Hof Den Haag, 05-04-2022, nr. 200.303.679/01

Deze zaak gaat over het volgende. [appellante] verblijft in het opvangkamp [vluchtelingenkamp 1] in Noord-Syrië. Zij heeft de Nederlandse nationaliteit en wenst terug te keren naar Nederland. Het gaat om de vraag of de Staat moet worden veroordeeld om al het nodige te doen dat noodzakelijk is en dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd om te bewerkstelligen dat [appellante] bij een volgende repatriëringsmissie uit het kamp [vluchtelingenkamp 1] wordt gerepatrieerd.

Het hof oordeelt in dit arrest, net als de voorzieningenrechter van de rechtbank, dat deze vordering moet worden afgewezen.

Het verloop van de procedure blijkt uit de volgende stukken:

Op 10 maart 2022 heeft een zitting plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak tijdens de zitting toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd. Zij hebben daarna vragen van het hof beantwoord en op elkaars stellingen gereageerd.

Tussen partijen staat onder meer het volgende vast.

[appellante] heeft zowel de Nederlandse als de Marokkaanse nationaliteit.

In augustus 2011 is bij [appellante] de voorlopige diagnose psychotische stoornis

NAO gesteld, samen met de prognose dat behandeling van langdurige aard zal zijn. In maart

2013 is, nadat aanvankelijk aan haar een indicatie voor (toenmalige) AWBZ-zorg

(beschermde woonomgeving met intensieve begeleiding) was verstrekt, een indicatie

verstrekt voor begeleiding die zich richt op het bieden van structuur en begeleiding bij

praktische zaken.

In augustus 2014 is [appellante] voor een tweede keer afgereisd naar jihadistisch

strijdgebied in Syrië. Zij heeft aldaar geruime tijd verbleven in het in Noord-Syrië gelegen

opvangkamp [vluchtelingenkamp 2] . Op dit moment verblijft zij in die regio in het opvangkamp [vluchtelingenkamp 1] . [appellante] is in Syrië gewond geraakt en mist een voet.

[appellante] was betrokken bij een eerdere kortgedingprocedure die door een groep in

opvangkampen te Syrië verblijvende vrouwen (mede namens hun minderjarige kinderen)

tegen de Staat was aangespannen. Die vrouwen en kinderen hebben de Nederlandse

nationaliteit of stellen om een andere reden een bijzondere band met Nederland te hebben. In

die procedure vorderden de vrouwen dat de rechter de Staat opdraagt hen en kinderen zo snel

mogelijk naar Nederland te halen dan wel de Staat te verplichten alle inspanningen te

verrichten en alle mogelijke voorbereidingen te treffen om hen en kinderen zo snel mogelijk

naar Nederland te halen.

De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft bij vonnis van 11 november 2019 de Staat bevolen — voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verlangd – al het nodige te doen dat noodzakelijk is om de repatriëring van in ieder geval de kinderen te

bewerkstelligen en in het voorkomende geval – als dat nodig is voor de terugkeer van de

kinderen – ook van een of meer van de vrouwen. Dit hof heeft dit vonnis

bij arrest van 22 november 2019 vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van de

vrouwen en de kinderen afgewezen.

De Hoge Raad heeft bij arrest van 26 juni 2020 het cassatieberoep van de vrouwen

en de kinderen verworpen.

[appellante] is vervolgens opnieuw een kortgedingprocedure tegen de Staat gestart. In

die procedure vorderde zij – kort gezegd – de Staat op te dragen haar zo snel mogelijk naar

Nederland terug te geleiden, waarbij zij primair vorderde dit toe te wijzen als

resultaatsverplichting en subsidiair als inspanningsverplichting.

De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft deze vordering bij vonnis van 15 oktober 2020 afgewezen. Daartoe heeft de voorzieningenrechter onder meer overwogen dat de belangen aan de zijde van [appellante] zeer zwaarwegend zijn, maar dat de belangen van de Staat evenzeer zwaarwegend zijn en dat een belangenafweging in het voordeel van de Staat dient uit te vallen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat er nog altijd grote risico's zijn als Nederlandse ambtenaren of ambtenaren van bondgenoten zich naar

Noord-Syrië moeten begeven. De Staat betracht volgens de voorzieningenrechter bovendien

begrijpelijkerwijs grote terughoudendheid bij het leggen van contacten met niet-erkende

groeperingen en, entiteiten in Noord-Syrië. Een andere handelwijze zou volgens de

voorzieningenrechter schade kunnen toebrengen aan de internationale betrekkingen. De

voorzieningenrechter heeft hierbij opgemerkt dat uitsluitend gevaar voor de nationale

veiligheid bij een verbetering van de situatie wat betreft de veiligheidsrisico's en de

beïnvloeding van de internationale betrekkingen onvoldoende is om niet tot repatriëring van

[appellante] over te gaan. Dit hof heeft bij arrest van 30 maart 2021 het vonnis van de

voorzieningenrechter van 15 oktober 2020 bekrachtigd.

Op of omstreeks 5 juni 2021 heeft de Staat de in het opvangkamp [vluchtelingenkamp 1]

verblijvende mevrouw [naam] , haar twee minderjarige kinderen en een derde kind

(vermeend slachtoffer van internationale kinderontvoering) gerepatrieerd.

[appellante] heeft een verzoek ingediend bij de rechtbank Rotterdam tot beëindiging

van de jegens haar aanhangige strafzaak. De rechtbank Rotterdam heeft op 6 juli 2021 in deze strafzaak het onderzoek in de raadkamer voor onbepaalde tijd geschorst

vanwege het feit dat het verzoek van [appellante] en dat van zeven andere vrouwen later is

ingediend dan dat van vijf andere vrouwen. Ten aanzien van die vijf vrouwen is het onderzoek in de raadkamer voor maximaal drie maanden geschorst en is de officier van justitie opgedragen verslag te doen van de sinds 8 januari 2019 verrichte en de op korte termijn te verwachten daden van opsporing en/of vervolging, meer in het bijzonder met het oog op de feitelijke uitlevering van de verdachten ter fine van hun vervolging en berechting.

Op 3 februari 2022 heeft de Staat de hiervoor bedoelde vijf vrouwen en 11 kinderen gerepatrieerd uit het kamp [vluchtelingenkamp 1] .

[appellante] heeft de Staat gedagvaard en gevorderd, samengevat, dat de Staat wordt bevolen al het nodige te doen dat noodzakelijk is en dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd om te bewerkstelligen dat [appellante] bij een volgende repatriëringsmissie van één of meer mensen met de Nederlandse nationaliteit uit opvangkamp [vluchtelingenkamp 1] wordt gerepatrieerd, met veroordeling van de Staat in de proceskosten en nakosten.

De voorzieningenrechter heeft de vorderingen afgewezen en [appellante] in de kosten veroordeeld.

[appellante] is in hoger beroep gekomen omdat zij het niet eens is met het vonnis. Zij heeft verschillende grieven tegen het vonnis aangevoerd. Zij vordert hetzelfde als bij de voorzieningenrechter.

De vijf grieven van [appellante] leggen de belangenafweging die de voorzieningenrechter

heeft gemaakt in volle omvang aan het hof voor en lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Zoals [appellante] terecht heeft gesteld, heeft de ingestelde vordering een andere strekking dan de vordering in het vorige kort geding: het gaat erom of de Staat zich moet inspannen om [appellante] bij een volgende repatriëringsmissie mee te nemen (zie ook de Memorie van Grieven onder 10).

Bij de beoordeling van de grieven neemt het hof het arrest van de Hoge Raad van 26

juni 2020 tot uitgangspunt. In dat arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat de Staat geen

rechtsmacht heeft in Noord-Syrië en daarmee dat een rechtstreeks beroep op de bepalingen

van het EVRM, het IVBPR en het IVRK niet mogelijk is (§ 1.2-1.5). Dat laat onverlet dat de

Staat een bijzondere verantwoordelijkheid heeft tegenover in ieder geval personen met de

Nederlandse nationaliteit. Indien de mensenrechten van deze personen, zoals het recht op

leven en het recht op vrijheid en veiligheid, worden geschonden of dreigen te worden

geschonden, brengt deze bijzondere verantwoordelijkheid mee dat de Staat gehouden is te

beoordelen of hij zich in de omstandigheden van het geval kan en moet inspannen om deze

schending te beëindigen of om de dreigende schending af te wenden (§2.1 nr. 3.10.2). Omdat

de vorderingen nauw verband houden met vragen van (nationale) veiligheid en buitenlands

beleid komt de Staat een grote beleids- en beoordelingsruimte toe. Het beleid van de Staat op

deze gebieden hangt in sterke mate af van politieke en andere beleidsmatige afwegingen in

verband met de omstandigheden van het geval. Dat betekent dat het niet aan de rechter is om

deze afwegingen te maken en dat hij zich bovendien terughoudend moet opstellen met

betrekking tot de door de Staat gemaakte afwegingen (nr. 3.10.3). Voor zover het handelen

van de Staat valt binnen de hem toekomende beleids- en beoordelingsruimte, kan de rechter

slechts nagaan of de Staat alle betrokken belangen heeft afgewogen en of hij daarbij in het

licht van alle omstandigheden van het geval in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn

handelwijze (nr. 3.10.4). Het feit dat mensenrechten als het recht op leven en het recht op

vrijheid en veiligheid in het geding zijn maakt niet dat de rechter zich minder terughoudend

moet opstellen (nr. 3.10.5). Per saldo komt het er daarom op neer dat de rechter moet

onderzoeken of de Staat in het licht van alle omstandigheden van het geval in redelijkheid

heeft kunnen komen tot zijn beslissing om niet tot repatriëring over te gaan en zich daarvoor

ook niet in te spannen (nr. 3.11.1). Verder heeft de Hoge Raad overwogen dat hieruit ten aanzien van in ieder geval de vrouwen en de kinderen met de Nederlandse nationaliteit volgt dat de Staat gehouden is te beoordelen of hij zich kan en moet inspannen om de schending van hun mensenrechten te beëindigen of om de dreigende schending van die mensenrechten af te wenden. Gegeven de aard van de betrokken belangen, mogen aan deze beoordeling, en aan de belangenafweging die daarin besloten ligt, hoge eisen worden gesteld.

De voorzieningenrechter heeft – op basis van dit toetsingskader – terecht tot uitgangspunt genomen dat de beslissing om al dan niet tot repatriëring van in Syrische opvangkampen verblijvende Nederlandse onderdanen of personen met een andersoortige binding met Nederland over te gaan dan wel hierover al dan niet concrete toezeggingen te doen, binnen de hiervoor beschreven beleids- en beoordelingsruimte van de Staat valt. De rechter kan dergelijke beslissingen slechts terughoudend toetsen.

Het hof benadrukt dat het geen oordeel hoeft te geven over de vraag of de Staat (on)rechtmatig tegenover [appellante] heeft gehandeld door haar bij de eerdere twee repatriëringsmissies niet (te proberen) naar Nederland terug te halen. Het gaat er gelet op het gevorderde uitsluitend om of er gronden zijn de Staat te veroordelen om zich in te spannen [appellante] bij een eventuele toekomstige missie te repatriëren. Of bij de beoordeling daarvan niettemin belang toekomt aan de omstandigheid dat de Staat bij de vorige missies niet heeft geprobeerd Bhoukana te repatriëren, wordt hierna besproken.

Zoals dit hof ook in het al genoemde arrest van 30 maart 2021 heeft overwogen, is duidelijk dat [appellante] 's belang bij repatriëring zeer zwaarwegend is. Tussen partijen is niet in geschil dat ook de omstandigheden in het huidige kamp [vluchtelingenkamp 1] erbarmelijk zijn, zij het volgens de Staat iets beter dan in kamp [vluchtelingenkamp 2]. Bovendien acht het hof het aannemelijk dat de situatie voor [appellante] onder invloed van haar psychiatrische en fysieke problemen nog zwaarder is. Haar situatie is dus schrijnend en haar belang bij repatriëring is zeer zwaarwegend en evident.

Het belang dat de Staat hiertegenover heeft gesteld is gebaseerd op drie pijlers die ook in de eerdere procedures aan de orde zijn geweest:

- de nationale veiligheid, die in gevaar zou komen wanneer de uitgereisde vrouwen

naar Nederland terugkeren;

- internationale betrekkingen die door de gevorderde contacten met statelijke en niet statelijke entiteiten in een door de Staat ongewenste zin beïnvloed worden;

- veiligheidsrisico's die Nederlandse ambtenaren en andere partijen of actoren lopen

als zij zich in Noord-Syrië begeven.

Het hof deelt het oordeel van de voorzieningenrechter dat reeds de door de Staat als tweede en derde genoemde – zwaarwegende – belangen meebrengen dat de vordering ook in hoger beroep niet kan worden toegewezen. Het hof licht dit als volgt toe.

[appellante] heeft in hoger beroep niet bestreden dat de situatie in Noord-Syrië nog altijd instabiel en onveilig is. Het hof gaat daarom uit van de juistheid van de door de voorzieningenrechter onder 4.3.5 van het bestreden vonnis beschreven situatie. Dat de situatie nog steeds onveilig is, wordt overigens bevestigd door het feit dat, zoals de Staat onweersproken heeft gesteld, in het gebied nog steeds schermutselingen en aanslagen plaatsvinden en in februari van dit jaar een positie in de buurt van het kamp [vluchtelingenkamp 1] is gebombardeerd.

[appellante] bestrijdt wel dat de repatriëringsmissies zeer complexe missies betreffen, zoals de voorzieningenrechter in rechtsoverweging 4.3.6 van het vonnis heeft overwogen. Hiertoe voert zij aan dat de Staat in 2021 met succes twee repatriëringsmissies heeft uitgevoerd. In haar visie ontbreekt de politieke wil om [appellante] te repatriëren en is de Staat alleen bereid om vrouwen naar Nederland te repatriëren om straffeloosheid te voorkomen. Bij de twee uitgevoerde repatriëringsmissies ging het immers steeds om vrouwen die in Nederland strafrechtelijk vervolgd worden en waarvan de strafrechter het onderzoek in de raadkamer voor een maximale termijn heeft geschorst. Daarnaast wijst zij erop dat er repatriëringsmissies door andere landen zijn uitgevoerd.

De Staat heeft in deze procedure bevestigd dat het belang van het voorkomen van straffeloosheid van de betreffende vrouwen een belangrijke factor is bij de beslissing om hen (te proberen) te repatriëren. Volgens de Staat betrekt hij in zijn overwegingen echter ook de individuele omstandigheden van andere personen die in de opvangkampen verblijven, zoals [appellante] . Hoewel de Staat hier geen nader inzicht in heeft gegeven – en kan dat mogelijk ook niet doen vanwege de vertrouwelijkheid van repatriëringsmissies – kan het hof dus niet goed beoordelen hoe de Staat bij de twee eerdere missies het algemeen belang van het voorkomen van straffeloosheid bij de twee repatriëringsmissies heeft afgewogen tegen belangen van bijvoorbeeld humanitaire aard. Dit kan echter niet tot het oordeel leiden dat de Staat moet worden opgedragen om zich bij een eventuele volgende missie in te spannen om in het bijzonder [appellante] te repatriëren.

In de eerste plaats doet het enkele slagen van de twee repatriëringsmissies op zichzelf niet af aan de gestelde complexiteit daarvan. De door de Staat in dit verband betrokken en onder 4.3.6 van het vonnis weergegeven stellingen zijn als zodanig onweersproken gebleven en moeten ook in hoger beroep als vaststaand worden aangenomen. Kort gezegd, staat dus vast dat aan elke missie maandenlange logistieke voorbereidingen en vertrouwelijke onderhandelingen voorafgaan met groeperingen van Syrische Koerden. Voor de beoogde repatriëring van iedere onderdaan moet de Staat direct of indirect in contact treden met een of meer van deze groeperingen, die niet door de Staat als legitiem worden erkend en/of mogelijk betrokken zijn bij terreur of banden hebben met terreurorganisaties. In dit verband heeft de Staat tijdens de zitting in hoger beroep nog gesteld dat dit traject bij de repatriëring van een groep onderdanen zowel betrekking heeft op de groep als geheel als op de individuele personen. Verder vormt een complicerende factor dat iedere repatriëringsmissie van de Staat direct of indirect plaatsvindt op het grondgebied van de Syrische staat, waarmee geen betrekkingen worden onderhouden. Een repatriëringsmissie is dus niet alleen complex, maar bovendien moet de Staat er voor zorgen dat de veiligheid van de bij een repatriëring in te zetten (Nederlandse) ambtenaren en andere (buitenlandse) betrokkenen zoveel mogelijk wordt gegarandeerd.

Voor zover [appellante] heeft betoogd dat de veiligheidsrisico's ter plaatse niet of nauwelijks relevant zijn omdat slechts wordt gevorderd dat de Staat zich inspant om ook haar te repatriëren wanneer vertegenwoordigers van de Staat toch al afreizen naar Syrië, kan dit betoog niet slagen. Nog los van het hiervoor gegeven oordeel over de veiligheidssituatie in Noord-Syrië, miskent [appellante] dat het hiervoor geschetste voorbereidingstraject een aanvang neemt lang voordat vertegenwoordigers daadwerkelijk naar Syrië afreizen. Het is dus niet zo dat de Staat ter plekke kan besluiten om een repatriëringspoging ten behoeve van [appellante] te doen.

Verder heeft de Staat ter zitting in hoger beroep onweersproken gesteld dat het merendeel van de in Syrië verblijvende Nederlandse vrouwen en kinderen in het kamp [vluchtelingenkamp 1] verblijft. Dat brengt mee dat ook bij een eventuele volgende missie een nieuwe afweging moet worden gemaakt voor welke personen de Staat zich zal inspannen om een repatriëringstraject in gang te zetten. Het hof is met de Staat van oordeel dat de Staat de vrijheid moet hebben om – op basis van de afweging van alle betrokken belangen in de dan geldende omstandigheden – te beoordelen of het haalbaar en verantwoord is om [appellante] te repatriëren. Dat geldt temeer in het licht van de onbestreden gebleven stelling van de Staat dat ook in andere gevallen, zoals bij de in het kamp verblijvende kinderen, sprake is van schrijnende omstandigheden.

Kortom, het hof verenigt zich met het door de voorzieningenrechter in het bestreden vonnis gegeven oordeel dat de aan de Staat toekomende beleids- en beoordelingsruimte meebrengt dat het aan de Staat is om een afweging te maken of, en zo ja tot welke schade/beïnvloeding, een repatriëring van één of meerdere personen leidt aan/van de internationale betrekkingen van de Staat en b) een inschatting te maken van de met een repatriëring gepaard gaande veiligheidsrisico's voor de bij een dergelijke missie betrokken personen. Om deze reden kan de Staat niet worden gedwongen om op voorhand toe te zeggen dat [appellante] bij een volgende repatriëringsmissie zal worden betrokken.

De omstandigheid dat inmiddels ook andere landen repatriëringsmissies hebben uitgevoerd, maakt dit oordeel niet anders. Ook deze omstandigheid maakt slechts duidelijk dat het voor andere landen soms mogelijk is om een missie met succes te realiseren, maar dit betekent niet dat er geen veiligheidsrisico's aan deze missies kleven. Bovendien heeft de voorzieningenrechter in dit verband overwogen dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat de Nederlandse Staat in de internationale en diplomatieke verhoudingen eenzelfde positie als die andere westerse landen inneemt en dus dezelfde middelen en mogelijkheden tot zijn beschikking heeft. Dit oordeel is in hoger beroep niet weersproken, zodat het hof van de juistheid daarvan uitgaat.

Afsluitend benadrukt het hof, net als de voorzieningenrechter heeft gedaan, dat als de in de tweede en derde pijler vervatte belangen van internationale betrekkingen en veiligheidsrisico's dat toelaten, van de Staat mag worden verlangd dat hij zich voor de repatriëring van [appellante] inspant. Dat is ook het geval als met betrekking tot [appellante] het recht op strafvervolging niet zou dreigen te vervallen.

Conclusie en slot

De conclusie is dat het hoger beroep van [appellante] niet slaagt. Daarom zal het hof het vonnis bekrachtigen. Het hof zal [appellante] als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van het hoger beroep.

Het hof:

- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 3 november 2021;

- veroordeelt [appellante] in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 772 aan verschotten en € 2.228 (2 punten à tarief II) aan salaris advocaat.

Dit arrest is gewezen door mrs. D. Aarts, B.J. Lenselink en R.M. Hermans en door mr. J.E.H.M. Pinckaers, rolraadsheer, uitgesproken ter openbare terechtzitting van 5 april 2022 in aanwezigheid van de griffier.