CBb, 11-04-2023, nr. AWB 21/1025

De onderneming produceert en levert schaalmodellen van vliegtuigen en aanverwante producten van diverse luchtvaartmaatschappijen. Op 15 maart 2020 stond de onderneming ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) met de SBI-codes 71.12 (Ingenieurs en overig technisch ontwerp en advies) en 32.99.9 (Vervaardiging van overige goederen (rest)). In de aanvraagperiode voor een subsidie op grond van de TVL, die liep van 30 juni 2020 12:00 uur tot en met 30 oktober 2020 17:00 uur, is door de onderneming geen aanvraag ingediend.

Naar aanleiding van de uitspraken van het College van 22 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:996, ECLI:NL:CBB:2020:997 en ECLI:NL:CBB:2020:998) heeft de onderneming de brief, gedateerd op 22 maart 2021, verstuurd. Met die brief verzoekt de onderneming – kortgezegd – de minister om een tegemoetkoming toe te kennen op grond van de TOGS. Met de brief van 17 mei 2021 heeft de onderneming toegelicht dat het bezwaarschrift ook ziet op de toepassing van de TVL, omdat inmiddels uit de rechtspraak is gebleken dat voor de TVL de feitelijke activiteiten beslissend zijn, en niet de ingeschreven SBI-code.

De minister heeft de onderneming een tegemoetkoming op grond van de TOGS toegekend. In geschil is of de minister ook TVL-subsidie had moeten toekennen over de periode juni tot en met september 2020.

Besluitvorming van de minister

2. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de onderneming kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Dit doet de minister op grond van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De onderneming heeft geen aanvraag ingediend voor een subsidie op grond van de TVL. De minister heeft daarom ook geen besluit genomen op een aanvraag. Omdat er door de minister geen besluit is genomen, kan geen bezwaar worden gemaakt. Voor zover de onderneming alsnog heeft verzocht om een subsidie op grond van de TVL, wijst de minister dit verzoek af. De onderneming heeft de aanvraag namelijk niet in de daartoe aangewezen aanvraagperiode ingediend.

Standpunt van de onderneming

De onderneming voert aan dat aan haar ten onrechte geen subsidie op grond van de TVL is toegekend. De onderneming erkent dat zij in de daartoe bestemde aanvraagperiode geen aanvraag heeft ingediend. Dit was via het elektronische portal niet mogelijk, omdat de onderneming niet de beschikking had over de juiste SBI-code. Dat de aanvraag ook op een andere wijze bij de minister kon worden ingediend, daar was de onderneming niet van op de hoogte. Naar aanleiding van de rechtspraak van het College is de onderneming duidelijk geworden dat niet de SBI-code, maar de feitelijke activiteiten van belang zijn bij de beoordeling van de TVL-aanvraag. Op dat moment was echter de aanvraagperiode verstreken. Ter zitting op 28 juni 2022 heeft de onderneming toegelicht dat zij gedurende de aanvraagperiode wel heeft geprobeerd een aanvraag te doen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de onderneming e-mailcorrespondentie met de minister en een krantenartikel overgelegd. Uit het krantenartikel volgt dat de onderneming telefonisch contact heeft gehad met de minister tijdens de aanvraagperiode. Dit alles maakt dat, ondanks dat door de onderneming geen formele aanvraag is ingediend, wél aannemelijk is dat zij een aanvraag heeft willen doen. Daarom dient de minister alsnog een inhoudelijke toets uit te voeren op het bezwaarschrift. Omdat de onderneming voldoet aan de materiële voorwaarden van de TVL dient zij alsnog in aanmerking te komen voor een subsidie op grond van de TVL.

De onderneming stelt zich daarnaast op het standpunt dat het niet toekennen van de subsidie in strijd is met het gelijkheids-, rechtszekerheids-, zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel. Er is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat op grond van hetzelfde procesverloop door de minister wél een tegemoetkoming op grond van de TOGS is toegekend. Dit terwijl ook voor de TOGS geen formele aanvraag is ingediend. Het is dan ook onbegrijpelijk dat de tegemoetkoming op grond van de TOGS wél is toegekend, maar de subsidie op grond van de TVL niet. Daarnaast is sprake van schending van het rechtszekerheidsbeginsel omdat de TVL onvoldoende zorgvuldig is geïmplementeerd. Hierdoor kwam de onderneming in eerste instantie niet in aanmerking voor de subsidie, terwijl zij, gelet op het doel van de TVL, en de rechtspraak wel in aanmerking zou moeten komen voor de subsidie. Daarbij komt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen, omdat aan de onderneming in de bezwaarfase geen hoorzitting is aangeboden. Tot slot is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel, omdat de minister heeft medegedeeld dat door het ontbreken van de juiste SBI-code de onderneming niet in aanmerking komt voor een subsidie. Ter zitting heeft de onderneming toegelicht dat zij meermaals contact heeft gezocht met de minister, maar dat haar werd medegedeeld dat het niet zinvol was om een aanvraag in te dienen. De onderneming mocht gerechtvaardigd vertrouwen op de juistheid van die mededeling. De mededeling van de minister blijkt achteraf echter onjuist.

Standpunt van de minister

De minister stelt zich op het standpunt dat hij het bezwaar terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. Op grond van artikel 6:6 van de Awb kan een bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijk worden verklaard, indien niet is voldaan aan enig bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep. In dit geval is niet voldaan aan het vereiste dat sprake moet zijn van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Zoals door de onderneming zelf is erkend, is in de aanvraagperiode geen formele aanvraag ingediend voor een subsidie op grond van de TVL. Dit is een keuze die de onderneming heeft gemaakt. Doordat de onderneming geen aanvraag heeft ingediend, heeft de minister geen besluit kunnen nemen. Volgens de minister had de onderneming, in tegenstelling tot wat zij beweert, wél de mogelijkheid om een aanvraag in te dienen. Dit had weliswaar, vanwege het ontbreken van de juiste SBI-code, mogelijk tot een afwijzend besluit geleid, maar daar had de onderneming wél bezwaar tegen kunnen maken. De minister benadrukt verder dat uit de door de onderneming nader aangeleverde stukken, niet blijkt dat zij heeft geprobeerd een aanvraag in te dienen voor een subsidie op grond van de TVL. De door haar overgelegde e-mailcorrespondentie ziet namelijk enkel op de TOGS. De minister heeft onderzoek gedaan naar het telefonisch contact tussen partijen en daaruit volgt dat er enkel telefonisch contact is geweest over de TVL-aanvraag voor het tweede kwartaal van 2021, en dus niet voor de periode juni tot en met september van 2020. Dat de onderneming wel een aanvraag had willen indienen gedurende de aanvraagperiode, is volgens de minister dus niet gebleken.

De minister stelt zich daarnaast op het standpunt dat geen sprake is van schending van de door de onderneming aangehaalde beginselen. Door het bezwaar gericht tegen de afwijzing van de tegemoetkoming op grond van de TOGS wel in behandeling te nemen, heeft de minister niet het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat hij dit ten aanzien van de TVL ook zou doen. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat de TOGS een andere regeling is die, in tegenstelling tot de TVL, wél de mogelijkheid biedt om in het geval van de onderneming een uitzondering te maken. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake.

Beoordeling door het College

Niet in geschil is dat door de onderneming in de aanvraagperiode geen aanvraag voor een subsidie op grond van de TVL is ingediend. Ruim ná de aanvraagperiode, op 22 maart 2021, is door de onderneming de brief met als onderwerp ‘Bezwaar tegen beslissing melding Tegemoetkoming schade COVID-19’, aan de minister verstuurd. Bij brief van 17 mei 2021 is door de onderneming verduidelijkt dat “het bezwaar zowel betrekking heeft op de toepassing van de Tegemoetkoming schade COVID-19 (TOGS) als de toepassing van de TVL1 (voor de periode juni 2020 t/m september 2020)”. In geschil is of de minister vervolgens terecht het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Het College is van oordeel dat, voor zover de brief van 22 maart 2021 moet worden gezien als bezwaarschrift, de minister het bezwaar terecht op grond van artikel 6:6 van de Awb kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. Door de minister is geen besluit op een aanvraag genomen, als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Dit betekent dat niet is voldaan aan het bij artikel 1:5 van de Awb gestelde vereiste, inhoudende dat bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit. Omdat er geen besluit is genomen waartegen bezwaar kan worden gemaakt, komt het College niet toe aan de vraag of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.

Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de brief van 22 maart 2021 impliciet door de minister had moeten worden aangemerkt als een aanvraag voor een subsidie op grond van de TVL. De onderneming vindt dat de minister dit had moeten doen, en heeft ter onderbouwing van dit standpunt aangevoerd meermaals contact te hebben gehad met de minister over de mogelijkheid om een subsidie op grond van de TVL aan te vragen. Daarnaast heeft de onderneming afschriften van e-mailcorrespondentie over de periode 16 april 2020 tot 10 juni 2020 en een krantenartikel gedateerd op 18 november 2020 overgelegd. Het College volgt de minister echter in zijn standpunt dat uit die stukken niet kan worden afgeleid dat de onderneming een subsidie op grond van de TVL heeft willen aanvragen. De e-mailcorrespondentie ziet namelijk niet op de TVL, maar op de TOGS. Uit het krantenartikel kan weliswaar worden afgeleid dat de onderneming contact heeft gehad met de minister, maar ook op grond van het krantenartikel kan niet worden geconcludeerd dat dit contact zag op het doen van een TVL-aanvraag. Uit de door de minister overgelegde telefoonnotities volgt slechts dat de onderneming contact heeft opgenomen over de aanvraag voor een andere subsidieperiode dan juni tot en met september 2020. Het College komt tot het oordeel dat uit de overgelegde stukken niet kan worden afgeleid dat de onderneming aan de minister op enig moment kenbaar heeft gemaakt een subsidie op grond van de TVL te willen aanvragen voor de periode juni tot en met september 2020. Omdat niet is gebleken dat de onderneming reeds eerder kenbaar heeft gemaakt een aanvraag in het kader van de TVL te willen doen, was er voor de minister dan ook geen aanleiding of verplichting de brief van 22 maart 2021 te beschouwen als een impliciete aanvraag voor een subsidie op grond van de TVL. De beroepsgrond slaagt niet.

Het beroep dat de onderneming doet op het vertrouwensbeginsel maakt dit niet anders. Volgens vaste rechtspraak moeten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is dat de betrokkene aannemelijk moet maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De onderneming stelt in dit kader niet dat de minister een concrete toezegging heeft gedaan dat zij over de aan de orde zijnde periode TVL-subsidie zou ontvangen, maar dat de minister een onjuiste mededeling heeft gedaan. Volgens de onderneming is door de minister meegedeeld dat de onderneming vanwege het ontbreken van de juiste SBI-code niet in aanmerking komt voor een subsidie, en ook dat het doen van een aanvraag niet zinvol is. Het College is echter van oordeel dat, op grond van de door de onderneming overgelegde stukken, niet is gebleken dat de minister een dergelijke mededeling of toezegging in het kader van een aanvraag voor de TVL voor de periode juni tot en met september 2020 heeft gedaan, noch daargelaten dat uit een dergelijke mededeling niet het vertrouwen kan worden afgeleid dat subsidie zal worden toegekend. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.

Tot slot is het College van oordeel dat het bestreden besluit niet is genomen in strijd met de overige door de onderneming aangehaalde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat de minister, ondanks dat geen formele aanvraag is gedaan, wél een tegemoetkoming heeft toegekend op grond van de TOGS, maakt niet dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, betreft de TOGS een andere regeling. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 22 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:992) is de TOGS geen subsidieregeling, maar buitenwettelijk begunstigend beleid. Dit betekent dat in zoverre de TOGS niet vergelijkbaar is met de TVL.

Het College volgt daarnaast de onderneming niet in haar betoog dat sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Omdat er geen aanleiding was voor de minister om de brief van 22 maart 2021 te beschouwen als een aanvraag, was er ook geen aanleiding voor de minister om, op grond van het doel van de TVL en latere jurisprudentie, de feitelijke activiteiten van de onderneming te onderzoeken. De grond treft geen doel.

Tot slot is het College van oordeel dat niet is gebleken dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb kan het bestuursorgaan van het horen van een belanghebbende afzien, indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Dat het bestreden besluit anderszins onzorgvuldig tot stand is gekomen, is ook niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.