Rb. Oost-Brabant, 09-04-2021, nr. SHE 20/2735T

Bij besluit van 26 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder een (revisie)omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een varkensstal, het veranderen van de inrichting en het handelen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden aan [adres] .

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 9 maart 2021. Namens eisers zijn verschenen [naam ] en de gemachtigde. De gemachtigden van verweerder zijn verschenen (S. Tielemans heeft online deelgenomen). Namens vergunninghoudster zijn [naam ] en de gemachtigde verschenen, vergezeld van [naam ] . De gemachtigde van GS heeft online deelgenomen.

Inleiding

1. In deze zaak worden eerst de feiten op een rij gezet. Daarna worden de beroepsgronden besproken per besluitonderdeel. Het bestreden besluit bevat enkele gebreken. Verweerder krijgt de gelegenheid om deze gebreken te herstellen. In de bijlage staat de regelgeving waarnaar wordt verwezen.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

 Vergunninghoudster exploiteert een varkenshouderij aan de [adres] .

 Op 11 juli 2017 heeft verweerder een revisievergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe stal en het houden van 142 kraamzeugen, 403 guste/dragende zeugen en 2 dekberen in haar inrichting aan de [adres] . De totale ammoniakemissie bedraagt in deze situatie 1.400,9 kg NH3/jaar;

 Op 26 oktober 2019 heeft de rechtsvoorganger van vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag ingediend. De bedoeling is om de oude stal 2 (zonder luchtwasser) te slopen en stal 3 te slopen en stal 6 niet meer te gebruiken voor het houden van varkens. Er wordt een omgevingsvergunning gevraagd voor het bouwen van een nieuwe varkensstal 2 voor het houden van 144 kraamzeugen, 190 opfokzeugen, 90 gespeende biggen, 403 guste en dragende zeugen en 2 dekberen. De nieuwe stal zal worden voorzien van het gecombineerd luchtwassysteem BWL 2009.12.V4. Dit luchtwassysteem werd in de voorliggende omgevingsvergunning toegepast in de stallen 3 en 6. Ook worden er 2 mestsilo’s op het bedrijf geplaatst. De totale ammoniakemissie bedraagt in deze situatie 1.324,5 kg NH3/jaar;Het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ontwerpbesluit heeft ter inzage gelegen. Eisers hebben tijdig zienswijzen ingediend.

 GS heeft op 10 juni 2020 een verklaring van geen bedenkingen voor de activiteit natuur verleend.

3. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning, conform de aanvraag, verleend voor de activiteiten bouwen, milieu en natuur. Het betreft een nieuwe, de gehele inrichting omvattende (revisie)vergunning, conform artikel 2.1, eerste lid, onder e, gelezen in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Bouwen

Volgens eisers heeft verweerder de toestemming voor het bouwen van de nieuwe stal 2 verleend in strijd met artikel 2.74, eerste lid, van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV). In dit artikel is de stalderingsregeling opgenomen. Weliswaar worden de oude stallen 2 en 3 gesloopt, maar volgens eisers neemt de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor hokdieren wel degelijk toe. Dat komt omdat stal 6 niet wordt gesloopt maar alleen wordt leeg gezet. De stal kan nog steeds als dierenverblijf gebruikt worden. Stal 6 is en blijft een overdekte ruimte voor het houden van landbouwhuisdieren, ook al is hiervoor geen toestemming verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Het doel van de stalderingsregeling (het voorkomen van leegstand) wordt door het leegzetten van stal 6 nu juist niet bereikt.

In het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat de bouw van de nieuwe stal 2 niet in strijd is met de geldende bestemmingsplannen “Buitengebied 2009” en “Buitengebied 2009, herziening fase 1A”. Onder verwijzing naar een toelichting van de adviseur van vergunninghoudster is verweerder van mening dat geen sprake is van een toename van de bestaande oppervlakte aan dierenverblijven.

Vergunninghoudster is voornemens stal 6 te gaan gebruiken als machineberging.

Op basis van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen geweigerd als deze in strijd is met rechtstreeks werkende regels van een provinciale ruimtelijke verordening. Op grond van het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo, wordt een aanvraag die in strijd is met deze regels, beschouwt als een aanvraag om van de provinciale verordening af te wijken.

De regels in artikel 2.74 van de IOV kwalificeren als rechtstreeks werkende regels als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening als de geldende bestemmingsplannen niet in overeenstemming zijn met de IOV, voor zover in deze zaak van belang. De geldende bestemmingsplannen zijn op het punt van de stalderingsregeling niet in overeenstemming met de IOV. Daarom moet worden getoetst of sprake is van strijd met artikel 2.74 van de IOV.

De bestaande oppervlakte dierenverblijf voor hokdieren wordt bepaald door de oppervlakte van de bebouwing die legaal aanwezig was op 17 maart 2017. In dit geval zijn dit de oppervlaktes van de stallen 2 (oud), 3, 6 en 7. In de nieuwe situatie is het alleen toegestaan om dieren te houden krachtens een omgevingsvergunning milieu, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo in de stallen 2 (nieuw) en 7. Het is op basis van artikel 4.1.1 van het bestreden besluit niet toegestaan om hokdieren te houden in stal 6. Stal 6 kan als gevolg van het bestreden besluit niet langer worden aangemerkt als dierenverblijf voor hokdieren en telt dus niet mee. Dat betekent dat de bebouwingsoppervlakte voor (hok)dierenverblijven niet toeneemt en het verbod in artikel 2.74, eerste lid, van de IOV niet van toepassing is op de aanvraag, ook al neemt de totale bebouwingsoppervlakte op het bouwperceel feitelijk toe. Het is ook niet noodzakelijk om stal 6 te herbestemmen als gebouw waar juridisch géén dieren mogen worden gehouden of stal 6 te slopen nu er geen sprake is van een toename van bebouwingsoppervlakte van hokdierenverblijven. Herbestemmen of slopen is pas nodig als het verbod artikel 2.74, eerste lid, van de IOV op de aanvraag van toepassing is, maar dat is, zoals hiervoor weergegeven, niet het geval. Mocht in de toekomst toestemming worden verleend voor het houden van dieren in stal 6 via een nieuwe omgevingsvergunning milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, dan is op dat moment wel sprake is van een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf. In dat geval zal wel een stalderingsbewijs moeten worden overgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Milieu

Volgens eisers is er een hogere geurbelasting vergund dan blijkt uit de voorliggende vergunning. Uit de berekening bij het memo van verweerder “Beoordeling ODZOB Beantwoording zienswijze” (memo) blijkt dat bij toetspunt 46 de maximale geurbelasting 0,207 OUe/m³ bedraagt, terwijl de aangevraagde (en vergunde) geurbelasting 0,208 OUe/m³ bedraagt. In het bestreden besluit wordt er ten onrechte vanuit gegaan dat op geen enkel toetspunt de aangevraagde geurbelasting hoger is dan vergund in de voorliggende vergunning.

In het bestreden besluit is verweerder ervan uitgegaan dat geen sprake is van een toename van geurbelasting op geurgevoelige objecten. Verweerder erkent de toename van 0,001 OUe/m3 op toetspunt 46, maar stelt dat deze toename geen merkbaar effect heeft op de omgeving. Hij verwijst hierbij naar een uitspraak van deze rechtbank van 3 juli 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:3567), waarin de rechtbank in navolging van de Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB) ervan uitgaat dat bij het gebruik van het verplichte rekenprogramma V-Stacks-vergunning wordt afgerond tot 1 cijfer achter de komma. Toetspunt 46 ligt bovendien in een tuin en niet op een geurgevoelig object. Tot slot benadrukt verweerder dat in de aangevraagde situatie een algemene afname is van0,005 OUe/m3.

In artikel 3, derde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) is bepaald dat een omgevingsvergunning niet wordt geweigerd als de geurbelasting niet toeneemt en het aantal dieren van één of meer diercategorieën niet toeneemt, ook als in de bestaande situatie sprake is van een overschrijding van de geurbelasting in artikel 3, eerste lid, van de Wgv. Artikel 3, eerste lid, van de Wgv stelt een maximaal toegestane geurbelasting van een veehouderij op een geurgevoelig object. Een geurgevoelig object is ingevolge artikel 1 van de Wgv altijd een gebouw.

In de uitspraak van deze rechtbank van 3 juli 2017 was aan de orde dat het bevoegd gezag had aangevoerd dat het afronden van de gemiddelde geurbelasting volgens de algemeen gebruikelijke afrondingsregels tot één decimaal achter de komma, in lijn is met de Wgv, de geurverordeningen en het verspreidingmodel V-Stacks vergunning 2010. De rechtbank overwoog in navolging van het advies van de StAB dat geen aanleiding bestaat om een hogere nauwkeurigheid te hanteren, als dat al zou kunnen, omdat V-Stacks slechts kan berekenen op één decimaal en V-Stacks het aangewezen programma is waarmee de geurbelasting vanwege het houden van de aangevraagde dieren wordt bepaald.

De omstandigheid dat op een toetspunt in een tuin sprake is van een toename van0,001 OUe/m³, wil niet zeggen dat sprake is van strijd met artikel 3, derde lid, van de Wgv. De grenswaarden die bij of krachtens de Wgv zijn gesteld, zijn alleen van toepassing op geurgevoelige objecten. Een achtertuin bij een woning is geen geurgevoelig object in de zin van artikel 1 van de Wgv. Het is namelijk geen gebouw. Verder kan een geurbelasting van 0,001 OUe/m³ door mensen niet worden waargenomen. Eisers hebben aangegeven dat als op een specifiek toetspunt sprake is van een toename, niet kan worden uitgesloten dat op een nabijgelegen geurgevoelig object ook sprake is van een toename. Dit blijkt niet uit de zeer gedetailleerde berekening in de memo. Verder ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel dan in de uitspraak van 3 juli 2017. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat ook in de nieuwe versie van V-Stacks 2020 de berekening nog steeds wordt uitgevoerd tot 1 cijfer achter de komma. Verweerder heeft bij de beoordeling van de geurbelasting kunnen uitgaan van een afronding tot 1 cijfer achter de komma en kunnen concluderen dat geen sprake is van een toename van de geurbelasting. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Eisers stellen dat verweerder in strijd met het gemeentelijk geluidbeleid heeft nagelaten om een geluidgrenswaarde op te nemen op 100 meter vanaf de inrichtingsgrens.

Verweerder heeft aangegeven dat er woningen liggen in de directe omgeving van de inrichting en dat er geen aanleiding is om een extra grenswaarde op te nemen. Bovendien zijn de opgenomen grenswaarden voor de representatieve bedrijfssituatie al 5 dB(A) strenger dan de ambitie in het gemeentelijke geluidbeleid.

In het gemeentelijke geluidbeleid (de Nota Industrielawaai, vastgesteld op 29 januari 2008, verder het geluidbeleid) staat onder het kopje “Beoordelingsplaats” het volgende:“De richtwaarden gelden ter plaatse van woningen van derden (of andere geluidgevoelige bestemmingen). Indien in de directe omgeving (in een bepaalde windrichting) geen woningen van derden aanwezig zijn, en op basis van een vigerend bestemmingsplan niet kunnen komen, is het, ter beperking van de te vergunnen geluidruimte, wenselijk waarden ter plaatse van “rekenpunten” vast te leggen. Op een afstand van 100 meter van de inrichtingsgrens geldt daarom de richtwaarde van het gebied waarin het rekenpunt ligt.”

In het bestreden besluit zijn in de voorschriften 6.2.1 en 6.2.2 grenswaarden gesteld voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie. De grenswaarden zijn gesteld op de gevel van geluidgevoelige bestemmingen en zijn 5 dB(A) lager dan wordt aangegeven in het geluidbeleid.

De rechtbank stelt vast dat er in noordoostelijke richting een woning ligt binnen 100 meter van de grens van de inrichting. In zuidwestelijke richting ligt op ruim 100 meter van de grens van de inrichting een bedrijfswoning bij een andere veehouderij.

Verweerder heeft een zekere beoordelingsruimte bij het nemen van het bestreden besluit. Verweerder heeft kunnen afzien van het opnemen van rekenpunten op 100 meter van de grens van de inrichting. De woning in noordoostelijke richting, die met een overwegende wind uit zuidwestelijke richting de meeste geluidhinder zal ondervinden, geldt als rekenpunt. Deze woning is op minder dan 100 meter van de grens van de inrichting gelegen. Daarmee wordt op zijn minst hetzelfde resultaat bereikt als het toevoegen van een rekenpunt “in de wei”. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de inrichting van vergunninghoudster is gelegen in een verwevingsgebied en de gestelde geluidgrenswaarden 5 dB(A) lager zijn dan de in het beleid aanbevolen grenswaarden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Eisers merken op dat de grenswaarden niet gelden voor de incidentele bedrijfsactiviteiten verladen van mest of pompen van drijfmest. Er is geen enkele geluidbegrenzing voor de incidentele bedrijfssituatie (IBS) opgenomen, terwijl niet eens is aangetoond dat ontheffing van de geluidnormen nodig is. Bovendien is de IBS-regeling ten onrechte gestoeld op de ontheffingsregeling (12-dagenregeling) uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (Handreiking), nu het eigen geluidbeleid niet voorziet in een dergelijke regeling.

Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat maatregelen zullen worden voorgeschreven om geluidoverlast te beperken. Dergelijke voorschriften zijn niet opgenomen in het bestreden besluit. In de voorschriften is bepaald dat in de IBS niet hoeft te worden voldaan aan de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en dat de activiteiten in de IBS slechts 12 keer per jaar mogen plaatsvinden. Verweerder benadrukt dat de IBS zich alleen mag voordoen in de dag- en avondperiode en dat wel moet worden voldaan aan de grenswaarden voor het maximale geluidniveau. Verder geeft verweerder aan dat een IBS wel is aangevraagd. Volgens verweerder is in het geluidbeleid geen regeling opgenomen voor een IBS en mocht hij aansluiten bij de Handreiking.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet heeft gehandeld in strijd met het gemeentelijk geluidbeleid, omdat hierin niets is bepaald over incidentele bedrijfssituaties. De rechtbank is echter van oordeel dat in het bestreden besluit onvoldoende is gewaarborgd dat sprake is van een aanvaardbare geluidbelasting tijdens de IBS. Het bestreden besluit laat activiteiten in de IBS toe die een geluidbelasting met een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau kunnen veroorzaken die net zo hoog is als die bij het toegestane maximale geluidniveau.Daarbij komt dat geen akoestisch onderzoek voorhanden is waaruit de geluidbelasting tijdens de IBS blijkt. Bij toepassing van de Handreiking zal ook bij een IBS gedurende 12 keer per jaar een afweging van belangen moeten plaatsvinden en die afweging blijkt onvoldoende uit het bestreden besluit. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt.

Natuur

Eisers wijzen er op dat de omvang van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden vanwege de inrichting mede afhankelijk is van het rendement van de biologische combiluchtwassers die worden ingezet om de ammoniakemissie van de inrichting te beperken. In het bestreden besluit gaat het bedrijf meer inzetten op deze combiluchtwassers. Eisers hebben twijfels bij de effectiviteit van deze luchtwassers en bestrijden dat de stikstofdepositie niet toeneemt. Volgens hen heeft verweerder (althans GS die de verklaring van geen bedenkingen heeft verleend) niet zonder meer aansluiting kunnen zoeken bij de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). De emissie en depositie is berekend aan de hand van een veronderstelde ammoniakverwijdering van 85% door combiluchtwassers. Uit indicatieve metingen is echter gebleken dat de ammoniakverwijdering gemiddeld gemeten slechts 59% bedraagt. Eisers verwijzen naar het Rapport 'Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen deel 2' uit 2018 van Wageningen University, het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM (genoemd in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603), het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van oktober 2019, het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk) en het advies van de CDM (Commissie deskundigen Meststoffenwet) van 18 juni 2020. Omdat de effectiviteit van de biologische combiluchtwasser niet vast staat, mag deze maatregel niet bij de passende beoordeling worden betrokken, mede gelet op het voorzorgsbeginsel dat ligt besloten in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Eisers benadrukken dat de Rav geen algemeen verbindend voorschrift is op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb) maar op basis van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav).

Verweerder merkt hierover op dat de emissiefactoren in de Rav zijn gebaseerd op metingen bij proefstallen. De rijksoverheid heeft tot op heden geen aanleiding gezien de emissiefactoren in de Rav bij de specifieke typen luchtwassers aan te passen. De rijksoverheid heeft wel advies gevraagd, maar zelfs het laatste advies van de CDM van 13 oktober 2020 heeft niet geleid tot een aanpassing van de Rav. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71), waarin de Afdeling heeft overwogen dat de door eisers genoemde rapporten geen aanleiding hoeven geven om een vergunning op basis van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb in te trekken. GS heeft de Wageningen University geraadpleegd. Deze gaf aan dat het ontwerp van luchtwassers niet altijd goed is en dat het ook vaak misgaat bij het gebruik. Onderhoud laat te wensen over en veehouders merken storingen te laat op. Daardoor draaien combiluchtwassers in de praktijk minder stabiel. Er zijn echter ook voorbeelden waaruit blijkt dat de combiluchtwassers ruimschoots aan de normen voldoen, zeker in combinatie met een sensormeting. Verweerder heeft geen twijfel over de juistheid van de proefmetingen die hebben geleid tot specifieke emissiefactoren in de Rav. Er is geen andere, betere methode beschikbaar om deze emissiefactoren te berekenen.

GS heeft een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Hierin verklaart GS geen bedenkingen te hebben tegen de wijziging van het bedrijf zoals aangevraagd, alsmede dat de beschrijving van het project onderdeel uitmaakt van de verklaring van geen bedenkingen.

De verklaring van geen bedenkingen maakt onderdeel uit van het bestreden besluit.

Vergunninghoudster is bereid doorlopend het rendement van de biologische combiluchtwasser te meten.

De rechtbank stelt vast dat, uitgaande van een optimale werking van het vergunde luchtwassysteem BWL 2009.12.V4, sprake is van een afname van de ammoniakemissie van het bedrijf. Er zijn geen andere relevante bronnen van stikstofemissie binnen het bedrijf, dus de afname van ammoniakemissie leidt tot een afname van de stikstofdepositie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied in de vergunde situatie ten opzichte van de referentiesituatie (de situatie op basis van de omgevingsvergunning uit 2017). De rechtbank stelt ook vast dat, als het vergunde luchtwassysteem helemaal niet werkt, de ammoniakemissie in de nieuwe vergunde situatie zal toenemen ten opzichte van de oude situatie als gevolg van de toename van het aantal dieren en het feit dat precies hetzelfde luchtwassysteem wordt toegepast. Als deze toename van ammoniakemissie zich voordoet, is er onvermijdelijk sprake van een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat er in dit geval geen vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is aangevraagd. Als een vergunningplicht bestaat op grond van artikel 2.7 van de Wnb, dan bestaat ook een aanhaakplicht op basis van artikel 2.1, eerste lid onder i, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.2aa onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied." Dit betekent dat ten tijde van het bestreden besluit alleen een aanhaakverplichting bestaat (en een verklaring van geen bedenkingen van GS noodzakelijk is) als het project significante gevolgen kan hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. De vergunningplicht (respectievelijk de aanhaakplicht) voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Als een vergunningplicht of aanhaakplicht bestaat, is er ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb een passende beoordeling vereist van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 17.2 van de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) het volgende overwogen: “Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning).

Een passende beoordeling was niet nodig. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656 en van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891.” En, in rechtsoverweging 17.3: “Als de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen wordt bezien in het licht van de op 1 januari 2020 gewijzigde vergunningplicht dan moet worden vastgesteld dat projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden niet langer vergunningplichtig zijn.”

De eerste vraag is of ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een verklaring van geen bedenkingen wel noodzakelijk was. Als op grond van objectieve gegevens vast staat dat geen sprake is van een toename van ammoniakemissie en de daarmee samenhangende stikstofdepositie, is er volgens de rechtbank geen verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk en had GS de gevraagde verklaring reeds daarom moeten weigeren. Dit antwoord leidt tot een vervolgvraag: staat op grond van objectieve gegevens vast dat geen sprake is van een toename van ammoniakemissie en de daarmee samenhangende stikstofdepositie?

In de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling een aanwijzing gegeven aan GS om bij het nemen van een nieuw besluit op de aanvragen voor een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998, in te gaan op het betoog dat voor het bepalen van de omvang van de emissie van de aangevraagde activiteiten niet zonder meer aansluiting kan worden gezocht bij de emissiefactoren die in de Rav voor bepaalde emissiearme stalsystemen zijn opgenomen.

In de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Afdeling het volgende overwogen: “ De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich op het standpunt kon stellen dat uit de ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ niet kan worden afgeleid dat de emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en veehouderij zijn opgenomen voor de typen luchtwassers die zijn vergund onjuist zijn. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat dit evenmin uit het advies van de CDM en het RIVM rapport volgt, maar dat daaruit in algemene zin wel kan worden afgeleid dat onzeker is of de emissiefactoren voor bepaalde combiluchtwassers juist zijn. Het standpunt van BMF en Natuurmonumenten dat de rechtbank daaraan de conclusie had moeten verbinden dat de vergunning niet meer of niet meer zonder beperkingen zou kunnen worden verleend, deelt de Afdeling niet. Die onzekerheid betekent, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat niet met zekerheid kan worden gesteld dat de omvang van de ammoniakemissie van de varkenshouderij bij de vergunningverlening onjuist is vastgesteld. Die zekerheid is wel vereist om te kunnen vaststellen of voldaan is aan de voorwaarde voor een op artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb gebaseerde intrekking of wijziging van de vergunning. Deze zaak verschilt daarin van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, (ECLI:NL:RVS:2019:1603), waarnaar BMF en Natuurmonumenten verwijzen, waarin de verlening van een natuurvergunning aan de orde was.”

De rechtbank stelt voorop dat de Rav weliswaar een algemeen verbindend voorschrift is, maar niet een regeling is bij of krachtens de Wnb. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden (anders dan bij de toetsing aan de Wav en artikel 2.14 van de Wabo) niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Daarom kan bij de toetsing aan de norm in artikel 2.7 van de Wnb niet zonder meer van de juistheid van de Rav worden uitgegaan. In het midden kan blijven of de Rav (on)verbindend is of buiten toepassing zou moeten worden gelaten.

Verder wijst de rechtbank er op dat het hier gaat om de verlening van een omgevingsvergunning en niet om de intrekking van een vergunning op basis van de Wnb. Het bevoegd gezag zal aannemelijk moet maken dat het project geen significante gevolgen kan hebben voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Daarom kan verweerder niet volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71).

De rechtbank ziet in de door eisers overgelegde rapporten geen aanleiding voor het oordeel dat de emissiefactoren in de (bijlage 1 bij de) Rav voor wat betreft dit luchtwassysteem dan wel voor andere luchtwassystemen in de Rav in zijn algemeenheid onjuist zijn. Op basis van de onderzoeken ten behoeve van de vaststelling van de ammoniakemissie per dierplaats per jaar van een stalsysteem, is voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. De rechtbank neemt hierbij het volgende in aanmerking.

 De proefmetingen hebben geleid tot een emissiefactor voor het betreffende stalsysteem in de Rav en deze emissiefactoren zijn tot op heden niet gewijzigd ondanks de door eisers genoemde rapporten. Weliswaar wordt nog steeds nader onderzoek verricht, maar de uitkomsten daarvan zijn nog niet bekend.

 Uit de door eisers overgelegde rapporten volgt verder niet dat de proefmetingen onjuist zijn uitgevoerd in afwijking van het voorgeschreven meetprotocol of dat de beoordeling van de metingen onzorgvuldig is geweest. Weliswaar wordt in het rapport van de Adviescommissie Hordijk opgemerkt dat een aantal emissiefactoren in de Rav zijn gebaseerd op oudere proefmetingen van 15 tot 20 jaar geleden, maar dat geldt zeker niet voor alle stalsystemen en wil ook niet zonder meer zeggen dat die oude metingen onjuist zijn uitgevoerd.

 Eisers hebben ook niet weersproken dat er op dit moment geen betere methode beschikbaar is dan de methode die is gebruikt om de emissiefactoren in de Rav vast te stellen.

Daarnaast zal een onzekerheid over de juistheid van een ouder stalsysteem dat in de nieuwe situatie nog steeds wordt toegepast, dezelfde invloed hebben in de vergunde situatie als in de referentiesituatie. Deze onzekerheid leidt per saldo dus niet zonder meer tot een wijziging van de ammoniakemissie (dus ook niet tot een toename).

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om vraagtekens te stellen bij alle emissiefactoren in de bijlage bij de Rav. Uit de door eisers genoemde rapporten en uit de nadere informatie die verweerder heeft ingewonnen bij Wageningen University, zijn wel gerede twijfels bij de rechtbank gerezen over de vraag of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren. De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Zo zal het ontwerp van de biologische combiluchtwasser (dat afhankelijk is van de omvang van de stal en de diersoorten en dieraantallen die in die stal worden gehouden) ongetwijfeld verschillen van het ontwerp in de proefstal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd die hebben geleid tot de emissiefactor in de Rav. Ook het gebruik en onderhoud kunnen verschillen van veehouderij tot veehouderij.Dit leidt er toe dat GS in zijn verklaring van geen bedenkingen niet kan volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de Rav voor biologische combiluchtwassers. GS had een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval. Dat wil zeggen, GS hadden iets moeten vinden van het ontwerp van de toe te passen combiluchtwasser in de stallen waar de dieren worden gehouden en de mogelijke invloed van het gebruik en onderhoud.

In het bestreden besluit is het stalsysteem dwingend voorgeschreven. Aan het bestreden besluit is een bijlage gehecht genaamd “Beoordeling emissiearme stallen”. Deze bijlage maakt echter geen onderdeel uit van het bestreden besluit, omdat deze bijlage niet is genoemd in bijlage 3 van het bestreden besluit. Uit de bijlage “Beoordeling emissiearme stallen” volgt dat verweerder in het kader van de toetsing aan (onder meer) de Wav het ontwerp van de luchtwasser in stal 2 heeft beoordeeld en goed heeft gevonden. De rechtbank leest in de verklaring van geen bedenkingen echter niet dat GS het stalsysteem in deze omstandigheden (in deze stal) heeft beoordeeld.

In het bestreden besluit is de omvang van de ammoniakemissie van stal 2 niet begrensd door middel van een grenswaarde in een voorschrift. Als het ontwerp van het stalsysteem in het bedrijf van vergunninghoudster niet deugt, of als het stalsysteem als gevolg van slecht onderhoud geen of weinig ammoniak verwijdert of verkeerd wordt gebruikt, dan kan feitelijk een hogere ammoniakemissie optreden dan in de referentiesituatie was vergund zonder dat het bedrijf handelt in afwijking van het bestreden besluit inclusief de verklaring van geen bedenkingen of in strijd met een van de voorschriften van het bestreden besluit. Het ontwerp, gebruik en onderhoud zijn wel omstandigheden die van invloed zijn op de prestaties van het stalsysteem. Deze omstandigheden spelen daarom een rol bij de beoordeling van de vraag of vast staat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De rechtbank is van oordeel dat GS in de verklaring van geen bedenkingen deze omstandigheden onvoldoende heeft betrokken en dat de verklaring van geen bedenkingen onvoldoende is gemotiveerd. Een toename van stikstofdepositie is daarom niet uitgesloten. Dat betekent dat GS slechts een verklaring van geen bedenkingen had kunnen afgeven na een volledige passende beoordeling als bedoeld in artikel 2.8 van de Wnb. Verweerder heeft de omgevingsvergunning daarom niet mogen verlenen met gebruikmaking van deze verklaring van geen bedenkingen. Deze beroepsgrond slaagt.

Eisers voeren ook aan dat, zelfs als zeker zou zijn dat er geen toename van stikstofdepositie is ten opzichte van de referentiedatum er nog steeds geen sprake is van zekerheid dat geen significante effecten optreden. Zij wijzen in dit verband op rechtspraak van het Europese Hof van Justitie inzake de toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (de arresten Stadt Papenburg, ECLI:EU:C2010:10 en Grüne Liga ECLI:EU:C2011:768). Volgens eisers is een uitbreiding van het veebestand via interne saldering in strijd met de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel).

Verweerder maakt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2318), een onderscheid tussen de algemene opgave om de hoge stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden te verlagen ingevolge de verplichting op basis van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de besluitvorming in individuele gevallen.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:175, rechtsoverweging 11) over een soortgelijke beroepsgrond geoordeeld dat het vergunningenregime zoals opgenomen in artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb (zoals dat luidde vóór 1 januari 2020) voorziet in de algemene beschermingsverplichting op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, onder 5.1-5.2 (ECLI:NL:RVS:2019:1604)). Het bevoegd gezag kan beleid voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen. De Afdeling ziet echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een verplichting bestaat om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd.

Artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel luidt als volgt: “Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, is vereist.”

De rechtbank leest in de Beleidsregel niet een verbod op intern salderen bij een uitbreiding van het veebestand. GS voert dus geen beleid dat in de weg staat aan intern salderen op de, in het bestreden besluit vergunde, wijze. De rechtbank is verder onder verwijzing naar de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van oordeel dat op verweerder of GS geen verplichting rustte om in dit geval aanvullende maatregelen tot reductie van de stikstofdepositie op te nemen in de vergunning uit hoofde van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Uit rechtsoverwegingen 6.3 en 7.14 volgt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en verweerder geen gebruik had mogen maken van de door GS verleende verklaring van geen bedenkingen. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Voor dit herstel geeft de rechtbank de volgende aanwijzingen.

Verweerder zal een belangenafweging moeten maken over de wenselijkheid van de IBS en zo nodig aan de IBS voorschriften moeten verbinden om een onaanvaardbare geluidbelasting te voorkomen.

Er zijn meerdere oplossingsrichtingen denkbaar voor het in rechtsoverweging 7.14 geconstateerde gebrek. De rechtbank noemt hieronder enkele oplossingsrichtingen maar benadrukt dat het verweerder en GS vrij staat om andere oplossingen te bedenken.

 GS zou de verklaring van geen bedenkingen kunnen weigeren omdat onvoldoende vaststaat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. In dat geval dient verweerder de omgevingsvergunning te weigeren.

 Verweerder kan in het bestreden besluit op een door hem te bedenken wijze borgen dat de ammoniakemissie beperkt blijft tot 1.324,5 kg NH3/jaar (althans lager is dan1.400,9 kg NH3/jaar) door een grenswaarde in een voorschrift op te nemen. De rechtbank wijst erop dat daarnaast een verplichting tot monitoring van de ammoniakemissie noodzakelijk is, gelet op de hierboven weergegeven bedenkingen over de prestaties van stalsystemen in de rapporten van de Wageningen University. GS zal in dat geval wel zijn eigen beoordeling moeten geven van deze wijziging van het bestreden besluit en moeten aangeven of hierna voldoende vaststaat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Als GS concludeert dat door de wijziging van het bestreden besluit zeker is dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden, dan zal GS de verklaring van geen bedenkingen moeten weigeren omdat deze verklaring dan niet noodzakelijk is. Dan staat immers vast dat het project geen significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden kan hebben. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat in deze oplossingsrichting verweerder het bevoegd gezag is dat moet toezien op de handhaving van de toegestane ammoniakemissie.

 GS kan een passende beoordeling geven van het toe te passen stalsysteem. Hiertoe dient GS een eigen standpunt in te nemen over de bijlage “Beoordeling emissiearme stallen” die aan het bestreden besluit is gehecht. GS zal daarbij moeten aangeven of deze luchtwasser in stal 2 van het bedrijf van vergunninghoudster een rendement van 85% ammoniakemissiereductie kan behalen en of hierna zeker is dat het project geen significante gevolgen kan hebben voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Indien dit het geval is, kan GS een verklaring van geen bedenkingen verlenen. Hierin zou GS kunnen bepalen dat verweerder een voorschrift met een grenswaarde voor de toegelaten ammoniakemissie aan de omgevingsvergunning zal verbinden Teneinde er zeker van te zijn dat de luchtwasser in de toekomst het rendement van 85% zal blijven halen, is monitoring van de ammoniakemissie noodzakelijk. Hiertoe zou GS ook kunnen bepalen dat een monitoringsverplichting als voorschrift aan de omgevingsvergunning wordt verbonden. Verweerder zou vervolgens deze voorschriften aan het herstelbesluit kunnen verbinden ingevolge in artikel 2.22, tweede lid, tweede volzin en artikel 2.27, vierde lid van de Wabo De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat vergunninghoudster zelf al heeft aangegeven dat een dergelijke monitoring mogelijk is en dat zij dit niet bezwaarlijk vindt.

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak.

Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

10. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 9 april 2021.

griffier De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Interim omgevingsverordening Noord-Brabant

Artikel 1.1 Begripsbepaling

[…]

hokdierhouderij

veehouderij met uitzondering van nertsenhouderij, melkrundveehouderij en schapenhouderij;

[…]

Artikel 2.74 Stalderen

Lid 1

Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 3.52 Aanvullende regels stalderen geldt, gelet op artikel 4.1, derde lid, Wet ruimtelijke ordening, voor een hokdierhouderij gevestigd binnen Stalderingsgebied, dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor hokdieren binnen een bouwperceel door de bouw van een dierenverblijf voor hokdieren of het in gebruik nemen van een aanwezig gebouw als dierenverblijf voor hokdieren is verboden.

Lid 2

Het verbod bedoeld in het eerste lid geldt niet als bij de aanvraag voor de bouw van een dierenverblijf of een gebruikswijziging naar dierenverblijf bewijs is overlegd dat:

a. binnen het stalderingsgebied dierenverblijf van een hokdierhouderij is gesaneerd door sloop of herbestemming waarbij het gebruik als dierenverblijf juridisch en feitelijk is beëindigd;

b. de te saneren oppervlakte dierenverblijf voor hokdieren bedraagt:

1. ingeval van sloop, tenminste 120% van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;

2. ingeval van herbestemming, ten minste 200% van de oppervlakte die wordt opgericht of in gebruik wordt genomen;

c. voor de sanering geen gebruik is gemaakt van een provinciale saneringsregeling.

Lid 3

Als bestaande oppervlakte dierenverblijf geldt de oppervlakte die:

a. op 17 maart 2017 legaal aanwezig was; of

b. mag worden gebouwd krachtens een vóór 17 maart 2017 verleende omgevingsvergunning.

Lid 4

Voor de toepassing van dit artikel geldt als dierenverblijf het gebouw, inclusief inpandige voorzieningen, dat gebruikt mag worden voor het houden van hokdieren krachtens een omgevingsvergunning milieu, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, bedoeld in artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer.

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

geurgevoelig object: gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt, waarbij onder «gebouw, bestemd voor menselijk wonen of menselijk verblijf» wordt verstaan: gebouw dat op grond van het bestemmingsplan, bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 of 3.28 van die wet daaronder mede begrepen, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van die wet, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet mag worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf;

1Een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, gelegen:

(…)

b.binnen een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 14,0 odour units per kubieke meter lucht;

(…)

3Indien de geurbelasting, bedoeld in het eerste lid, groter is dan aangegeven in dat lid of de afstand, bedoeld in het tweede lid, kleiner is dan aangegeven in dat lid, wordt een omgevingsvergunning, in afwijking van het eerste en tweede lid, niet geweigerd indien de geurbelasting niet toeneemt en het aantal dieren van één of meer diercategorieën niet toeneemt.