Rb. Zwolle-Lelystad, 20-03-2009, nr. Awb 07/2097

het namens eiseres sub 1 ingediende bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond te verklaren en het besluit van 18 oktober 2002 gedeeltelijk te herroepen, in zoverre dat de subsidie in verband met het project van eiseres sub 1 op een andere grond wordt vastgesteld;

Overwegingen

Als uitgangspunt voor de beoordeling van het bestreden besluit geldt hetgeen is overwogen in voornoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling bestuursrechtspraak) van 19 april 2006, naar aanleiding van eerder genomen besluiten van verweerder.

Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan slechts subsidie worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb is het eerste lid niet van toepassing indien de subsidie rechtstreeks op grond van een door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen (de Europese Commissie) vastgesteld programma wordt verstrekt.

Krachtens het bepaalde in artikel 4:29 van de Awb kan, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt aangevraagd. Artikel 4:43, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien geen beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de beschikking tot subsidievaststelling een aanduiding bevat van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt.

Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 april 2006 is voorafgaand aan de subsidievaststelling geen beschikking tot subsidieverlening gegeven.

Verweerder heeft naar aanleiding van evengenoemde uitspraak de Provinciale Bijdrageverordening Europese Steunfondsen 1994-1999 van de provincie Flevoland (de Provinciale Bijdrageverordening) met terugwerkende kracht laten aanpassen en stelt zich op het standpunt dat de verordening, zoals deze ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, voldoende grondslag bood voor het geven van een beschikking tot subsidievaststelling, zonder hieraan voorafgaande subsidieverlening.

Aan eiseressen sub 1, 2 en 4 is bij de bestreden besluiten subsidie verstrekt voor projecten in het kader van het Enkelvoudig Programmering Document Flevoland (EPD Flevoland). Deze subsidie is deels afkomstig uit gelden die ter beschikking zijn gesteld vanuit het Europees Oriëntatie en Garantie Fonds voor de Landbouw, afdeling oriëntatie (EOGFL-O), en deels uit gelden bestemd voor provinciale cofinanciering van dergelijke projecten.

Aan eiseres sub 3 is bij het bestreden besluit subsidie verstrekt op grond van het bij beschikking van 29 maart 1995 door de Europese Commissie goedgekeurde operationele LEADER II-programma, in het kader van een communautair initiatief voor plattelandsontwikkeling. De beschikking van 29 maart 1995 is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.

Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 april 2006 volgt dat, ongeacht de vraag of een bestuursorgaan op nationaal niveau een bevoegdheid rechtstreeks aan een Europese verordening kan ontlenen, voor de verstrekking van subsidie door een bestuursorgaan vereist is dat voorzien is in een nationale wettelijke regeling waarin is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om uit de aan de Staat toegekende Europese gelden subsidies te verstrekken en onder welke voorwaarden dit dient te gebeuren. Ook indien een subsidie rechtstreeks op grond van een door de Europese Commissie goedgekeurd programma, zoals LEADER II, wordt verstrekt, is vereist dat voorzien is in een nationale wettelijke regeling waarin is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om uit de aan de Staat toegekende Europese gelden subsidies te verstrekken en onder welke voorwaarden dit dient te gebeuren.

De rechtbank is van oordeel dat ook met de gewijzigde vaststelling van de Provinciale Bijdrageverordening niet voldaan is aan het vereiste dat sprake moet zijn van een deugdelijke bevoegdheid voor het verstrekken van subsidies uit Europese gelden, in het nationale recht.

Anders dan verweerder meent, kan uit het aan het begin van rechtsoverweging 2.9 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 april 2006 geplaatste woordje “nu” niet worden afgeleid dat hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 2.9 tot en met 2.11 van die uitspraak van belang is voor de bevoegdheid van verweerder om anders dan op grond van de Provinciale Bijdrageverordening subsidies uit Europese gelden toe te kennen. Uit het geheel van de overwegingen in de uitspraak van 19 april 2006 kan niet anders worden opgemaakt dan dat destijds zowel sprake was van een ontoereikende grondslag in de Provinciale Bijdrageverordening als van een ontoereikende bevoegdheid voor de toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau. Met de gewijzigde vaststelling van de Provinciale Bijdrageverordening is weliswaar een grondslag voor subsidievaststelling, zonder voorafgaande subsidieverlening, gecreëerd op provinciaal niveau, maar dit doet niet af aan het ontbreken van een, op nationaal niveau toegekende, toereikende bevoegdheid voor de toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau. De enkele omstandigheid dat rechtsoverweging 2.9 van de uitspraak van 19 april 2006 begint met het woordje “nu” kan aan dit gebrek niet afdoen.

Uit de omstandigheid dat in oudere uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak, waaronder de uitspraak van 15 september 2004 inzake het project “VOC-tuinen” (AB 2004/405), waarnaar verweerder verwijst, niet is geoordeeld dat tevens een toereikende bevoegdheid voor toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau is vereist, kan niet à contrario geconcludeerd worden dat de Afdeling bestuursrechtspraak dit ook in haar uitspraak van 19 april 2006 niet kan hebben bedoeld.

Ook uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (Hof van Justitie) van 13 maart 2008 (C-383/06 en C-385/06; AB 2008/207) kan niet worden afgeleid dat een op nationaal niveau toegekende bevoegdheid, voor het verstrekken van subsidies uit Europese gelden, niet vereist is. Weliswaar is in dit arrest geoordeeld dat terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren gegane middelen, die afkomstig zijn uit Europese fondsen, ook zonder bevoegdheidsattributie naar nationaal recht mogelijk en zelfs noodzakelijk is, maar uit dit arrest kan niet worden afgeleid dat een toereikende bevoegdheid voor toekenning van subsidies uit Europese gelden op nationaal niveau niet is vereist. Terugvordering van ten onrechte betaalde Europese middelen verschilt immers wezenlijk van toekenning van subsidies uit Europese gelden. Uit het arrest van 13 maart 2008 kan niet worden afgeleid dat het Hof van Justitie tevens een oordeel heeft willen geven over de bevoegdheid voor het toekennen van subsidies uit Europese gelden, op nationaal niveau.

Niet gebleken is dat inmiddels op nationaal niveau een bevoegdheid van verweerder, voor het toekennen van subsidies uit Europese gelden als waarvan hier sprake is, is gecreëerd.

De rechtbank is voorts van oordeel dat, ook na aanpassing van de Provinciale Bijdrageverordening, een deugdelijke grondslag voor de provinciale cofinanciering van de projecten van eiseressen sub 1, 2 en 4, in het kader van de EOGFL-O, ontbreekt. Cofinanciering van dergelijke Europese projecten kan naar zijn aard eerst dan aan de orde zijn, als het bestuursorgaan de bevoegdheid bezit om subsidies uit Europese gelden toe te kennen. Nu niet gebleken is dat een dergelijke bevoegdheid op nationaal niveau aan verweerder is toegekend, was verweerder evenmin bevoegd om, flankerend aan de subsidie in het kader van de EOGFL-O, bij wijze van de provinciale cofinanciering subsidie toe te kennen aan eiseressen sub 1, 2 en 4.

Uit het voorgaande volgt dat zowel de subsidies uit Europese gelden in het kader van EOGFL-O en LEADER II als de provinciale cofinanciering, wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag, in strijd met het bepaalde in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb aan eiseressen zijn toegekend.

Het beroep is derhalve gegrond en de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd.

De rechtbank ziet, gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 2.13 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, geen aanleiding om tevens de in eerste aanleg genomen besluiten te vernietigen.

Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen. Hierbij dient verweerder zich tevens uit te laten over de vraag of eiseressen ten gevolge van de vernietigde besluiten en ten gevolge van het met de algehele procedure gemoeide tijdsverloop, vanaf 2002, schade hebben geleden en, zo ja, in hoeverre deze schade voor vergoeding in aanmerking komt.

Hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd kan, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, onbesproken blijven.

De rechtbank ziet tevens aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van hun beroepen redelijkerwijs hebben moeten maken. Ingevolge het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de zaken van eiseressen voor de bepaling van de hoogte van de toe te kennen proceskostenvergoeding als één zaak beschouwd. Nu evenwel sprake is van vier met elkaar samenhangende zaken, bestaat ingevolge Bijlage C2 bij het Besluit proceskosten bestuursrecht aanleiding om een wegingsfactor van 1,5 punt voor de indiening van het beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting te hanteren. De kosten zijn, op basis van toekenning van 1,5 punt voor het beroep en 1,5 punt voor de behandeling ter zitting, begroot op € 966,- als kosten van verleende rechtsbijstand.