HvJ EU, 08-07-2021, nr. C-428/19

Artikel 1, lid 1, van de detacheringsrichtlijn bepaalt dat ‘[d]eze richtlijn […] van toepassing [is] op in een lidstaat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen […] werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een lidstaat’.

Ingevolge artikel 2 van de detacheringsrichtlijn wordt onder ‘ter beschikking gestelde werknemer’ verstaan, ‘iedere werknemer die gedurende een bepaalde periode werkt op het grondgebied van een lidstaat die niet de staat is waar die werknemer gewoonlijk werkt’.

Artikel 3 van de detacheringsrichtlijn betreft de ‘arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden’. De relevante delen ervan luiden:

Hoofdstuk III van verordening nr. 561/2006 (‘Aansprakelijkheid van de vervoersonderneming’) omvat enkel artikel 10. Lid 1 van dat artikel bepaalt dat een ‘vervoersonderneming […] bestuurders die zij in dienst heeft of die haar ter beschikking zijn gesteld, niet [mag] betalen, zelfs niet wanneer dit geschiedt in de vorm van premies of loontoeslagen naargelang van de afgelegde afstand en/of de hoeveelheid vervoerde goederen, ingeval dergelijke betalingen van dien aard zijn de verkeersveiligheid in gevaar te brengen en/of inbreuken op deze verordening aan te moedigen’.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de detacheringsrichtlijn van toepassing is op het internationaal verrichten van diensten in de sector wegvervoer. De vraag luidt met name of deze richtlijn van toepassing is op de terbeschikkingstelling van bestuurders in deze sector.

Deze specifieke vraag is beantwoord in het recente arrest van het Hof in de zaak Federatie Nederlandse Vakbeweging4., een zaak die afkomstig was uit Nederland en betrekking had op de toepassing van de detacheringsrichtlijn op bestuurders in het internationale wegvervoer. Het Hof heeft verklaard dat de detacheringsrichtlijn van toepassing is op transnationale dienstverrichtingen in de sector van het wegvervoer.5. Volgens het Hof blijkt uit de tekst van artikel 1, leden 1 en 3, van de detacheringsrichtlijn, gelezen in het licht van overweging 4 daarvan, dat de richtlijn van toepassing is op in een lidstaat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichting werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een andere lidstaat.

Artikel 1, lid 2, van de detacheringsrichtlijn sluit alleen diensten waarbij zeevarend personeel betrokken is uit van haar werkingssfeer. Voor andere sectoren wordt geen uitzondering gemaakt. Hieruit volgt dat de richtlijn in beginsel van toepassing is op alle transnationale dienstverrichtingen waarbij werknemers ter beschikking worden gesteld, ongeacht de economische sector waarop die dienstverrichting betrekking heeft en dus met inbegrip van de sector van het wegvervoer.6.

Gelet op dit antwoord is het dus niet nodig om in detail in te gaan op het betoog van de partijen die de toepasselijkheid van de detacheringsrichtlijn in deze zaak betwisten. Volledigheidshalve kan het evenwel nuttig zijn stil te staan bij drie specifieke argumenten die in het kader van de onderhavige procedure aan het Hof zijn voorgelegd.

Ten eerste betwisten de Hongaarse en de Poolse regering de keuze van het oude artikel 57, lid 2, en het oude artikel 66 EG-Verdrag (thans artikel 53, lid 1, en artikel 62 VWEU) als juiste rechtsgrondslag voor de detacheringsrichtlijn. Deze bepalingen, die betrekking hebben op het vrije verkeer van diensten, kunnen niet aldus worden uitgelegd dat zij zich uitstrekken tot de transnationale verrichting van diensten in de sector van het wegvervoer.

In zijn arrest in de zaak Federatie Nederlandse Vakbeweging heeft het Hof alle twijfels over de keuze van de rechtsgrondslag voor de detacheringsrichtlijn van de hand gewezen. Het Hof heeft verklaard dat het hoofddoel van die richtlijn niet de specifieke regeling van vervoersdiensten is (in welk geval een verwijzing naar artikel 58 VWEU7. noodzakelijk zou zijn geweest).8. De richtlijn beoogt veeleer een antwoord te bieden op de algemene sociale en economische gevolgen die voortvloeien uit de terbeschikkingstelling van werknemers in het kader van het verrichten van (alle soorten) diensten.9. Het was dan ook niet nodig om naar een aanvullende rechtsgrondslag voor vervoer te verwijzen om aan te geven dat de sector van het wegvervoer binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt.10.

Anders dan de Hongaarse en de Poolse regering stellen, wordt hieraan niet afgedaan door het feit dat de meest recente richtlijn tot herziening van de handhavingsvoorschriften en tot vaststelling van regels betreffende de terbeschikkingstelling van bestuurders [richtlijn (EU) 2020/1057)]11. verwijst naar artikel 91, lid 1, VWEU als rechtsgrondslag, en daarmee naar de bepaling over vervoer. Richtlijn 2020/1057 strekt tot harmonisatie van specifieke regels voor de terbeschikkingstelling van bestuurders in de wegvervoersector. De werkingssfeer ervan is dus veel specifieker dan die van de detacheringsrichtlijn. Aangezien laatstgenoemde richtlijn niet beoogt ‘gemeenschappelijke regels’, ‘voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn’, ‘maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren’ of ‘dienstige bepalingen’ op het gebied van vervoer vast te stellen, hoefde niet te worden verwezen naar artikel 91, lid 1, onder a), b), c) of d), VWEU.12.

Ten tweede stellen zowel verweerster als de Hongaarse en de Poolse regering dat er een onvoldoende nauwe band bestaat tussen verzoekers en het grondgebied van Frankrijk. Volgens deze regeringen vallen verzoekers niet onder de definitie van ‘ter beschikking gestelde werknemers’ in de zin van artikel 2, lid 1, van de detacheringsrichtlijn.

Ik ben het hiermee niet eens.

Het is duidelijk dat, ingevolge artikel 2, lid 1, van de detacheringsrichtlijn, onder ‘ter beschikking gestelde werknemer’ moet worden verstaan, iedere werknemer die gedurende een bepaalde periode werkt op het grondgebied van een lidstaat die niet de staat is waar die werknemer gewoonlijk werkt. Maar omdat een werknemer enkel wordt geacht ter beschikking te zijn gesteld op het grondgebied van een lidstaat indien het werk dat hij verricht een voldoende nauwe band vertoont met dat grondgebied, maakt de detacheringsrichtlijn het noodzakelijk dat een algehele beoordeling wordt verricht van alle factoren die kenmerkend zijn voor de werkzaamheden van de betrokken werknemer.13.

In het specifieke geval van bestuurders die werkzaam zijn in het internationale vervoer is de mate van verband tussen de werkzaamheden die een dergelijke werknemer verricht in het kader van de vervoersdienst waarvoor hij wordt ingezet en het grondgebied van elke betrokken lidstaat van bijzonder belang. Hetzelfde geldt voor het aandeel van die werkzaamheden in de betreffende dienstverrichting als geheel.14.

Deze beoordeling staat weliswaar aan de verwijzende rechter, maar in casu is door alle partijen aanvaard dat verzoekers per minibus van Hongarije naar een bepaalde bestemming in Frankrijk worden vervoerd. Vanuit die ‘basis’ blijken zij binnen Frankrijk wegvervoersdiensten te verrichten. In bepaalde omstandigheden kan dat ook grensoverschrijdend vervoer omvatten. Voor al het werk dat verzoekers tijdens hun terbeschikkingstelling verrichten, blijkt hun ‘basis’ over het algemeen echter dezelfde te blijven totdat zij naar Hongarije terugkeren. Dit impliceert een sterke band tussen de betrokken vervoersdiensten die verzoekers verrichten en het Franse grondgebied.

Deze kenmerken zijn duidelijk verschillend voor een werknemer die slechts beperkte diensten verricht op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, zoals het geval was in de zaak Dobersberger15.. In die zaak hadden de Oostenrijkse spoorwegen een overeenkomst gesloten met een onderneming, via verschillende onderaannemers, voor het verrichten van cateringdiensten op hun treinen.16. De band tussen de werknemers die op die treinen werkten en het gebied waar zij doorheen reden, was eerder vluchtig en tijdelijk.17. Als zodanig werden zij niet beschouwd als ‘ter beschikking gestelde werknemers’ in de zin van artikel 2, lid 1, van de detacheringsrichtlijn.

Mijns inziens moeten de feitelijke omstandigheden van verzoekers dan ook worden onderscheiden van die in de zaak Dobersberger, of zelfs van die van werknemers in het wegvervoer die slechts op doorreis zijn of goederen lossen op het grondgebied van een andere lidstaat, die verschilt van de lidstaat van herkomst of ontvangst. In die voorbeelden ontbrak duidelijk iets dat leek op een vaste ‘basis’ van waaruit het werk moest worden verricht.

Ten derde betoogt de Hongaarse regering dat de arbeidsovereenkomsten van verzoekers een specifieke formulering bevatten die er in wezen op is gericht om werken in het buitenland tot norm te verheffen in plaats van dit als uitzondering te beschouwen. Die formulering zorgt ervoor dat een ter beschikking gestelde werknemer niet kan worden geacht werkzaamheden te verrichten in een lidstaat die ‘niet de staat is waar die werknemer gewoonlijk werkt’, in de zin van artikel 2, lid 1, van de detacheringsrichtlijn, omdat die werknemer ‘gewoonlijk’ in het buitenland werkt. Er is dus in feite geen sprake van ‘terbeschikkingstelling’ in de zin van die bepaling.

Dit betoog is niet goed doordacht. Het zet de logica van de detacheringsrichtlijn op haar kop en tracht deze te vervangen door een lege tautologie: de gewone arbeidsplaats van een werknemer is de plaats waar hij werkt. Indien hij daar op een bepaald moment werkt, kan hij niet worden geacht daar te zijn ter beschikking gesteld, aangezien hij daar daadwerkelijk werkt. Volgens deze opvatting zou een Hongaarse werknemer dus per definitie nooit ter beschikking kunnen worden gesteld. Hij zou eenvoudigweg voortdurend van ‘gewone’ plaats van tewerkstelling veranderen overeenkomstig de wensen van zijn werkgever in Hongarije. Zijn gewone standplaats zou dan bijvoorbeeld gedurende drie weken in januari het grondgebied van Frankrijk zijn, gedurende vier weken in februari en maart het grondgebied van Duitsland, en gedurende twee weken in april het grondgebied van Spanje, zonder dat hij ooit in aanmerking komt voor de basisregels inzake minimale bescherming van de detacheringsrichtlijn.

De detacheringsrichtlijn is een instrument dat onder andere de bescherming van alle ‘ter beschikking gestelde’ werknemers beoogt.18. Beoordeeld moet worden of er sprake is van terbeschikkingstelling vanuit het oogpunt van de werknemer en de plaats waar hij ‘gewoonlijk’ werkt gedurende zijn beroepsloopbaan, waarbij rekening wordt gehouden met de vraag waar de werknemers ‘het zwaartepunt van hun (economische) leven’19. hebben. Deze beoordeling vereist een hoge mate van voorspelbaarheid, aangezien de plaats waar ter beschikking gestelde werknemers ‘gewoonlijk’ werken in beginsel de plaats is waarnaar de werknemer na zijn terbeschikkingstelling in de regel terugkeert. Bijgevolg is het onjuist dat deze beoordeling voor de specifieke periode van terbeschikkingstelling van de werknemer afzonderlijk wordt gemaakt om daadwerkelijk te verzekeren dat een bepaalde arbeidsverhouding aan de werkingssfeer van de detacheringsrichtlijn ontsnapt.

Het is juist omdat de werkgelegenheid in de Europese Unie door ‘mobiliteit’ wordt gekenmerkt dat artikel 3, lid 1, van de detacheringsrichtlijn dwingende bepalingen voor minimale bescherming heeft willen coördineren, door een basisniveau vast te stellen voor de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden die in het ontvangende land in acht moeten worden genomen door werkgevers die hun werknemers detacheren.20. In samenhang met overweging 17 van de richtlijn kan van deze regels alleen worden afgeweken in omstandigheden waarin sprake is van voorwaarden en -omstandigheden die gunstiger zijn voor de werknemers.

Het is mijns inziens dan ook duidelijk dat andersluidende contractuele bepalingen (van welke aard ook) er niet toe mogen leiden dat de detacheringsrichtlijn niet van toepassing is op objectief gesproken ter beschikking gestelde werknemers, waardoor voor dergelijke arbeidsverhoudingen het ‘basisniveau’ van de in artikel 3, lid 1, van die richtlijn vervatte dwingende bepalingen wordt ondermijnd.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vierde vraag te beantwoorden als volgt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of Hongaarse werknemers een schending van de detacheringsrichtlijn en van de Franse wettelijke regeling inzake het minimumloon kunnen tegenwerpen aan hun Hongaarse werkgever in het kader van een bij de Hongaarse rechter ingestelde procedure.

Alle partijen die in verband met deze vraag opmerkingen hebben ingediend, zijn van mening dat de verwijzende rechter met deze vraag wenst te vernemen op grond van welk(e) Unierechtelijk(e) instrument(en) hij bevoegd is. Mijns inziens is dat evenwel niet de enige mogelijke lezing. Letterlijk komt de vraag er eerder op neer of de verwijzende rechter (een deel van) het Franse recht kan toepassen in een bij hem aanhangige procedure en op basis daarvan een schending van het recht kan vaststellen (en zo ja, van welk recht). Bij deze tweede lezing gaat het dus niet om de toekenning van bevoegdheid, maar om het toepasselijke recht.

Hoe dan ook is het antwoord op beide lezingen van de eerste vraag vrij duidelijk. De bevoegdheid van een Hongaarse rechter om te oordelen in een zaak als de onderhavige wordt in het geheel niet beperkt door de detacheringsrichtlijn.

Wat betreft, ten eerste, de bevoegdheid van de verwijzende rechter om kennis te nemen van het geschil in het hoofdgeding, lijkt het vast te staan dat het in de onderhavige zaak gaat om een vordering van Hongaarse werknemers tegen hun Hongaarse werkgever voor een Hongaarse rechter in verband met een volgens Hongaars arbeidsrecht gesloten overeenkomst. Gelet op deze vrij duidelijke aangrijpingspunten voor de bevoegdheid is het niet meer dan logisch dat de bevoegde rechter van de vestigingsplaats van de werkgever in Hongarije de eerstaangewezen bevoegde rechter is.

Ik ga ervan uit dat dit reeds het geval is volgens de Hongaarse nationale regels. De mogelijke toepasselijkheid van privaatrechtelijke instrumenten van de Unie, zoals verordening (EU) nr. 1215/201221., zou tot hetzelfde resultaat leiden. De Hongaarse rechter is bevoegd, hetzij in het algemeen op grond van artikel 4, lid 1, van die verordening (verweerster is kennelijk een Hongaarse rechtspersoon en heeft dus vermoedelijk haar vestiging in die lidstaat), hetzij eventueel, indien aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, van die verordening is voldaan22., op grond van het bijzondere bevoegdheidscriterium voor arbeidsovereenkomsten, met name op grond van artikel 21, lid 1, onder a), van verordening nr. 1215/2012.

Doen de artikelen 3 en 5 van de detacheringsrichtlijn hieraan af, zoals verweerster stelt?

Ik zie niet hoe. Die bepalingen betreffen het toezicht op en de openbare handhaving van23. bepaalde minimale en dwingende arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Zij laten de (nationale) bevoegdheidsregels onberoerd. In feite is artikel 6 van de detacheringsrichtlijn de enige bepaling die betrekking heeft op de rechterlijke bevoegdheid. Deze bepaling voegt echter slechts een extra mogelijkheid toe om zich tot de rechter van de lidstaat van ontvangst te wenden. Aldus brengt deze bepaling uiteraard geen wijziging aan in de (algemene) bevoegdheidsregels op grond waarvan de Hongaarse rechter zaken waarbij Hongaarse onderdanen betrokken zijn, volgens de gewone nationale bevoegdheidsregels behandelt.

Ten tweede is het antwoord op de vraag hoe het toepasselijke recht moet worden bepaald in een geding als dat voor de verwijzende rechter, waarin een element van de dwingende minimumvoorwaarden van de arbeidsverhouding aan het Franse recht is ontleend, eveneens duidelijk. Artikel 3, lid 1, van de detacheringsrichtlijn voert een ‘dwingende’ kern van voorwaarden en omstandigheden in waarvan de lidstaten en de werkgevers van ter beschikking gestelde werknemers niet kunnen afwijken, ongeacht het recht dat van toepassing is op het dienstverband.24. In wezen stellen deze voorwaarden en omstandigheden voor ter beschikking gestelde werknemers een basisniveau van bescherming vast waaraan niet kan worden getornd. De ‘minimumlonen’ maken deel uit van dit basisniveau van bescherming voor de duur van de terbeschikkingstelling van de betrokken werknemer25. en worden bepaald door het nationale recht van de ontvangende lidstaat dat deze ‘minimumlonen’ vaststelt26..

In casu betekent dit noodzakelijkerwijs dat de verwijzende rechter de Franse wetgeving inzake het minimumloon toepast op de arbeidsovereenkomst van verzoekers om te bepalen of die overeenkomst voldoet aan de eis inzake ‘minimumlonen’ als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de detacheringsrichtlijn. Aldus zijn de relevante elementen van het Franse recht waarnaar artikel 3, lid 1, van die richtlijn verwijst, dwingende bepalingen die voorrang hebben op alle andere (of tegenstrijdige) contractuele bepalingen. Elementen van het Franse recht worden immers de toepasselijke norm in een zaak die anders, wat de grond ervan betreft, vermoedelijk door het Hongaarse recht zou worden beheerst.

Hieraan kan worden toegevoegd dat, zoals de Franse regering terecht opmerkt, praktisch gesproken de verwijzende rechter in voorkomend geval de nodige informatie over de Franse wettelijke regeling inzake het minimumloon kan verkrijgen via internationale instrumenten voor samenwerking tussen rechterlijke instanties, zoals het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken of de Europese Overeenkomst nopens het verstrekken van inlichtingen over buitenlands recht.

Samenvattend komt artikel 3, lid 1, van de detacheringsrichtlijn volgens de logica ervan eerder in de buurt van een lex specialis betreffende het toepasselijke recht.27. Het zal onvermijdelijk leiden tot situaties waarin ofwel elementen van het materiële recht van de lidstaat van ontvangst zullen worden toegepast op een geschil in de lidstaat van herkomst, ofwel vice versa. Beroepen de werknemers zich in het laatste geval op de rechtsbescherming van hun op het Unierecht gebaseerde rechten in de lidstaat waarin zij zijn gedetacheerd, dan zullen de rechtbanken van die lidstaat waarschijnlijk ook elementen van het materiële recht van de lidstaat van herkomst moeten toepassen, aangezien dat het recht is dat in het algemeen op de arbeidsovereenkomst van toepassing is.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te antwoorden als volgt:

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of dagvergoedingen ter vergoeding van de kosten van de terbeschikkingstelling van een werknemer in het buitenland als onderdeel van het loon van die werknemer moeten worden beschouwd.

Deze vraag vloeit voort uit het meningsverschil tussen partijen in het hoofdgeding over de vraag of de dagvergoedingen deel uitmaken van het ‘minimumloon’ van verzoekers in de zin van artikel 3, lid 1, van de detacheringsrichtlijn. Volgens artikel 3, lid 7, van deze richtlijn kan dit slechts het geval zijn wanneer een onder deze bepaling vallende toeslag ‘in verband met de terbeschikkingstelling’ wordt uitgekeerd. In dergelijke omstandigheden vereist de detacheringsrichtlijn dat de betrokken toeslag als onderdeel van de beloning van de gedetacheerde werknemer wordt beschouwd. Dit uitgangspunt geldt evenwel niet als de betrokken toeslag wordt uitgekeerd ‘als vergoeding van daadwerkelijk in verband met de terbeschikkingstelling gemaakte onkosten, zoals reiskosten, verblijfkosten en kosten voor voeding’. De verwijzende rechter verzoekt om opheldering wat betreft de uitlegging van deze vereisten met betrekking tot de in casu aan de orde zijnde dagvergoedingen.

Artikel 3, lid 7, van de detacheringsrichtlijn omvat wat door het Hof als de ‘regel-uitzondering’-verhouding voor de inaanmerkingneming van toeslagen en bijslagen is aangemerkt.28. Deze verhouding bestaat uit twee delen. Het eerste deel bevat de standaardregel: ‘De toeslagen in verband met de terbeschikkingstelling worden als een deel van het minimumloon beschouwd’. Op deze regel is het tweede deel van toepassing, dat in een dwingende uitzondering voorziet: toeslagen maken deel uit van het minimumloon ‘voor zover [deze toeslagen] niet uitgekeerd worden als vergoeding van daadwerkelijk in verband met de terbeschikkingstelling gemaakte onkosten, zoals reiskosten, verblijfkosten en kosten voor voeding’.29.

Met andere woorden, de vraag of een toeslag ‘in verband met de terbeschikkingstelling’ is uitgekeerd, in de zin van de in artikel 3, lid 7, tweede alinea, eerste deel, van de detacheringsrichtlijn neergelegde standaardregel, is niet noodzakelijkerwijs het beslissende element dat als eerste moet worden vastgesteld. Deze vaststelling zal immers in de praktijk slechts relevant zijn indien de uitzondering van het tweede deel van deze alinea niet van toepassing is. Als gevolg van deze constructie is het immers de uitzondering die bepaalt of de betrokken vergoeding überhaupt binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

Op basis van de beperkte informatie in het dossier ben ik het eens met het standpunt van verweerster dat de dagvergoedingen in het onderhavige geval niet lijken te zijn ‘uitgekeerd als vergoeding van daadwerkelijk in verband met de terbeschikkingstelling gemaakte onkosten’.30.

Het lijkt duidelijk vast te staan dat de dagvergoedingen, die variëren van 34 tot 44 EUR afhankelijk van de periode van terbeschikkingstelling, worden betaald als forfaitaire bedragen en zonder dat een bewijs van gemaakte kosten behoeft te worden overgelegd. Blijkbaar is dat omdat de maaltijd- en verblijfkosten volgens de Hongaarse wet zonder bewijs voor vergoeding in aanmerking komen.

Aangezien er bijgevolg geen enkel verband tussen de dagvergoedingen en de uit de terbeschikkingstelling voortvloeiende kosten bestaat, kan ik het argument van verzoekers dat de dagvergoedingen worden betaald voor daadwerkelijk in verband met de terbeschikkingstelling gemaakte onkosten, moeilijk aanvaarden. Dit mag dan wel waarschijnlijk zijn, maar zonder bewijs van de wijze waarop de dagvergoedingen zijn besteed, is niet aangetoond dat verzoekers de dagvergoedingen überhaupt hebben uitgegeven en, zelfs als dat wel zo is, dat de dagvergoedingen zijn uitgegeven ter dekking van in verband met hun terbeschikkingstelling gemaakte onkosten.

Het criterium is dat van daadwerkelijk in verband met de terbeschikkingstelling gemaakte kosten. Ik leg de nadruk op het woord ‘daadwerkelijk’, omdat het mijns inziens duidelijk is dat de opneming daarvan in artikel 3, lid 7, tweede alinea, van de detacheringsrichtlijn impliceert dat een of ander bewijsstuk moet worden overgelegd dat een verband legt tussen de betrokken ‘vergoeding’ en de kosten die ‘in verband met de terbeschikkingstelling’ zijn gemaakt. Het soort bewijs dat moet worden geleverd, is van secundaire aard. Het Hof heeft immers al eerder geoordeeld dat de wijze van dekking van de kosten in verband met de detachering irrelevant is voor de juridische kwalificatie ervan.31.

Nu ik in overweging heb gegeven dat de uitzondering op de standaardregel waarschijnlijk niet van toepassing is, rest nog de vraag of de standaardregel zelf van toepassing is, dat wil zeggen of de dagvergoedingen feitelijk ‘toeslagen in verband met de terbeschikkingstelling’ zijn die bijgevolg als een onderdeel van het minimumloon moeten worden beschouwd.

Hoewel het uiteindelijk aan de verwijzende rechter is om deze vraag te beantwoorden, ben ik van mening dat het antwoord om twee redenen bevestigend moet luiden. In de eerste plaats is gesteld dat de werknemers inderdaad dagvergoedingen ontvangen voor de duur van hun terbeschikkingstelling, omdat zij daadwerkelijk ter beschikking worden gesteld. In de tweede plaats wordt het forfaitaire bedrag (dat wil zeggen de dagvergoedingen) inderdaad een onderdeel van het loon, dat de werknemer naar eigen goeddunken kan gebruiken, aangezien de daadwerkelijk gemaakte kosten op geen enkele wijze worden gefactureerd of vergoed. In de praktijk is dit bedrag dus niet te onderscheiden van zijn normale loon.

In het licht van het voorgaande lijkt de logica van de standaardregel van artikel 3, lid 7, van de detacheringsrichtlijn hier van toepassing: elke betaling die op grond van de terbeschikkingstelling wordt ontvangen, maar die niet kan worden aangemerkt als een vergoeding van specifieke kosten, is gewoon onderdeel van het (minimum)loon.

Het informatieblad, waarnaar zowel de verwijzende rechter als verzoekers verwijzen en waarin uitdrukkelijk zou zijn uiteengezet dat met de dagvergoedingen de dekking van ‘kosten in het buitenland’ wordt beoogd, doet niet af aan die vaststelling. Nog afgezien van de twijfelachtige bewijskracht van een document dat losstaat van de arbeidsovereenkomsten van verzoekers voor de uitlegging van de aard en het doel van de dagvergoedingen, doet de loutere vermelding dat de uitgaven voor een bepaald doel zijn bestemd, niet af aan het feit dat er geen verband bestaat tussen de dagvergoedingen en de daadwerkelijke kosten. Uit het informatieblad blijkt hoogstens duidelijk dat het forfaitaire bedrag van de dagvergoedingen specifiek is bedoeld ter dekking van een breed scala van kosten die in het buitenland worden gemaakt en waarvan de meeste waarschijnlijk inderdaad uit de terbeschikkingstelling voortvloeien, maar sommige ook niet.

Dit gezegd zijnde, zelfs indien er wel rekening wordt gehouden met het informatieblad, zou er nog steeds geen bewijs zijn van enig verband tussen eventueel gemaakte kosten en de betaling van de dagvergoedingen. Het enkele feit dat aan de dagvergoedingen in de arbeidsovereenkomsten van verzoekers al dan niet een bepaalde bestemming is verbonden, heeft derhalve slechts een beperkte invloed op de kwalificatie van de toeslagen als ‘daadwerkelijk in verband met de terbeschikkingstelling gemaakte onkosten’ in de zin van artikel 3, lid 7, van de detacheringsrichtlijn.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de tweede vraag te beantwoorden als volgt:

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de vergoeding voor brandstofbesparing verenigbaar is met artikel 10 van verordening nr. 561/2006. Deze bepaling verbiedt elke betaling die gevaarlijk rijgedrag aanmoedigt.

Volgens verzoekers is de vergoeding voor brandstofbesparing in strijd met artikel 10 van verordening nr. 561/2006. Zij zetten uiteen dat die vergoeding bestaat in een formule die vrachtwagenbestuurders beloont voor een brandstofverbruik per afgelegde afstand dat lager is dan het verbruik dat voor die afstand als ‘standaard’ wordt beschouwd. Om de brandstofbesparing te bereiken die nodig is om de vergoeding te verkrijgen, worden bestuurders dus aangespoord tot een rijgedrag dat een risico voor de verkeersveiligheid vormt.

In lijn met het merendeel van de aan het Hof voorgelegde standpunten deel ik, op basis van de in de onderhavige procedure verstrekte informatie, deze slotsom niet.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat met verordening nr. 561/2006 twee doelstellingen worden nagestreefd, namelijk de verbetering van de arbeidsomstandigheden en de algemene verkeersveiligheid.32. Voorts wordt in artikel 1 van deze verordening uiteengezet dat zij tevens tot doel heeft betere arbeidsomstandigheden in de wegvervoerssector te bevorderen. Als zodanig moet, voor zover de in de arbeidsovereenkomsten van verzoekers opgenomen vergoeding voor brandstofbesparing de algemene verkeersveiligheid kan ondermijnen, dus worden nagegaan of artikel 10 van verordening nr. 561/2006 in de weg staat aan die vergoeding.

Volgens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 561/2006 mogen vervoersondernemingen bestuurders niet betalen, zelfs niet in de vorm van premies of loontoeslagen i) naargelang van de afgelegde afstand en/of de hoeveelheid vervoerde goederen en ii) ingeval dergelijke betalingen van dien aard zijn de verkeersveiligheid in gevaar te brengen en/of inbreuken op deze verordening aan te moedigen.

In de eerste plaats bevat het dossier onvoldoende bewijs dat er duidelijk sprake is van een vergoeding voor brandstofbesparing ‘naargelang van’ de afgelegde afstand en/of de hoeveelheid vervoerde goederen. Uiteraard bestaat er een indirect verband tussen de afstand/het vervoerde gewicht en het brandstofverbruik. Dat kan niet worden ontkend. Men hoeft geen natuurkundige te zijn om te begrijpen dat massa en energie met elkaar in verband staan, en dat een bepaalde hoeveelheid energie nodig is om massa over een bepaalde afstand te verplaatsen.

Brandstofverbruik omvat echter meer dan alleen de afgelegde afstand en het vervoerde gewicht. Zoals de Franse regering uiteenzet, spelen bij dat verbruik vele factoren een rol. Zo kunnen de omgevings- en milieuomstandigheden, de bandenspanning, de rijstijl en zelfs aspecten als het gebruik van klimaatregelingsapparatuur allemaal van invloed zijn op het brandstofverbruik van de bestuurders.33. Geen van deze aspecten wordt door de verwijzende rechter besproken. In feite licht deze rechter helemaal niet toe waarom hij van oordeel is dat er sprake is van een vergoeding voor brandstofbesparing ‘naargelang’ de afgelegde afstand en/of de hoeveelheid vervoerde goederen. Bij gebreke van een dergelijke toelichting ben ik er niet van overtuigd dat de vergoeding voor brandstofbesparing, in abstracto, überhaupt binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 561/2006 valt.

In de tweede plaats — louter hypothetisch — hebben verzoekers, zelfs indien de vergoeding voor brandstofbesparing binnen de werkingssfeer van artikel 10 van verordening nr. 561/2006 zou vallen, niet het bewijs geleverd dat deze vergoeding als zodanig daadwerkelijk gevaarlijk rijgedrag aanmoedigt. Intuïtief zou men eerder veronderstellen dat een dergelijke vergoeding in feite het tegenovergestelde resultaat kan hebben. Gevaarlijk rijgedrag is immers vaker het gevolg van te snel rijden, te veel gas geven of op de verkeerde plaatsen gas geven; activiteiten die méér in plaats van minder brandstof vergen.

De verwijzende rechter geeft het voorbeeld van een bestuurder die zo lang mogelijk in de vrije stand een helling omlaag rijdt om brandstof te besparen. Men kan zich inderdaad voorstellen dat in sommige gevallen een vrachtwagen die op een autosnelweg in de vrije stand rijdt — zij het op de rechterrijstrook, maar dan met een zeer lage snelheid, of zelfs op de linkerrijstrook, om een andere vrachtwagen gedurende verschillende kilometers in te halen — juist omdat hij brandstof tracht te besparen, misschien niet getuigt van algemene verkeersveiligheid.34. Zonder verdere details of uitleg is er echter eenvoudigweg geen automatisch oorzakelijk verband tussen dergelijk gedrag en een vergoeding voor brandstofbesparing.

Dit wil niet zeggen dat er geen factoren kunnen zijn die er in de praktijk toe kunnen leiden dat een anderszins onschuldige financiële aanmoediging wordt omgezet in een aansporing om gevaarlijk te rijden. Zoals de Commissie terecht opmerkt, kunnen er zich gevallen voordoen waarin een bestuurder zich aangemoedigd voelt om minder veilig te rijden, indien de vergoeding ter bevordering van brandstofbesparing gebaseerd is op een norm die zodanig is gedefinieerd dat de toekenning van een forfaitaire premie niet afhankelijk wordt gesteld van een grotere brandstofbesparing in relatieve termen (bijvoorbeeld wanneer het totale jaarlijkse verbruik ten minste 5 % onder het ‘standaard’-niveau ligt), maar van een absoluut verbruik over een bepaalde afstand (bijvoorbeeld door de betaling van een premie van 50 EUR per 100 liter bespaarde brandstof). Evenzo zou, indien de eis tot terugbetaling van de ‘extra kosten’ die voortvloeien uit een brandstofverbruik dat boven het berekende ‘standaard’-niveau ligt volstrekt onredelijk is, een bestuurder een zekere indirecte prikkel hebben om zoveel mogelijk brandstof te besparen, ongeacht de weg-, milieu- of geografische omstandigheden waarin hij moet rijden.35.

Het is duidelijk dat noch de verwijzende rechter, noch de belanghebbenden elementen hebben aangevoerd of overgelegd die deze overwegingen kunnen staven. Ik acht het dan ook onmogelijk om tot de slotsom te komen dat, in abstracto, artikel 10 van verordening nr. 561/2006 per se in de weg staat aan een vergoeding voor brandstofbesparing.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de derde vraag te beantwoorden als volgt:

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een richtlijn die niet in nationaal recht is omgezet, voor een particulier verplichtingen in het leven kan roepen en dus op zichzelf de grondslag kan vormen voor een vordering tegen een particulier in een bij een nationale rechter aanhangig geding.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijnen rechtstreekse horizontale werking kunnen hebben. De verwijzende rechter legt echter niet uit waarom deze vraag wordt gesteld en hoe zij in het hoofdgeding überhaupt relevant is. Hoewel er niet veel voorstellingsvermogen nodig is om hieruit af te leiden dat de verwijzende rechter waarschijnlijk de detacheringsrichtlijn bedoelt, heeft het Hof niettemin geen basis om te bepalen over welke bepaling de verwijzende rechter uitsluitsel wenst, en, wat nog belangrijker is, waarom de beantwoording van die vraag noodzakelijk is voor het hoofdgeding.

In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, dat de inhoud van verzoeken om een prejudiciële beslissing regelt, onder c) bepaalt dat deze verzoeken onder meer ‘de uiteenzetting van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het recht van de Unie vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling’ moeten bevatten.

Aangezien de verwijzende rechter deze verplichting niet is nagekomen, geef ik het Hof in overweging de vijfde vraag niet-ontvankelijk te verklaren.