolg net zo min onverenigbaar met de hierboven onderzochte handelingen van het volkenrecht inzake de bestrijding van terrorisme en het nemen van gijzelaars als die uitlegging dat is met de relevante regels van het internationaal humanitair recht.

121.

Mijn slotsom als antwoord op de tweede vraag onder b) luidt derhalve dat handelingen van strijdkrachten tijdens een niet-internationaal gewapend conflict waarop het internationaal humanitair recht van toepassing is, ‘terroristische daden’ kunnen vormen in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001, uitgelegd in het licht van de relevante regels van het internationaal humanitair recht en het volkenrecht inzake de bestrijding van terrorisme en het nemen van gijzelaars.

122.

Rekening gehouden met de argumenten die door verzoekers in het hoofdgeding voor het Hof zijn aangevoerd116., ben ik tevens van mening dat op de derde en de vierde vraag moet worden geantwoord dat in de onderhavige prejudiciële procedure niet is gebleken van omstandigheden die afbreuk zouden kunnen doen aan de geldigheid van verordening nr. 610/2010 voor zover deze de LTTE betrof. Bijgevolg hoeft de vijfde vraag niet te worden beantwoord.

Conclusie

123.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Raad van State (Nederland) als volgt te beantwoorden:

‘—

De uitzondering die is vervat in de rechtspraak die is voortgekomen uit het arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90) is van toepassing met betrekking tot de derde tak van artikel 263, vierde alinea, VWEU.

—

Het staat niet buiten twijfel dat, zouden A, B, C en D bij het Gerecht de geldigheid hebben aangevochten van uitvoeringsverordening (EU) nr. 610/2010 van de Raad van 12 juli 2010 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1285/2009, voor zover die verordening de Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) betrof, dit beroep ontvankelijk zou zijn geweest. Daaruit volgt dat A, B, C en D de ongeldigheid van die verordening mochten aanvoeren voor de nationale rechter en hem ertoe mochten bewegen een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen krachtens artikel 267 VWEU.

—

Handelingen van strijdkrachten tijdens een niet-internationaal gewapend conflict waarin het internationaal humanitair recht van toepassing is, kunnen ‘terroristische daden’ vormen in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, en van verordening nr. 2580/2001, uitgelegd in het licht van de relevante regels van het internationaal humanitair recht en het volkenrecht inzake de bestrijding van terrorisme en het nemen van gijzelaars.

—

In de onderhavige prejudiciële procedure is niet gebleken van omstandigheden die afbreuk zouden kunnen doen aan de geldigheid van verordening nr. 610/2010 voor zover deze verordening de LTTE betrof.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.