3.4.3 Participatie in de Omgevingswet

Eén van de doelen van de wet is het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Dit staat of valt met de uitvoering van de wet. Bij de totstandkoming van de wet is uitdrukkelijk aangegeven dat alleen een nieuwe wet niet voldoende is voor het slagen van de stelselherziening. De bestuurlijke cultuur, de kennis en kunde van bestuurders, ambtenaren en initiatiefnemers zijn minstens zo belangrijk. Onderdeel van de bestuurscultuur is het versterken van de positie van private partijen bij de besluitvorming en ruimte bieden aan initiatieven. Hiervoor is nodig dat bestuurders en ambtenaren de wil hebben om de fysieke leefomgeving integraal te benaderen, open staan voor initiatieven en de participatieve aanpak toepassen. Burgers en bedrijven worden uitgedaagd om initiatieven te nemen en bestuurders en ambtenaren kijken met een open blik naar de leefomgeving in zijn geheel.

In de wet wordt onder een participatieve aanpak verstaan: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’1..

De regering heeft de manier van het voeren van participatie in de wet niet vast gelegd, omdat voorkomen moet worden dat het participatietraject een afvinklijstje wordt. Meer gedetailleerd vastleggen hoe overheden en initiatiefnemers omgaan met participatie werkt averechts. De ruimte voor maatwerk wordt dan kleiner. Het is juist een kwestie van enthousiasmeren en meenemen van mensen waarbij participatie een middel is. Dat vergt een actieve houding en een actieve rol van het bestuursorgaan en van initiatiefnemers. Op welke wijze participatie plaatsvindt, is afhankelijk van de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving. Maar ook de plek in de beleidscyclus is van belang voor de manier waarop participatie vorm wordt gegeven. In een visievormende fase is de reikwijdte en vorm van participatie heel anders dan bij een evaluatie. In de wet is daarom vastgelegd dát het gebeurt, maar niet hoe het moet gebeuren. De wet biedt op deze wijze ruimte voor toekomstige ontwikkelingen op het gebied van participatie. Het succes van participatie is afhankelijk van de houding van het bevoegd gezag, de initiatiefnemers en de bestuurscultuur.

Het is aan vertegenwoordigende organen (gemeenteraad, provinciale staten of parlement) om toe te zien op de kwaliteit van besluitvorming, inclusief de invulling van vroegtijdige participatie. Ook het toezien op de kwaliteit van participatie is een element van de verandering in de bestuurscultuur.

Het instrument in de wet voor het realiseren van complexe ruimtelijke projecten is het projectbesluit. Met het projectbesluit wordt een slagvaardige procedure geboden voor waterschappen, provincies en het Rijk voor projecten waarbij een overheidsorgaan de verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van publieke doelen, zoals infrastructuur en waterveiligheid. Het kan ook gaan om private initiatieven die samenvallen met het bereiken van publieke doelen in de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld de aanleg van een windpark.

Voor de projectprocedure zijn in de wet expliciete regels opgenomen over participatie:

In paragraaf 4.4 van deze nota van toelichting wordt verder ingegaan op de projectprocedure en de regels daarover in dit besluit.

Initiatiefnemers worden op basis van de wet gestimuleerd om participatie toe te passen bij hun voorgenomen activiteiten. Artikel 16.55, zesde lid, van de wet is bij amendement2. toegevoegd. Hierin is bepaald dat bij ministeriële regeling zal worden geregeld dat een initiatiefnemer bij een aanvraag om een omgevingsvergunning gegevens moet overleggen over participatie van en overleg met derden. De aanvraagvereiste participatie bij een vergunning is dus in de ministeriële regeling verder uitgewerkt. In de aanvraag wordt aangegeven of en op welke wijze participatie heeft plaatsgevonden, zodat het voor het bevoegde gezag duidelijk is dat participatie heeft plaatsgevonden. Daarmee wordt de vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij een omgevingsvergunning gestimuleerd. Gezien de grote verscheidenheid aan omgevingsvergunningen wordt niet uniform vastgelegd hoe participatie plaatsvindt. Het is aan de initiatiefnemer om vorm te geven aan participatie. Dit is afhankelijk van de aard van de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd en de daarbij betrokken maatschappelijke belangen en belangen van derden. Dit artikel maakt duidelijk dat participatie ook van belang is bij private initiatieven en aanvragen om omgevingsvergunningen.

Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning waarvoor de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, geldt artikel 16.63 van de wet. Op basis van dit artikel geeft het bevoegd gezag onverwijld kennis van de aanvraag in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze. Via deze publieke kennisgeving worden omwonenden en andere belanghebbenden dus geïnformeerd over het voorgenomen initiatief in hun omgeving. Als er derde partijen zijn die nog niet op de hoogte waren van het initiatief dan kunnen zij zich dan melden bij het bevoegd gezag.

Het bevoegd gezag kan op basis van de verstrekte gegevens bij de aanvraag bezien of er nog aanvullend contact met derde partijen nodig is, voordat een beslissing wordt genomen op de aanvraag. Het bevoegd gezag heeft verschillende mogelijkheden om bij de reguliere voorbereidingsprocedure voor een aanvraag om een omgevingsvergunning derde partijen te betrekken:

Ook bij de aanvragen om een omgevingsvergunning waarvoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt, kunnen partijen zich melden bij het bevoegd gezag, namelijk gedurende de zienswijze procedure. Zie hiervoor ook de toelichting hierna over de relatie met de Awb en rechtsbescherming.

Participatie is geen vervanging van rechtsbescherming. Rechtsbescherming gaat over de gang naar de rechter. Voor de rechtsbescherming sluit de Omgevingswet aan bij de Awb.

Bij de voorbereiding van een besluit zijn bestuursorganen gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voor het waarborgen van de kwaliteit van de voorbereidingsprocedure van besluiten hebben vertegenwoordigende organen, zoals de gemeenteraad, de verantwoordelijkheid toe te zien op de wijze waarop besluiten door het bestuur worden voorbereid. Een zorgvuldige voorbereiding en belangenafweging maken hier onderdeel van uit (afdeling 3.2 Awb). Het bestuursorgaan vergaart bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen (artikel 3:2 Awb) en moet het besluit motiveren (artikel 3:46 Awb). In besluiten moet dus worden aangegeven welke belangen en maatstaven een rol hebben gespeeld bij de belangenafweging. Participatie is een onderdeel van deze belangenafweging.

Wie bij de participatie wordt betrokken en op welke wijze dit gebeurt, hangt af van het initiatief, project of plan dat voorligt. Het bevoegd gezag streeft ernaar om, samen met de initiatiefnemer, de relevante burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden te bereiken en te betrekken. Dit is dus een bredere en minder afgebakende doelgroep dan de kring van belanghebbenden zoals wordt gebruikt voor het begrip ‘belanghebbende’ uit de Awb. Centraal staat dat de omgeving op een passende wijze wordt geïnformeerd en betrokken. De kring van belanghebbenden wordt niet verbreed door participatie bij een besluit. De afbakening van wie in een beroepsprocedure als belanghebbende kan worden aangemerkt, volgt uit artikel 1:2, eerste lid, Awb. Belanghebbenden kunnen opkomen tegen de wijze (van motivering) waarop participatie heeft plaatsgevonden door hun mening kenbaar maken in de zienswijze- of bezwaarprocedure die geldt voor projectbesluiten, omgevingsvergunningen, omgevingsplannen, programma's en omgevingsvisies. Op deze wijze kan het bevoegde bestuursorgaan nog eens toetsen of er belangen over het hoofd zijn gezien.

Uitgangspunt bij besluiten op grond van de Omgevingswet is dat de reguliere procedure uit de Awb wordt gevolgd. Voor een aantal besluiten is voorgeschreven dat de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 Awb wordt gevolgd.

Bij toepassing van afdeling 3.4 van de Awb kunnen op basis van artikel 16.23 van de wet, door een ieder zienswijzen naar voren worden gebracht over een ontwerpbesluit. Op deze wijze wordt, in de fase van de zienswijze, nog eens getoetst of er zaken of belangen zijn gemist en of belangen onevenredig worden geschaad.

De verkregen informatie bij de aanvraag om een omgevingsvergunning over participatie van en overleg met derden geeft het bevoegd gezag een goed aanknopingspunt om toepassing te geven aan artikel 4:8 van de Awb. Dit artikel bevat de mogelijkheid voor een bestuursorgaan voor het nemen van een besluit om een zienswijze te vragen aan derden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen het voorgenomen besluit. Dus ook bij de reguliere procedure kan een bevoegd gezag aan derde partijen actief de mogelijkheid bieden tot het indienen van zienswijzen.

De wet bevat ook waarborgen voor de betrokkenheid van het parlement en derde partijen bij de normstelling zoals opgenomen in AMvB's (het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit bouwwerken leefomgeving) of ministeriële regeling. In artikel 23.4 van de wet is de publieksparticipatie bij de totstandkoming van regelgeving verankerd. Dit artikel bepaalt dat een ieder in de gelegenheid wordt gesteld langs elektronische weg opmerkingen te maken over het ontwerp van een AMvB of ministeriële regeling op grond van de wet.