CBb, 17-05-2022, nr. 20/21 en 20/294
ECLI:NL:CBB:2022:244
- Instantie
College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum
17-05-2022
- Zaaknummer
20/21 en 20/294
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
- Brondocumenten en formele relaties
ECLI:NL:CBB:2022:244, Uitspraak, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17‑05‑2022; (Eerste aanleg - meervoudig, Proceskostenveroordeling)
ECLI:NL:CBB:2021:441, Uitspraak, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 22‑04‑2021; (Beschikking)
- Wetingang
- Vindplaatsen
JOM 2022/235
Gst. 2022/73 met annotatie van W.P. Adriaanse
Uitspraak 17‑05‑2022
Inhoudsindicatie
Lasten onder dwangsom opgelegd aan TTO’s (toegelaten taxiorganisaties). Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Het College toetst of de nadelige gevolgen voor appellanten niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel dat verweerder met het opleggen van deze lasten wil bereiken. Deze toetsing is in dit geval intensief. Het College komt tot de conclusie dat het opleggen en handhaven van de lasten onder dwangsom niet evenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het met het opleggen van de lasten beoogde doel had al aan betekenis ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde. Appellanten zaten klem tussen enerzijds de eisen van verweerder om maatregelen op te leggen aan chauffeurs en anderzijds de chauffeurs die procedures aanspanden bij de burgerlijke rechter doordat appellanten in wezen als gemeentelijk handhavers moesten optreden. De formulering van de lasten laat geen ruimte voor een beoordeling door appellanten of de door verweerder bedoelde minimum maatregel in de betreffende gevallen nog wel als een evenredige, passende sanctie zou kunnen worden aangemerkt. Bovendien leidden de lasten ertoe dat appellanten de reeds ten aanzien van de door de bij hen aangesloten chauffeurs naar aanleiding van een bepaalde overtreding genomen beslissingen keer op keer dienden te wijzigen. ________________________________________
Partij(en)
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 20/21 en 20/294
uitspraak van de meervoudige kamer van dinsdag 17 mei 2022 in de zaak tussen
1. de besloten vennootschap Taxistad B.V. (Taxistad), te Aalsmeer, en
2. de stichting TAT Take a Taxi TTO (TAT), te Badhoevedorp, appellanten,
(gemachtigde: mr. J.S. Pols),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (B&W), verweerder,
(gemachtigden: mr. K. Voorn en mr. M. Pieters).
Procesverloop
Bij besluiten van 31 juli 2019 (primaire besluiten I) heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen.
Bij besluit van 6 december 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen bestreden besluit I beroep ingesteld (zaak nr. 20/21).
Bij besluiten van 12 november 2019 (primaire besluiten II) heeft verweerder aan elk van appelanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen.
Bij besluit van 12 februari 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder appellanten in hun bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Appellanten hebben tegen bestreden besluit II beroep ingesteld (zaak nr. 20/294).
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Op 1 september 2020 heeft verweerder beschikkingen genomen ter invordering van een bedrag van € 20.000,-- aan verbeurde dwangsommen van TAT en € 10.000,-- van Taxistad.
Appellanten hebben een aanvullend beroepschrift ingediend met betrekking tot de invorderingsbeschikkingen. Verweerder heeft een reactie daarop ingediend.
Ter zitting op 28 januari 2021 is de behandeling van de zaken op verzoek van appellanten aangehouden omdat hun gemachtigde de zitting niet kon bijwonen. De behandeling is voortgezet op 16 februari 2021.
Namens Taxistad is [naam 1] verschenen en namens TAT [naam 2] . Zij werden bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Vervolgens is het onderzoek bij beslissing van 22 april 2021 heropend om appellanten in de gelegenheid te stellen om een cijfermatige onderbouwing van hun financiële situatie over te leggen. Appellanten hebben bij brief van 19 mei 2021 een cijfermatige onderbouwing gegeven. Daarop heeft verweerder bij brief van 23 juni 2021 gereageerd.
Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarop heeft het College bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het College het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Inleiding en samenvatting.
Deze uitspraak gaat over beroepen van twee toegelaten taxiorganisaties (TTO’s) in Amsterdam tegen lasten onder dwangsom die verweerder hen heeft opgelegd. Taxichauffeurs die zijn aangesloten bij appellanten hebben (verkeers-)overtredingen begaan. Appellanten vonden dat zij zelf mochten bepalen wat voor maatregelen zij namen tegen deze chauffeurs. Verweerder wilde met de lasten appellanten dwingen strengere maatregelen te nemen die strikt zijn voorgeschreven in een gemeentelijk maatregelenprotocol. Volgens de voorwaarden van hun vergunningen waren appellanten daartoe verplicht. Appellanten hebben dus hun vergunningvoorwaarden overtreden. Dat deden zij omdat zij klem kwamen te zitten tussen verweerder en de chauffeurs, want die voerden rechtszaken tegen appellanten bij de burgerlijke rechter. Verweerder had ook al te kennen gegeven dat TTO’s wel een eigen afweging mochten maken wat voor maatregel zij oplegden als een chauffeur een overtreding beging en was ook al bezig het maatregelenbeleid te heroverwegen. Het College toetst de opgelegde lasten aan het evenredigheidsbeginsel en is van oordeel dat de lasten onevenredig nadelige gevolgen hebben voor appellanten.
2. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1.1
Amsterdam heeft voor de zogenoemde opstapmarkt (het taxivervoer vanaf een taxistandplaats of na het aanhouden van een taxi op straat) gekozen voor het TTO-systeem. Volgens dat systeem mogen taxichauffeurs slechts taxivervoer verrichten als zij zijn aangesloten bij een door verweerder door middel van een vergunning toegelaten taxiorganisatie (TTO)
2.1.2
In de Taxiverordening 2012 (verder: de Taxiverordening) heeft verweerder opgenomen dat een TTO om in aanmerking te komen voor zo’n TTO-vergunning, onder meer dient te beschikken over een normen- en waardenprotocol en een maatregelenprotocol. In het normen- en waardenprotocol worden eisen gesteld aan het gedrag en handelen van de taxichauffeur.
2.1.3
In het maatregelenprocotol werd verder de manier geregeld waarop de TTO bij geconstateerde onregelmatigheden in het gedrag of het handelen van de taxichauffeur zou optreden. De TTO was daarbij niet vrij om de inhoud van het normen- en waardenprotocol en het maatregelenprotocol zelf te bepalen. De TTO diende destijds in haar protocollen aan te sluiten bij de in het Besluit Nadere regels maatregelenprotocol 2018 (Besluit Nadere regels) genoemde “Gouden Vijf”: gedragingen of normen waarvan schending volgens verweerder als de grootste ergernissen worden ervaren. Zoals vermeld in de toelichting bij het Besluit Nadere regels werden daarbij -in een bij artikel 3 behorende tabel- tevens de minimaal door de TTO op te leggen maatregelen dwingend voorgeschreven om er -aldus verweerder- zeker van te zijn dat bij overtreding van de “Gouden Vijf” passende maatregelen werden genomen. Die tabel luidde:
Omschrijving gedraging Gouden vijf | Minimale maatregel bij schending |
De chauffeur vervoert consumenten op hun verzoek en/of staakt geen ritten tenzij dit in redelijkheid niet van de chauffeur kan worden gevergd. | 1e keer: één week OVW schorsing 2e keer: één maand OVW schorsing 3e keer: uitsluiting |
De chauffeur stremt op of in de omgeving van de standplaats het verkeer niet of houdt zich op of in de omgeving van de standplaats niet hinderlijk op. | 1e keer: één week OVW schorsing 2e keer: één maand OVW schorsing 3e keer: uitsluiting |
De aanwijzingen van een ambtenaar in functie of een andere door of namens het college aangewezen persoon die ten doel heeft de kwaliteit van taxivervoer in Amsterdam te bevorderen, worden onverwijld opgevolgd. | 1e keer: één week OVW schorsing 2e keer: één maand OVW schorsing 3e keer: uitsluiting |
De chauffeur vervoert de consument tegen maximaal het wettelijk geldende tarief. | 1e keer: één week OVW schorsing 2e keer: één maand OVW schorsing 3e keer: uitsluiting |
De chauffeur overschrijdt het maximaal aantal toegestane taxi’s op de standplaats niet, zet zijn voertuig op de daarvoor aangewezen plekken en rijdt door op de standplaats zodra er voldoende plek is. | 1e keer: één week VW schorsing 2e keer: één week OVW schorsing 3e keer: één maand schorsing 4e keer: uitsluiting |
2.1.4
Als een TTO de minimale maatregelen niet toepaste op de bij haar aangesloten chauffeurs overtrad de TTO daarmee zelf de Taxiverordening (artikel 2.5, tweede tot en met vierde lid).
2.2
In een door een taxichauffeur bij dagvaarding van 21 november 2018 tegen Taxistad aangespannen kort geding bij de rechtbank Amsterdam, waaraan de gemeente Amsterdam als tussengekomen partij heeft deelgenomen, heeft Taxistad gesteld dat zij druk ondervindt van de gemeente om in het geval van een (gestelde) overtreding van de hiervoor genoemde “Gouden Vijf”, de door de gemeente minimaal voorgeschreven sanctie daadwerkelijk te treffen. Zo heeft Taxistad, na precisering van de norm om zich niet hinderlijk op te houden in de omgeving van een taxistandplaats voor het Centraal Station, aan zes taxichauffeurs géén sanctie opgelegd, omdat de betreffende chauffeurs, gelet op die precisering, volgens Taxistad voldoende afstand hadden genomen van de standplaats. Vervolgens werd Taxistad door de gemeente gesanctioneerd. De gemeente heeft ter zitting bij de voorzieningenrechter de gang van zaken erkend en daaraan toegevoegd dat Taxistad naar haar mening ten onrechte geen sanctie aan de betreffende chauffeurs had opgelegd.In het vonnis van 12 maart 2019 heeft de rechtbank Amsterdam overwogen dat de opgezette sanctiestructuur trekken heeft van privatisering van rechtspraak, met dien verstande dat de gemeente, achter de schermen van de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen de TTO en de aangesloten chauffeurs, de wet bleef voorschrijven. Zowel het feit dat de gemeente aan de TTO’s minimum sancties voorschreef als dat onder dit systeem de TTO’s er belang bij hadden om de door de gemeente voorgestelde sancties ook daadwerkelijk te treffen, waarmee hun onafhankelijkheid onvoldoende was gewaarborgd, maakten dat dit systeem volgens de civiele voorzieningenrechter op gespannen voet stond met de algemene beginselen van een behoorlijke rechtspraak. Nu voorts met ingang van 1 februari 2018 een wijziging in de Taxiverordening 2012 was doorgevoerd die inhield dat, indien de aansluiting van een vergunninghouder bij de TTO is geschorst, de taxivergunning van rechtswege voor een gelijke periode wordt geschorst, leidde de Taxiverordening, aldus de voorzieningenrechter, tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming voor de betrokken chauffeurs. Tegen dat vonnis is geen hoger beroep ingesteld.
2.3
Taxistad en TAT hebben verweerder vervolgens laten weten het door de gemeente voorgeschreven maatregelenprotocol (vooralsnog) niet langer ten uitvoer te leggen, maar uitvoering te geven aan een alternatief maatregelenprotocol. Daarin hebben zij de minimaal op te leggen maatregelen aangepast tot maatregelen die zij als redelijk en proportioneel beschouwen.
2.4
Bij brief van 5 juli 2019 heeft verweerder aan alle TTO’s meegedeeld dat de TTO’s bij het opleggen van maatregelen aan de bij hen aangesloten chauffeurs beschikken over een individuele afwegingsruimte. Uitgangspunt blijft dat de TTO’s bij overtredingen de minimale maatregelen uit het Besluit Nadere regels opleggen, maar dat betekent niet -aldus verweerder- dat in de praktijk geen ruimte bestaat voor een individuele afweging en een beoordeling van bijzondere omstandigheden. De TTO’s kunnen in geval van bijzondere omstandigheden zoals overmacht of noodsituatie, onevenredige (financiële) gevolgen voor de chauffeur en de correcte staat van dienst van de chauffeur de maatregel aanpassen dan wel afzien van het opleggen van een maatregel.
2.5
Bij de primaire besluiten I heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. Daarbij is bepaald -voor zover hier van belang- dat deze last onder dwangsom betekent dat:
“ • u schriftelijk dient te bevestigen dat het ‘alternatieve maatregelenprotocol’ wordt ingetrokken en dat u toekomstige maatregelen zal opleggen conform het vergunde maatregelenprotocol;
• u de sancties die u volgens uw alternatieve maatregelenprotocol sinds 5 juli 2019 hebt opgelegd, zal omzetten en effectueren volgens het vergunde maatregelenprotocol;”
Daarbij heeft verweerder, in reactie op de door appellanten ingediende zienswijze, onder meer het volgende vermeld:
“Zoals wij in de brief van 5 juli 2019 aan alle TTO’s hebben toegelicht, is het uitgangspunt dat TTO’s de minimale maatregelen uit het Besluit nadere regels maatregelenprotocol opleggen aan de bij hun aangesloten chauffeurs bij overtreding van de Gouden Vijf-Normen. De minimale sancties zijn voorgeschreven om te waarborgen dat TTO’s voor overtreding van de Gouden Vijf (…) passende maatregelen nemen. Gelet op de aard van de gedragingen is het wenselijk dat bij overtredingen eenheid bestaat over de consequenties die de verschillende TTO’s aan dit soort overtredingen verbinden. Dit om te voorkomen dat chauffeurs eerder zullen kiezen voor een TTO die in zijn protocol lichtere sancties hanteert ten opzichte van andere TTO’s. Daarnaast hebben minimale sancties van een bepaalde zwaarte een preventieve werking en dragen daarmee bij aan het voorkomen van dit soort overtredingen. Dit betekent echter niet dat in de praktijk geen ruimte bestaat voor een individuele afweging en beoordeling van bijzondere omstandigheden.
De TTO’s hebben een eigen verantwoordelijkheid die strekt tot het doen van deugdelijk onderzoek en een zorgvuldige beoordeling van de omstandigheden van het geval. De TTO is op basis van de Taxiverordening en het eigen hoor- en wederhoorprotocol verplicht hoor en wederhoor toe te passen bij het opleggen van maatregelen aan een chauffeur. De chauffeur heeft hierbij de mogelijkheid om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen die van belang kunnen zijn voor het eventueel aanpassen dan de maatregel of om van het opleggen van een maatregel af te zien. Het is dan ook toegestaan dat TTO’s afzien van het opleggen van minimale maatregelen als er sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld overmacht (een noodsituatie), onevenredige gevolgen voor de chauffeur of een zeer correcte staat van dienst van de desbetreffende chauffeur.
Wij zien dan ook niet in waarom het vonnis voor u aanleiding is om het bestaande maatregelenprotocol met (onder andere) de voorgeschreven minimumsancties buiten toepassing te laten. Zoals wij het vonnis lezen, is er in beginsel geen bezwaar tegen het voorschrijven van minimale maatregelen bij bepaalde overtredingen, zolang de TTO voldoende ruimte heeft voor een individuele afweging, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Het gaat dus om de ruimte om rekening te kunnen houden met de omstandigheden van het geval die specifiek de chauffeur betreffen. Dit is wat anders dan de hoogte van de voorgeschreven maatregelen op zich en de vraag of deze in het algemeen als disproportioneel beschouwd kunnen worden. U gebruikt dit vonnis om de maatregelen in alle gevallen te verlagen in plaats van de verlagen/aan te passen indien een specifiek geval vanwege bijzondere omstandigheden daartoe noopt. Dit is naar ons oordeel een onjuiste lezing van het vonnis en derhalve geen rechtvaardiging voor de wijze waarop u heeft gehandeld door eenzijdig het maatregelenprotocol te wijzigen.”
Voorts heeft verweerder in de last vermeld dat het door TAT en Taxistad aangeleverde concept-maatregelenprocotol zal worden meegenomen bij de ontwikkeling van nieuw handhavingsbeleid, alsmede:
“Gelet op de voorbereiding van het nieuwe handhavingsbeleid staan wij open voor suggesties en input vanuit alle TTO’s, zodat wij hier lering uit kunnen trekken. Uiteraard zult u op het moment dat het nieuwe handhavingsbeleid aan het college is voorgelegd en is vastgesteld, in lijn met de nieuwe regels uw maatregelenprotocol via de formele weg kunnen wijzigen. Het kan echter niet zo zijn dat u op deze manier op de zaken vooruit loopt en zelf het heft in handen neemt, alvorens duidelijk is vastgesteld wat de nieuwe regels zijn. Uw zienswijze heeft ons dan ook geen reden gegeven om van handhavend optreden af te zien.”
2.6
TAT en Taxistad hebben tegen de primaire besluiten I bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de bestuursrechter. Het verzoek om voorlopige voorziening is vervolgens bij uitspraak van 10 september 2019 afgewezen.
2.7
Naar aanleiding van de last van 31 juli 2019 hebben TAT en Taxistad bij brief van 11 september 2019 aan verweerder meegedeeld dat het alternatieve maatregelenprotocol buiten werking zou worden gesteld en dat alle chauffeurs die op basis van het alternatieve maatregelenprotocol een sanctie opgelegd hadden gekregen, uiterlijk op 12 september 2019 een mededeling zouden ontvangen dat een sanctie zou worden opgelegd overeenkomstig het vergunde maatregelenprotocol.
2.8
Bij brieven van 12 september 2019 hebben TAT en Taxistad de betreffende taxichauffeurs meegedeeld dat zij gedwongen zijn om alsnog de maatregelen op te leggen zoals die zijn bepaald in het vergunde maatregelenprotocol, alsmede dat de schorsing van de taxivergunning op 3 oktober 2019 zal ingaan.
2.9
Op 2 oktober 2019 hebben TAT en Taxistad aan verweerder meegedeeld dat de tenuitvoerlegging van de maatregelen werd opgeschort, omdat een aantal van de betreffende chauffeurs een kort geding procedure zou aanspannen.
2.10
Een aantal chauffeurs van TAT en Taxistad heeft bij dagvaarding van 16 oktober 2019 een kort geding procedure aangespannen tegen TAT en Taxistad en tegen de gemeente. In die procedure is het door de gemeente voorgenomen nieuwe handhavingsbeleid wederom aan de orde geweest. Ter zitting van 24 oktober 2019 heeft de gemeente erkend dat sprake is van rechtsongelijkheid tussen snorders en Uber-chauffeurs enerzijds en de bij een TTO aangesloten chauffeurs anderzijds en meegedeeld dat nieuw handhavingsbeleid in voorbereiding is, maar zich tevens op het standpunt gesteld dat in de tussentijd alle TTO’s het in de vergunning voorgeschreven maatregelenprotocol als uitgangspunt dienen te blijven hanteren, omdat niet kan worden toegelaten dat TAT en Taxistad hun eigen sanctiebeleid toepassen.Voorts is tijdens die zitting gebleken dat de gemeente met ingang van 15 juli 2019 feitelijk reeds een beleidswijziging heeft ingezet. De gemeente heeft haar met controle belaste ambtenaren de instructie gegeven om in het geval van sommige verkeersovertredingen die op zichzelf onder de “Gouden Vijf” vallen, maar in het concrete geval een bagatelkarakter dragen, geen rapport van bevindingen meer op te maken. De door de chauffeurs tegen TAT en Taxistad gevraagde voorzieningen zijn bij vonnis van 7 november 2019 afgewezen.
2.11
Bij de primaire besluiten II van 12 november 2019 heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. Daarbij is bepaald -voor zover hier van belang- dat deze last onder dwangsom betekent dat:
“ • u in de in deze brief aangegeven gevallen dient over te gaan tot tenuitvoerlegging van de door u reeds opgelegde maatregelen;”.
Een overzicht van de gevallen -met vermelding van de naam van de chauffeur en korte omschrijving van de overtreding- waarin volgens verweerder alsnog een maatregel overeenkomstig het vergunde maatregelenprotocol moet worden opgelegd, is als bijlage bij elk van de besluiten gevoegd.
2.12
Bij brieven van 18 november 2019 zijn TAT en Taxistad, voor overtredingen die door bij hen aangesloten chauffeurs vóór 15 juli 2019 zijn begaan, overgegaan tot het opleggen van een maatregel. Daarbij hebben zij niet de in het Besluit Nadere regels opgenomen minimale sanctie opgelegd, maar (steeds) een boete van € 104,--. In die brieven is (steeds) het volgende aan de betreffende chauffeur meegedeeld:
“(…) Aanvankelijk hebben wij (…) besloten om een alternatief maatregelprotocol in te voeren waarmee de voorgeschreven sancties omgezet zijn in redelijke sancties. Onder dwang van de gemeente hebben wij bij besluit van 5 juli 2019 alsnog de voorgeschreven minimumsancties aan u opgelegd. U heeft hiertegen een kort geding aanhangig gemaakt. De rechter heeft bij vonnis van 7 november 2019 begrip getoond voor deze stap maar heeft verder bepaald dat wij (…) geen bevoegdheid hadden op eigen gezag een alternatief maatregelenprotocol toe te passen. Wel heeft de rechter geoordeeld dat een tto de mogelijkheid heeft om tot een redelijke en evenwichtige sanctionering te komen van taxichauffeurs die verkeersovertredingen begaan door gemaakt te maken van een recent geschapen mogelijkheid om rekening te houden met alle omstandigheden van het geval (…). De gemeente heeft deze beoordelingsruimte inmiddels ook erkend. (…) In uw geval is er sprake van zwaarwegende omstandigheden die aanleiding geven om van de minimumsanctie af te wijken. Er is namelijk sprake van een verkeersovertreding waarvoor taxichauffeurs die niet bij een tto aangesloten zijn uitsluitend een Mulderbeschikking ontvangen. Ook is in de praktijk inmiddels het sanctiebeleid van de gemeente in die zin gewijzigd dat de gemeentelijke handhavers geen RvB meer oplegt in dit soort gevallen. Ook deze omstandigheid laten wij hier meewegen. Wij zijn van mening dat er hierdoor sprake is van een zeer grote ongelijkheid in bestraffing die vanuit het oogpunt van rechtsongelijkheid moeilijk aanvaardbaar is. (…) Wij besluiten dan ook om in uw geval van de voorgeschreven minimumsancties af te wijken en een maatregel op te leggen die de ongelijkheid met niet bij een tto aangesloten chauffeurs wegneemt. Daarom zullen wij de sanctie omzetten in een geldstraf die gelijk staat aan een verkeersboete die in gelijke gevallen opgelegd zou zijn namelijk € 104.”
2.13
Bij e-mails van 14 januari 2020 hebben TAT en Taxistad aan de betreffende taxichauffeurs meegedeeld dat zij alsnog de door de gemeente voorgestelde, in het Besluit Nadere regels genoemde minimale sancties zouden gaan opleggen, met het verzoek om op 21 januari 2020 het taxidaklicht, de tarievenkaarten, keycard en taxiraamkaart in te leveren.
2.14
Met ingang van 1 april 2020 is de beleidsregel “Handhavingsbeleid Taxi 2019 gemeente Amsterdam” in werking getreden. In deze beleidsregel is uitdrukkelijk bepaald dat bij het hanteren van het maatregelenprotocol de TTO ruimte heeft voor een individuele afweging en beoordeling van bijzondere omstandigheden.
3. Standpunt appellanten.
In beroep hebben appellanten aangevoerd dat het intrekken van het alternatieve maatregelenprotocol (onderdeel van de primaire besluiten I) geen onderdeel uitmaakt van het beroep. Het beroep is gericht tegen de in de primaire besluiten I en II neergelegde verplichting om alsnog tot tenuitvoerlegging over te gaan van de sancties die eerder aan de betreffende chauffeurs zijn opgelegd. Het gaat hier om sancties, die appellanten aanvankelijk aan bij hen aangesloten chauffeurs volgens het alternatieve maatregelenprotocol hadden opgelegd voor overtredingen die de betreffende chauffeurs in de periode vóór 15 juli 2019 hebben gepleegd. Die sancties zijn bij brieven van 12 september 2019 omgezet naar sancties volgens het vergunde maatregelenprotocol, maar de tenuitvoerlegging daarvan werd in verband met het door de chauffeurs in oktober 2019 opgestarte kort geding procedure geschorst.
Appellanten hebben aangevoerd dat de opgelegde lasten geen ruimte laten voor een eigen bevoegdheid, verantwoording en afwegingsruimte bij het opleggen van een eventuele maatregel. Verweerder gaat nog steeds (ten onrechte) ervan uit dat appellanten de in het Besluit Nadere regels neergelegde minimumsancties moeten opleggen. Voorts stellen appellanten dat de door de gemeente opgedragen handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in deze situatie behoort te worden afgezien. De gevallen waarop de lasten onder dwangsom betrekking hebben betreffen volgens appellanten zonder uitzondering kleine verkeersovertredingen, zoals het negeren van een stopverbod, waarvoor niet bij een TTO aangesloten taxichauffeurs een verkeersboete krijgen opgelegd van ongeveer € 100,-. Appellanten vinden dat de maatregel die zij volgens verweerder dienen op te leggen, namelijk een schorsing voor een week of een maand en in een enkel geval zelfs definitieve uitsluiting, in geen enkele verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding. Daarbij is sprake van een grote ongelijkheid, niet alleen tussen de TTO-chauffeurs en niet bij een TTO aangesloten chauffeurs, maar ook tussen chauffeurs die vóór 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan en chauffeurs die op of ná 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan. Bij de behandeling van de bestuursrechtelijke voorlopige voorziening op 23 augustus 2019 heeft verweerder nagelaten te melden dat er vanaf 15 juli 2019 een feitelijke beleidswijziging heeft plaatsgevonden. Vanaf die datum wordt bij een verkeersovertreding door een TTO-chauffeur geen rapport van bevindingen meer opgemaakt, gevolgd door het opleggen van een maatregel, maar wordt een verkeersboete opgelegd. Deze beleidswijziging is het directe gevolg van de bezwaren die onder de TTO’s bestaan over het moeten opleggen van minimumsancties in dit soort gevallen. Verweerder heeft er tijdens die zitting van de bestuursrechter voorts ten onrechte op gewezen dat appellanten door hun handelen een ongelijk speelveld creëren voor TTO’s die zich wel aan de regels (de voorgeschreven minimumsancties) houden en TTO’s die dat niet doen. De op 15 juli 2019 ingezette beleidswijziging heeft immers tot gevolg dat er geen ongelijk speelveld tussen de TTO’s meer kan zijn: alle verkeersovertredingen worden sindsdien immers gesanctioneerd met een boete. De lasten onder dwangsom zien uitsluiten op oude gevallen, namelijk de overtredingen die vóór 15 juli 2019 hebben plaatsgevonden.
Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat het opleggen van aanzienlijke dwangsommen aan hen, met als enig doel dat zij de bij hen aansloten chauffeurs die vóór 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan alsnog bestraffen met de voorgeschreven minimummaatregel, in strijd is met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel. Verweerder heeft immers de mogelijkheid, als hij er zo zwaar aan hecht dat deze chauffeurs alsnog volgens de oude regeling worden gesanctioneerd, om zelf de door hem gewenste maatregelen op te leggen.
4. Standpunt verweerder.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beide lasten onder dwangsom terecht zijn opgelegd. De lasten van 31 juli 2019 werden opgelegd omdat TAT één schorsing moest opleggen voor de duur van een maand, terwijl Taxistad vier schorsingen moest opleggen, waarvan twee voor de duur van een week en twee voor de duur van een maand. Er is toen niet gebleken van bijzondere individuele omstandigheden van de betreffende chauffeurs.
De lasten van 12 november 2019 werden opgelegd omdat diverse andere door appellanten genomen maatregelen waren opgeschort maar nog niet tenuitvoergelegd.
Appellanten hebben de ruimte om in bijzondere individuele gevallen af te wijken van de minimum maatregelen. Omdat daarmee echter wordt afgeweken van de vergunningvoorschriften zal een dergelijke beslissing altijd moeten worden voorgelegd aan verweerder. Verweerder bekijkt vervolgens of de door de TTO gegeven motivering die bijzondere afwijking van het maatregelenprotocol kan rechtvaardigen. De enkele blote stelling dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn (door bijvoorbeeld te stellen dat de chauffeur door de maatregel brodeloos wordt) is onvoldoende. De uiteindelijke beoordeling of de uitzondering op de naleving van het maatregelenprotocol voldoende is onderbouwd ligt bij verweerder, aangezien de TTO hierdoor in strijd handelt met de aan de TTO-vergunning verbonden voorschriften. De door appellanten aangevoerde argumenten, die zijn terug te voeren op het standpunt dat zij alle op te leggen maatregelen te zwaar vinden, worden door verweerder niet als individuele bijzondere omstandigheden aangemerkt. Door na de lasten van 12 november 2019 alle maatregelen om te zetten naar boetes hebben appellanten in feite wederom een alternatief maatregelenprotocol ingevoerd. Daarmee hebben zij in strijd gehandeld met de aan hun vergunning verbonden voorschriften.
5. Beoordeling door het College.
5.1
Niet in geschil is dat de betrokken chauffeurs overtredingen hebben begaan. Ook is niet in geschil dat appellanten aan de betrokken chauffeurs ofwel lichtere maatregelen hebben opgelegd dan de minimale maatregelen die waren voorgeschreven in het maatregelenprotocol ofwel deze maatregelen onder druk van verweerder wel hebben opgelegd, maar die maatregelen vervolgens niet ten uitvoer hebben gelegd. Dat betekent dat appellanten artikel 2.4, tweede tot en met vierde lid, van de Taxiverordening hebben overtreden.
5.2
Evenmin is in geschil dat appellanten als overtreders zijn aan te merken. Verweerder was dus bevoegd appellanten de lasten onder dwangsom op te leggen.
5.3
Appellanten beroepen zich vooral op het evenredigheidsbeginsel. Het College toetst daarom de besluiten van verweerder om de lasten op te leggen en te handhaven in bezwaar (voor zover inhoudelijk op bezwaar is beslist) aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat wil zeggen dat de nadelige gevolgen voor appellanten niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel dat verweerder met het opleggen van deze lasten wil bereiken. Omdat het sanctiebesluiten zijn, gaat het er voor de bepaling of ze proportioneel zijn vooral om of het opleggen van de lasten noodzakelijk, geschikt en evenwichtig is om dat doel te bereiken. Deze toetsing is in dit geval intensief omdat het sancties zijn tegen appellanten, terwijl er geen derde-belanghebbenden zijn met belangen die tegengesteld zijn aan die van appellanten.
5.3.1
De lasten onder dwangsom van 31 juli 2019 en 12 november 2019 strekten ertoe dat appellanten de minimum maatregelen als bedoeld in het Besluit Nadere regels opleggen aan hun chauffeurs die overtredingen hadden begaan en alsnog uitvoering zouden geven aan deze maatregelen. Het doel van verweerder met het opleggen van de lasten onder dwangsom is het handhaven van het maatregelenbeleid zoals dat gold voor 1 april 2020. Strikt genomen was dat beleid inderdaad ten tijde van het opleggen van de lasten nog van kracht en gold voor appellanten op grond van de voorwaarden aan hun vergunningen de plicht de minimale maatregelen uit het maatregelenprotocol op te leggen. Maar op 15 juli 2019 had verweerder al meegedeeld dat dit beleid niet meer onverkort werd uitgevoerd, terwijl nieuw beleid ontwikkeld werd (dat dus uiteindelijk op 1 april 2020 in werking is getreden). Ook is door de gemeente Amsterdam, waarvan verweerder een bestuursorgaan is, erkend dat sprake was van rechtsongelijkheid tussen de chauffeurs die bij TTO’s (waaronder dus appellanten) zijn aangesloten en verschillende categorieën andere taxichauffeurs die in Amsterdam actief zijn. Dat betekent dat het met het opleggen van de lasten beoogde doel al aan betekenis had ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde.
5.3.2
Bij het bepalen van de nadelige gevolgen van de lasten voor appellanten gaat het niet alleen om het mogelijke financiële nadeel dat zij lijden als de dwangsommen worden verbeurd en geïnd, wat ook gebeurd is. In principe hadden zij dat kunnen vermijden door tijdig aan de lasten te voldoen. Maar appellanten hadden ook te maken met de bij hen aangesloten chauffeurs en moesten rekening houden met de belangen van die chauffeurs. De chauffeurs kunnen sinds 2018 in beginsel geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen meer instellen als er maatregelen tegen hen worden genomen, wat voorheen wel kon. Dat is tenminste de bedoeling van de wijziging van de Taxiverordening die per 1 februari 2018 in werking is getreden. Zoals de Amsterdamse rechtbank in haar vonnis van 12 maart 2019 constateerde heeft de gemeente Amsterdam de handhaving van de Taxiverordening via de vergunningvoorschriften opgelegd aan de TTO’s. Daardoor kunnen de chauffeurs alleen bij de burgerlijke rechter terecht als een TTO een in wezen publiekrechtelijke handhavingsmaatregel oplegt, daartoe verplicht namens verweerder. Een op die manier door een TTO aan een bij hem aangesloten taxichauffeur opgelegde schorsing van de vergunning voor een week of een maand, dan wel een definitieve uitsluiting als chauffeur, kan voor de betreffende chauffeur ingrijpende gevolgen hebben, aangezien zo’n schorsing kan leiden tot een aanzienlijke inkomensachteruitgang voor de duur van de schorsing/uitsluiting. Pas in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:416) is gesteld dat het “goed denkbaar” is dat de e-mail die verweerder stuurt om een chauffeur op de hoogte te stellen van de schorsing van rechtswege dan wel het verval van rechtswege van de taxivergunning voor de opstapmarkt gelijk te stellen is met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb. In dat geval zouden voor de betrokken chauffeur toch bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Een definitief oordeel daarover was ook op 12 november 2019 nog niet door het College gegeven. Dat was ook op 6 december 2019 nog niet het geval. Appellanten konden er dus niet van uitgaan dat chauffeurs bestuursrechtelijke rechtsmiddelen zouden kunnen gebruiken. Daardoor zaten appellanten klem tussen enerzijds de eisen van verweerder om maatregelen op te leggen aan chauffeurs en anderzijds de chauffeurs die procedures aanspanden bij de burgerlijke rechter doordat appellanten in wezen als gemeentelijk handhavers moesten optreden.
5.3.3
Waar appellanten behoefte aan hadden in die situatie was een eigen beoordelingsruimte als chauffeurs overtredingen begingen. Verweerder heeft wisselende standpunten ingenomen over de eigen beoordelingsruimte van TTO’s. Enerzijds is in de brief van 5 juli 2019 verklaard dat TTO’s eigen beoordelingsruimte hebben bij het beslissen of zij een maatregel opleggen aan een aangesloten chauffeur, als die een overtreding heeft begaan en een eigen beoordelingsruimte over de benodigde zwaarte van de op te leggen maatregel. Anderzijds handhaaft verweerder in deze zaken het beleid strikt en geeft hij appellanten geen enkele eigen beoordelingsruimte. De formulering van de lasten laat geen ruimte voor een beoordeling door appellanten of de door verweerder bedoelde minimum maatregel in de betreffende gevallen nog wel als een evenredige, passende sanctie zou kunnen worden aangemerkt. Bovendien leidden de lasten ertoe dat appellanten de reeds ten aanzien van de door de bij hen aangesloten chauffeurs naar aanleiding van een bepaalde overtreding genomen beslissingen keer op keer dienden te wijzigen. Zelfs nadat appellanten bij brieven van 18 november 2019 als (definitieve) beslissing aan de chauffeurs hebben meegedeeld dat de overtreding zou worden gesanctioneerd met een geldstraf van € 104,--, hebben appellanten-onder druk van verweerder- wederom een gewijzigde beslissing genomen waarbij de eerder opgelegde geldstraf (wederom) werd gewijzigd naar (alsnog) een schorsing dan wel uitsluiting met de voor de chauffeurs genoemde ingrijpende financiële gevolgen.
5.3.4
Nu het met het opleggen van de lasten beoogde doel al aan betekenis had ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde, zoals het College hiervoor heeft vastgesteld, moet bovendien worden geoordeeld dat het belang van een strikte handhaving niet meer opwoog tegen de nadelige gevolgen voor appellanten en dus niet evenwichtig was. Het opleggen en handhaven van deze lasten is daarom niet evenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
5.4
Bij de heropeningsbeslissing van 22 april 2021 heeft het College geoordeeld dat verweerder in het onderhavige geval geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om de bezwaren tegen de primaire besluiten II niet-ontvankelijk te verklaren. Daarom zijn de beroepen tegen dat besluit gegrond. Het College ziet geen aanleiding verweerder een nieuw besluit op de bezwaren van appellanten tegen de primaire besluiten van 12 november 2019 te laten nemen. Zoals in de heropeningsbeslissing van 22 april 2022 is vermeld betreffen de primaire besluiten van 12 november 2019 immers dezelfde kwestie (maar dan over een ander tijdvak) als de primaire besluiten van 31 juli 2019 en zijn de bezwaren tegen deze besluiten inhoudelijk gelijk aan elkaar. De beoordeling van deze besluiten valt daarom ook inhoudelijk hetzelfde uit.
6. Slotsom.
6.1
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder bij het bestreden besluit I de bezwaren van appellanten tegen de lasten van 31 juli 2019 ten onrechte ongegrond heeft verklaard. De beroepen zijn gegrond. Het College vernietigt het bestreden besluit van 6 december 2019 en voorziet zelf in de zaak door de bezwaren van appellanten gegrond te verklaren en de primaire besluiten van 31 juli 2019 te herroepen.
6.2
Dit oordeel betekent dat aan de invorderingsbesluiten van 1 september 2020 de grond komt te ontvallen. Ook deze besluiten worden vernietigd.
6.3
Onder verwijzing naar de heropeningsbeslissing zijn de beroepen tegen het bestreden besluit van 12 februari 2020 gegrond. Het College vernietigt dit besluit en voorziet zelf in de zaak door de bezwaren van appellanten ontvankelijk en gegrond te verklaren en de primaire besluiten van 12 november 2019 te herroepen.
7. Proceskosten en griffierecht.
Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellanten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.082,- voor de kosten in bezwaar tegen het primaire besluit I (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van 541,- en een wegingsfactor 1), € 541,- voor de kosten in bezwaar tegen het primaire besluit II (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift) en € 2.277,- voor de proceskosten in beroep (2 punten voor het indienen van twee beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- -
verklaart de beide beroepen gegrond;
- -
vernietigt het bestreden besluiten I en II;
- -
herroept de primaire besluiten I en II;
- -
herroept tevens de beide invorderingsbesluiten van 1 september 2020;
- -
draagt verweerder op het voor de beide zaken betaalde griffierecht van in totaal € 699,- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 3.900,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. J.L. Verbeek en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 mei 2022.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
Uitspraak 22‑04‑2021
Inhoudsindicatie
Lasten onder dwangsom opgelegd aan TTO’s (toegelaten taxiorganisaties). Bij bestreden besluit I zijn de bezwaren van de TTO’s tegen de aan hen op 31-7-2019 opgelegde lasten onder dwangsom ongegrond verklaard. Bij bestreden besluit II zijn de bezwaren van de TTO’s tegen de aan hen op 12-11-2019 opgelegde lasten niet-ontvankelijk verklaard omdat de gronden niet tijdig waren ingediend. Het College overweegt dat B&W in dit geval geen gebruik mocht maken van de bevoegdheid om de bezwaren tegen de besluiten van 12-11-2019 niet-ontvankelijk te verklaren. Het College overweegt daartoe dat het bezwaar in de onderhavige zaak niet los kan worden gezien van de bezwaren die de TTO’s reeds hadden ingediend tegen de besluiten van 31-7-2019 en evenmin van de andere procedures die tussen de TTO’s, de bij hen aangesloten chauffeurs en B&W werden gevoerd over de maatregelen die de TTO’s volgens verweerder op grond van het vergunde maatregelenprotocol aan de chauffeurs dienden op te leggen. Verder overweegt het College dat het niet voorbij kan gaan aan de financiële (nood)situatie waarin appellanten stellen te verkeren. Het College heropent de zaak om de TTO’s in de gelegenheid te stellen om een (actuele) cijfermatige onderbouwing van hun financiële situatie over te leggen
Partij(en)
beslissing
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 20/21 en 20/294
beslissing tot heropening van het onderzoek in de zaken tussen
1. de besloten vennootschap Taxistad B.V. (Taxistad), te Aalsmeer, en
2. de stichting TAT Take a Taxi TTO (TAT), te Badhoevedorp, appellanten,
(gemachtigde: mr. J.S. Pols),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (B&W), verweerder,
(gemachtigden: mr. K. Voorn en mr. M. Pieters).
Procesverloop
Bij besluiten van 31 juli 2019 (primaire besluiten I) heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van een van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen.
Bij besluit van 6 december 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen bestreden besluit I beroep ingesteld (zaak nr. 20/21).
Bij besluiten van 12 november 2019 (primaire besluiten II) heeft verweerder aan elk van appelanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van een van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen.
Bij besluit van 12 februari 2020 (bestreden besluit II) heeft verweerder appellanten in hun bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Appellanten hebben tegen bestreden besluit II beroep ingesteld (zaak nr. 20/294).
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Op 1 september 2020 heeft verweerder beschikkingen genomen ter invordering van een bedrag van € 20.000,-- aan verbeurde dwangsommen van TAT en € 10.000,-- van Taxistad.
Appellanten hebben een aanvullend beroepschrift ingediend met betrekking tot de invorderingsbeschikkingen. Verweerder heeft een reactie daarop ingediend.
Ter zitting op 28 januari 2021 is de behandeling van de zaken op verzoek van appellanten aangehouden omdat hun gemachtigde de zitting niet kon bijwonen. De behandeling is voortgezet op 16 februari 2020.
Namens Taxistad is [naam 1] verschenen en namens TAT [naam 2] . Zij werden bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1. Het College is tot het oordeel gekomen dat het onderzoek niet volledig is geweest en heropent daarom het onderzoek. Het College overweegt daartoe het volgende.
2. Uit de door partijen in de zaak 21/294 overgelegde stukken blijkt dat de gemachtigde van appellanten op12 december 2019 een e-mail met als onderwerpaanduiding “bezwaarschrift dwangsombesluit TAT en Taxistad” aan het taxiteam van de gemeente Amsterdam heeft gezonden. Als bijlage daarbij was een op briefpapier van de gemachtigde opgemaakt bezwaarschrift gevoegd van 22 juli 2019, dat was gericht tegen de (voorgenomen) lasten onder dwangsom van “XX juli 2019”. Nadat van de zijde van het taxiteam in reactie daarop aan de gemachtigde is verzocht om aan te geven waarom het bezwaarschrift van 22 juli 2019 nogmaals is verstuurd, heeft de gemachtigde bij e-mail van 16 december 2019 medegedeeld: “De bezwaarschriften zijn vanzelfsprekend gericht tegen het tweede dwangsombesluit van TAT en Taxistad. Dit had een pro forma bezwaarschrift moeten zijn. Kennelijk is de verkeerde bijlage meegezonden. Zodra ik terug ben zal ik de juiste nasturen. U kunt deze wel alvast beschouwen als ontvangen.”
Bij e-mail van 21 december 2019 heeft de gemachtigde van appellanten het juiste bezwaarschrift ingezonden. Dit is een pro forma bezwaarschrift, opgemaakt op briefpapier van de gemachtigde en gedateerd op 12 december 2019, waarin nog geen gronden zijn opgenomen. De gemachtigde verzoekt daarin om een termijn van vier weken voor het aanvullen van de bezwaargronden.
Bij e-mail van 31 december 2019 is vanuit de directie Juridische Zaken van de gemeente Amsterdam een ontvangstbevestiging aan de gemachtigde van appellanten gezonden. Daarin is vermeld dat de gronden van bezwaar vóór 28 januari 2020 moeten worden ingediend. Die e-mail is verzonden aan het adres [zakelijk e-mailadres] (hierna: het zakelijke e-mailadres).
Bij bestreden besluit II is het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat de termijn voor het indienen van de gronden van bezwaar ongebruikt is verstreken.
3. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder hun bezwaren tegen de primaire besluiten II ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, nu verweerder de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift uitsluitend per e-mail heeft verzonden en zich er niet van heeft vergewist dat het bericht daadwerkelijk is ontvangen. Dit terwijl er tussen hun gemachtigde en verweerder vele briefwisselingen hebben plaatsgevonden in talrijke procedures, waarbij nimmer een stuk uitsluitend per e-mail is verzonden. Vervolgens heeft verweerder de procedure rauwelijks beëindigd. Verweerder had niet zo maar tot een niet-ontvankelijkverklaring mogen besluiten. Daarmee heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld.
4.1
Op grond van artikel 6:5 Awb in verbinding met artikel 6:6 Awb kan een bezwaar niet-ontvankelijk worden verklaard indien het bezwaarschrift niet de gronden van het bezwaar bevat. Niet-ontvankelijkverklaring kan slechts volgen indien de indiener van het bezwaar in de gelegenheid is gesteld het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Ingevolge artikel 2:14, eerste lid, Awb kan een bestuursorgaan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is.
4.2
Het College is van oordeel dat de gemachtigde van appellanten, die in deze zaken als professioneel rechtsbijstandverlener van appellanten optreedt, door de vermelding van zijn zakelijke e-mailadres zowel op het briefpapier dat voor de indiening van het pro forma bezwaarschrift is gebruikt als in de elektronische handtekening onderaan zijn e-mails – ook wanneer die e-mails worden verzonden vanuit zijn hotmail-account, dat hij naast zijn zakelijke e-mailadres gebruikt – kenbaar heeft gemaakt dat hij op het zakelijke e-mailadres voldoende bereikbaar is. Dit betekent dat verweerder ervan heeft mogen uitgaan dat appellant de ontvangstbevestiging, met daarin het verzoek om vóór 28 januari 2020 de gronden van bezwaar in te dienen, had ontvangen alsmede dat verweerder in beginsel bevoegd was om met toepassing van artikel 6:6 van de Awb het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren nu na ommekomst van de gegeven termijn geen gronden van bezwaar waren ontvangen.
4.3
De bevoegdheid van artikel 6:6 Awb is een discretionaire: het bestuursorgaan is niet verplicht om een bezwaar dat geen gronden bevat niet-ontvankelijk te verklaren. Het College is van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om de bezwaren tegen de primaire besluiten II niet-ontvankelijk te verklaren. Het College overweegt daartoe dat het bezwaar in de onderhavige zaak niet los kan worden gezien van de bezwaren die appellanten reeds hadden ingediend tegen de primaire besluiten I en evenmin van de andere procedures die tussen appellanten, de bij hen aangesloten chauffeurs en verweerder werden gevoerd over de maatregelen die appellanten volgens verweerder op grond van het vergunde maatregelenprotocol aan de chauffeurs dienden op te leggen. Gelet op al die procedures (resulterend in uitspraken van de civiele voorzieningenrechter van rechtbank Amsterdam van 12 maart 2019, 7 november 2019 en 22 januari 2020 en van de voorzieningenrechter van het College van 10 september 2019 en 24 maart 2020) mocht verweerder niet zonder navraag te doen ervan uitgaan dat appellanten de door hen gestarte bezwarenprocedure tegen de primaire besluiten II niet zouden willen doorzetten. Voorts betroffen de primaire besluiten II precies dezelfde kwestie (maar dan over een ander tijdvak waarbinnen appellanten volgens verweerder weigerden om bepaalde maatregelen aan hun chauffeurs op te leggen) als de primaire besluiten I en waren de bezwaren tegen de primaire besluiten II dan ook – ook al waren ze nog niet formeel ingediend – genoegzaam bij verweerder bekend. Die bezwaren waren immers inhoudelijk gelijk aan de bezwaren tegen de primaire besluiten I, zoals ook al aan de orde was geweest in de hiervoor genoemde procedures, zonder dat appellanten op hun keer op keer aangevoerde argumenten waren teruggekomen. Dit kon tevens worden opgemaakt uit het aanvankelijk ingediende (concept-)bezwaarschrift dat gronden bevatte die eveneens betrekking hadden op de primaire besluiten II. Het College is daarom van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van haar bevoegdheid om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
5. Appellanten hebben in hun aanvullende beroepschrift van 8 oktober 2020 een beroep gedaan op gewijzigde omstandigheden en een dreigende financiële noodsituatie. Zij voeren aan dat de door de overheid in verband met de corona-crisis opgelegde maatregelen een grote impact hebben gehad op de taxibranche. Beide appellanten hebben sinds de eerste afgekondigde overheidsmaatregelen in maart 2020 te maken gehad met veel opzeggingen onder de voorheen bij hen aangesloten chauffeurs. Van de chauffeurs die nog wel aangesloten zijn, is een aanzienlijk deel, aldus appellanten, niet actief. De omzet van de bij appellanten aangesloten chauffeurs is sterk gedaald en veel chauffeurs zijn niet in staat om de kosten voor de aansluiting bij appellanten te voldoen. Appellanten stellen dat ook zij hierdoor zwaar getroffen zijn. Appellanten stellen dat de continuïteit van hun bedrijfsvoering in gevaar komt als de invorderingsbesluiten in stand zouden blijven. Zij vrezen voor een faillissement.
6. Het College kan niet voorbij gaan aan de financiële (nood)situatie waarin appellanten stellen te verkeren. Het College acht zich evenwel onvoldoende voorgelicht over de precieze situatie waarin appellanten thans in financieel opzicht verkeren. De verklaringen van 5 oktober 2020 die appellanten hebben overgelegd bij hun aanvullende beroepschrift zijn te algemeen van aard en missen een cijfermatige onderbouwing. Het College verzoekt appellanten daarom om binnen vier weken na heden een (actuele) cijfermatige onderbouwing van hun financiële situatie over te leggen, aan de hand van bijvoorbeeld jaarstukken, boekhoudkundige verklaringen, aanvragen en/of toekenningen van overheidssteun in verband met de corona-maatregelen en inkomsten- en uitgavenoverzichten.
7. Verweerder zal in de gelegenheid zal worden gesteld om binnen vier weken na de indiening van de cijfermatige onderbouwing door appellanten daarop te reageren.
Beslissing
Het College:
- heropent het onderzoek;
- stelt appellanten in de gelegenheid om binnen vier weken na heden een cijfermatige onderbouwing van hun financiële situatie over te leggen als bedoeld in overweging 6;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na de toezending door appellanten van die cijfermatige onderbouwing om daarop te reageren;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus genomen door mr. B. Bastein, mr. J.L. Verbeek en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, op
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderdde beslissing te ondertekenen. de beslissing te ondertekenen.