HvJ EU, 09-03-2010, nr. C-378/08

De Italiaanse en de Nederlandse regering en de Commissie betwijfelen of richtlijn 2004/35 ratione temporis van toepassing kan zijn op de feiten van het hoofdgeding, aangezien de milieuschade van vóór 30 april 2007 dateert en/of hoe dan ook het gevolg is van vroegere activiteiten, die vóór deze datum zijn beëindigd. De Commissie laat echter verstaan dat deze richtlijn van toepassing kan zijn op de schade van na 30 april 2007 die voortvloeit uit de huidige activiteit van de betrokken exploitanten. Zij kan echter niet van toepassing zijn op verontreiniging die van vóór deze datum dateert en is veroorzaakt door andere exploitanten dan die welke thans in de Rada di Augusta werkzaam zijn en die men aan deze laatste exploitanten tracht toe te rekenen.

De Griekse regering is daarentegen van mening dat richtlijn 2004/35 van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding. Op basis van een a contrario lezing van artikel 17, tweede streepje, van deze richtlijn, is deze naar haar oordeel ook van toepassing wanneer de activiteit die de schade heeft veroorzaakt, vóór 30 april 2007 is begonnen, voor zover deze activiteit niet vóór deze datum is beëindigd en voortduurt na deze datum.

Zoals uit punt 30 van de considerans van richtlijn 2004/35 blijkt, was de Uniewetgever van mening dat de bepalingen met betrekking tot de door deze richtlijn ingevoerde regeling voor milieuaansprakelijkheid niet van toepassing dienden te zijn ‘[o]p schade die [is veroorzaakt] vóór het verstrijken van de voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn vastgestelde termijn’, dus vóór 30 april 2007.

Deze wetgever heeft in artikel 17 van richtlijn 2004/35 uitdrukkelijk te kennen gegeven in welke soorten situaties deze richtlijn niet van toepassing is. Aangezien de situaties die niet binnen de werkingssfeer ratione temporis van deze richtlijn vallen, dus negatief zijn omschreven, dient daaruit te worden afgeleid dat elke andere situatie in beginsel, vanuit temporeel oogpunt, onder de door deze richtlijn opgezette regeling voor milieuaansprakelijkheid valt.

Uit artikel 17, eerste en tweede streepje, van richtlijn 2004/35 blijkt dat deze richtlijn niet van toepassing is op schade die is veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat heeft plaatsgevonden vóór 30 april 2007, en evenmin op schade die is ingetreden na die datum, indien zij het gevolg is van een specifieke activiteit die heeft plaatsgevonden en is beëindigd vóór die datum.

Daaruit moet worden afgeleid dat deze richtlijn van toepassing is op schade die is veroorzaakt door een emissie, een gebeurtenis of een incident die/dat na 30 april 2007 heeft plaatsgevonden indien deze schade het gevolg is van activiteiten die na deze datum hebben plaatsgevonden of van activiteiten die vóór deze datum zijn verricht, maar niet vóór deze datum zijn beëindigd.

Krachtens artikel 267 VWEU, dat op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, is het Hof uitsluitend bevoegd, zich, op de grondslag van de feiten die de nationale rechterlijke instantie heeft omschreven, over de uitlegging of de geldigheid van een voorschrift van Unierecht uit te spreken. Derhalve staat het in het kader van de procedure van dat artikel niet aan het Hof, maar aan de nationale rechter om op nationale maatregelen of situaties de regels van Unierecht toe te passen die het Hof heeft uitgelegd (zie arrest van 11 september 2008, CEPSA, C-279/06, Jurispr. blz. I-6681, punt 28).

Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om op basis van de feiten, die alleen hij kan beoordelen, na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde schade waarop de door de bevoegde nationale instanties vastgestelde milieuherstelmaatregelen betrekking hebben, onder een van de in punt 41 van het onderhavige arrest bedoelde situaties valt.

Indien deze rechter tot de conclusie zou komen dat richtlijn 2004/35 niet van toepassing is op de bij hem aanhangige zaak, moet een dergelijke situatie op grond van het nationale recht worden beoordeeld, met inachtneming van de Verdragsregels en onverminderd andere handelingen van afgeleid recht.

In dit verband bepaalt artikel 174 EG dat de Gemeenschap in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming en dat haar beleid met name berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit artikel beperkt zich er dus toe, de algemene doelstellingen van de Gemeenschap op milieugebied te omschrijven, aangezien de bevoegdheid te beslissen over de te nemen maatregelen ingevolge artikel 175 EG toekomt aan de Raad van de Europese Unie, in voorkomend geval, volgens de medebeslissingsprocedure, met het Europees Parlement (zie in die zin arrest van 14 juli 1994, Peralta, C-379/92, Jurispr. blz. I-3453, punten 57 en 58).

Zoals de Nederlandse regering terecht heeft opgemerkt, betreft artikel 174 EG, dat het beginsel dat de vervuiler betaalt bevat, het optreden van de Gemeenschap, en kan het dus niet als zodanig door particulieren worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling, zoals die in het hoofdgeding, die is vastgesteld op een gebied dat onder het milieubeleid valt, uit te sluiten wanneer geen enkele op grond van artikel 175 EG vastgestelde gemeenschapsregeling van toepassing is die specifiek voor de betrokken situatie geldt.

Voor het geval dat de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat richtlijn 2004/35 ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding, dient met betrekking tot de prejudiciële vragen het volgende te worden opgemerkt.

De Italiaanse en de Griekse regering zijn van mening dat de exploitanten op basis van artikel 3, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/35 bij activiteiten die onder bijlage III bij deze richtlijn vallen, worden vermoed verantwoordelijk te zijn voor de geconstateerde verontreiniging, zonder dat hoeft te worden vastgesteld dat hen schuld treft of dat er een causaal verband bestaat tussen hun respectieve activiteiten en de milieuschade.

Volgens de Griekse regering moet de bevoegde instantie enkel wanneer de activiteiten van de exploitanten niet onder bijlage III bij richtlijn 2004/35 vallen, overeenkomstig artikel 3, lid 1, sub b, van deze richtlijn vaststellen dat deze exploitanten schuld treft of nalatig zijn geweest alvorens zij deze exploitanten maatregelen van milieuaansprakelijkheid in de zin van deze richtlijn kan opleggen. Deze instantie hoeft evenmin te bewijzen wat de mate van betrokkenheid van deze exploitanten is, aangezien uit artikel 8, lid 3, van deze richtlijn blijkt dat in werkelijkheid de exploitant die niet de kosten wenst te dragen voor schade waarvan hij kan bewijzen dat zij door een derde is veroorzaakt, dient aan te tonen dat er een causaal verband bestaat tussen de schade en de werkelijke vervuiler. Zo kan de mogelijkheid voor de betrokken ondernemingen, in voorkomend geval op basis van de nationale aansprakelijkheidsregels onderling regres te nemen, pragmatische oplossingen bieden.

De Italiaanse regering benadrukt dat hoe dan ook het causale verband in het hoofdgeding vanzelfsprekend is, zonder dat dit door een onderzoek hoeft te worden vastgesteld. De betrokken ondernemingen hebben zich immers zelf aangegeven en er is een kennelijk verband tussen de stoffen die zij produceren en de gevonden verontreinigende stoffen. Bovendien kunnen de lidstaten op basis van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/35 strengere bepalingen invoeren dan die van deze richtlijn.

De Commissie is van mening dat richtlijn 2004/35 niet van toepassing is wanneer de exploitant wiens activiteit de milieuschade heeft veroorzaakt, niet precies kan worden bepaald. Met een beroep op artikel 16, lid 1, van deze richtlijn is zij echter van mening dat deze richtlijn zich niet verzet tegen de toepassing van een strengere regeling, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, met betrekking tot de aan de lidstaten staande mogelijkheid om zowel andere activiteiten aan te wijzen waarvoor de eisen van deze richtlijn gelden, als andere partijen die aansprakelijk kunnen worden gesteld, aangezien daarmee hoe dan ook de door deze richtlijn gedefinieerde verplichtingen worden versterkt.

Zoals uit punt 13 van de considerans van richtlijn 2004/35 blijkt, biedt aansprakelijkheid niet voor alle vormen van milieuschade een oplossing. Aansprakelijkheid kan slechts doeltreffend functioneren indien er met name een causaal verband kan worden gelegd tussen de geïdentificeerde vervuiler of vervuilers en concrete en kwantificeerbare milieuschade.

Uit de artikelen 4, lid 5, en 11, lid 2, van richtlijn 2004/35 volgt dat de vaststelling van een dergelijk causaal verband door de bevoegde instantie weliswaar noodzakelijk is om exploitanten herstelmaatregelen op te leggen, ongeacht het soort verontreiniging dat aan de orde is, maar dat dit vereiste ook een voorwaarde voor de toepasselijkheid van deze richtlijn is met betrekking tot diffuse en wijdverspreide verontreiniging.

Een dergelijk causaal verband kan gemakkelijk worden vastgesteld wanneer de bevoegde instantie te maken heeft met een in de ruimte en in de tijd beperkte verontreiniging die door een beperkt aantal operatoren is veroorzaakt. Dat is daarentegen niet het geval voor verschijnselen van diffuse verontreiniging, zodat de Uniewetgever heeft geoordeeld dat aansprakelijkheid bij een dergelijke verontreiniging geen passend instrument is wanneer dit causale verband niet kan worden vastgesteld. Volgens artikel 4, lid 5, van richtlijn 2004/35 is deze richtlijn dus slechts van toepassing op dit soort verontreiniging wanneer een causaal verband tussen de schade en de activiteiten van individuele exploitanten kan worden gelegd.

In dit verband omschrijft richtlijn 2004/35 niet hoe een dergelijk causaal verband moet worden gelegd. In het kader van de gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en haar lidstaten op milieugebied, is dit, wanneer een element dat voor de uitvoering van een op grond van artikel 175 EG vastgestelde richtlijn noodzakelijk is, niet is gedefinieerd in het kader van deze richtlijn, een bevoegdheid van deze staten, die in dit verband beschikken over een ruime beoordelingsmarge om, met inachtneming van de verdragsregels, nationale regelingen in te voeren die het beginsel dat de vervuiler betaalt invullen of concretiseren (zie in die zin arrest van 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a., C-254/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 48, 52 en 55).

Uit dit oogpunt bezien kan een regeling van een lidstaat bepalen dat de bevoegde instantie maatregelen tot herstel van milieuschade kan opleggen, wanneer zij vermoedt dat er een causaal verband bestaat tussen de geconstateerde verontreiniging en de activiteiten van de exploitant(en) op grond van de omstandigheid dat de installaties van deze laatste nabij deze verontreiniging zijn gelegen.

Aangezien echter overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de herstelverplichting de exploitanten enkel wordt opgelegd op grond dat zij hebben bijgedragen tot het ontstaan van de verontreiniging of tot het risico van verontreiniging (zie naar analogie arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C-188/07, Jurispr. blz. I-4501, punt 77), dient de bevoegde instantie, teneinde een dergelijk causaal verband te kunnen vermoeden, over geloofwaardige aanwijzingen te beschikken die haar vermoeden kunnen onderbouwen, zoals de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij de geconstateerde verontreiniging is gelegen en de omstandigheid dat er overeenstemming is tussen de gevonden verontreinigende stoffen en de bestanddelen die deze exploitant in het kader van zijn activiteiten gebruikt.

Wanneer de bevoegde instantie over dergelijke aanwijzingen beschikt, kan zij dus een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten en de geconstateerde diffuse verontreiniging. Overeenkomstig artikel 4, lid 5, van richtlijn 2004/35 zal een dergelijke situatie derhalve binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, tenzij deze exploitanten dit vermoeden kunnen weerleggen.

Indien de verwijzende rechter oordeelt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verontreiniging diffuus is en dat er geen causaal verband kan worden gelegd, zal een dergelijke situatie bijgevolg niet vallen binnen de werkingssfeer ratione materiae van richtlijn 2004/35, maar — onder de in punt 44 van het onderhavige arrest uiteengezette voorwaarden — onder het nationale recht.

Voor het geval dat de verwijzende rechter daarentegen tot de conclusie komt dat deze richtlijn van toepassing is in de bij hem aanhangige zaak, gelden de volgende overwegingen.

Uit artikel 3, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/35 volgt dat wanneer schade is veroorzaakt aan beschermde soorten en habitats door andere beroepsactiviteiten dan de in bijlage III bij deze richtlijn genoemde, deze richtlijn van toepassing is op voorwaarde dat de exploitant schuld treft of nalatig is geweest. Dit is echter niet vereist wanneer door een van de in genoemde bijlage genoemde beroepsactiviteiten milieuschade is veroorzaakt, dat wil zeggen, zoals in artikel 2, lid 1, sub a tot en met c, van deze richtlijn is bepaald, schade aan beschermde soorten en habitats en schade aan wateren en de bodem.

Wanneer, onder voorbehoud van de feitelijke constateringen waartoe de verwijzende rechter moet komen, milieuschade is veroorzaakt door exploitanten die in de energie- en chemische industrie in de zin van de punten 2.1 en 2.4 van richtlijn 96/61 actief zijn, welke activiteiten dus onder bijlage III bij richtlijn 2004/35 vallen, kunnen aan deze exploitanten derhalve preventieve of herstelmaatregelen worden opgelegd, zonder dat de bevoegde instantie hoeft aan te tonen dat hen schuld treft of dat zij nalatig zijn geweest.

Bij beroepsactiviteiten die onder bijlage III bij richtlijn 2004/35 vallen, wordt de milieuaansprakelijkheid van de exploitanten die op deze gebieden actief zijn, hun immers objectief toegerekend.

Zoals verzoeksters in het hoofdgeding terecht hebben benadrukt, volgt echter uit artikel 11, lid 2, van richtlijn 2004/35, gelezen in samenhang met punt 13 van de considerans van deze richtlijn, dat om herstelmaatregelen op te leggen, de bevoegde instantie volgens de nationale bewijsregels moet vaststellen welke exploitant de milieuschade heeft veroorzaakt. Daartoe moet deze instantie dus eerst de oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken en zij kan, zoals in punt 53 van het onderhavige arrest is geconstateerd, geen herstelmaatregelen opleggen zonder eerst een causaal verband te hebben gelegd tussen de geconstateerde schade en de activiteit van de exploitant die zij voor deze schade aansprakelijk acht.

De artikelen 3, lid 1, 4, lid 5, en 11, lid 2, van richtlijn 2004/35 dienen dus aldus te worden uitgelegd dat de bevoegde instantie, wanneer zij besluit herstelmaatregelen op te leggen aan exploitanten waarvan de activiteiten onder bijlage III bij deze richtlijn vallen, niet hoeft aan te tonen dat de exploitanten wier activiteiten voor de milieuschade verantwoordelijk worden geacht, schuld, nalatigheid of opzet kan worden verweten. Daarentegen moet deze instantie vooraf de oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken. Daarbij beschikt zij over een beoordelingsmarge met betrekking tot de procedures, de te gebruiken middelen en de duur van dat onderzoek. Bovendien moet deze instantie volgens de nationale bewijsregels een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten waarop de herstelmaatregelen betrekking hebben en deze verontreiniging.

Verzoeksters in het hoofdgeding betogen dat de verontreiniging van de Rada di Augusta is veroorzaakt door de vennootschap Montedison SpA en door de koopvaardij en de marine. De bevoegde instantie kan hun dus geen herstelmaatregelen zoals die van het Decreto van 21 februari 2008 opleggen.

In dit verband beschikken de exploitanten overeenkomstig artikel 11, lid 4, van richtlijn 2004/35 over beroepsmiddelen om de op basis van deze richtlijn vastgestelde herstelmaatregelen en het bestaan van enig causaal verband tussen hun activiteiten en de geconstateerde verontreiniging te bestrijden. Bovendien zijn deze exploitanten overeenkomstig artikel 8, lid 3, van deze richtlijn niet verplicht de kosten te dragen van herstelmaatregelen indien zij kunnen bewijzen dat de betrokken schade is veroorzaakt door een derde ondanks het feit dat er passende veiligheidsmaatregelen waren getroffen, aangezien het beginsel dat de vervuiler betaalt, immers niet inhoudt dat de exploitanten lasten moeten dragen die verband houden met het herstel van een verontreiniging waartoe zij niet hebben bijgedragen (zie naar analogie arrest van 29 april 1999, Standley e.a., C-293/97, Jurispr. blz. I-2603, punt 51).

Voorts bepaalt artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/35, in navolging van artikel 176 EG, uitdrukkelijk dat de richtlijn niet belet dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade. Deze bepaling vermeldt ook dat deze maatregelen met name kunnen bestaan in het bepalen van andere activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen.

Bijgevolg kan een lidstaat met name bepalen dat de exploitanten van andere activiteiten dan die welke in bijlage III bij richtlijn 2004/35 zijn vermeld, objectief aansprakelijk zullen kunnen zijn voor milieuschade, dat wil zeggen, in de zin van artikel 2, lid 1, sub a tot en met c, van deze richtlijn, niet alleen schade aan beschermde soorten en habitats, maar ook schade aan wateren en de bodem.

Gelet op het voorgaande dient op de eerste drie vragen te worden geantwoord dat: