CRvB, 21-07-2011, nr. 10/1559 AW-T + 10/1577 AW-T

Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.

Betrokkene is werkzaam als psychiater bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI). Aan hem zijn in de jaren ’90 diverse toelagen toegekend. Per 1 augustus 1999 is aan betrokkene, ter compensatie van eerder genoten supervisie-inkomsten vanuit forensisch psychiatrisch centrum Veldzicht, een toelage in de vorm van extra opbouw van verlof toegekend (hierna: Veldzichttoelage). Per 1 april 2002 is, ter effectuering van de Veldzichttoelage, de formele werktijd van betrokkene per week op vier uur langer gesteld dan de feitelijke werktijd. Vanaf 1 november 2004 is de Veldzichttoelage betrokkene toegekend in de vorm van een financiële compensatie. Per 1 juni 2005 is weer een bekorting van de (feitelijke) werktijd ingevoerd. Betrokkene verkreeg naast de genoemde vier uur werktijdverkorting ter effectuering van de Veldzichttoelage, ook twee uur compensatie voor reistijd. De feitelijke werktijd is aldus gesteld op 30 uur per week, terwijl de formele werktijd is gesteld op 36 uur per week.

Op 1 november 2005 is binnen DJI het Implementatieplan invoering salariëring psychiaters conform AMS GGZ (hierna: Implementatieplan) vastgesteld. Doel van het plan is de vervanging van de diverse door psychiaters in rijksdienst ontvangen arbeidsmarkttoelagen, bindingspremies en dergelijke, door één maandelijkse toeslag. Het salarisbedrag tezamen met deze toeslag levert een maandinkomen op conform de in de particuliere volksgezondheidssector toegepaste Arbeidsvoorwaarden Medische Specialisten (AMS GGZ). De toeslag krijgt de naam AMS-toeslag.

Op 25 november 2005 is ten aanzien van betrokkene een salarisbesluit ter uitvoering van het Implementatieplan genomen. Daarbij is een drietal aan betrokkene toegekende toelagen ingetrokken. De Veldzichttoelage is niet in deze besluitvorming betrokken.

Op 8 maart 2007 heeft de minister betrokkene laten weten dat de Veldzichttoelage komt te vervallen, aangezien daarvoor naar het oordeel van de minister gelet op de invoering van de AMS-toeslag geen grond meer is. Omdat ook de compensatie van reistijd is stopgezet, is het dienstverband van betrokkene per 1 april 2007 van 36 uur per week gewijzigd in 30 uur per week. Dat heeft geleid tot een dienovereenkomstige verlaging van de AMS-toelage.

Betrokkene heeft de minister op 8 mei 2007, onder meer, verzocht de intrekking van de Veldzichttoelage ongedaan te maken, op welk verzoek de minister bij brief van 7 juni 2007 afwijzend heeft gereageerd. Op 18 juni 2007 heeft betrokkene de minister nogmaals verzocht om terug te komen van zijn standpunt inzake de Veldzichttoelage. Bij besluit van 18 juni 2008 heeft de minister dit verzoek afgewezen. Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 18 februari 2009 (hierna: bestreden besluit) heeft de minister dit bezwaar ongegrond verklaard.

De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en opdracht gegeven tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar met inachtneming van haar uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de minister ten aanzien van de brief van betrokkene van 18 juni 2007 ten onrechte, onder verwijzing naar zijn brief van 8 maart 2007, toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens de rechtbank was voorafgaand aan de genoemde brief van betrokkene nog geen sprake van een onmiskenbaar en definitief besluit tot het laten vervallen van de Veldzichttoelage. Het besluit van 18 juni 2008 is volgens de rechtbank dan ook te beschouwen als het besluit in primo, zodat artikel 4:6 van de Awb niet aan de orde is. Daarbij heeft de rechtbank overwogen het standpunt van de minister dat er naast de AMS-toeslag geen plaats meer is voor de Veldzichttoelage, op zichzelf beschouwd te kunnen billijken, echter alleen voor zover betrokkene onder de AMS-regeling geen financiële achteruitgang ondervindt. Volgens de rechtbank zal de minister derhalve in zijn nieuw te nemen besluit nog inhoudelijk moeten beoordelen of het vervallen van de Veldzichttoeslag een dergelijke achteruitgang met zich brengt.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Het hoger beroep van de minister richt zich tegen het overwegingen van de rechtbank inzake (de toepasselijkheid van) artikel 4:6 van de Awb. De Raad overweegt naar aanleiding daarvan dat hij met de minister van oordeel is dat reeds in de brief van 8 maart 2007 een ondubbelzinnig en definitief besluit ligt besloten om de Veldzichttoelage stop te zetten. Dat in het briefhoofd van die brief, waarin meerdere onderwerpen zijn behandeld, als onderwerp “afspraken verlofstuwmeer” is vermeld, kan daaraan niet afdoen. Verder maakt het feit dat betrokkene, na het verlopen van de bezwaartermijn, in zijn brief van 8 mei 2007 heeft geprobeerd de minister met betrekking tot de Veldzichttoelage op andere gedachten te brengen, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat de in de brief van 8 maart 2007 neergelegde besluitvorming inzake die toelage een definitief karakter ontbeert en nog onderwerp was van verdere onderhandeling. Een en ander betekent dat het verzoek van betrokkene van 18 juni 2007 is te beschouwen als een verzoek om terug te komen van een eerder genomen, en inmiddels in rechte vaststaand besluit. Overeenkomstig hetgeen voor herhaalde aanvragen is bepaald in artikel 4:6 van de Awb, mag van degene die een bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een zodanig ambtshalve genomen besluit, worden verlangd dat hij bij dit verzoek nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden vermeldt die zulk een terugkomen kunnen rechtvaardigen. Wanneer zulke feiten of omstandigheden niet worden vermeld, kan het bestuursorgaan het verzoek zonder nader onderzoek afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als hier bedoeld zijn in dit geval gesteld noch gebleken. De minister was dus in beginsel bevoegd om het verzoek van betrokkene met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb af te wijzen. De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de situatie, bedoeld in genoemde bepaling, in dit geval niet aan de orde is. Het hoger beroep van de minister slaagt in zoverre.

De Raad dient vervolgens de vraag te beantwoorden of kan worden gezegd dat de minister in redelijkheid van bovenbedoelde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, en daarbij ook anderszins niet heeft gehandeld in strijd met het geschreven of ongeschreven recht. De Raad overweegt in dat verband het volgende. In gevallen als dit, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het aangewezen een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst (CRvB 1 februari 2001, LJN AB0250 en TAR 2001, 43). Bij een duuraanspraak zal het in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden. Een en ander betekent dat alleen met betrekking tot de periode tot aan de indiening van het verzoek van betrokkene van 18 juni 2007, kan worden gezegd dat afdoening van dat verzoek met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 van de Awb heeft mogen plaatsvinden. Ten aanzien van de periode vanaf 18 juni 2007 was een inhoudelijke beoordeling van het verzoek aangewezen. In zoverre is ook de Raad, zij het op andere gronden dan de rechtbank, van oordeel dat het bestreden besluit, waarbij immers ook voor de toekomst overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid van de Awb is gegeven, geen stand kan houden, en slaagt het hoger beroep van de minister niet.

De minister heeft geen besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen. De Raad zal de minister met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet, opdragen het hiervoor bedoelde gebrek in het bestreden besluit te herstellen, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak wordt overwogen.

Het hoger beroep van betrokkene richt zich tegen de, ten behoeve van een nieuw te nemen besluit, door de rechtbank gegeven overwegingen over de implicaties van de AMS-regeling. Betrokkene heeft aangevoerd dat de Veldzichttoelage het resultaat is van een individuele afspraak, die niet door die regeling behoort te worden aangetast. De Raad stelt in dat verband voorop dat ook het Implementatieplan het uitgangspunt van eerbiediging van persoonlijke afspraken kent. Uitgangspunt in het Implementatieplan is dat indien het oorspronkelijke salaris, inclusief eventuele toeslagen en compensatie-regelingen, het op grond van het Implementatieplan vast te stellen salaris inclusief AMS-toelage overschrijdt, de werknemer de bestaande aanspraken behoudt. Voor zover betrokkene meent dat zijn in de Veldzichttoelage vormgegeven aanspraken niet in deze door het Implementatieplan voorgeschreven vergelijking van de oude en de nieuwe financiële situatie behoren te worden betrokken, maar, geheel los van de AMS-regeling, als verlofaanspraken moeten worden gehandhaafd, volgt de Raad hem daarin niet. De Raad is van oordeel dat de Veldzichttoelage ontegenzeggelijk valt onder de veelheid aan arbeidsmarkt- en bindingsgerelateerde toelagen en compensaties die de minister met het Implementatieplan door één AMS-toelage heeft willen vervangen. Van belang in dat verband is dat de Veldzichttoelage, zoals de minister ook heeft aangegeven in zijn besluit van 18 juni 2008, gezien de doorbetaling van het salaris naar een 36-urige werkweek een onmiskenbare financiële component in zich draagt. Voor zover alsnog een inhoudelijke beoordeling van het verzoek van 18 juni 2007 dient plaats te vinden, onderschrijft de Raad dus het oordeel van de rechtbank dat het betrekken van de toelage in de hiervoor bedoelde vergelijking is aangewezen, waarbij het vervallen van de Veldzichttoelage er niet toe mag leiden dat betrokkene er in financiële zin op achteruitgaat ten opzichte van zijn situatie voorafgaand aan het ingaan van de AMS-regeling. Het hoger beroep van betrokkene slaagt daarmee niet.

Ten behoeve van de op grond van deze tussenuitspraak tot stand te brengen nadere besluitvorming overweegt de Raad ten slotte dat met de tot nu toe door de minister overgelegde berekeningen niet is aangetoond dat een financieel nadeel als hierboven bedoeld uitblijft, nu deze berekeningen een inkomensachteruitgang laten zien als gevolg van de teruggang naar een 30-urige werkweek per april 2007, welke arbeidsduur-verkorting nu juist (ten dele) een uitvloeisel is van het vervallen van de Veldzichttoelage.