CBb, 05-04-2005, nr. AWB 04/787 en 04/813

Appellanten sub 1 en 2 hebben bij brief van 23 september 2004, bij het College binnengekomen op die datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 augustus 2004. Appellante sub 3 heeft bij brief van 4 oktober 2004, binnengekomen bij het College op 5 oktober 2004, afzonderlijk beroep ingesteld tegen voormeld besluit.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder meer - de bezwaren van de appellante sub 1, gericht tegen zijn besluit van 1 maart 2004 waarbij aan haar een last onder dwangsom is opgelegd, ongegrond verklaard.

Bij brief van 6 oktober 2004 hebben appellanten in beide procedures de gronden van het beroep aangevuld, waarna verweerder bij brief van 29 november 2004 in beide procedures een verweerschrift heeft ingediend.

Bij brief van 10 december 2004 hebben appellanten een reactie gegeven op het verweerschrift, waarop verweerder bij brief van 5 januari 2005 heeft gereageerd.

Op 20 januari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.

In de op 1 september 1998 in werking getreden Wet herstructurering varkenshouderij (Stb. 1998, 236, hierna ook: Whv) is - onder meer - het volgende bepaald:

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorzover hier van belang het volgende bepaald:

“Artikel 5:22

De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend.

(…)

Artikel 5:24

De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de belanghebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.

(…)

Artikel 5:32

Voor het opleggen van een dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.

Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.

In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”

Het College stelt voorop dat X BV en Belmij Ruim Zicht BV een en dezelfde rechtspersoon zijn, zij het dat als gevolg van de statutenwijziging van 26 augustus 2002 sprake is van een wijziging van de naam en vestigingsplaats van deze vennootschap. Ten tijde van het instellen van het onderhavige beroep was deze rechtspersoon genaamde Belmij Ruim Zicht B.V., zodat aan een eventueel zelfstandig door X B.V. ingesteld beroep geen andere betekenis toe kan komen dan een tweede beroep van Belmij Ruim Zicht, zij het onder haar oude statutaire naam. Aangezien het beroep van X en Belmij Ruim Zicht gelijktijdig en op de zelfde gronden is ingesteld, komt aan het beroep voor zover ingesteld namens eerstgenoemde geen zelfstandige betekenis toe en behoeft daarop niet afzonderlijk te worden beslist.

Het College overweegt voorts dat verweerder voorafgaand aan de beschikking van 5 maart 2004 tot oplegging van een last onder dwangsom aan X nooit op de hoogte is gesteld van de beweerdelijke overdracht per 1 augustus 2002 van de bedrijfsactiviteiten en passiva van deze onderneming aan Z B.V. (appellante sub 3). Verweerder betwist dat de overdracht tot gevolg heeft gehad dat appellante sub 1 niet langer houder van de varkens op de locatie C te A zou zijn.

Dienaangaande stelt het College voorop dat indien appellante sub 1 ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom en de handhaving daarvan bij het bestreden besluit - nog steeds - houder was van de bedoelde varkens, zij op goede gronden is aangemerkt als overtreder van het dagquotum.

Voor de beoordeling van de vraag of hiervan sprake was, acht het College met name van belang of de gestelde overeenkomst tot overgang van de bedrijfsactiviteiten en de daarbij behorende activa in augustus 2002 verandering heeft gebracht in het - door appellanten erkende - voordien bestaande houderschap van de op C te A aanwezige varkens van appellante sub 1.

Het College stelt in de eerste plaats vast dat appellante sub 1 haar stelling niet heeft onderbouwd door overlegging van de overname-overeenkomst waaraan zij refereert.

Dat daadwerkelijk sprake is van een zodanige verandering dat zij niet langer als houder van de op C te A aanwezige varkens kan worden aangemerkt, is niet gebleken en evenmin aannemelijk. Ingevolge artikel 3, lid 9, van de tussen appellant sub 2, Y, als verhuurder en appellante sub 1, X, als huurder gesloten huurovereenkomst met betrekking tot de stal op deze locatie is het de huurder verboden het gehuurde onder te verhuren of de exploitatie van het in de bedrijfsruimte uitgeoefende bedrijf geheel of gedeeltelijk aan een derde over te dragen. De gestelde overname-overeenkomst zou hiermee in strijd zijn. Evenmin is gebleken van een opzegging van de huurovereenkomst tussen appellanten sub 1 en 2. Bovendien neemt het College in aanmerking dat de huurovereenkomst is gedateerd 28 juni 2002, terwijl appellanten stellen dat de bedrijfsovername per 1 augustus 2002, derhalve slechts iets meer dan een maand later, zou hebben plaatsgevonden. Van een bevredigende verklaring voor een zo ingrijpende wijziging in de bedrijfsvoering op zo´n korte termijn is niet gebleken. Uit de in het AID-rapport van 13 juli 2004 opgenomen verklaring van de bij appellante sub 1 in dienst zijnde bedrijfsleider blijkt bovendien dat in de aan die verklaring voorafgaande jaren in de bedrijfsvoering niets is veranderd.

Aan het vorenstaande doet niet af dat de exploitatie van de varkens (achteraf) is verwerkt in de jaarrekening over 2002 van Z B.V., aangezien uit deze jaarrekening niet blijkt dat deze vennootschap de houder van de varkens op de locatie C te A zou zijn. Om dezelfde reden komt aan de door appellanten naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar overgelegde stukken met betrekking tot deze vennootschap niet de betekenis toe, die zij daaraan gehecht willen zien.

Het College acht de stelling van appellanten inzake het houderschap over bedoelde varkens ook niet zodanig geloofwaardig, dat zij in de gelegenheid zouden moeten worden gesteld terzake nader bewijs te leveren. Hierbij neemt het College in aanmerking dat de beslissing inzake het dagquotum van 0 varkenseenheden van 5 maart 2003 is opgelegd aan X en dat de gestelde wijziging van het houderschap in de over dit dagquotum gevoerde procedure tot de zitting bij het College op 29 april 2004 niet door X aan de orde is gesteld.

Evenmin acht het College begrijpelijk dat appellante sub 1 een zo ingrijpende wijziging in de bedrijfsvoering nooit in het kader van een AID-onderzoek, noch naar aanleiding van het voornemen van verweerder tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar heeft gemaakt, doch pas in de bezwaarfase en dan nog bij wijze van aanvulling op haar bezwaarschrift.

Het College is op grond van het vorenstaande van oordeel dat verweerder in de gegeven omstandigheden op goede gronden tot de conclusie kon komen dat de door appellanten gestelde bedrijfsoverdracht naar Z was ingegeven door geen andere bedoeling dan aan de toepassing van handhavingsbesluiten ingevolge de Whv te ontkomen. Appellante sub 1 heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat zij het na 1 augustus 2002 niet meer in haar macht zou hebben gehad de vastgestelde overtreding te beëindigen. De last onder dwangsom, die betrekking heeft op de locatie C te A heeft verweerder dan ook, met inachtneming van de toepasselijke regelgeving op juiste wijze aan appellante sub 1 opgelegd. Gezien het vorenstaande heeft verweerder de aan deze appellante opgelegde last bij het bestreden besluit terecht gehandhaafd.

Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de aan zijn beschikking van 5 maart 2004 verbonden begunstigingstermijn lang genoeg was, omdat niet alleen het leegvoeren van de stallen, maar ook het aankopen van varkensrechten voor appellante sub 1 tot de mogelijkheden behoorde om de vastgestelde overtreding te beëindigen.

Dit eens te meer aangezien X al sinds zij op de hoogte was van het voornemen haar een dagquotum op te leggen, dus vanaf begin 2003, heeft meegedeeld druk doende te zijn met het verwerven van varkensrechten.

Het College volgt appellante sub 1 niet in haar betoog dat hier sprake is van een "duurovertreding", waarvoor slechts eenmalig een dwangsom zou mogen worden opgelegd. Hiertoe overweegt het dat het zonder vereiste milieuvergunning gedurende langere tijd achtereen houden van dieren in een inrichting, zoals aan de orde in de door hen genoemde uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, voor de toepassing van artikel 5:32, vierde lid, Awb niet op een lijn kan worden gesteld met de overtreding van een dagquotum. Bij oplegging van een dagquotum is immers met het oog op handhaving van de Whv reeds afgestapt van het ingevolge die wet algemeen geldende uitgangspunt van het jaargemiddelde. Nadat een dagquotum is opgelegd heeft de overtreder het - door het afvoeren van varkens en/of aankopen van varkensrechten - elke dag opnieuw in zijn macht de gestelde overtreding (al dan niet in verminderde mate) te laten voortduren dan wel te beëindigen. Het opleggen van een dwangsom per tijdseenheid (per dag) ligt in een geval als het onderhavige dan ook in de rede.

Gelet op verweerders op zich niet bestreden onderbouwing van de hoogte van de - gemaximeerde - dwangsom waarin het financiële voordeel van het houden van de varkens zonder daarvoor varkensrechten te hebben hoeven kopen is verdisconteerd, alsmede de financiële prikkel die de dwangsom moet geven om de overtreding te beëindigen, komt het College, de lange duur van de overtreding en de zwaarte van het geschonden belang in aanmerking genomen, niet onredelijk voor. Het College is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom naar de daaraan in artikel 5:32, vierde lid, Awb gestelde eisen is vastgesteld.

Het vorenstaande brengt mee dat het beroep van appellante sub 1 ongegrond moet worden verklaard.

Vervolgens ziet het College zich geplaatst voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit de opgelegde last onder dwangsom heeft kunnen uitbreiden tot appellanten sub 2 en 3. De Awb bevat specifieke eisen met betrekking tot de toepassing van bestuursdwang en, als alternatief daarvoor, het opleggen van een last onder dwangsom. Aan de waarborgen die deze regeling biedt aan de geadresseerde van een beschikking dienaangaande zou afbreuk worden gedaan indien het bestuursorgaan in de beslissing op een daartegen gemaakt bezwaar (een) ander(en) betrekt dan degene(n) aan wie de bekendmaking van het primaire besluit is geschied. De beslissing op bezwaar kan om deze reden geen uitbreiding bevatten van degene(n) tot wie het primaire besluit was gericht.

Het College is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de beslissing op bezwaar, voor zover die is gericht tot de appellanten sub 2 en 3, moet worden beschouwd als beschikking waarbij de last onder dwangsom in eerste instantie - mede - aan hen is opgelegd. Derhalve zal het College het beroep van Y en Z B.V. met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, juncto artikel 7:1 van de Awb als (aanvullend) bezwaarschrift naar verweerder zenden, teneinde hierop te beslissen.

Hierbij overweegt het College ten overvloede dat verweerder, indien en voorzover hij de last onder dwangsom tegen evengenoemde appellanten wil handhaven, bij een eventuele begunstigingstermijn in aanmerking mag nemen dat appellanten sub 2 en 3 van meet af aan op de hoogte zijn geweest van de aan appellante sub 1 opgelegde last.

De slotsom is dat het beroep van appellante sub 1 ongegrond is en dat het door appellanten sub 2 en 3 ingediende beroep door verweerder alsnog als (aanvullend) bezwaarschrift in behandeling dient te worden genomen.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het vorenstaande leidt tot de volgende beslissing.

Het College: