CRvB, 24-12-2020, nr. 18/4135 AW

Datum uitspraak: 24 december 2020

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 juni 2018, 17/1425 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Brunssum (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. R. Witkamp hoger beroep ingesteld.

Namens het college heeft mr. L.H. Janssen, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Witkamp. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. Janssen.

Na de behandeling ter zitting heeft de Raad geoordeeld dat het onderzoek niet volledig is geweest en heeft daarom het onderzoek heropend. De Raad heeft partijen bij brief van 25 juli 2019 bericht dat de Raad in de door appellante gestelde feiten en omstandigheden aanleiding ziet te komen tot het oordeel dat, objectief gezien, sprake is geweest van buitensporige werkomstandigheden. Hierin zag de Raad aanleiding om een psychiater als deskundige te benoemen, ter beantwoording van de door appellante opgeworpen vraag of er tussen de werkomstandigheden en de bij haar ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwijsbaar is.

Op 1 maart 2020 heeft prof. dr. G.F. Koerselman, psychiater, rapport uitgebracht.

Namens het college en appellante is gereageerd op dit rapport. Hierbij is namens het college meegedeeld dat behoefte bestaat aan een nieuwe zitting.

Van de zijde van het college zijn nadere stukken ingediend.

De behandeling van het geding is voortgezet op 1 oktober 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Witkamp. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. Janssen. Als informanten van de zijde van het college waren aanwezig [naam 1] en [naam 2] .

Appellante was sinds 1 mei 1994 werkzaam bij de gemeente Brunssum, laatstelijk in de functie van [functie] bij de afdeling [afdeling 1] ( [afdeling 1] ).

Appellante is sinds haar geboorte auditief gehandicapt. Zij was werkzaam bij de afdeling [afdeling 2] . Op 4 maart 2008 heeft de toenmalige leidinggevende [naam 2] aan appellante een e-mail gestuurd, waarin hij zijn excuus maakte voor zijn eerder die dag aan collega’s verzonden mail over de taakuitoefening van appellante. Appellante heeft op 10 maart 2008 haar werkzaamheden gestaakt wegens ziekte. Appellante is vervolgens overgeplaatst naar de afdeling [afdeling 1] . Na re-integratiewerkzaamheden die tot een volledige hervatting op 8 september 2009 hebben geleid, is appellante op 18 januari 2010 opnieuw uitgevallen wegens ziekte.

Het college heeft bij besluiten van 13 september 2010, 8 februari 2011 en 29 februari 2012 een korting van respectievelijk 10%, 25% en 30% op de bezoldiging van appellante toegepast wegens langdurige arbeidsongeschiktheid. Vanaf 16 januari 2012 ontvangt appellante een loongerelateerde WGA-uitkering.

Na een voornemen daartoe heeft het college bij besluit van 10 januari 2013 aan appellante met ingang van 18 januari 2013 voor haar volledige aanstellingsomvang eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:5 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO).

Bij brief van 13 oktober 2015 heeft appellante het college verzocht een besluit te nemen ten aanzien van haar standpunt dat sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, onder d, van de CAR/UWO. Zij heeft naar haar mening om die reden met terugwerkende kracht recht op doorbetaling van haar volledige bezoldiging inclusief wettelijke rente en een aanvullende uitkering op grond van artikel 7:5 van de CAR/UWO. Voorts heeft appellante aanspraak gemaakt op schadevergoeding wegens het tekortschieten in de zorgplicht van de gemeente als werkgever jegens appellante.

Bij besluit van 19 september 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 april 2017 (bestreden besluit), heeft het college vastgesteld dat appellante niet arbeidsongeschikt is geraakt in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:1 van de CAR/UWO. Daaraan is ten grondslag gelegd dat tijdens de werkzame periode van appellante en de re-integratieperiode die aan het ontslag vooraf is gegaan geen sprake is geweest van omstandigheden met een excessief of buitensporig karakter. Er is dan ook geen recht op doorbetaling tijdens ziekte van 100% conform artikel 7:3, zevende lid, van de CAR/UWO, noch bestaat aanspraak op een aanvullende uitkering op grond van artikel 7:5 van de CAR/UWO. Er is geen aansprakelijkheid voor restschade erkend.

Hangende het beroep tegen het besluit van 11 april 2017 heeft drs. J. Huisman, psychiater bij Justus Medische Expertise, op 28 augustus 2017 een rapport uitgebracht. Eén van de conclusies van deze psychiater is dat sprake is geweest van excessieve werkomstandigheden en dat “sprake is van een grote mate van waarschijnlijkheid dat deze excessieve werkomstandigheden een rol hebben gespeeld waardoor enig causaal verband aan de orde is. Anders geformuleerd: indien er geen sprake zou zijn geweest van excessieve werkomstandigheden zou met een grote mate van waarschijnlijkheid betrokkene geen depressieve en posttraumatische klachten hebben ontwikkeld welke uiteindelijk hebben geresulteerd in een aanpassingsstoornis met gemengde angstige en depressieve stemming met een chronisch beloop. Duidelijk heb ik hierbij aan willen geven dat er sprake is van een en-en situatie: kwetsbaarheid, persoonlijkheidsfactoren en werkomstandigheden.”

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante aangevoerd dat wel sprake is geweest van een aantal excessieve werkomstandigheden, die hebben geleid tot haar arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, waartoe ze naar haar mening voldoende bewijs heeft aangeleverd.

4. Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Ter beoordeling ligt voor of sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 7:1 van de CAR/UWO. Het geschil spitst zich toe op de vraag of sprake is van in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. Het is aan appellante om feiten aan te dragen ter onderbouwing van haar stelling dat van zo’n buitensporigheid sprake is.

5.2.Op grond van artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO dient onder arbeidsongeschiktheid in en door de dienst te worden verstaan: arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebreken die in overwegende mate haar oorzaak vindt in:- de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht of;

- in een dienstongeval verband houdende met de aard van de opgedragen werkzaamheden of de bijzondere omstandigheden waarin deze werkzaamheden moesten worden verricht en- die niet aan schuld of nalatigheid van de ambtenaar is te wijten.

Op grond van artikel 7:3, zevende lid, van de CAR/UWO behoudt de ambtenaar na afloop van de termijn van zes maanden recht op de doorbetaling van zijn volledige salaris en de toegekende salaristoelage(n) bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst.

Op grond van artikel 7:5, eerste lid, van de CAR/UWO wordt aan de gewezen ambtenaar die recht heeft op een WGA- of IVA-uitkering, bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, een aanvullende uitkering verleend.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 24 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7194) moeten bij de toepassing van een regeling als in geding eerst de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, worden geobjectiveerd. Naarmate de ziekte meer van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen. Pas nadat is vastgesteld dat de aard van het werk dan wel de omstandigheden waaronder dat moest worden verricht - objectief beschouwd - als buitensporig moeten worden aangemerkt, komt de vraag aan de orde of tussen dat werk of die omstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwijsbaar is. Het antwoord op die vraag dient te worden gegeven op basis van gegevens van medische aard.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 1 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2270) ligt in het buitensporigheidsvereiste en de daarbij toe te passen objectivering besloten dat geen rekening moet worden gehouden met een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid van de betrokken ambtenaar voor bepaalde werkomstandigheden. Voor zover de werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar hem juist vanwege de subjectieve omstandigheid van zijn verhoogde kwetsbaarheid te veel zijn geworden, is niet voldaan aan de in de rechtspraak geformuleerde voorwaarde van naar objectieve maatstaven gemeten buitensporigheid.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 24 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7194) moet de buitensporigheid worden bezien in verhouding tot

de opgedragen werkzaamheden en de bij die werkzaamheden behorende omstandigheden.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4048) kunnen zich in elke werkomgeving frustrerende en minder prettige situaties voordoen, maar dit kan, tenzij sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, niet als een buitensporige werkomstandigheid worden aangemerkt.

De Raad heeft na de behandeling ter zitting op 11 juli 2019, zoals neergelegd in de onder het procesverloop genoemde brief aan partijen van 25 juli 2019, als volgt geoordeeld, om welke reden het onderzoek is heropend:

In de door appellante gestelde feiten en omstandigheden ziet de Raad aanleiding om te komen tot het oordeel dat, objectief gezien, sprake is van buitensporige werkomstandigheden. Daartoe worden de volgende omstandigheden doorslaggevend geacht:

- De overplaatsing naar de afdeling [afdeling 1] met onmiddellijke ingang op 14 maart 2008 (eerste overplaatsing). Deze heeft zeer kort na haar ziekmelding op 10 maart 2008 plaatsgevonden. Ter zitting van de Raad heeft het college hierover slechts verklaard dat er problemen in de samenwerking waren op de afdeling [afdeling 2] , appellante daarom van haar functie is gehaald en zij op een andere afdeling kon gaan re-integreren gelet op haar arbeidsongeschiktheid. De Raad acht dit onbegrijpelijk gelet op de korte duur van de arbeidsongeschiktheid van appellante en er geen andere mogelijkheden zijn onderzocht om appellante op de afdeling [afdeling 2] te houden, zeker omdat zij daar op haar plek zat en daar al jaren naar tevredenheid werkzaam was.

- Vervolgens is aan de re-integratie van appellante nagenoeg geen inhoud en uitvoering gegeven en is zij aan haar lot overgelaten. Gedurende de periode van maart 2008 tot januari 2010 ontbrak het haar aan werkzaamheden, structuur en begeleiding en werd zij om onduidelijke redenen van haar afdeling geïsoleerd door plaatsing in de kelder van het raadhuis. Dat dit een volwaardige werkplek zou zijn, neemt niet weg dat vaststaat dat zij daar alleen zat. Appellante heeft meerdere keren aan de bel getrokken, onder meer door een deskundigenoordeel bij het UWV aan te vragen, waaruit naar voren kwam dat het inzetten van interventie door middel van HSK niet zou bijdragen aan een succesvolle re-integratie.

- Ter zitting van de Raad is gebleken dat het college ook met de schriftelijke noodkreet van appellante van 6 augustus 2009 niets heeft gedaan. Op 18 januari 2010 is appellante opnieuw wegens ziekte uitgevallen. Daarnaast heeft het besluit tot overplaatsing naar de afdeling Bedrijfsvoering van 22 maart 2010 (tweede overplaatsing) zonder overleg met appellante plaatsgevonden omdat er met haar leidinggevende L “geen chemie zou zijn”. Anders dan dit beluit vermeldt, is niet gebleken, ook ter zitting van de Raad niet, dat er op die afdeling reintegratiewerkzaamheden hebben plaatsgevonden.

Het is vaste rechtspraak dat in het buitensporigheidsvereiste en de daarbij toe te passen objectivering ligt besloten dat geen rekening moet worden gehouden met een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid van de betrokken ambtenaar voor bepaalde omstandigheden.

De hardhorendheid van appellante is een objectief gegeven dat bij het college bij indiensttreding van appellante bekend was en waarmee het college als werkgever rekening heeft te houden. Daarnaast maakt de Raad uit de gedingstukken op dat appellante in haar leven een manier heeft gevonden om met haar hardhorendheid om te gaan, opleidingen heeft gevolgd en zich heeft ontwikkeld tot een volwaardige werknemer die behoefte heeft aan erkenning en werkzaamheden met een duidelijke structuur. Van een meer dan gemiddelde, individuele gevoeligheid is hier geen sprake.

Gezien dit oordeel kwam de Raad toe aan de door appellante opgeworpen vraag of er tussen de werkzaamheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwezig is. Die vraag is voorgelegd aan de deskundige Koerselman, die in zijn rapport van 1 maart 2020, voor zover hier van belang, desgevraagd tot de volgende conclusies is gekomen:

- Ten tijde van mijn huidig onderzoek klaagt betrokkene over een haar belemmerende vermoeibaarheid, die zij toeschrijft aan de extra inspanningen die sociaal contact door haar gehoorstoornis met zich meebrengen, in combinatie met een volgens haar nog bestaande psychische labiliteit door de gebeurtenissen op haar vroegere werk. Volgens haar eigen beschrijving en de gegevens in het dossier was zij op en rond de datum van 18 januari 2010 daarnaast zodanig angstig en somber, dat zij haar toenmalige werk niet meer kon doen.

- Om redenen die ik hierboven heb toegelicht, meen ik dat betrokkene (achteraf bezien) op 18 januari 2010 aan een aanpassingsstoornis met vooral klachten over angst en somberheid (DSM-5: 309.28) heeft geleden. Voor zover zij bij huidig onderzoek nog psychische klachten heeft, zijn die naar aard en ernst niet meer zodanig dat deze nog als een classificeerbare psychiatrische stoornis kunnen worden aangemerkt.

- Ik vind bij onderzoek geen andere oorzakelijke factoren voor de (forse) aanpassingsstoornis in 2010 dan de buitensporige werkomstandigheden, die uw Raad heeft vastgesteld. Dat betrokkene door haar gehoorstoornis verhoogd kwetsbaar was, was bij aanvang van het werk bekend en heeft er kennelijk niet aan in de weg gestaan dat zij tot 2008 normaal kon functioneren. Nu ik bij huidig onderzoek geen psychiatrische stoornis meer kan vaststellen, is de vraag naar het causaal verband niet meer aan de orde.

Van de zijde van het college is na dit door Koerselman verrichte onderzoek nog een aantal stukken ingediend en is aangevoerd dat de uitgangspunten die de Raad heeft gehanteerd bij zijn oordeel van 25 juli 2019 onjuist zijn. De Raad ziet daarin onvoldoende aanleiding om tot een ander oordeel te komen met betrekking tot de aanwezig geachte excessieve werkomstandigheden. De rechter is in beginsel gebonden aan een tussentijds gegeven beslissing, waarvan niet licht kan worden teruggekomen. De na deze tussenbeslissing door het college aangevoerde argumenten, voor zover deze al afwijken van de eerder in verweer aangevoerde argumenten, zijn niet van een zodanig gewicht dat de tussenbeslissing van de Raad niet meer houdbaar is. Dat de leidinggevenden van appellante van destijds een andere visie op de gebeurtenissen van destijds hebben, is hiertoe onvoldoende. Deze tussenbeslissing heeft dus als uitgangspunt mogen dienen voor het onderzoek van de deskundige. Koerselman achtte het relaas van appellante voldoende betrouwbaar en niet in strijd met de overige dossiergegevens.

Evenmin heeft de Raad in wat overigens met betrekking tot het rapport van Koerselman naar voren is gebracht, met name ten aanzien van de antwoorden op de door de Raad gestelde vragen, aanleiding gevonden deze deskundige niet te volgen in zijn conclusies. Dit geldt ook voor de conclusie met betrekking tot de verhoogde kwetsbaarheid van appellante door haar gehoorstoornis. Het rapport van de deskundige is deugdelijk onderbouwd en niet alleen gebaseerd op de anamnese, maar ook op stukken van behandelaars van appellante. De deskundige komt op grond daarvan tot de conclusie dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat appellante van de vroegere buitensporige werkomstandigheden forse psychische klachten kreeg. Naar zijn indruk waren die toen wel van een zodanige aard en intensiteit dat een classificatie als een psychiatrische stoornis op zijn plaats was. Het meest in aanmerking komt daarvoor een aanpassingsstoornis met angstige en depressieve stemming. Deze stoornis was ten tijde in geding, 18 januari 2010, naar het oordeel van Koerselman zo ernstig dat daaruit een reële belemmering van het vermogen haar werk te verrichten voortvloeide. Op grond van de door de Raad geconstateerde buitensporige werkomstandigheden mag er vanuit worden gegaan dat sprake was van een abnormale draaglast. De draagkracht van appellante moet structureel beperkt zijn geweest door haar gehoorstoornis, maar die was bekend bij de werkgever toen deze haar aanstelde, zodat daarmee rekening had moeten worden gehouden. Noch uit het eigen relaas van appellante, noch uit de dossiergegevens komen andere factoren naar voren die de draagkracht van appellante zouden hebben beperkt of de draaglast hadden kunnen vergroten, dan deze werkomstandigheden in combinatie met het bekende gehoorprobleem. Samenvattend was er volgens Koerselman op 18 januari 2010 sprake van een causaal verband tussen de buitensporige werkomstandigheden en de toenmalige psychische arbeidsongeschiktheid.

Met betrekking tot de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering van het college om aansprakelijkheid te erkennen voor de restschade van appellante overweegt de Raad als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraken van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072 en 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:98) heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht. De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.

Uit wat onder 5.1 tot en met 5.8 is overwogen, volgt dat sprake is van schending van de zorgplicht. Er is er geen sprake van opzet of bewuste roekeloosheid aan de kant van appellante. Het college is dus aansprakelijk voor de restschade die door schending van de zorgplicht is veroorzaakt. Appellante heeft nog niet onderbouwd welke restschade zij heeft geleden. Zij moet hiertoe alsnog in de gelegenheid worden gesteld, zodat het college ook hierover een besluit kan nemen.

Uit al wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep van appellante slaagt en dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar van appellante moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

7. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat een - eventueel - beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.

8. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 4.200,- voor verleende rechtsbijstand en € 112,12 aan reiskosten voor het bijwonen van zittingen en het deskundigenonderzoek.

De Centrale Raad van Beroep

Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en H. Lagas en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2020.

(getekend) A. Beuker-Tilstra

(getekend) B.H.B. Verheul