Rb. 's-Gravenhage, 03-02-2010, nr. 334949 - HA ZA 09-1192

De Staat voert aan dat de actiegroep niet ontvankelijk is in haar vordering. Dit verweer slaagt. Voor het instellen van een vordering is vereist dat de eiser een natuurlijk persoon of een rechtspersoon is. Daarvan is bij de actiegroep geen sprake, nu zij ter comparitie heeft erkend geen rechtspersoonlijkheid te bezitten. De actiegroep kan daarom niet in haar vordering worden ontvangen.

De Staat betoogt voorts dat ook [A] c.s. niet in zijn vordering kan worden ontvangen omdat hij in wezen opkomt tegen artikel 6 GS. Toetsing van deze bepalingen is voorbehouden aan het Europese Hof, aldus de Staat.

De rechtbank verwerpt dit verweer. Weliswaar roept artikel 6 GS de lidstaten op om maatregelen te nemen ter verhindering van proliferatiegevoelige activiteiten van Iran door kennisoverdracht, maar de wijze waarop aan deze oproep uitwerking wordt gegeven is aan de lidstaten zelf overgelaten. De werkelijk voelbare sancties zijn opgenomen in de Wijziging Sanctieregeling, die een ministeriële regeling is, en tegen dat wettelijk voorschrift komt [A] c.s. op. Toetsing van een dergelijk wettelijk voorschrift is aan de Nederlandse rechter voorbehouden. [A] c.s. kan dan ook in zijn vordering worden ontvangen. De vraag of het Gemeenschappelijke Standpunt een rechtvaardiging kan geven voor het door [A] c.s. gestelde door de Staat gemaakte ongeoorloofde onderscheid, komt hierna aan de orde.

Wijziging Sanctieregeling is strijd met verbod van discriminatie?

Daarmee komt de rechtbank toe aan de beoordeling van de primaire vordering. Ter comparitie heeft [A] c.s. toegelicht dat met deze (en de subsidiaire) vordering tevens bedoeld wordt de Wijziging Sanctieregeling onverbindend te verklaren. De rechtbank neemt deze invulling, waartegen de Staat zich op zichzelf niet heeft verzet, van de vordering tot uitgangspunt.

Vooropgesteld wordt dat de rechter een wettelijk voorschrift bij strijd met hogere regelgeving buiten toepassing kan laten. Van de diverse verdrags- en grondwettelijke bepalingen waarmee de Wijziging Sanctieregeling volgens [A] c.s. in strijd is, ziet de rechtbank aanleiding om de Wijziging Sanctieregeling allereerst te toetsen aan artikel 26 van het Internationale verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR). Deze bepaling verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Daarbij komt het aan op de vraag of met het onderscheid een legitiem doel (legitimiteit) wordt nagestreefd, het onderscheid voor het bereiken van dit doel passend is (doelmatigheid) en of het onderscheid geboden is (proportionaliteit). Bij de beantwoording van die vraag komt de wetgever een zekere beoordelingsvrijheid toe (Hoge Raad 15 juli 1998, NJ 2000,168).

Ten aanzien van de onder 4.4. vermelde toetsingsmaatstaf stelt de Staat dat het aspect dat het onderscheid naar nationaliteit is opgenomen in resolutie 1737 en het op basis daarvan uitgebrachte Gemeenschappelijk Standpunt van de Raad van de Europese Unie zwaar dient mee te wegen. In het verlengde daarvan heeft de Staat betoogd dat hij op grond van zijn verplichting gevolg te geven aan resolutie 1737 van de Veiligheidsraad gehouden is dit onderscheid naar nationaliteit ook zelf te maken.

Bij beoordeling van dit betoog staat het volgende voorop. Indien aangenomen moet worden dat de Staat op grond van zijn verdragsrechtelijke verplichtingen gehouden is onderscheid naar nationaliteit te maken ([A] c.s hebben dit weersproken) doet zich de vraag voor of sprake is van niet met elkaar te verenigen – in hiërarchisch opzicht gelijkwaardige – verdragsbepalingen, te weten enerzijds de verplichting van de Staat om – in dit geval – onderscheid naar nationaliteit te maken en anderzijds het in verschillende verdragen neergelegde discriminatieverbod.

In een zodanige situatie dient tot uitgangspunt te worden genomen dat niet kan worden aanvaard dat het enkele feit dat de Staat zich tot een bepaalde gedraging bij verdrag heeft verplicht, de Nederlandse rechter zou beletten te beoordelen of de Staat door die gedraging inbreuk maakt op een andere verdragsnorm waaraan burgers rechten kunnen ontlenen, en aldus of de Staat jegens hen onrechtmatig handelt. Daarover moet anders worden gedacht indien aan de hand van de onderlinge rangorde kan worden bepaald welke verdragsbepaling voorrang heeft. Nu op grond van artikel 103 van het Handvest van de Verenigde Naties geldt dat een resolutie van de Veiligheidsraad van hogere orde is dan andere verdragsbepalingen, zou het verweer van de Staat slagen indien resolutie 1737 de wijze waarop de Staat de Wijziging Sanctieregeling Iran 2007 heeft ingericht dwingend voorschrijft. Dat is naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet het geval.

Weliswaar heeft de Veiligheidsraad in paragraaf 17 van resolutie 1737 een sanctie opgelegd aan Iraanse onderdanen, maar daarbij wordt aan de lidstaten de vrije keuze gelaten op welke wijze zij deze maatregelen uitwerken in hun nationale wetgeving. Daarbij bestaat voor de lidstaten een zekere manoeuvreerruimte. Resolutie 1737 verplicht de lidstaten in elk geval niet tot het maken van onderscheid naar nationaliteit dat niet noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Daarom dient de Wijziging Sanctieregeling aan de fundamentele mensenrechten te worden getoetst, bij de beoordeling waarvan de onder 4.4. vermelde toetsingsmaatstaf onverkort geldt.

Voor zover het betoog van de Staat is gebaseerd op het Gemeenschappelijke Standpunt, faalt ook dat betoog. Ook artikel 6 GS laat de lidstaten een zekere manoeuvreerruimte voor de wijze waarop in nationale wetgeving uitvoering wordt gegeven aan het Gemeenschappelijk Standpunt. De lidstaten worden in elk geval niet verplicht tot het maken van onderscheid naar nationaliteit dat niet noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Daarnaast geldt dat de wijze waarop voorschriften van de Europese Unie in de nationale wetgeving zijn geïmplementeerd a fortiori door de nationale rechter aan ieder verbindende verdragsbepalingen moet worden getoetst.

Volgens de Staat wordt met het directe onderscheid naar nationaliteit dat in de Wijziging Sanctieregeling is neergelegd, gestalte gegeven aan de uit paragraaf 17 van de resolutie 1737 en artikel 6 GS voortvloeiende opdracht om proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten van Iran te verhinderen en te voorkomen. Dit is volgens de Staat een legitiem doel, waarvoor de regeling een passend en proportioneel middel is, omdat slechts de toegang tot een beperkt aantal locaties en het volgen van een beperkt aantal onderdelen van bepaalde masteropleidingen verboden zijn, terwijl voor dit laatste verbod een ontheffingsmogelijkheid is opgenomen.

De rechtbank volgt de Staat niet in zijn betoog. Gelijk [A] c.s. stelt, wordt met de Wijziging Sanctieregeling uitsluitend één specifieke groep mensen getroffen, te weten mensen met de Iraanse nationaliteit. Het gaat in deze zaak dan ook om een bij voorbaat verdacht onderscheid. Voor de gerechtvaardigdheid daarvan dienen bijzondere en zwaarwegende redenen aanwezig te zijn.

Het doel van de Wijziging Sanctieregeling is – zoals blijkt uit de toelichting op de regeling – te voorkomen dat Iran door de tussenkomst van zijn onderdanen in het buitenland kennis verwerft die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van dat land en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens. Dit doel, dat voorvloeit uit de zorgen van de lidstaten van de Verenigde Naties over de nucleaire activiteiten van Iran en de wereldveiligheid, is op zichzelf genomen legitiem.

Bij de beantwoording van de vraag of de regeling passend is om het doel te bereiken, stelt de rechtbank voorop dat de Wijziging Sanctieregeling op geen enkele wijze differentieert naar personen die een risico vormen voor de uitbereiding van nucleaire activiteiten door Iran. Om het met de Wijziging Sanctieregeling beoogde doel metterdaad te kunnen verwezenlijken zou een risicoanalyse naar elk individu dat in Nederland en/of door een Nederlandse instelling wordt onderwezen of gevormd op zijn plaats zijn. De Wijziging Sanctieregeling gaat daarentegen uit van de – overigens niet door de Staat onderbouwde en bovendien onjuiste – veronderstelling dat alleen – en ook alle – mensen met de Iraanse nationaliteit een risico vormen voor proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten door Iran. De in de regeling opgenomen ontheffingsmogelijkheid voor het volgen van (onderdelen van) bepaalde masteropleidingen voorziet niet in een risicoanalyse naar individu omdat alleen mensen van Iraanse afkomst een dergelijke ontheffing dienen aan te vragen en ook dát discriminerend is. Anders dan de Staat betoogt, is het maken van een zo algemeen onderscheid naar nationaliteit dan ook geen geoorloofd middel om proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten door Iran door kennisoverdracht te verhinderen. Daarbij komt dat de Wijziging Sanctieregeling niet verhindert dat personen met een andere nationaliteit dan de Iraanse nationaliteit met hun in Nederland en bij een Nederlandse instelling opgedane kennis en vorming bijdragen aan de uitbreiding van nucleaire activiteiten door Iran. De regeling is evenmin als een proportioneel middel te beschouwen, omdat – naar de Staat onvoldoende gemotiveerd heeft betwist – er voldoende minder ingrijpende alternatieven bestaan om tot het beoogde doel te komen, zoals het aanscherpen van al bestaande beveiligings- en controlemaatregelen door (bijvoorbeeld) strengere individuele screening dan wel het instellen van dezelfde (minder ingrijpende) maatregelen die door andere lidstaten zijn ingevoerd ter uitvoering van resolutie 1737 en artikel 6 GS, zoals het stellen van beperkingen bij het verlenen van visa aan Iraniërs, zoals onder meer in Denemarken en Frankrijk gebeurt.

Het vorenstaande voert dan ook tot de slotsom dat voor het door de Staat in de Wijziging Sanctieregeling gemaakte onderscheid naar nationaliteit geen objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond bestaat. Daarmee is de Wijziging Sanctieregeling in strijd met het in artikel 26 IVBPR neergelegde discriminatieverbod. De primaire vordering strekkende tot het onverbindend verklaren van deze regeling is dan ook toewijsbaar.

Nu de primaire vordering toewijsbaar is, zullen de overige vorderingen en de in dat verband door de Staat gevoerde weren verder onbesproken blijven.

Slotsom

De vordering van [A] c.s. zal worden toegewezen. De Staat zal als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van dit geding worden verwezen. De kosten aan de zijde van [A] c.s. worden begroot op € 1.238,25 en bestaan uit:

griffierecht : € 262,-

dagvaarding : € 72,25

salaris advocaat: € 904,- (2 punten x tarief II € 452,-)

De actiegroep wordt niet ontvankelijk verklaard in haar vordering. Nu zij in het ongelijk is gesteld zal zij in de proceskosten van de Staat worden verwezen. Omdat eisers gezamenlijk zijn opgetrokken, zullen de kosten aan de zijde van de Staat op nihil worden gesteld.