CRvB, 15-04-2010, nr. 09/1519 WMO

Ter zitting heeft de gemachtigde van appellante verklaard dat haar aanvraag geen betrekking heeft op woonvoorzieningen in de zin van artikel 4 van de Wmo, zoals deze voorheen geregeld waren in de Wet voorzieningen gehandicapten. In dit geding is dan ook uitsluitend nog aan de orde de weigering van het College op de aanvraag van appellante om toelating tot de maatschappelijke opvang als bedoeld in de artikelen 1, eerste lid, onder c, van de Wmo, in de vorm van een woonvoorziening die geschikt is voor bewoning met kinderen. De Raad zal zijn beoordeling daartoe beperken.

Op grond van het bepaalde bij en krachtens artikel 20, eerste lid, van de Wmo is aan daartoe aangewezen gemeenten een zorgtaak opgedragen om beleid te realiseren ter zake van vormen van maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wmo. De gemeente Amsterdam behoort op grond van artikel 38, eerste lid, van de Wmo en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit tot die gemeenten. Een aangewezen gemeente is op grond van die bepaling, bezien in samenhang met de artikelen 10 en 20, vierde lid, van de Wmo, bevoegd om de specifieke uitkering, als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de Wmo, te gebruiken ter bekostiging van voorzieningen op het terrein van maatschappelijke opvang die door instellingen worden geboden.

Uit de artikelen 1.1, aanhef en onder i, 1.2, eerste lid en tweede lid aanhef en onder d, en 2.6 van de Verordening blijkt dat de maatschappelijke opvang in de gemeente Amsterdam, waaronder woonvoorzieningen voor daklozen, is vormgegeven in de vorm van een gemeentelijke ketenbenadering, waarin onder regie van de gemeente meerdere organisaties hun werkprocessen stroomlijnen om in de zorgbehoefte van een cliënt te voorzien. Instellingen die feitelijk maatschappelijke opvang aan dak- en thuislozen aanbieden, kunnen daarvoor op grond van de Bijzondere subsidieverordening voor opvang en begeleiding van kwetsbare burgers subsidie van de gemeente Amsterdam ontvangen.

Het feitelijk verlenen van maatschappelijke opvang, als bedoeld in de artikelen 10 en 20 van de Wmo, kan naar het oordeel van de Raad niet op één lijn worden gesteld met het nemen van beslissingen over de vraag of een persoon tot de doelgroep van maatschappelijke opvang in de zin van de Wmo behoort. Nu sprake is van een in de Wmo aan gemeenten opgedragen zorgtaak om maatschappelijke opvang te realiseren — waarvoor de gemeenten aan het Rijk verantwoording zijn verschuldigd — en het beslissen over de toegang tot die opvang rechtstreeks verband houdt met de reikwijdte van die taak, berust de bevoegdheid om te beslissen over de vraag of een persoon tot de doelgroep van de maatschappelijke opvang behoort ingevolge artikel 147, derde lid, in verbinding met artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet bij het college van burgemeester en wethouders. Er is geen wettelijke grondslag, als bedoeld in artikel 10:15 van de Awb, voor een delegatie van deze bevoegdheid aan instellingen die de maatschappelijke opvang feitelijk uitvoeren. Van een dergelijke delegatie is in het onderhavige geval overigens ook niet gebleken. De Raad is evenmin gebleken dat het College deze bevoegdheid aan deze instellingen, of een samenwerkingsorgaan van deze instellingen, heeft gemandateerd als bedoeld in artikel 10:5, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het College zich bij het besluit op bezwaar van 21 januari 2009 terecht bevoegd heeft geacht om inhoudelijk op het bezwaar te beslissen.

De beslissing van het College om een persoon al dan niet toe te laten tot maatschappelijke opvang moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb. Zoals hiervoor is overwogen is maatschappelijke opvang een op artikel 20, eerste lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo berustende publieke taak. De Raad is voorts van oordeel dat de beslissing om al dan niet tot die opvang te worden toegelaten op rechtsgevolg gericht is. Dit rechtsgevolg bestaat hierin dat beslist wordt of de persoon die daartoe wenst te worden toegelaten al dan niet recht heeft op die toelating.

Het College heeft de weigering tot toelating gebaseerd op artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000. De Raad ziet zich voor de vraag gesteld of het College zich terecht op dat artikel beroept, dan wel dat (mede) artikel 11 van de Vw 2000, dan wel artikel 8 van de Wmo het hier in aanmerking te nemen beoordelingskader moet zijn. Voor de beantwoording van die vraag is van belang of maatschappelijke opvang aangemerkt moet worden als een individuele voorziening als bedoeld in artikel 8 van de Wmo.

De Raad is van oordeel dat maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wmo geen individuele voorziening is als bedoeld in de artikelen 5 en 8 van de Wmo. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat het bij maatschappelijke opvang om in beginsel voor een ieder toegankelijke, collectief aangeboden voorzieningen gaat, op basis van een beperkte toelatingsbeoordeling aan de hand van beperkt aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Voorts heeft hij daarbij in aanmerking genomen dat bij de toelatingsbeoordeling in het algemeen geen acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en dat deze opvang naar zijn aard niet is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager.

Het voorgaande betekent dat appellante, die om toelating tot maatschappelijke opvang heeft verzocht, een aanvraag heeft ingediend om een andere dan een individuele voorziening, zodat artikel 8, van de Wmo, dat slechts op het verlenen van individuele voorzieningen ziet, daarop niet van toepassing is. Nu ook overigens in de Wmo geen aan artikel 8 van de Wmo gelijke bepaling met betrekking tot de verlening van andere dan individuele voorzieningen is opgenomen, is de Raad van oordeel dat voor de vraag of appellant aanspraak heeft op toelating tot de nachtopvang, de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 het in aanmerking te nemen beoordelingskader vormen.

Niet gebleken is dat appellante ten tijde in geding rechtmatig verblijf had, zoals bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000. Dit betekent dat appellante ingevolge de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 geen aanspraak kon maken op toelating tot de maatschappelijke opvang in de gemeente Amsterdam als centrumgemeente. Het betekent voorts dat het College zich terecht onder verwijzing naar de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag van appellante op grond van haar verblijfsstatus moet worden afgewezen.

Met betrekking tot het beroep dat namens appellante is gedaan op diverse verdragsbepalingen overweegt de Raad het volgende.

Zoals is overwogen in 4.6.1 kan appellante op grond van de koppelingsregeling naar nationaal recht geen aanspraak op maatschappelijke opvang ontlenen. De Raad heeft reeds in vele uitspraken, onder meer in zijn uitspraak van 26 juni 2001 (LJN AB2276), gepubliceerd in RSV 2001, 188, geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke zijn vervat in diverse — rechtstreeks werkende — bepalingen in internationale verdragen, zoals artikel 14 van het EVRM, artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. De Raad heeft in het kader van deze toetsing de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, steeds aanvaardbaar geacht. De Raad ziet geen reden om in de onderhavige situatie anders te oordelen.

Ook het beroep van appellante op de diverse verdragsbepalingen uit het ESH en IVESCR kan geen doel treffen. De Raad heeft reeds eerder overwogen (zie onder meer de uitspraak van 18 juni 2004, RSV 2004, 298) dat de bepalingen van het ESH en het IVESCR waarop appellant zich beroept niet een ieder kunnen verbinden als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet (Gw). De Raad ziet in hetgeen namens appellant met betrekking tot bedoelde verdragsbepalingen is aangevoerd, waaronder de verwijzing naar diverse stukken, onvoldoende basis om een afwijkend standpunt in te nemen in die zin dat die bepalingen thans wel als een ieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 94 van de Gw moeten worden aangemerkt. De Raad wijst in dit verband naar hetgeen reeds is overwogen in de uitspraken van 11 oktober 2007, LJN BB5687 en van 22 december 2008, LJN BG8789. Naar het oordeel van de Raad is in genoemde verdragsartikelen sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op maatschappelijke opvang in de vorm van opvang en verblijf valt te ontlenen.

Ten aanzien van het beroep van appellante op artikel 8 van het EVRM oordeelt de Raad als volgt. In de eerder genoemde uitspraak van 22 december 2008 heeft de Raad reeds overwogen dat het EHRM respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als the ‘very essence’ van het EVRM aanmerkt. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven en gezinsleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen en het gezinsleven te beschermen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven en bescherming van het gezinsleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meer malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).

De Raad stelt vast dat appellante ten tijde hier in geding slechts een beperkt gezinsleven kon uitoefenen omdat zij vanwege haar verblijfsstatus geen middelen had om met haar kinderen in een huis te wonen. Niettemin kan niet worden gezegd dat door de weigering van het College om aan appellante maatschappelijke opvang als door haar gewenst aan te bieden, de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellante en de kinderen onmogelijk wordt gemaakt (vgl. het arrest van het EHRM van 3 mei 2001, in de zaak Domenech Pardo vs Spanje, nr. 55996/00). De Raad heeft hierbij van belang geacht dat appellante het gezag heeft over haar kinderen en dat zij dagelijks langdurig contact met hen heeft zodat zij een — zij het beperkt — gezinsleven met haar kinderen kan voeren. Hieruit volgt dat geen sprake is van een zodanige aantasting van de hierboven beschreven ‘very essence’ van het EVRM dat dit zou moeten leiden tot de positieve verplichting van de staat om maatschappelijke opvang te bieden. Naar het oordeel van de Raad kan in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van maatschappelijke opvang op grond van appellantes verblijfsstatus geen blijk geeft van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellante. Van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van het EVRM is dan ook naar het oordeel van de Raad geen sprake. De door appellante genoemde arresten van het EHRM brengen de Raad niet tot een ander oordeel nu in die arresten, nog afgezien van het feit dat daar sprake is van een geheel ander feitencomplex, de negatieve verplichting van de staat aan de orde was om zich te onthouden van inmenging in het gezinsleven.

Daargelaten de vraag of artikel 9 van het IVRK kan worden beschouwd als een ieder verbindende bepaling als bedoeld in artikel 94 van de Gw en als zodanig rechtstreeks kan worden ingeroepen, leidt de in dit artikel vervatte norm niet tot meer waarborgen dan reeds voortvloeien uit artikel 8 van het EVRM. Artikel 9 van het IVRK behoeft daarom geen verdere bespreking.

Gelet op het bovenstaande heeft het College op goede gronden de aanvraag van appellante om maatschappelijke opvang afgewezen. De aangevallen uitspraak komt, zij het op andere grond, voor bevestiging in aanmerking.

De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.