HvJ EU, 13-10-2022, nr. C-713/20

HvJ EU, 13-10-2022, nr. C-713/20

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 13‑10‑2022

Inhoudsindicatie

Prejudiciële verwijzing — Sociale zekerheid van migrerende werknemers — Verordening (EG) nr. 883/2004 — Artikel 11, lid 3, onder a) en e) — Persoon die in een lidstaat woont en in een andere lidstaat werkzaamheden in loondienst verricht — Met één enkel uitzendbureau gesloten arbeidsovereenkomst(en) — Uitzendopdrachten — Tussenliggende perioden — Bepaling van de wetgeving die van toepassing is in de perioden tussen de uitzendopdrachten — Beëindiging van de arbeidsverhouding

A. Prechal, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer

Partij(en)

In zaak C-713/20,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Centrale Raad van Beroep (Nederland) bij beslissing van 17 december 2020, ingekomen bij het Hof op 24 december 2020, in de procedure

Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank

tegen

X,

en

Y

tegen

Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen (rapporteur), N. Wahl en J. Passer, rechters,

advocaat-generaal: G. Pitruzzella,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

—

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, vertegenwoordigd door G. J. Oudenes en H. van der Most als gemachtigden,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en P. Huurnink als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Martin en F. van Schaik als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 maart 2022,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 11, lid 3, onder a) en e), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2004, L 166, blz. 1, met rectificatie in PB 2004, L 200, blz. 1).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van twee gedingen tussen, in het eerste geval, de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Nederland) (hierna: ‘SVB’) en X en, in het tweede geval, Y en de SVB, over de weigering van de SVB om X en Y sociale uitkeringen toe te kennen op grond van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3

Verordening nr. 883/2004, die op 20 mei 2004 in werking is getreden, betreft de coördinatie van de nationale socialezekerheidsstelsels. Deze verordening is overeenkomstig artikel 91 ervan van toepassing sinds de datum van inwerkingtreding van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 (PB 2009, L 284, blz. 1), te weten 1 mei 2010.

4

Artikel 1 van verordening nr. 883/2004 luidt als volgt:

‘Voor de toepassing van deze verordening:

a)

worden onder ‘werkzaamheden in loondienst’ verstaan werkzaamheden of daarmee gelijkgestelde situaties die als zodanig worden beschouwd voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar die werkzaamheden worden verricht, of waar die gelijkgestelde situaties zich voordoen;

b)

worden onder ‘werkzaamheden anders dan in loondienst’ verstaan werkzaamheden of daarmee gelijkgestelde situaties die als zodanig worden beschouwd voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar die werkzaamheden worden verricht, of waar die gelijkgestelde situaties zich voordoen;

[…]’

5

Titel II van deze verordening (‘Vaststelling van de toepasselijke wetgeving’) bevat onder meer artikel 11 (‘Algemene regels’), waarvan de leden 1 tot en met 3 luiden als volgt:

‘1.

Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.

2.

Voor de toepassing van deze titel worden de personen die een uitkering ontvangen omdat of als gevolg van het feit dat zij een werkzaamheid uitvoeren in loondienst of een werkzaamheid anders dan in loondienst, beschouwd als personen die die werkzaamheid verrichten. Deze regel geldt niet voor uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of aan nabestaanden, prestaties in verband met arbeidsongevallen en beroepsziekten, of prestaties bij ziekte voor behandeling voor onbepaalde tijd.

3.

Behoudens de artikelen 12 tot en met 16:

a)

geldt voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;

b)

geldt voor ambtenaren de wetgeving van de lidstaat waaronder de dienst waarbij zij werkzaam zijn, ressorteert;

c)

geldt voor degene die een werkloosheidsuitkering ontvangt overeenkomstig artikel 65 volgens de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, de wetgeving van die lidstaat;

d)

geldt voor degene die wordt opgeroepen of opnieuw wordt opgeroepen voor militaire dienst of vervangende burgerdienst in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;

e)

geldt voor eenieder op wie de bepalingen van de onderdelen a) tot en met d) niet van toepassing zijn, de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, onverminderd andere bepalingen van deze verordening die hem prestaties garanderen krachtens de wetgeving van een of meer andere lidstaten.’

Nederlands recht

AOW
6

Artikel 6, leden 1 en 3, van de Algemene Ouderdomswet van 31 mei 1956 (Stb. 1956, 281), in de versie die van toepassing is op de feiten van de hoofdgedingen (hierna: ‘AOW’), bepaalt:

‘1.

Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die nog niet de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, en

a.

ingezetene is;

b.

geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland of op het continentaal plat in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.

[…]

3.

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, uitbreiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden.’

7

Artikel 6a AOW luidt als volgt:

‘Zo nodig in afwijking van artikel 6 en de daarop berustende bepalingen:

a.

wordt als verzekerde aangemerkt de persoon van wie de verzekering op grond van deze wet voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie;

b.

wordt niet als verzekerde aangemerkt de persoon op wie op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie de wetgeving van een andere mogendheid van toepassing is.’

8

Uit artikel 13, lid 1, AOW komt naar voren dat op het ouderdomspensioen een korting van 2 % wordt toegepast voor elk kalenderjaar dat de pensioengerechtigde na het bereiken van de leeftijd van 15 jaar, doch vóór het bereiken van de leeftijd van 65 jaar niet verzekerd is geweest.

AKW
9

Artikel 6 van de Algemene Kinderbijslagwet van 26 april 1962 (Stb. 1962, 160), in de op de feiten van de hoofdgedingen toepasselijke versie (hierna: ‘AKW’), is in dezelfde bewoordingen geformuleerd als artikel 6 AOW.

10

Artikel 6a AKW luidt als volgt:

‘Zo nodig in afwijking van artikel 6 en de daarop berustende bepalingen:

a.

wordt als verzekerde aangemerkt de persoon van wie de verzekering op grond van deze wet voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie;

b.

wordt voor de toepassing van hoofdstuk 3 van deze wet onder verzekerde mede verstaan de niet-verzekerde persoon die recht op kinderbijslag heeft verkregen op grond van verordening [nr. 883/2004];

c.

wordt niet als verzekerde aangemerkt de persoon op wie op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie de wetgeving van een andere mogendheid van toepassing is.’

BUB
11

Artikel 6 van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 van 24 december 1998 (Stb. 1998, 746) (hierna: ‘BUB’), met als opschrift ‘Tijdelijke onderbreking van arbeid in Nederland’, bepaalt het volgende:

‘Verzekerd op grond van de volksverzekeringen blijft de persoon die niet in Nederland woont, maar die uitsluitend in Nederland arbeid verricht en van wie de arbeid tijdelijk wordt onderbroken:

a.

wegens ziekte, gebreken, zwangerschap, bevalling of werkloosheid; of

b.

wegens verlof, staking of uitsluiting.’

Hoofdgedingen en prejudiciële vragen

Zaak betreffende X

12

X, een Nederlands onderdaan die in Duitsland woont, is per 14 januari 2013 in Nederland werkzaamheden in loondienst gaan verrichten via een uitzendbureau. Volgens de met dit uitzendbureau gesloten arbeidsovereenkomst zou de dienstbetrekking een aanvang nemen op het moment waarop de uitzendopdracht daadwerkelijk zou starten en van rechtswege eindigen zodra die uitzendopdracht op verzoek van de inlenende onderneming zou worden beëindigd.

13

In het kader van deze overeenkomst heeft X meerdere uitzendopdrachten uitgevoerd, met daartussen perioden waarvan de langste duurde van 19 oktober 2013 tot en met 30 maart 2014 en de kortste duurden van 20 tot en met 25 september 2014 en van 23 tot en met 28 januari 2015.

14

In de tussenliggende perioden verrichtte X vrijwilligerswerk in Nederland en onbezoldigde zorgtaken voor haar familie. Ook heeft zij werkzaamheden verricht in het huishouden van haar zoons, waarvoor zij een zeer geringe beloning heeft ontvangen.

15

Bij besluit van 6 juli 2015 heeft de SVB op verzoek van X haar pensioenoverzicht in het kader van de AOW verstrekt, waaruit naar voren komt dat belanghebbende op 30 januari 2015 82 % van het volledige AOW-pensioen had opgebouwd. De SVB stond in dit verband op het standpunt dat X, aangezien zij in Duitsland woonde, enkel voor het Nederlandse socialezekerheidsstelsel verzekerd was in de perioden waarin zij daadwerkelijk voor het uitzendbureau in Nederland had gewerkt, maar niet in de perioden tussen haar uitzendopdrachten.

16

Nadat haar bezwaar tegen dit besluit bij besluit van de SVB van 21 december 2015 ongegrond was verklaard, heeft X beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam (Nederland).

17

Bij uitspraak van 3 oktober 2016 heeft deze rechter de SVB opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar met name het arrest van 23 april 2015, Franzen e.a. (C-382/13, EU:C:2015:261), geoordeeld dat de perioden tussen de door X verrichte uitzendopdrachten moesten worden aangemerkt als perioden van verlof dan wel werkloosheid in de zin van artikel 6 BUB, zodat X in die tussenliggende perioden onder de Nederlandse wetgeving viel.

18

De SVB heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep (Nederland), de verwijzende rechter in de onderhavige zaak.

19

Deze verwijzende rechter wijst erop dat X in Duitsland geen enkel tijdvak van verzekering heeft vervuld en daarom geen aanspraak kan maken op een ouderdomspensioen in die lidstaat.

Zaak betreffende Y

20

Per 16 juli 2007 is Y, een Pools onderdaan die met zijn gezin in Polen woont, in Nederland werkzaamheden in loondienst gaan verrichten via een uitzendbureau, waarmee hij opeenvolgende arbeidsovereenkomsten heeft gesloten, met meerdere tussenliggende perioden.

21

Op 20 juli 2015 heeft Y met die onderneming een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd van acht maanden gesloten, waarin was bepaald dat Y verplicht zou zijn om voor de duur van die overeenkomst passende en vervangende arbeid te aanvaarden indien de arbeid bij de opdrachtgever wegviel en dat deze overeenkomst beëindigd zou worden indien hij die arbeid weigerde of niet langer voor arbeid beschikbaar was. Aangezien dit laatste geval zich voordeed, is de overeenkomst op 31 december 2015 beëindigd.

22

Y, die tussen 1 januari en 7 februari 2016 niet had gewerkt, heeft op 8 februari 2016 met dezelfde onderneming een nieuwe arbeidsovereenkomst gesloten.

23

Bij besluit van 29 maart 2016 heeft de SVB Y laten weten dat hij over januari en februari 2016 geen recht had op kinderbijslag krachtens het Nederlandse socialezekerheidsstelsel, aangezien hij op de eerste werkdag van elk van deze maanden niet werkzaam was in Nederland.

24

Nadat zijn bezwaar bij besluit van de SVB van 20 mei 2016 was afgewezen, heeft Y beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam.

25

Bij uitspraak van 5 januari 2017 heeft deze rechterlijke instantie het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de arbeidsovereenkomst van 20 juli 2015 in de periode tussen 1 januari en 7 februari 2016 was beëindigd en verduidelijkt dat niet was aangetoond dat sprake was van onder de overeenkomst vallend betaald of onbetaald verlof. Deze tussenliggende periode kon dus geen tijdelijke onderbreking van de arbeid zijn in de zin van artikel 6 BUB.

26

Y heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Centrale Raad van Beroep.

Voor beide hoofdgedingen geldende overwegingen

27

De verwijzende rechter merkt op dat X en Y gedurende de perioden waarin zij in Nederland meerdere uitzendopdrachten hebben verricht, verzekerd waren krachtens respectievelijk de AOW en de AKW, en dat de hoofdgedingen betrekking hebben op de vraag of hun aansluiting bij de Nederlandse volksverzekeringen gedurende de perioden tussen die uitzendopdrachten is onderbroken. Deze rechter is van oordeel dat daartoe moet worden bepaald welke wetgeving gedurende deze tussenliggende perioden van toepassing is op grond van verordening nr. 883/2004.

28

Hij herinnert er in dit verband aan dat degenen op wie verordening nr. 883/2004 van toepassing is, volgens artikel 11, lid 1, ervan slechts zijn onderworpen aan de wetgeving van één lidstaat, die wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 11, lid 3, van die verordening.

29

Volgens de verwijzende rechter is voor de toepasselijkheid van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 vereist dat er sprake is van een werkzaamheid of een daarmee gelijkgestelde situatie in de zin van artikel 1, onder a), van deze verordening, die als zodanig wordt beschouwd voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar deze werkzaamheden worden verricht of de gelijkgestelde situatie zich voordoet.

30

In casu vormen de situaties van X en Y in de perioden tussen hun werkzaamheden evenwel geen werkzaamheden in loondienst in de zin van artikel 1, onder a), van verordening nr. 883/2004. Ingevolge het Nederlands recht kunnen de werkzaamheden die X in die tussenliggende perioden in Nederland heeft verricht namelijk niet als werkzaamheden in loondienst worden beschouwd. Ook Y heeft, ingevolge het Nederlands recht, in die tussenliggende perioden geen arbeid in loondienst verricht, aangezien zijn arbeidsovereenkomst toen was beëindigd. Bovendien was geen sprake van tevoren overeengekomen onbezoldigd verlof en is de arbeidsovereenkomst van 8 februari 2016 gesloten voor een periode die de oorspronkelijk in de daaraan voorafgaande arbeidsovereenkomst vastgestelde einddatum overschreed.

31

De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of de situaties van X en Y in de perioden tussen hun uitzendopdrachten kunnen worden beschouwd als ‘daarmee gelijkgestelde situaties’ in de zin van artikel 1, onder a), van verordening nr. 883/2004.

32

Hij merkt in dit verband op dat er gedurende de perioden tussen de uitzendopdrachten van X en Y geen arbeidsverhouding meer bestond, zodat zij niet kunnen worden geacht gedurende die perioden werknemers in de zin van het Nederlandse recht te zijn geweest.

33

De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat de werkstaat blijkens het arrest van 19 september 2019, Van den Berg e.a. (C-95/18 en C-96/18, EU:C:2019:767), niet verplicht is om de migrerende werknemer die op het grondgebied van een andere lidstaat woont, aan zijn socialezekerheidswetgeving te onderwerpen voor de perioden waarin die werknemer op grond van titel II van verordening nr. 883/2004 onderworpen is aan de socialezekerheidswetgeving van de woonstaat, ook al komt die werknemer volgens die wetgeving niet in aanmerking voor een ouderdomspensioen of kinderbijslag. Het feit dat de betrokkenen in hun woonstaat geen recht op soortgelijke uitkeringen hadden, is bijgevolg irrelevant.

34

De verwijzende rechter betwijfelt echter of de wetgeving die van toepassing is gedurende de perioden tussen de uitzendopdrachten van X en Y moet worden vastgesteld krachtens artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004.

35

Hij betoogt in dit verband dat uit de rechtspraak van het Hof, en met name uit punt 50 van het arrest van 23 april 2015, Franzen e.a. (C-382/13, EU:C:2015:261), dat is gewezen in het kader van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1971, L 149, blz. 2), in de gewijzigde en bijgewerkte versie van verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1992/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 (PB 2006, L 392, blz. 1), dat van toepassing zou kunnen zijn in de context van verordening nr. 883/2004, naar voren komt dat personen die hun beroepswerkzaamheid gewoonlijk in een lidstaat uitoefenen onder de werkingssfeer van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 vallen zolang zij deze werkzaamheid niet definitief of tijdelijk hebben stopgezet en dat zij ook op de dagen waarop zij die werkzaamheid niet daadwerkelijk uitoefenen aan die wetgeving onderworpen blijven. De omstandigheid dat er een arbeidsverhouding bestaat, is in dat opzicht dus niet doorslaggevend. De verwijzende rechter sluit dan ook niet uit dat de arbeid in loondienst in Nederland gedurende de perioden tussen de uitzendopdrachten van X en Y, en in het bijzonder die van X, niet daadwerkelijk is stopgezet. Hij vraagt zich af welke relevante elementen in dit verband in aanmerking moeten worden genomen, met name na welke termijn moet worden aangenomen dat een persoon die geen arbeidsverhouding meer heeft, zoals X of Y, zijn werkzaamheden in de werkstaat heeft stopgezet.

36

De verwijzende rechter merkt evenwel op dat uit punt 51 van dat arrest eveneens naar voren komt dat een persoon van meet af aan is onderworpen aan de wettelijke regeling van de woonstaat indien hij geen betaalde arbeid verricht en geen arbeidsverhouding heeft, ook al heeft hij zijn werkzaamheden in de werkstaat slechts tijdelijk stopgezet, met als enige uitzondering het geval waarin de betrokkene een uitkering ontvangt in de zin van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 883/2004.

37

Gelet op een en ander heeft de Centrale Raad van Beroep de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1)

Moet artikel 11, derde lid, onder a, van verordening 883/2004 aldus worden uitgelegd dat een werknemer die woont in een lidstaat, en op het grondgebied van een andere lidstaat werkt op basis van een uitzendovereenkomst, waarbij de dienstbetrekking eindigt zodra de uitzending eindigt en daarna weer wordt hervat, in de tussenliggende perioden onderworpen blijft aan de wetgeving van laatstbedoelde lidstaat zolang hij deze arbeid niet tijdelijk heeft stopgezet?

2)

Welke factoren zijn van belang om in dit soort gevallen te beoordelen of al dan niet sprake is van een tijdelijk stopzetten van de werkzaamheden?

3)

Na welk tijdsverloop moet een werknemer die geen contractuele arbeidsverhouding meer heeft, worden geacht zijn werkzaamheden in het werkland tijdelijk te hebben stopgezet, behoudens concrete aanwijzingen voor het tegendeel?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

38

Met zijn drie prejudiciële vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 3, onder a) en e), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die in een lidstaat woont en via een in een andere lidstaat gevestigd uitzendbureau uitzendopdrachten verricht op het grondgebied van die andere lidstaat, gedurende de perioden tussen die uitzendopdrachten onderworpen is aan de nationale wetgeving van zijn werkstaat, dan wel aldus dat een dergelijke persoon gedurende die tussenliggende perioden is onderworpen aan de nationale wetgeving van zijn woonstaat.

39

Volgens vaste rechtspraak vormen de bepalingen van titel II van verordening nr. 883/2004, waaronder artikel 11, lid 3, een volledig en eenvormig stelsel van conflictregels, dat tot doel heeft werknemers die zich binnen de Unie verplaatsen aan de socialezekerheidsregeling van één enkele lidstaat te onderwerpen, zodat samenloop van toepasselijke nationale wettelijke regelingen en de complicaties die daaruit kunnen voortvloeien worden vermeden (zie in die zin arrest van 20 mei 2021, FORMAT Urządzenia i MontaŻe Przemysłowe, C-879/19, EU:C:2021:409, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40

Daartoe formuleert artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 het beginsel dat voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de socialezekerheidswetgeving van die lidstaat geldt.

41

Zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het bestaan van een dergelijke arbeidsverhouding slechts irrelevant in het uitzonderlijke geval bedoeld in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 883/2004, waarin personen die een uitkering ontvangen omdat of als gevolg van het feit dat zij een werkzaamheid uitvoeren in loondienst of een werkzaamheid anders dan in loondienst, worden gelijkgesteld met personen die die werkzaamheid verrichten.

42

In casu komt uit de verwijzingsbeslissing naar voren dat X en Y gedurende de perioden tussen hun uitzendopdrachten niet de in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 883/2004 bedoelde voordelen hebben genoten.

43

Derhalve moet worden vastgesteld of X en Y moeten worden geacht gedurende die tussenliggende perioden werkzaamheden al dan niet in loondienst te hebben verricht in de zin van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004.

44

In dit verband zij eraan herinnerd dat het begrip ‘werkzaamheden in loondienst’ in artikel 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 wordt gedefinieerd als werkzaamheden of daarmee gelijkgestelde situaties die als zodanig worden beschouwd voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar die werkzaamheden worden verricht, of waar die gelijkgestelde situaties zich voordoen.

45

In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat X haar werkzaamheden uitoefende op basis van een uitzendovereenkomst voor bepaalde tijd, die een beding bevatte op grond waarvan de dienstbetrekking een aanvang nam op het moment waarop zij daadwerkelijk met haar werkzaamheden startte en eindigde bij de stopzetting van die werkzaamheden. Hieruit volgt dat er gedurende de perioden tussen haar uitzendopdrachten tussen X en het uitzendbureau geen arbeidsverhouding bestond.

46

Bovendien stond X tijdens deze tussenliggende perioden weliswaar ingeschreven bij verschillende Nederlandse uitzendbureaus, maar heeft zij voor rekening van die bureaus geen uitzendopdrachten verricht. Wat betreft het vrijwilligerswerk en de huishoudelijke werkzaamheden die X gedurende die tussenliggende perioden in Nederland heeft verricht, volstaat het op te merken dat deze volgens de verwijzende rechter niet kunnen worden beschouwd als een werkzaamheid in loondienst of een daarmee gelijkgestelde situatie in de zin van de Nederlandse wetgeving.

47

Met betrekking tot Y komt uit de verwijzingsbeslissing naar voren dat hij zijn werkzaamheden voor rekening van een uitzendbureau heeft verricht op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die op 20 juli 2015 is ingegaan en op 31 december 2015 is afgelopen, en dat hij met dezelfde onderneming een nieuwe arbeidsovereenkomst heeft gesloten die op 8 februari 2016 is ingegaan. Gedurende de periode tussen die twee overeenkomsten, van 1 januari tot en met 7 februari 2016, was de arbeidsverhouding tussen Y en het uitzendbureau dus stopgezet.

48

Hieruit volgt dat X en Y door de stopzetting van hun beroepsactiviteit gedurende de perioden tussen hun uitzendopdrachten geen arbeid in loondienst verrichtten en zich niet in een gelijkgestelde situatie in de zin van de Nederlandse wetgeving bevonden. Bijgevolg vielen zij niet binnen de werkingssfeer van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004, zodat zij niet aan de Nederlandse wetgeving waren onderworpen.

49

Aan deze vaststelling kan niet worden afgedaan door het arrest van 23 april 2015, Franzen e.a. (C-382/13, EU:C:2015:261), waarnaar wordt verwezen door de Commissie en de verwijzende rechter. In de punten 50 en 51 van dat arrest heeft het Hof namelijk geoordeeld dat de wetgeving van de werkstaat van toepassing blijft zolang de betrokkene zijn beroepswerkzaamheden op het grondgebied van die lidstaat verricht, maar dat personen die hun beroepswerkzaamheid definitief of tijdelijk hebben stopgezet daarentegen zijn onderworpen aan de wetgeving van de lidstaat waar zij wonen. Zoals de advocaat-generaal in de punten 82 en 84 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt hieruit dat het voor de toepassing van de wetgeving van de werkstaat steeds noodzakelijk is dat er sprake is van een ononderbroken arbeidsverhouding. De wijze waarop de arbeid in concreto wordt verricht, zoals de omstandigheid dat de arbeid in deeltijd of op oproepbasis wordt verricht of dat de daaruit voortvloeiende concrete verplichtingen worden opgeschort, is irrelevant wanneer die niet afdoet aan het voortdurende karakter van een arbeidsverhouding.

50

In die omstandigheden, en gelet op de vaststelling in punt 48 van het onderhavige arrest, vielen X en Y gedurende de perioden tussen hun uitzendopdrachten onder de werkingssfeer van artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004, dat dient als vangnetbepaling voor eenieder die zich in een situatie bevindt die niet specifiek is geregeld door de andere bepalingen van deze verordening, die voorziet in een omvattend systeem voor de bepaling van de toepasselijke wetgeving (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst, C-631/17, EU:C:2019:381, punt 31).

51

Volgens deze bepaling geldt voor eenieder op wie de bepalingen van de onderdelen a) tot en met d) niet van toepassing zijn, de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, onverminderd andere bepalingen van deze verordening die hem prestaties garanderen krachtens de wetgeving van een of meer andere lidstaten. Deze bepaling is van toepassing zowel op degenen die hun beroepsactiviteit definitief hebben stopgezet als op degenen die deze niet definitief hebben stopgezet (zie naar analogie arrest van 11 november 2004, Adanez-Vega, C-372/02, EU:C:2004:705, punt 24).

52

In casu stemde de situatie van X en van Y gedurende de perioden tussen hun uitzendopdrachten niet overeen met de situatie bedoeld in artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004, zoals is uiteengezet in de punten 45 tot en met 48 van het onderhavige arrest, noch met die bedoeld in artikel 11, lid 3, onder b) tot en met d), van deze verordening, die betrekking hebben op ambtenaren, werklozen en personen die worden opgeroepen of opnieuw wordt opgeroepen voor militaire dienst of vervangende burgerdienst.

53

Bijgevolg moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 11, lid 3, onder a) en e), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die in een lidstaat woont en via een in een andere lidstaat gevestigd uitzendbureau uitzendopdrachten verricht op het grondgebied van die andere lidstaat, gedurende de perioden tussen die uitzendopdrachten onderworpen is aan de nationale wetgeving van de lidstaat waar hij woont wanneer de arbeidsverhouding krachtens de uitzendovereenkomst gedurende die tussenliggende perioden wordt beëindigd.

Kosten

54

Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 11, lid 3, onder a) en e), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels

moet aldus worden uitgelegd dat:

een persoon die in een lidstaat woont en via een in een andere lidstaat gevestigd uitzendbureau uitzendopdrachten verricht op het grondgebied van die andere lidstaat, gedurende de perioden tussen die uitzendopdrachten onderworpen is aan de nationale wetgeving van de lidstaat waar hij woont wanneer de arbeidsverhouding krachtens de uitzendovereenkomst gedurende die tussenliggende perioden wordt beëindigd.

Prechal

Arastey Sahún

Biltgen

Wahl

Passer

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 oktober 2022.

De griffier

De kamerpresident

A. Calot Escobar

A. Prechal

Conclusie 17‑03‑2022

Inhoudsindicatie

Prejudiciële verwijzing — Sociale zekerheid van migrerende werknemers — Verordening (EG) nr. 883/2004 — Artikel 11, lid 3, onder a) en e) — Persoon die in een lidstaat woont en in een andere lidstaat werkzaamheden in loondienst verricht — Arbeidsverhoudingen met een uitzendbureau — Bepaling van de wetgeving die van toepassing is op de perioden tussen de dienstbetrekkingen

G. pitruzzella

Partij(en)

Zaak C-713/201.

Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank

tegen

X en Y

[verzoek van de Centrale Raad van Beroep (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

1.

Is op een uitzendkracht die woont in een andere lidstaat dan die waarin hij gewoonlijk zijn werkzaamheden verricht, in de tussenliggende perioden waarin hij geen werkzaamheden verricht en geen arbeidsovereenkomst van kracht is, de wet van de werkstaat als bedoeld in artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/20042. van toepassing, of de wet van de woonstaat als bedoeld in artikel 11, lid 3, onder e), van die verordening?

2.

Dat is in wezen de vraag die het Hof dient te beantwoorden in de onderhavige zaak betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Centrale Raad van Beroep (Nederland) in het kader van twee gevoegde rechtszaken tussen enerzijds de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Nederland; hierna: ‘SVB’) en anderzijds X en Y.

3.

De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid om de betekenis te verduidelijken van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 en om het stelsel van de collisieregels in titel II van deze verordening nader vast te stellen.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

4.

Bij verordening nr. 883/2004 is verordening nr. 1408/713. met ingang van 1 mei 2010 ingetrokken.

5.

Artikel 1, onder a) en b), van verordening nr. 883/2004 luidt als volgt:

‘Voor de toepassing van deze verordening:

a)

worden onder ‘werkzaamheden in loondienst’ verstaan werkzaamheden of daarmee gelijkgestelde situaties die als zodanig worden beschouwd voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar die werkzaamheden worden verricht, of waar die gelijkgestelde situaties zich voordoen;

b)

worden onder ‘werkzaamheden anders dan in loondienst’ verstaan werkzaamheden of daarmee gelijkgestelde situaties die als zodanig worden beschouwd voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar die werkzaamheden worden verricht, of waar die gelijkgestelde situaties zich voordoen’.

6.

Titel II van verordening nr. 883/2004, ‘Vaststelling van de toepasselijke wetgeving’, omvat de artikelen 11 tot en met 16.

7.

Artikel 11 van die verordening, ‘Algemene regels’, bepaalt:

‘1.

Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.

2.

Voor de toepassing van deze titel worden de personen die een uitkering ontvangen omdat of als gevolg van het feit dat zij een werkzaamheid uitvoeren in loondienst of een werkzaamheid anders dan in loondienst, beschouwd als personen die die werkzaamheid verrichten. Deze regel geldt niet voor uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of aan nabestaanden, prestaties in verband met arbeidsongevallen en beroepsziekten, of prestaties bij ziekte voor behandeling voor onbepaalde tijd.

3.

Behoudens de artikelen 12 tot en met 16:

a)

geldt voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;

b)

geldt voor ambtenaren de wetgeving van de lidstaat waaronder de dienst waarbij zij werkzaam zijn, ressorteert;

c)

geldt voor degene die een werkloosheidsuitkering ontvangt overeenkomstig artikel 65 volgens de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, de wetgeving van die lidstaat;

d)

geldt voor degene die wordt opgeroepen of opnieuw wordt opgeroepen voor militaire dienst of vervangende burgerdienst in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;

e)

geldt voor eenieder op wie de bepalingen van de onderdelen a) tot en met d) niet van toepassing zijn, de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, onverminderd andere bepalingen van deze verordening die hem prestaties garanderen krachtens de wetgeving van een of meer andere lidstaten.

[…]’

8.

De artikelen 12 tot en met 16 van verordening nr. 883/2004 voorzien in bijzondere regels voor gedetacheerden (artikel 12), voor personen die werkzaamheden verrichten in twee of meer lidstaten (artikel 13), voor personen die hebben gekozen voor een vrijwillige of vrijwillig voortgezette verzekering (artikel 14), en voor arbeidscontractanten van de Europese instellingen (artikel 15), alsmede in uitzonderingen op de artikelen 11 tot en met 15 van die verordening (artikel 16).

B. Nederlands recht

9.

Artikel 6 van de Algemene Ouderdomswet (hierna: ‘AOW’) bepaalt:

‘1.

Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die nog niet de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, en

a.

ingezetene is;

b.

geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland of op het continentaal plat in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.

[…]

3.

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, uitbreiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden.’

10.

Artikel 6a AOW luidt als volgt:

‘Zo nodig in afwijking van artikel 6 en de daarop berustende bepalingen:

a.

wordt als verzekerde aangemerkt de persoon van wie de verzekering op grond van deze wet voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie;

b.

wordt niet als verzekerde aangemerkt de persoon op wie op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie de wetgeving van een andere mogendheid van toepassing is.’

11.

Artikel 13, lid 1, onder a, AOW bepaalt dat op het ouderdomspensioen een korting van 2 % wordt toegepast voor elk kalenderjaar dat de pensioengerechtigde na het bereiken van de 15-jarige, doch vóór het bereiken van de 65-jarige leeftijd niet verzekerd is geweest.

12.

In artikel 6 van de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: ‘AKW’) is artikel 6 AOW in dezelfde bewoordingen overgenomen.

13.

Artikel 6a AKW luidt als volgt:

‘Zo nodig in afwijking van artikel 6 en de daarop berustende bepalingen:

a.

wordt als verzekerde aangemerkt de persoon van wie de verzekering op grond van deze wet voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie;

b.

wordt voor de toepassing van hoofdstuk 3 van deze wet onder verzekerde mede verstaan de niet-verzekerde persoon die recht op kinderbijslag heeft verkregen op grond van verordening [nr. 883/2004];

c.

wordt niet als verzekerde aangemerkt de persoon op wie op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie de wetgeving van een andere mogendheid van toepassing is.’

14.

Artikel 11, lid 1, AKW bepaalt:

‘Recht op kinderbijslag voor een kind ingevolge deze wet heeft slechts degene, die op de eerste dag van een kalenderkwartaal verzekerd is.’

15.

Artikel 6 van het Besluit uitbreiding en beperking kring van verzekerden volksverzekeringen 1999 van 24 december 1998 (hierna: ‘BUB’), met als opschrift ‘Tijdelijke onderbreking van arbeid in Nederland’, bepaalt het volgende:

‘Verzekerd op grond van de volksverzekeringen blijft de persoon die niet in Nederland woont, maar die uitsluitend in Nederland arbeid verricht en van wie de arbeid tijdelijk wordt onderbroken:

a.

wegens ziekte, gebreken, zwangerschap, bevalling of werkloosheid; of

b.

wegens verlof, staking of uitsluiting.’

II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

A. Geding tussen de SVB en X

16.

X, Nederlands staatsburger, is in 2012 naar Duitsland verhuisd. Zij heeft nooit in Duitsland gewerkt, maar heeft vanaf 2013 met tussenpozen via een uitzendbureau werkzaamheden in Nederland verricht.4.

17.

In het bijzonder blijkt uit het dossier dat die werkzaamheden werden verricht op basis van uitzendovereenkomsten voor bepaalde tijd met een ‘uitzendbeding’5., dat wil zeggen, een beding op grond waarvan de dienstbetrekking aanvangt op het moment waarop de werknemer met zijn werkzaamheden begint, en eindigt zodra die werkzaamheden worden stopgezet.

18.

Tijdens de perioden tussen de verschillende dienstbetrekkingen — uiteenlopend van 6 dagen tot 5 maanden — is X ingeschreven gebleven bij meerdere Nederlandse uitzendbureaus, heeft zij in Nederland vrijwilligerswerk verricht en heeft zij voor een minimale vergoeding werkzaamheden verricht in het huishouden van haar zoon.

19.

Op 6 juli 2015 heeft de SVB X een pensioenoverzicht verstrekt. Uit dat overzicht bleek dat zij slechts 82 % van haar volledige AOW-pensioen had opgebouwd omdat X werd geacht alleen verzekerd te zijn voor de AOW in de perioden dat zij in Nederland daadwerkelijk als uitzendkracht werkzaam was. Aangezien er in de perioden tussen de verschillende werkzaamheden geen arbeidsverhouding was en daadwerkelijk geen werkzaamheden werden verricht, was in die perioden de wet van haar woonplaats van toepassing, te weten de Duitse wet.

20.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt eveneens dat X in Duitsland geen recht heeft op een ouderdomspensioen omdat zij daar geen enkele verzekeringsperiode heeft voltooid.

21.

X heeft bezwaar gemaakt en de SVB verzocht om de perioden tussen de verschillende werkzaamheden die zij op grond van de uitzendovereenkomst heeft verricht als verzekerde perioden voor de AOW aan te merken.

22.

Nadat dit bezwaar was afgewezen heeft X dezelfde vordering ingediend bij de rechtbank Amsterdam (Nederland), die deze vordering bij vonnis van 3 oktober 2016 heeft toegewezen. In het bijzonder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar onder andere het arrest Franzen e.a.6., geoordeeld dat de tussenliggende perioden moesten worden beschouwd als perioden van verlof dan wel werkloosheid als bedoeld in de nationale regeling, met name in artikel 6 BUB, en dat X in deze perioden moest wordt geacht verzekerd te zijn geweest voor de Nederlandse wet.

23.

De SVB heeft hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Centrale Raad van Beroep.

B. Geding tussen de SVB en Y

24.

Y woont met zijn gezin in Polen en heeft sinds 2007, met enkele onderbrekingen, in Nederland gewerkt op basis van meerdere arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met een uitzendbureau.

25.

Voor de onderhavige conclusie is met name van belang dat Y met een uitzendbureau een uitzendovereenkomst voor bepaalde tijd heeft afgesloten voor de duur van 8 maanden vanaf 20 juli 2015. Y heeft van 1 januari 2016 tot en met 7 februari 2016 evenwel niet gewerkt, en heeft met ingang van 8 februari 2016 een nieuwe arbeidsovereenkomst met hetzelfde uitzendbureau gesloten.

26.

Bij besluit van 29 maart 2016 heeft de SVB Y meegedeeld dat hij op grond van de AKW geen recht heeft op kinderbijslag over januari en februari 2016 omdat hij op de eerste werkdag van die maanden niet in Nederland werkzaam was.7.

27.

Y heeft bezwaar gemaakt en de SVB verzocht om hem ook voor de maanden januari en februari 2016 kinderbijslag toe te kennen, op grond van het argument dat hij in die periode op verlof was en de arbeidsverhouding dus in stand was gebleven.

28.

Na de afwijzing van zijn bezwaar heeft Y dezelfde vordering ingediend bij de rechtbank Amsterdam, die haar bij vonnis van 5 januari 2017 heeft afgewezen en de standpunten van de SVB heeft bevestigd.

29.

Tegen dit vonnis heeft Y hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Centrale Raad van Beroep.

C. Verwijzingsbeslissing

30.

De Centrale Raad van Beroep heeft beide zaken ter zitting van 29 mei 2020 gevoegd en op 17 december 2020 de verwijzingsbeslissing gegeven.

31.

Met betrekking tot de zaak X verklaart de verwijzende rechter dat in de perioden tussen de ene dienstbetrekking en de andere geen arbeidsverhouding bestond, aangezien de arbeidsovereenkomst werd gekenmerkt door het uitzendbeding, op grond waarvan de arbeidsverhouding automatisch eindigde zodra de bij de inlenende onderneming verrichte werkzaamheden werden stopgezet.

32.

De verwijzende rechter wijst er daarnaast op dat de werkzaamheden die X verrichtte als vrijwilliger en binnen de familiekring voor een minimale vergoeding niet economisch van aard waren en niet tot doel hadden inkomsten te genereren. Bijgevolg konden zij niet als werkzaamheden in loondienst of daarmee gelijkgestelde werkzaamheden worden beschouwd.

33.

Met betrekking tot Y merkt de Centrale Raad van Beroep op dat hij nooit heeft betwist dat hem in de periode van 1 januari 2016 tot en met 7 februari 2016 geen loon is betaald en dat de nieuwe arbeidsovereenkomst vóór de vervaldatum van de eerdere overeenkomst is gesloten. Op grond van deze omstandigheden kan worden verondersteld dat er van 1 januari 2016 tot en met 7 februari 2016 geen arbeidsverhouding bestond tussen Y en het uitzendbureau.

34.

Volgens de verwijzende rechter draaien beide zaken dus om de vraag of X en Y — personen die hun werkzaamheden gewoonlijk in Nederland verrichten maar in een andere lidstaat wonen — tijdens de perioden tussen de beschreven uitzendarbeidsbetrekkingen voor het Nederlandse socialezekerheidsstelsel verzekerd zijn gebleven.

35.

Daarom vraagt hij of dergelijke tussenliggende perioden situaties kunnen vormen die zijn gelijkgesteld met werkzaamheden al dan niet in loondienst als bedoeld in artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004, en dus de toepassing van de Nederlandse wetgeving kunnen rechtvaardigen.

36.

Aangezien vaststaat dat de onderhavige zaken niet vallen onder artikel 11, lid 3, onder b), c) en d), van verordening nr. 883/2004, zou een ontkennend antwoord op die vraag leiden tot de conclusie dat tijdens de tussenliggende perioden op grond van artikel 11, lid 3, onder e), van deze verordening de wetgeving van de woonstaat van toepassing was, dat wil zeggen, Duitsland voor X en Polen voor Y.

37.

De verwijzende rechter onderstreept dat dit vraagstuk veel problemen met zich brengt en verwijst daarbij naar het reeds genoemde arrest Franzen e.a., dat weliswaar betrekking heeft op verordening nr. 1408/71, doch wordt geacht overdraagbaar te zijn op verordening nr. 883/2004.

38.

Een mogelijke lezing van dat arrest — hoofdzakelijk op grond van de letterlijke bewoordingen van punt 50 daarvan8. — is dat degenen die hun beroepswerkzaamheden gewoonlijk in een lidstaat verrichten, onder artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 vallen zolang zij hun werkzaamheden niet definitief of tijdelijk hebben stopgezet. Om te bepalen of van een dergelijke stopzetting sprake is, is het bestaan van een arbeidsverhouding evenwel niet relevant. Voor dat doel moeten daarentegen andere criteria worden vastgesteld die betrekking hebben op de kenmerken van het werk, de duur van de periode waarin de betrokkenen dit werk hebben verricht, de duur van de tussenliggende perioden en de gerichtheid op één nationale arbeidsmarkt.

39.

Het genoemde arrest kan evenwel ook aldus worden uitgelegd dat voor de toepassing van de wet van de werkstaat een arbeidsverhouding moet bestaan. Aldus zou een persoon automatisch worden onderworpen aan de wetgeving van de woonstaat indien de dienstbetrekking ook maar tijdelijk wordt stopgezet, en ongeacht de duur van die onderbreking.

40.

Daarnaast wijst de verwijzende rechter erop dat met de oplossing die de toepasbaarheid van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 beperkt tot uitsluitend de gevallen waarin er nog een arbeidsbetrekking bestaat, de toepasselijke wetgeving met zekerheid kan worden bepaald op het tijdstip waarop de gebeurtenissen zich voordoen. Wanneer die oplossing wordt toegepast op zaken als de onderhavige, kan dit echter ertoe leiden dat de toepasselijke wetgeving zeer vaak verandert en kan dit aanzienlijke administratieve complicaties met zich brengen, waardoor het vrij verkeer van werknemers dus zou kunnen worden belemmerd.

41.

Ook de oplossing die inhoudt dat, naast het bestaan van een arbeidsverhouding, moet worden nagegaan of de werkzaamheden daadwerkelijk zijn onderbroken — aan de hand van indicaties zoals die vermeld in punt 38 hierboven — heeft volgens de verwijzende rechter grote voor- en nadelen. Een van de voordelen is dat met deze oplossing kan worden vermeden dat een andere wetgeving toepasselijk wordt indien de onderbrekingen tussen de arbeidsverhoudingen slechts kort zijn. Een van de nadelen is dat deze oplossing wordt gekenmerkt door een grotere onzekerheidsmarge, aangezien zij gebaseerd is op een beoordeling van de feiten die ex post moet worden verricht.

42.

In het licht van het voorgaande heeft de Centrale Raad van Beroep de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de navolgende prejudiciële vragen voorgelegd:

‘1)

Moet artikel 11, derde lid, onder a, van verordening 883/2004 aldus worden uitgelegd dat een werknemer die woont in een lidstaat, en op het grondgebied van een andere lidstaat werkt op basis van een uitzendovereenkomst, waarbij de dienstbetrekking eindigt zodra de uitzending eindigt en daarna weer wordt hervat, in de tussenliggende perioden onderworpen blijft aan de wetgeving van laatstbedoelde lidstaat zolang hij deze arbeid niet tijdelijk heeft stopgezet?

2)

Welke factoren zijn van belang om in dit soort gevallen te beoordelen of al dan niet sprake is van een tijdelijk stopzetten van de werkzaamheden?

3)

Na welk tijdsverloop moet een werknemer die geen contractuele arbeidsverhouding meer heeft, worden geacht zijn werkzaamheden in het werkland tijdelijk te hebben stopgezet, behoudens concrete aanwijzingen voor het tegendeel?’

III. Juridische analyse

43.

Mijns inziens kunnen de drie prejudiciële vragen gezamenlijk worden behandeld, aangezien daaruit in wezen één vraagstuk voortvloeit.

44.

In casu staat vast dat zowel X als Y onder de personele werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt, en dat de betrokken prestaties — te weten het ouderdomspensioen en de kinderbijslag — onder de materiële werkingssfeer van die verordening vallen.

45.

Over de zaak van X moet worden opgemerkt dat de arbeidsovereenkomsten met het uitzendbureau worden gekenmerkt door een ‘uitzendbeding’, op grond waarvan de arbeidsverhouding automatisch eindigde zodra de werkzaamheden bij de inlenende onderneming werden stopgezet, zoals gezegd in de punten 31 en 32 hierboven. Om die reden bleven deze arbeidsverhoudingen volgens de Centrale Raad van Beroep niet in stand in de perioden tussen de ene dienstbetrekking en de andere. De verwijzende rechter heeft daarnaast uitgesloten dat de werkzaamheden die X verrichtte als vrijwilliger en binnen de familiekring voor een minimale vergoeding, kunnen worden aangemerkt als werkzaamheden in loondienst of daarmee gelijkgestelde werkzaamheden.

46.

Met betrekking tot Y heeft de verwijzende rechter (zoals reeds gespecificeerd in punt 33) verklaard dat in de periode van 1 januari 2016 tot en met 7 februari 2016 geen arbeidsverhouding bestond.

47.

De situaties betreffende X en Y kunnen dus onder dezelfde noemer worden gebracht, aangezien beide betrekking hebben op perioden waarin er geen arbeidsverhouding bestond en deze personen, die woonden in een andere lidstaat dan die waar zij gewoonlijk werkten, geen werkzaamheden verrichtten.

48.

Daarom kan worden gesteld dat de verwijzende rechter met zijn prejudiciële vragen, die samen moeten worden behandeld, het Hof in wezen verzoekt om te verduidelijken of op X en Y — personen die wonen in een andere lidstaat dan die waarin zij op grond van uitzendovereenkomsten gewoonlijk hun werkzaamheden verrichtten — in de tussenliggende perioden waarin zij geen werkzaamheden verrichtten en de dienstbetrekkingen waren beëindigd, de wet van de werkstaat als bedoeld in artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 van toepassing is, dan wel de wet van de woonstaat als bedoeld in artikel 11, lid 3, onder e), van die verordening. De Europese Commissie is voorstander van de eerste oplossing; de SVB en de Nederlandse regering hebben daarentegen voor de tweede oplossing gepleit.

49.

Om dit vraagstuk op te lossen is het mijns inziens nuttig om eerst een overzicht te geven van de context van verordening nr. 883/2004.

50.

Deze verordening — die verordening nr. 1408/71 heeft gemoderniseerd en vereenvoudigd maar dezelfde doelstelling heeft — strekt ertoe de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te coördineren om de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vrij verkeer te waarborgen.9.

51.

Deze verordening voert geen gemeenschappelijk stelsel van sociale zekerheid in, maar laat afzonderlijke nationale stelsels voortbestaan10., en stelt een aantal gemeenschappelijke beginselen vast die in de socialezekerheidswetgeving van alle lidstaten moeten worden geëerbiedigd. Aldus moet worden voorkomen dat degenen die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie uitoefenen, worden benadeeld door de verschillende nationale systemen omdat zij van die vrijheid gebruik hebben gemaakt.11.

52.

In die context bevat titel II van verordening nr. 883/2004, met als opschrift ‘Vaststelling van de toepasselijke wetgeving’, de conflictregels waarmee kan worden vastgesteld welke wetgeving van toepassing is op de situaties die binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen.

53.

Het betreft conflictregels die zijn gebaseerd op aanknopingsregels die vergelijkbaar zijn met de regels van het internationaal privaatrecht. Daarmee wordt namelijk beoogd vast te stellen welke wetgeving van toepassing is op situaties die aanknopingspunten hebben met meerdere lidstaten, aangezien zij betrekking hebben op werknemers en zelfstandigen die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer.12.

54.

Het Hof heeft meerdere malen verduidelijkt dat de bepalingen van titel II van verordening nr. 883/2004 een volledig en eenvormig stelsel van conflictregels vormen die tot doel hebben de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen te voorkomen, en te beletten dat binnen de werkingssfeer van die verordening vallende personen geen socialezekerheidsbescherming genieten bij gebreke van een wettelijke regeling die op hen van toepassing is.13. Met andere woorden, daarmee wordt beoogd te vermijden, enerzijds, dat migrerende werknemers als gevolg van een negatief conflict tussen nationale regelingen geen sociale bescherming genieten en, anderzijds, dat zij op grond van de wetgeving van verschillende lidstaten wegens een positief conflict tweemaal dezelfde uitkering ontvangen of tweemaal tot afdracht verplicht zijn.

55.

De betrokken bepalingen strekken er evenwel niet toe de materiële voorwaarden voor aansluiting bij een zorgverzekeringsstelsel of voor een recht op socialezekerheidsprestaties te bepalen. Het staat in beginsel aan de lidstaten om deze voorwaarden in hun wettelijke regeling vast te stellen.14.

56.

De in verordening nr. 883/2004 neergelegde conflictregels gelden dwingend voor de lidstaten; zij kunnen dus niet zelf bepalen in hoeverre hun eigen wetgeving of die van een andere lidstaat van toepassing is.15. De personen op wie de betrokken wettelijke regeling krachtens de verordening van toepassing is, mogen derhalve niet van de werkingssfeer van deze wetgeving worden uitgesloten.16.

57.

Om deze positieve of negatieve conflicten tussen de toepasselijke nationale wettelijke regelingen op te lossen, zijn de bepalingen van titel II van verordening nr. 883/2004 erop gericht de betrokkenen te onderwerpen aan het socialezekerheidsstelsel van één enkele lidstaat.

58.

Artikel 11 van verordening nr. 883/2004, ‘Algemene regels’, dat de hoeksteen van het stelsel vormt, bepaalt namelijk in lid 1 dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is.

59.

Indien iemand binnen de ‘personele werkingssfeer’ van verordening nr. 883/2004 valt, zoals die is omschreven in artikel 2 ervan, geldt dan ook in beginsel dat de wetgeving van één lidstaat toepassing vindt, die wordt vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van titel II ervan.17.

60.

Voor zover hier relevant is in artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 het beginsel van de lex loci laboris vervat, waar is bepaald dat ‘voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat de wetgeving van die lidstaat geldt’.18.

61.

De termen ‘werkzaamheden in loondienst’ en ‘werkzaamheden anders dan in loondienst’ zijn gedefinieerd in artikel 1, onder a) en b), van verordening nr. 883/2004. Volgens deze bepaling worden voor de toepassing van deze verordening onder werkzaamheden al dan niet in loondienst verstaan ‘werkzaamheden of daarmee gelijkgestelde situaties die als zodanig worden beschouwd voor de toepassing van de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waar die werkzaamheden worden verricht, of waar die gelijkgestelde situaties zich voordoen’.

62.

Uit deze bepalingen, gelezen in onderlinge samenhang, blijkt dat voor de toepassing van de lex loci laboris de voorwaarde geldt dat de persoon werkzaamheden verricht die door de socialezekerheidswetgeving van de betrokken staat worden aangemerkt als ‘werkzaamheden in loondienst’ dan wel als ‘werkzaamheden anders dan in loondienst’.19. Mijns inziens is het bestaan van een arbeidsverhouding — die als zodanig wordt aangemerkt door de wetgeving waar deze wordt uitgeoefend — dus essentieel voor de toepassing van de wetgeving van de werkstaat.

63.

Het bestaan van een arbeidsverhouding is slechts irrelevant in het (uitzonderlijke) geval bedoeld in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 883/2004, waarin personen die een uitkering ontvangen omdat of als gevolg van het feit dat zij een werkzaamheid uitvoeren in loondienst of een werkzaamheid anders dan in loondienst, worden gelijkgesteld met personen die die werkzaamheid verrichten.

64.

De verwijzende rechter heeft reeds uitdrukkelijk verklaard dat de situatie van X en Y tijdens de perioden tussen de tijdelijke arbeidsverhoudingen volgens de Nederlandse wetgeving niet wordt aangemerkt als werkzaamheden al dan niet in loondienst.20.

65.

Aan de andere kant staat vast dat de voornoemde personen in de betrokken perioden geen uitkeringen als bedoeld in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 883/2004 hebben ontvangen.

66.

Op grond van de bovenstaande overwegingen moet worden uitgesloten dat in casu de wet van de werkstaat van toepassing is, zowel overeenkomstig artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 als overeenkomstig artikel 11, lid 2, van deze verordening.

67.

Deze oplossing lijkt beter geschikt om de doelstellingen van verordening nr. 883/2004 te verwezenlijken. Door de bevoegdheid van de werkstaat te koppelen aan het bestaan van een arbeidsverhouding kan onmiddellijk wanneer de gebeurtenissen zich voordoen en met de vereiste zekerheid worden vastgesteld welke nationale wet van toepassing is.

68.

Aldus wordt de rechtszekerheid gewaarborgd, die een essentiële waarde vormt in een stelsel dat er, zoals gezegd, toe strekt volgens de vaste schema's van het internationaal privaatrecht coördinatie van nationale regelingen mogelijk te maken en conflicten daartussen te vermijden.

69.

Zoals reeds opgemerkt heeft de onderzochte regeling overigens niet tot doel rechten te waarborgen op socialezekerheids- en socialebijstandsuitkeringen, die worden geregeld door de lidstaten.

70.

Het recht van de Unie waarborgt een werknemer niet dat verplaatsing naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst op sociaal gebied neutraal is; een dergelijke verplaatsing, rekening houdend met de verschillen tussen de regelingen en wetgevingen van de lidstaten, kan, naargelang van het geval, op dat gebied meer of minder voordelig zijn voor de betrokken persoon.21.

71.

Het feit dat de betrokken personen geen recht hebben op de desbetreffende sociale uitkering in de lidstaat van hun woonplaats is volstrekt irrelevant voor de toepassing van de conflictregels van titel II van verordening nr. 883/2004. Nog afgezien van het feit dat de wet van de lidstaat van de woonplaats in theorie heel goed gunstiger zou kunnen zijn dan die van de werkstaat.

72.

Een uitlegging gebaseerd op criteria betreffende de kenmerken van de arbeidsverhouding, de duur van de periode waarin de betrokkenen die werkzaamheden hebben verricht, de duur van de intervallen, de gerichtheid op één markt, zoals de Commissie in haar opmerkingen voorstelt, zou nog meer twijfel en onzekerheid creëren en het gevaar met zich brengen dat er makkelijker conflicten tussen nationale wettelijke regelingen kunnen ontstaan.

73.

Bovendien zijn de duur van de intervallen en de eventuele terugkeer naar de eerdere werkstaat omstandigheden die pas achteraf kunnen worden vastgesteld, zodat tijdens die intervallen niet kan worden vastgesteld welke nationale wetgeving van toepassing is. Dit brengt praktische problemen met zich, met name voor de betaling van uitkeringen — zoals gezinsbijslagen — die niet afhangen van de in principe definitieve beëindiging van de werkzaamheden.

74.

In het licht van deze overwegingen lijkt mij dat de noodzaak de op één werknemer toepasselijke regeling niet te sterk te fragmenteren22. minder zwaar weegt dan het vereiste van rechtszekerheid dat aan het onderzochte stelsel ten grondslag ligt.

75.

In dit verband wijs ik er tevens op dat de Uniewetgever, waar hij een dergelijke versnippering heeft willen voorkomen, dat uitdrukkelijk heeft gedaan.

76.

Daarmee doel ik op de regeling in artikel 12 van verordening nr. 883/2004 inzake detachering, waarin is bepaald dat degene die werkzaamheden in loondienst verricht in een lidstaat voor rekening van een werkgever ‘die daar zijn werkzaamheden normaliter verricht, en die door deze werkgever wordt gedetacheerd om voor zijn rekening werkzaamheden in een andere lidstaat te verrichten, […] onderworpen [blijft] aan de wetgeving van de eerstbedoelde lidstaat, mits de te verwachten duur van die werkzaamheden niet meer dan 24 maanden bedraagt en de betrokkene niet wordt uitgezonden om een andere gedetacheerde persoon te vervangen’.

77.

Die bepaling — die ertoe strekt te vermijden dat een op het grondgebied van een lidstaat gevestigde onderneming zich verplicht ziet om haar normaliter aan de socialezekerheidsregeling van die lidstaat onderworpen werknemers aan te sluiten bij de socialezekerheidsregeling van een andere lidstaat waarnaar deze worden uitgezonden om werkzaamheden van beperkte duur te verrichten23. — heeft klaarblijkelijk een afwijkend en uitzonderlijk karakter, en kan derhalve niet naar analogie worden toegepast buiten de uitdrukkelijk daarin vermelde gevallen. Bovendien verwijst die bepaling naar gevallen die, anders dan in de zaken in het hoofdgeding, worden gekenmerkt door voortdurende arbeidsverhoudingen.

78.

Voorts kan naar mijn mening uit het genoemde arrest Franzen geen enkel element worden afgeleid dat ervoor pleit dat de wetgeving van de werkstaat ook na de beëindiging van de arbeidsverhouding van toepassing is.

79.

Punt 50 van het genoemde arrest noemt als voorwaarde voor de toepassing van de wetgeving van de werkstaat het feit dat de betrokkene ‘zijn beroepswerkzaamheden op het grondgebied van die staat verricht’.

80.

Daarnaast heeft het Hof in de punten 51 en 52 van het genoemde arrest onderscheid gemaakt tussen de destijds onderzochte zaak en een aantal eerdere arresten24. waarin de arbeidsverhouding, definitief of tijdelijk, was stopgezet.

81.

In het bijzonder staat in het genoemde punt 52 te lezen dat ‘de periode waarin de werkzaamheden in het kader van oproeparbeid niet worden verricht, immers niet [kan] worden aangemerkt als het tijdelijk stopzetten van de werkzaamheden’, aangezien ‘blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat de arbeidsverhouding […], zonder onderbreking, vijf jaar heeft geduurd’.

82.

Daaruit volgt dat het Hof het ononderbroken bestaan van een arbeidsverhouding als essentieel beschouwde, en de wijze waarop de arbeidsprestatie in concreto wordt verricht, daarentegen niet relevant achtte, net als in het arrest van 3 mei 1990, Kits van Heijningen25., aangezien de wet van de werkstaat heel goed ook van toepassing kan zijn op arbeid op oproepbasis of deeltijdwerk.

83.

Het is dus begrijpelijk dat het Hof in dat arrest heeft geoordeeld dat artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 ook van toepassing is op de dagen waarop de werknemer niet als oproepkracht heeft gewerkt, aangezien die zaak, anders dan de onderhavige zaak, wordt gekenmerkt door een arbeidsverhouding die steeds in stand is gebleven.

84.

Een verdere bevestiging van de door mij voorgestelde benadering is te vinden in het arrest van 13 september 2017, X26.— dat eveneens betrekking heeft op verordening nr. 1408/71 maar, zoals gezegd, overdraagbaar is op verordening nr. 883/2004 —, over een persoon die in Nederland werkte en die met zijn werkgever was overeengekomen dat hij onbetaald verlof zou nemen en tijdens dat verlof in een andere lidstaat nog andere werkzaamheden had verricht.

85.

In punt 24 van dat arrest staat te lezen dat een persoon, ‘voor zover [hij] de hoedanigheid van werknemer behoudt gedurende de periode van onbetaald verlof die hem door zijn werkgever is toegekend, kan […] worden beschouwd werkzaamheden in loondienst uit te oefenen in de zin van titel II van verordening nr. 1408/71, niettegenstaande de schorsing van de belangrijkste uit deze arbeidsverhouding voortvloeiende verplichtingen gedurende die bepaalde periode’.

86.

Die verklaring bevestigt mijns inziens dat voor de toepassing van de lex loci laboris altijd het bestaan van een arbeidsverhouding vereist is, ongeacht de eventuele schorsing van de concrete daaruit voortvloeiende verplichtingen.27.

87.

Tot slot ben ik van mening dat de situatie waarin X en Y tijdens de intervallen verkeerden, niet onder de werkingssfeer van artikel 11, lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 (en evenmin binnen die van artikel 11, lid 2, van de verordening) kan worden gebracht en dat bijgevolg moet worden uitgesloten dat op die situaties de wet van de werkstaat van toepassing is.

88.

Daarnaast staat vast dat de betrokkenen zich niet bevonden in de situaties bedoeld in artikel 11, lid 3, onder b), c) en d), van verordening nr. 883/2004, die betrekking hebben op ambtenaren, personen die een werkloosheidsuitkering ontvangen en personen die worden opgeroepen of opnieuw worden opgeroepen voor militaire dienst of vervangende burgerdienst.

89.

Op grond van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de betreffende situaties vallen onder de restbepaling van artikel 11, lid 3, onder e), die van toepassing is op alle personen die niet in de punten a) tot en met d) van die bepaling zijn bedoeld28., en inzonderheid op zowel personen die definitief elke beroepswerkzaamheid hebben stopgezet als personen die hun beroepswerkzaamheid niet definitief hebben stopgezet29..

90.

Nogmaals, die conclusie is in overeenstemming met het doel van de bepalingen van titel II van verordening nr. 883/2004; dat doel is namelijk ervoor te zorgen dat de betrokken personen worden onderworpen aan de sociale wetgeving van slechts één lidstaat, en niet dat de uitbetaling van socialezekerheids- en socialebijstandsuitkeringen wordt gewaarborgd, die daarentegen afhankelijk blijft van de vervulling van de materiele voorwaarden die zijn vastgesteld door de lidstaat waarvan de wetgeving van toepassing is.

91.

Het is uiteraard aan de nationale rechter om deze beginselen concreet toe te passen, door hen op de onderhavige zaak toe te passen en de nationale wetgeving in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen.

IV. Conclusie

92.

Op basis van de bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Centrale Raad van Beroep te beantwoorden als volgt:

‘Artikel 11, lid 3, onder a), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/1149 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019, moet aldus worden uitgelegd dat een werknemer die in een lidstaat woont en zijn werkzaamheden gewoonlijk verricht in een andere lidstaat, niet onderworpen blijft aan de wetgeving van de werkstaat gedurende de perioden waarin hij overeenkomstig de socialezekerheidswetgeving van die staat geen geldende arbeidsovereenkomst heeft en geen werkzaamheden verricht die volgens de wetgeving van de lidstaat kunnen worden aangemerkt als werkzaamheden al dan niet in loondienst. Tijdens deze intervallen is daarentegen op grond van artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 de wetgeving van de woonstaat van toepassing.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.