HvJ EU, 05-03-2019, nr. C-349/17

Artikel 1 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1) luidt:

Artikel 3, lid 1, eerste en derde alinea, van deze verordening bepaalt:

In artikel 4, leden 1 en 2, van die verordening is bepaald:

In artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 2988/95 staat te lezen:

Artikel 14, lid 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1) luidt:

Artikel 15, lid 1, van deze verordening bepaalt:

Artikel 9 van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 (PB 2004, L 140, blz. 1, met rectificatie in PB 2005, L 25, blz. 74, en rectificatie van de rectificatie in PB 2005, L 131, blz. 45) (hierna: ‘verordening nr. 794/2004’), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie van 30 januari 2008 (PB 2008, L 82, blz. 1), luidt:

Artikel 11 van verordening nr. 794/2004 preciseert:

Artikel 101 van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB 2006, L 210, blz. 25) luidt:

In de overwegingen 1, 2, 5, 28 en 29 van verordening nr. 800/2008 staat te lezen:

Artikel 3 van verordening nr. 800/2008 luidt:

In artikel 8, leden 1 tot en met 3, en lid 6, van deze verordening is bepaald:

In punt 38 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (2006/C 54/08) (PB 2006, C 54, blz. 13; hierna: ‘richtsnoeren’) staat te lezen:

In voetnoot 40 (voetnoot 39 in de Estse taalversie) van deze richtsnoeren wordt gepreciseerd:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 aldus moet worden uitgelegd dat met de ‘werkzaamheden aan het project of de activiteit’ in de zin van deze bepaling is begonnen op het moment waarop een eerste bestelling van voor dit project of deze activiteit bestemde uitrusting is geplaatst door de sluiting van een koopovereenkomst vóór de indiening van een steunaanvraag, zodat steun niet kan worden geacht een stimulerend effect in de zin van die bepaling te hebben gehad, dan wel of de bevoegde nationale autoriteiten — niettegenstaande de sluiting van een dergelijke overeenkomst — moeten nagaan of aan het vereiste van een stimulerend effect in de zin van diezelfde bepaling is voldaan, gelet op de kosten die verbonden zijn aan de opzegging van de overeenkomst.

In dit verband zij eraan herinnerd dat de aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten van het bij het VWEU ingevoerde controlesysteem op het gebied van staatssteun vormt. In het kader van dit systeem moeten de lidstaten bij de Commissie elke maatregel tot invoering of wijziging van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aanmelden en mogen zij overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU een dergelijke maatregel niet ten uitvoer leggen zolang deze instelling geen definitief besluit heeft genomen over deze maatregel (arrest van 21 juli 2016, Dilly's Wellnesshotel, C-493/14, EU:C:2016:577, punten 31 en 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De Raad van de Europese Unie is op grond van artikel 109 VWEU evenwel bevoegd om alle verordeningen vast te stellen die dienstig zijn voor de toepassing van de artikelen 107 en 108 VWEU, en met name om de voorwaarden voor de toepassing van artikel 108, lid 3, VWEU te bepalen alsmede de soorten van steunmaatregelen die zijn vrijgesteld van de in laatstgenoemde bepaling vervatte procedure. Voorts kan de Commissie krachtens artikel 108, lid 4, VWEU verordeningen vaststellen betreffende de soorten van staatssteun waaromtrent de Raad overeenkomstig artikel 109 VWEU heeft bepaald dat zij van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde procedure kunnen worden vrijgesteld (arrest van 21 juli 2016, Dilly's Wellnesshotel, C-493/14, EU:C:2016:577, punten 33 en 34).

In lijn hiermee was op grond van artikel 94 EG (later artikel 89 EG, thans artikel 109 VWEU) verordening nr. 994/98 vastgesteld, en op basis van deze verordening is vervolgens verordening nr. 800/2008 vastgesteld (arrest van 21 juli 2016, Dilly's Wellnesshotel, C-493/14, EU:C:2016:577, punt 35).

Daaruit vloeit voort dat een lidstaat kan gebruikmaken van de vrijstelling van de krachtens artikel 3 van verordening nr. 800/2008 op hem rustende aanmeldingsverplichting indien een door die lidstaat vastgestelde steunmaatregel voldoet aan de relevante voorwaarden van die verordening, een en ander niettegenstaande de verplichting om elke maatregel tot invoering of wijziging van nieuwe steun vooraf aan te melden, welke verplichting krachtens de Verdragen op de lidstaten rust en een van de fundamentele aspecten van het controlesysteem voor staatssteun vormt. Omgekeerd volgt uit overweging 7 van verordening nr. 800/2008 dat staatssteun die niet onder deze verordening valt, aan de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU onderworpen blijft (arrest van 21 juli 2016, Dilly's Wellnesshotel, C-493/14, EU:C:2016:577, punt 36).

Voorts is verordening nr. 800/2008 een versoepeling van de als algemene regel geldende aanmeldingsverplichting, zodat deze verordening en de daarin gestelde voorwaarden restrictief moeten worden uitgelegd. De Commissie heeft immers de bevoegdheid gekregen om groepsvrijstellingsverordeningen vast te stellen teneinde te zorgen voor een doelmatig toezicht op de naleving van de mededingingsregels inzake staatssteun en de administratie te vereenvoudigen, zonder dat haar toezichthoudende bevoegdheid op dit vlak wordt verzwakt, maar dergelijke verordeningen hebben ook tot doel de transparantie en de rechtszekerheid te vergroten. Door de naleving van de voorwaarden die zijn gesteld in deze verordeningen, waaronder dus verordening nr. 800/2008, kan worden gewaarborgd dat deze doelstellingen ten volle worden bereikt (arrest van 21 juli 2016, Dilly's Wellnesshotel, C-493/14, EU:C:2016:577, punten 37 en 38).

Zoals de Estse regering en de Commissie aanvoeren, is het met het oog op het waarborgen van een doelmatig toezicht op de naleving van de mededingingsregels inzake staatssteun, het vereenvoudigen van de administratie en het vergroten van de transparantie en de rechtszekerheid, alsook met het oog op de noodzaak ervoor te zorgen dat de vastgestelde voorwaarden voor vrijstelling in de hele Unie uniform worden toegepast, vereist dat de criteria voor de toepassing van een vrijstelling duidelijk zijn en eenvoudig door de nationale autoriteiten kunnen worden toegepast.

Volgens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 wordt de onder deze verordening vallende kmo-steun geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde een steunaanvraag bij de betrokken lidstaat heeft ingediend voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen.

In dit verband blijkt allereerst uit overweging 28 van verordening nr. 800/2008 dat het criterium dat die aanvraag wordt ingediend voordat de werkzaamheden aan het project in kwestie zijn begonnen, door de Commissie is ingevoerd teneinde te waarborgen dat de steun noodzakelijk is en als prikkel fungeert om nieuwe activiteiten of projecten te ontwikkelen, en er aldus voor te zorgen dat die verordening niet geldt voor activiteiten waartoe de begunstigde reeds onder marktvoorwaarden zou overgaan.

Dat de steunaanvraag wordt ingediend voordat met de uitvoering van het investeringsproject wordt begonnen, is een eenvoudig, relevant en geschikt criterium op grond waarvan de Commissie kan aannemen dat de voorgenomen steun een stimulerend effect heeft.

Vervolgens blijkt onder meer uit de overwegingen 1, 2 en 5 en uit artikel 3 van verordening nr. 800/2008 dat de Commissie met de vaststelling van deze verordening de haar bij artikel 107, lid 3, VWEU toegekende bevoegdheden in wezen ex ante heeft uitgeoefend met betrekking tot alle steun die aan de criteria van die verordening voldoet, en enkel wat deze steun betreft.

In dit verband volgt met name uit overweging 28 en uit artikel 8, leden 3 en 6, van verordening nr. 800/2008 dat de nationale autoriteiten, voordat zij steun als bedoeld in deze verordening toekennen, zich ervan moeten vergewissen dat voldaan is aan de in artikel 8, lid 2, van die verordening gestelde voorwaarden waaronder kmo-steun een stimulerend effect heeft.

Ten slotte wijst niets in verordening nr. 800/2008 erop dat de Commissie met de vaststelling van deze verordening de taak om na te gaan of daadwerkelijk sprake is van een stimulerend effect, heeft willen overdragen aan de nationale autoriteiten. Artikel 8, lid 6, van verordening nr. 800/2008 — volgens hetwelk de volledige steunmaatregel niet is vrijgesteld wanneer niet aan de voorwaarden van de leden 2 en 3 van hetzelfde artikel is voldaan — lijkt veeleer te bevestigen dat de taak van die autoriteiten met betrekking tot de in lid 2 van dat artikel bedoelde voorwaarde ertoe beperkt is na te gaan of de steunaanvraag is ingediend voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit in kwestie zijn begonnen, en of de steun om die reden moet worden geacht een stimulerend effect te hebben.

Daarnaast moet worden vastgesteld dat het al dan niet bestaan van een stimulerend effect niet kan worden beschouwd als een duidelijk en door de nationale autoriteiten eenvoudig toe te passen criterium, onder meer omdat complexe economische beoordelingen moeten worden verricht om na te gaan of een dergelijk effect zich voordoet. Een dergelijk criterium is dan ook niet in overeenstemming met de in punt 61 van dit arrest genoemde vereisten.

Derhalve moet worden geoordeeld dat de nationale autoriteiten bij verordening nr. 800/2008 niet zijn belast met de taak na te gaan of de steun in kwestie daadwerkelijk een stimulerend effect heeft, maar met de taak na te gaan of de bij hen ingediende steunaanvragen voldoen aan de in artikel 8 van die verordening gestelde voorwaarden waaronder steun kan worden geacht een stimulerend effect te hebben.

De nationale autoriteiten moeten dus in het bijzonder nagaan of voldaan is aan de voorwaarde van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008, te weten dat de steunaanvraag is ingediend ‘voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen’, bij gebreke waarvan de volledige steunmaatregel volgens lid 6 van hetzelfde artikel niet is vrijgesteld.

Wat de uitlegging van deze voorwaarde betreft, heeft de Commissie in punt 38 van de richtsnoeren gepreciseerd dat ‘in het kader van steunregelingen steun alleen [mag] worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens schriftelijk heeft bevestigd dat, na grondige verificatie, het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling vóór de werkzaamheden aan het project beginnen’.

Voorts heeft die instelling het laatstbedoelde begrip ‘begin van de werkzaamheden’ in dat punt gedefinieerd als ‘hetzij de start van de bouwwerkzaamheden hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen, met uitsluiting van verkennende haalbaarheidsstudies’.

Zoals de advocaat-generaal in punt 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is deze definitie ondanks het niet-bindende karakter van de richtsnoeren relevant omdat zij in overeenstemming is met de in punt 61 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen en vereisten.

Daaruit volgt dat in een situatie als die van het hoofdgeding de taak van de nationale autoriteiten met betrekking tot de voorwaarde van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 zich ertoe beperkt na te gaan of de potentiële begunstigde zijn steunaanvraag wel degelijk heeft ingediend voordat de eerste bestelling van uitrusting wordt geplaatst door middel van een juridisch bindende toezegging.

In dit verband staat het, zoals de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt, aan de bevoegde nationale autoriteiten om per geval na te gaan wat de precieze aard is van de toezeggingen die de potentiële begunstigde van steun vóór de indiening van een steunaanvraag eventueel heeft gedaan.

Vanuit dit oogpunt kan een overeenkomst voor de aankoop van uitrusting die is gesloten onder voorwaarde dat de aan te vragen steun wordt verleend, voor de toepassing van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 weliswaar niet als een juridisch bindende toezegging worden beschouwd, zoals EAS en de Estse regering ter terechtzitting van het Hof op goede gronden hebben aangevoerd, maar dit geldt niet wanneer sprake is van een onvoorwaardelijke toezegging in die zin, die in beginsel moet worden geacht juridisch bindend te zijn, welke kosten de opzegging van de overeenkomst mogelijkerwijs ook met zich meebrengt.

Gelet op de opzet en de doelstellingen van die bepaling kan een nationale autoriteit, wanneer er sprake is van een onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezegging, immers geen rekening houden met economische overwegingen zoals die welke verband houden met de kosten van de opzegging.

Het is juist dat het Hof in punt 109 van het arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie (C-630/11 P-C-633/11 P, EU:C:2013:387), dat door de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wordt aangehaald, in wezen heeft opgemerkt dat de noodzakelijkheid van steun voor een regionaal investeringsproject in het kader van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU kan worden aangetoond aan de hand van andere criteria dan het criterium dat de steunaanvraag wordt ingediend voordat met de uitvoering van dat project wordt begonnen.

Zoals de Commissie betoogt, geldt deze vaststelling evenwel niet voor de beoordeling die een nationale autoriteit krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 moet verrichten, aangezien die instelling bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, waarvan de uitoefening complexe economische en sociale afwegingen impliceert (arresten van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance, C-75/05 P en C-80/05 P, EU:C:2008:482, punt 59, en 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C-431/14 P, EU:C:2016:145, punt 68).

In casu blijkt uit de uiteenzetting van de feiten in de verwijzingsbeslissing dat Eesti Pagar op 28 augustus 2008 een koopovereenkomst heeft gesloten waarbij zij zich ertoe verbond een productielijn voor casino- en toastbrood aan te schaffen, dat deze overeenkomst in werking is getreden na een aanbetaling op 3 september 2008 ter hoogte van 5 % van de overeengekomen prijs, dat Eesti Pagar op 29 september 2008 een leaseovereenkomst heeft gesloten, en dat de partijen bij die twee overeenkomsten naderhand — op 13 oktober 2008 — een koopovereenkomst tussen drie partijen hebben gesloten, die vanaf de ondertekening ervan in werking is getreden.

Bijgevolg lijkt Eesti Pagar, voordat zij op 24 oktober 2008 haar steunaanvraag indiende, onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezeggingen te hebben gedaan — hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan — zodat zij moest worden geacht niet in aanmerking te komen voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling, welke kosten de opzegging van die overeenkomsten ook met zich meebracht.

Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 aldus moet worden uitgelegd dat met de ‘werkzaamheden aan het project of de activiteit’ in de zin van deze bepaling is begonnen op het moment waarop een eerste bestelling van de voor dit project of deze activiteit bestemde uitrusting is geplaatst doordat vóór de indiening van de steunaanvraag een onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezegging is gedaan, ongeacht de mogelijke kosten om van deze toezegging terug te komen.

Met zijn tweede vraag en het tweede onderdeel van zijn vierde vraag, die samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale autoriteit verplicht is om op eigen initiatief over te gaan tot terugvordering van steun die zij heeft toegekend met toepassing van verordening nr. 800/2008, wanneer zij naderhand vaststelt dat niet was voldaan aan de voorwaarden van deze verordening. Hij vraagt zich af op welke rechtsgrondslag een dergelijke terugvordering moet berusten wanneer de steun werd medegefinancierd uit een structuurfonds.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat bij artikel 108, lid 3, VWEU een preventief toezicht op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen is ingevoerd. De aldus bij wege van voorzorg vastgestelde regeling moet ervoor zorgen dat enkel verenigbare steunmaatregelen tot uitvoering worden gebracht. Teneinde deze doelstelling te bereiken, wordt de uitvoering van een voorgenomen steunmaatregel opgeschort totdat de twijfel omtrent de verenigbaarheid ervan is weggenomen door de eindbeslissing van de Commissie (arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, punten 25 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In punt 56 van het onderhavige arrest is reeds in herinnering gebracht dat de aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten van dat toezicht vormt, zodat de lidstaten elke maatregel tot invoering of wijziging van steun bij de Commissie moeten aanmelden en een dergelijke maatregel niet ten uitvoer mogen leggen zolang deze instelling geen definitief besluit heeft genomen over deze maatregel.

Tevens is in punt 59 van dit arrest in herinnering gebracht dat een lidstaat enkel kan gebruikmaken van de vrijstelling van de krachtens artikel 3 van verordening nr. 800/2008 op hem rustende aanmeldingsverplichting indien een door die lidstaat vastgestelde steunmaatregel voldoet aan de relevante voorwaarden van die verordening, en dat omgekeerd staatssteun die niet onder verordening nr. 800/2008 valt, aan de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU onderworpen blijft.

Hieruit volgt dat de aanmeldingsverplichting niet is nagekomen wanneer met toepassing van verordening nr. 800/2008 steun is toegekend terwijl niet was voldaan aan de voorwaarden om op grond van deze verordening een vrijstelling te genieten, zodat die steun moet worden geacht onrechtmatig te zijn.

In dit verband heeft het Hof gepreciseerd dat het in artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU neergelegde verbod op de tenuitvoerlegging van voorgenomen steunmaatregelen rechtstreekse werking heeft en dat deze rechtstreekse werking zich uitstrekt tot elke steunmaatregel die zonder kennisgeving tot uitvoering is gebracht (zie in die zin arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft daaruit afgeleid dat de nationale rechterlijke instanties dienen te waarborgen dat overeenkomstig hun nationale recht alle consequenties uit een schending van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU worden getrokken, met name wat zowel de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregelen in kwestie betreft, als wat de terugvordering van in strijd met die bepaling verleende financiële steun betreft, zodat hun taak erin bestaat maatregelen vast te stellen die de onwettigheid van de uitvoering van steunmaatregelen kunnen opheffen, opdat de begunstigde niet vrijelijk kan blijven beschikken over de steun in de periode die resteert tot het besluit van de Commissie (zie in die zin arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, punten 30 en 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Elke bepaling van het Unierecht die voldoet aan de voorwaarden om rechtstreekse werking te hebben, geldt voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus niet alleen voor de nationale rechters maar ook voor alle bestuursorganen, de gedecentraliseerde instanties daaronder begrepen, en deze autoriteiten zijn gehouden die bepaling toe te passen (zie in die zin arrest van 24 mei 2012, Amia, C-97/11, EU:C:2012:306, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten immers zowel de administratieve autoriteiten als de nationale rechters die in het kader van hun respectieve bevoegdheden belast zijn met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, zorg dragen voor de volle werking van die bepalingen (arrest van 14 september 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme, C-628/15, EU:C:2017:687, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat een nationale autoriteit die vaststelt dat door haar met toepassing van verordening nr. 800/2008 toegekende steun niet voldoet aan de voorwaarden om de vrijstelling te genieten waarin deze verordening voorziet, mutatis mutandis dezelfde verplichtingen moet nakomen als die welke in punt 89 van dit arrest zijn vermeld, waaronder de verplichting om de onrechtmatig verleende steun op eigen initiatief terug te vorderen.

Gelet op de gevolgen die een dergelijke terugvordering van steun kan hebben voor de onderneming in kwestie, maar ook op de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU neergelegde verplichting voor de lidstaten om alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, dient de nationale autoriteit die een steunaanvraag heeft ontvangen die mogelijkerwijs binnen de werkingssfeer van verordening nr. 800/2008 valt, zorgvuldig — en rekening houdend met de haar overgelegde gegevens — te onderzoeken of de aangevraagde steun voldoet aan alle relevante voorwaarden van die verordening en die aanvraag af te wijzen indien een van deze voorwaarden niet zijn vervuld.

Wat de rechtsgrondslag voor een dergelijke terugvordering betreft, blijkt onder meer uit de overwegingen in de punten 89 tot en met 92 van dit arrest dat de nationale autoriteiten krachtens artikel 108, lid 3, VWEU verplicht zijn om op eigen initiatief onder meer steun terug te vorderen die zij ten onrechte met toepassing van verordening nr. 800/2008 hebben verleend. Deze overwegingen gelden zonder onderscheid voor steun die is medegefinancierd uit een structuurfonds, aangezien diezelfde verplichting in herinnering wordt gebracht in artikel 101 van verordening nr. 1083/2006. Voorts is een identieke verplichting opgenomen in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2988/95 voor de gevallen waarin deze verordening van toepassing is.

Gelet op een en ander dient op de tweede vraag en het tweede onderdeel van de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 108, lid 3, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de nationale autoriteit krachtens deze bepaling op eigen initiatief moet overgaan tot terugvordering van steun die zij heeft toegekend met toepassing van verordening nr. 800/2008, wanneer zij naderhand vaststelt dat niet was voldaan aan de voorwaarden van deze verordening.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat de nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 toepast, bij de begunstigde van deze steun het gewettigde vertrouwen kan wekken dat die steun rechtmatig is, of het in geval van een bevestigend antwoord noodzakelijk is het openbare belang en het belang van de particulier tegen elkaar af te wegen, en of het in zoverre van belang is of de Commissie al dan niet een besluit heeft vastgesteld over de verenigbaarheid van de betreffende steun met de interne markt.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de betrokkene zich alleen beroepen op het vertrouwensbeginsel indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. Iedere justitiabele bij wie een instelling, orgaan of instantie van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, kan zich namelijk op dat beginsel beroepen. Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen zijn als dergelijke toezeggingen aan te merken, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C-630/11 P-C-633/11 P, EU:C:2013:387, punt 132).

Het is eveneens vaste rechtspraak van het Hof dat, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie op grond van artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, ten eerste ondernemingen die steun genieten in beginsel enkel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer deze steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend, en ten tweede een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Met name kan de begunstigde van een steunmaatregel die onrechtmatig is omdat hij zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie tot uitvoering is gebracht, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (arresten van 15 december 2005, Unicredito Italiano, C-148/04, EU:C:2005:774, punt 104, en 19 maart 2015, OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, punt 77).

In de punten 59 en 87 van het onderhavige arrest is reeds geconstateerd dat een lidstaat van zijn aanmeldingsverplichting alleen wordt vrijgesteld indien een door hem vastgestelde steunmaatregel voldoet aan de relevante voorwaarden van verordening nr. 800/2008, en dat omgekeerd de aanmeldingsverplichting niet is nagekomen wanneer met toepassing van deze verordening steun is toegekend terwijl niet voldaan was aan de voorwaarden voor de toepassing van die verordening, zodat die steun moet worden geacht onrechtmatig te zijn.

Voorts is in de punten 89 tot en met 92 van dit arrest gepreciseerd dat zowel de nationale rechterlijke instanties als de bestuursorganen van de lidstaten in een dergelijk geval moeten verzekeren dat alle consequenties uit de schending van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU worden getrokken, met name wat betreft de geldigheid van uitvoeringshandelingen en de terugvordering van steun die in strijd met die bepaling is toegekend.

In de eerste plaats volgt daaruit dat een nationale autoriteit die steun verleent met toepassing van verordening nr. 800/2008, niet kan worden geacht bevoegd te zijn om een definitief besluit vast te stellen waarbij wordt geconcludeerd dat er geen verplichting bestaat om de aangevraagde steun overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie aan te melden.

Aangezien de Commissie, zoals is opgemerkt in punt 65 van dit arrest, met de vaststelling van verordening nr. 800/2008 de haar bij artikel 107, lid 3, VWEU toegekende bevoegdheden in wezen zelf ex ante heeft uitgeoefend met betrekking tot alle steun die aan de criteria van die verordening voldoet, en enkel wat deze steun betreft, heeft zij aan de nationale autoriteiten geen beslissingsbevoegdheid verleend ten aanzien van de omvang van de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting, zodat die autoriteiten zich op hetzelfde niveau bevinden als potentiële begunstigden van steun en — zoals in punt 93 van dit arrest is beklemtoond — ervoor moeten zorgen dat hun besluiten in overeenstemming zijn met verordening nr. 800/2008, bij gebreke waarvan de in punt 100 van dit arrest genoemde gevolgen intreden.

In de tweede plaats volgt daaruit dat een nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 toepast, in strijd handelt met zowel deze verordening als artikel 108, lid 3, VWEU.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd en kan een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer niet het gewettigde vertrouwen wekken dat hij een behandeling kan genieten die in strijd is met het Unierecht (arresten van 20 juni 2013, Agroferm, C-568/11, EU:C:2013:407, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 augustus 2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, punt 52).

In een situatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, is het dan ook bij voorbaat uitgesloten dat een nationale autoriteit als EAS bij een begunstigde van steun die met toepassing van verordening nr. 800/2008 ten onrechte is toegekend, zoals Eesti Pagar, het gewettigde vertrouwen heeft gewekt dat die steun rechtmatig is.

Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 toepast, bij de begunstigde van deze steun niet het gewettigde vertrouwen kan wekken dat die steun rechtmatig is.

Met het eerste onderdeel van zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een nationale autoriteit steun heeft toegekend uit een structuurfonds en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 heeft toegepast, de voor de terugvordering van onrechtmatige steun geldende verjaringstermijn de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar, de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde termijn van vier jaar dan wel de in het toepasselijke nationale recht vastgestelde termijn is.

In dit verband volgt uit de in punt 89 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak dat onrechtmatige steun bij gebreke van een Unieregeling ter zake moet worden teruggevorderd overeenkomstig de uitvoeringsvoorschriften waarin het toepasselijke nationale recht voorziet.

Met name kan de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar, anders dan de Estse en de Griekse regering alsook de Commissie betogen, niet direct, indirect of naar analogie op een dergelijke terugvordering worden toegepast.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 149 en 152 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft het Hof namelijk in de punten 34 en 35 van zijn arrest van 5 oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), gepreciseerd dat verordening nr. 659/1999, voor zover deze procedurele voorschriften bevat die van toepassing zijn op alle bij de Commissie aanhangige administratieve procedures inzake staatssteun, de praktijk van de Commissie inzake het onderzoek van staatssteun zowel codificeert als versterkt en geen voorschriften bevat inzake de bevoegdheden en verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties, die nog steeds worden geregeld door de Verdragsbepalingen, zoals die door het Hof worden uitgelegd.

Uit de overwegingen in de punten 89 tot en met 92 van dit arrest blijkt dat deze vaststelling eveneens geldt voor de bevoegdheden en verplichtingen van de nationale administratieve autoriteiten.

Daarnaast is het vaste rechtspraak dat verjaringstermijnen in het algemeen dienen ter bevordering van de rechtszekerheid (arrest van 13 juni 2013, Unanimes e.a., C-671/11-C-676/11, EU:C:2013:388, punt 31), dat zij deze functie alleen kunnen vervullen indien hun duur op voorhand is vastgesteld, en dat elke toepassing ‘naar analogie’ van een verjaringstermijn voldoende voorzienbaar moet zijn voor de justitiabele (arrest van 5 mei 2011, Ze Fu Fleischhandel en Vion Trading, C-201/10 en C-202/10, EU:C:2011:282, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op de in het vorige punt in herinnering gebrachte rechtspraak kan in omstandigheden als die van het hoofdgeding een toepassing naar analogie van de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar niet voldoende voorzienbaar worden geacht voor een justitiabele als Eesti Pagar.

Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, laat het feit dat de nationale verjaringsregels in beginsel van toepassing zijn wanneer de nationale autoriteiten onrechtmatig verleende steun op eigen initiatief terugvorderen, hoe dan ook op zichzelf onverlet dat deze steun later kan worden teruggevorderd ter uitvoering van een daartoe strekkend besluit van de Commissie, die na het verstrijken van de nationale verjaringstermijnen maar binnen de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar een onderzoek naar de steun in kwestie kan instellen wanneer zij beschikt over informatie betreffende het gestelde onrechtmatige karakter van deze steun, ongeacht de bron van die informatie.

Wat specifiek het geval betreft waarin steun wordt medegefinancierd uit een structuurfonds van de Unie, zoals in casu EFRO, kan bovendien verordening nr. 2988/95 van toepassing zijn, aangezien financiële belangen van de Unie in het geding zijn.

Met de vaststelling van verordening nr. 2988/95 en in het bijzonder artikel 3, lid 1, eerste alinea, ervan heeft de Uniewetgever namelijk besloten een ter zake toepasselijke algemene verjaringsregel in te voeren, waarmee hij een in alle lidstaten toegepaste minimumtermijn wilde vaststellen en tevens wilde afzien van de mogelijkheid om de onregelmatigheid waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschonden, te vervolgen wanneer een periode van vier jaar is verstreken nadat die onregelmatigheid is begaan (arrest van 22 december 2010, Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten vanaf de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 elke onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schendt, in beginsel en met uitzondering van sectoren waarvoor de Uniewetgever in een kortere termijn heeft voorzien, kunnen vervolgen binnen een termijn van vier jaar (arrest van 22 december 2010, Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij opgemerkt dat verordening nr. 2988/95 volgens haar artikel 1 van toepassing is op ‘onregelmatigheden’ ten aanzien van het Unierecht, waarbij deze onregelmatigheden worden gedefinieerd als elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Unie worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.

Wat meer in het bijzonder de voorwaarde betreft dat de schending van het Unierecht voortvloeit uit een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer, heeft het Hof al gepreciseerd dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 vermelde verjaringsregel niet bedoeld is om te worden toegepast op de vervolging van onregelmatigheden die het gevolg zijn van vergissingen door de nationale autoriteiten die in naam en voor rekening van de Uniebegroting een financieel voordeel toekennen (arrest van 21 december 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In een situatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, moet evenwel in eerste instantie de steunaanvrager zich ervan vergewissen dat hij voldoet aan de in verordening nr. 800/2008 gestelde voorwaarden om in aanmerking te komen voor steun die overeenkomstig deze verordening is vrijgesteld, zodat de toekenning van steun zonder dat aan die voorwaarden is voldaan, niet kan worden geacht uitsluitend voort te vloeien uit een door de nationale autoriteit in kwestie begane vergissing.

Dit is eveneens het geval wanneer de begunstigde van de betreffende steun zelf die autoriteit kennis heeft gegeven van de omstandigheden die een inbreuk op het Unierecht opleveren, aangezien een dergelijke kennisgeving als zodanig geen invloed heeft op de kwalificatie als ‘onregelmatigheid’ in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Daarbij komt dat de definitie van een ‘onregelmatigheid’ in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 zich zowel uitstrekt tot opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden waarvoor overeenkomstig artikel 5 van deze verordening een administratieve sanctie kan worden opgelegd, als tot onregelmatigheden die volgens artikel 4 van dezelfde verordening uitsluitend tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel leiden (arrest van 24 juni 2004, Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, punt 33).

Het begaan van een onregelmatigheid, waardoor de verjaringstermijn begint te lopen, onderstelt dat aan twee voorwaarden is voldaan, te weten een handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, en een benadeling of mogelijke benadeling van de begroting van de Unie (arrest van 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, punt 24).

Wanneer de schending van het Unierecht is ontdekt nadat het nadeel is ontstaan, begint de verjaringstermijn te lopen vanaf het tijdstip waarop de onregelmatigheid is begaan, dat wil zeggen vanaf het tijdstip waarop zowel het handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, als de benadeling van de begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zich heeft voorgedaan (arrest van 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, punt 25).

Volgens artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 kan de verjaring van de vervolging worden gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht.

In dit verband blijkt uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 dat het begrip ‘betrokkene’ ziet op de marktdeelnemer die ervan wordt verdacht de onregelmatigheden te hebben gepleegd, dat het begrip ‘onderzoekshandeling of daad van vervolging’ betrekking heeft op elke handeling die voldoende nauwkeurig de verrichtingen omschrijft die het voorwerp uitmaken van de verdenkingen van onregelmatigheden, en dat bijgevolg de in die bepaling gestelde voorwaarde moet worden geacht te zijn vervuld wanneer uit een geheel van feitelijke gegevens kan worden afgeleid dat een dergelijke onderzoekshandeling of daad van vervolging daadwerkelijk ter kennis is gebracht van de betrokkene (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, punten 36, 38 en 43).

In casu volgt uit deze rechtspraak, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat verordening nr. 2988/95 van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, dat Eesti Pagar een onregelmatigheid in de zin van artikel 1 van deze verordening heeft begaan, dat aan het bestaan van deze onregelmatigheid niet wordt afgedaan door het feit dat EAS mogelijk wist dat die vennootschap uitrusting had besteld doordat zij vóór de indiening van haar steunaanvraag een onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezegging had gedaan, dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn van vier jaar is beginnen te lopen op 10 maart 2009, de dag waarop EAS — zoals is vermeld in punt 23 van dit arrest — de steunaanvraag van Eesti Pagar heeft ingewilligd en waarop de begroting van de Unie derhalve is benadeeld, en dat die termijn is gestuit door de in punt 24 van dit arrest vermelde brief van 22 januari 2013 of zelfs — indien aan de in punt 126 van dit arrest bedoelde voorwaarden is voldaan — door de in punt 26 van dit arrest vermelde ex-postcontrole van december 2012.

Gelet op een en ander dient op het eerste onderdeel van de vierde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een nationale autoriteit steun heeft toegekend uit een structuurfonds en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 heeft toegepast, de voor de terugvordering van de onrechtmatige steun geldende verjaringstermijn de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde termijn van vier jaar is indien aan de voorwaarden voor de toepassing van deze verordening is voldaan, dan wel, indien aan deze voorwaarden niet is voldaan, de in het toepasselijke nationale recht vastgestelde termijn.