CBb, 07-01-2020, nr. 18/2068

Artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt dat verweerder het fosfaatrecht verhoogt indien een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager (de 5%-drempel) is door, voor zover van belang, bouwwerkzaamheden.

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast niet het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2012 ontstond het plan om in verband met de toetreding van een zoon te groeien van 292 melkkoeien naar 560 melkkoeien. De nieuwbouw kostte (inclusief 7 melkrobots) € 2.000.000,-. Zij heeft verder landbouwgrond bijgekocht voor een bedrag van € 1.225.000,-. Verder heeft appellante op 28 februari 2017 een bedrijf (inclusief de fosfaatrechten) gekocht.

Op 2 juli 2015 hield appellante 388 melkkoeien. Het overgenomen bedrijf hield er 76. Aan fosfaatrecht is toegekend 19.469 kg (voor appellante) en 4.237 kg (voor het aangekochte bedrijf), in totaal 23.706 kg. Bij het bestreden besluit is dit verhoogd naar 23.713 kg.

De beroepsgronden

Appellante beroept zich op artikel 23, zesde lid, van de Msw. Op de peildatum was zij bezig met de bouw van een nieuwe stal. Daardoor was haar stal nog niet vol. Appellante erkent dat de vergelijking met een historische datum haar niet over de 5%-drempel brengt, maar zij wil dat verweerder voor de 5%-drempel rekening houdt met de (verwachte) uitbreiding van de veestapel op 2 juli 2015, de bouwwerkzaamheden weggedacht.

Appellante voert verder aan dat verweerder een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Zij komt 9.872 kg fosfaatrecht tekort. Dat is een aantasting van haar eigendomsrecht en zij draagt een individuele en buitensporige last doordat zij 41,6% van haar koeplaatsen niet kan benutten. Haar bedrijfsvoering loopt gevaar doordat verweerder zo weinig fosfaatrecht toekent. De melkopbrengsten zijn onvoldoende om de vaste lasten te voldoen. Zij kan daardoor een groot deel van haar investeringen niet terugverdienen. Verder verzet appellante zich tegen de generieke korting.

Het standpunt van verweerder

Volgens verweerder voldoet appellante niet aan 5%-drempel. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling laat hij de niet gerealiseerde groei buiten aanmerking.

Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Zij heeft geen financiële stukken ingebracht die inzage kunnen geven in haar vermogenspositie. Zij heeft in 2018 en 2019 fosfaatrechten bijgekocht en het is onduidelijk hoe dat is gefinancierd. De uitbreidingsplannen waren ingegeven door bedrijfsopvolging en appellante onderscheidt zich niet van andere grote uitbreiders. Een deel van de beoogde uitbreiding had appellante op 2 juli 2015 al gerealiseerd en daarvoor heeft zij ook fosfaatrechten gekregen. Volgens verweerder is terecht een korting toegepast, omdat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is. Verweerder verzoekt naar aanleiding van een nieuwe berekening het fosfaatrecht vast te stellen op 23.733 kg.

Bespreking van de beroepsgronden

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) is de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw niet van toepassing op een op 2 juli 2015 niet gerealiseerde bedrijfsuitbreiding. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Het College heeft hiermee aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen. Verweerder geeft dus een juiste toepassing aan de knelgevallenregeling als hij geen rekening houdt met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Deze beroepsgrond faalt.

Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.4). De wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. Verder was voor melkveehouders als professionele ondernemers voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van 15 juni 2016, onder 5.5.3, en 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.6, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.1, en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).

Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. Zowel met betrekking tot de keuze van die middelen als met betrekking tot hun geschiktheid om dat doel te bereiken heeft de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid, maar de inmenging in het eigendomsrecht mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last. Bij deze beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn gestart of uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee.

De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt in beginsel bij appellante. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante aan die bewijslast niet heeft voldaan. Bij beoordeling van de last spelen de fosfaatrechten van het overgenomen bedrijf geen rol. Appellante heeft dat bedrijf immers overgenomen met fosfaatrechten en het tekort mag worden geacht in de koopprijs te zijn verdisconteerd. Appellante heeft verder geen inzicht gegeven in de bedrijfseconomische gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtstelsel en heeft haar stelling dat haar bedrijf hierdoor dreigt om te vallen, niet onderbouwd. Er is geen enkel inzicht in de bedrijfsvoering, de financiën of de bijzonderheden van het bedrijf en haar vennoten. Het enige dat (wel) blijkt is dat appellante in 2018 fosfaatrechten (2.900 kg) heeft weten bij te kopen. De beroepsgrond faalt.

De over de generieke korting aangevoerde beroepsgrond stuit af op hetgeen het College in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) heeft overwogen:

“(..) is het College van oordeel dat de wetgever redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat het stelsel van fosfaatrechten, waarmee de productie van fosfaat wordt beperkt, en de generieke korting voor niet grondgebonden bedrijven, het algemeen belang dienen.”

en

“De generieke korting (…) is naar het oordeel van het College evenmin onevenredig. Daarbij neemt het College in aanmerking dat dit percentage, onweersproken, gelegenheid biedt de veestapel in de periode van juli tot invoering op 1 januari 2018 via natuurlijk verloop te laten krimpen en, nu het verbod in artikel 21b van de Msw een jaarplafond betreft, ook nog gedurende het kalenderjaar 2018 kan worden bereikt (…).”

Slotsom

Verweerder erkent dat het bestreden onrechtmatig is, aangezien het fosfaatrecht aanvankelijk onjuist is berekend. Dat betekent dat het College het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit moet vernietigen. Hij zal het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vaststellen op 23.733 kg.

Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,-. (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).