Rb. Roermond, 10-12-2012, nr. AWB 12/118

De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 (LJN: BQ4105) geoordeeld dat het in behandeling nemen van een aanvraag om een ID-kaart geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet, aangezien niet kan worden aangenomen dat een ID-kaart naar zijn aard in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een ID-kaart is het heffen van leges op grond van voormeld artikel 229 van de Gemeentewet, naar het oordeel van de Hoge Raad, dan ook niet mogelijk.

Om legesheffing weer mogelijk te maken is op 21 september 2011 een reparatiewetsvoorstel ingediend genaamd “Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart” (de reparatiewet).

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 21 september 2011 via de landelijke media meegedeeld dat vanaf 22 september 2011 weer betaald moet worden voor een ID-kaart. Nadat de Tweede en Eerste Kamer het wetsvoorstel hadden aangenomen, is de reparatiewet op 14 oktober 2011 gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2011, 440). De reparatiewet is op 15 oktober 2011 in werking getreden en werkt terug tot en met 22 september 2011, zijnde de dag na indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

De reparatiewet bevat de volgende artikelen.

“Artikel 1

Voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, kunnen rechten worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet, is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 2

In verband met het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart worden geen rechten geheven indien de aanvraag is ingediend in de periode vanaf 9 september 2011 tot de dag tot welke deze wet terugwerkt.

Artikel 3

Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en werkt terug tot en met de dag na de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.”

In de Memorie van Toelichting bij de reparatiewet (Kamerstukken II 2011-2012, 33011, nr. 3) is – voor zover van belang – het navolgende opgenomen.

“Op dit moment hebben de gemeenten verordeningen vastgesteld, gericht op het heffen van leges voor (onder meer) het aanvragen van een identiteitskaart. Dat zijn verordeningen ter zake van het heffen van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Het eerste lid voorziet er in dat die verordeningen (althans voor zover ze betrekking hebben op het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart) vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt, berusten op artikel 1. Dat betekent dat de desbetreffende bepalingen van de bestaande gemeentelijke verordening zonder aanpassing een grondslag bieden voor het heffen van de in die verordening gespecificeerde bedragen in verband met het aanvragen van een identiteitskaart, vanaf de dag tot welke de wet terugwerkt. (…)

Voor burgers die een aanvraag voor een identiteitskaart hebben ingediend betekent dit het volgende.

Aanvragers, die hun aanvraag hebben ingediend in de periode van 9 september jl. tot en met de datum van indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, hoeven niet te betalen voor hun identiteitskaart. Hetzelfde geldt voor alle aanvragers die vóór 9 september tijdig een bezwaarschrift hebben ingediend, waarvan de behandeling is aangehouden tot na die datum. Aanvragers die voor 9 september de gemeentelijke rechten in verband met de aanvraag van een NIK hebben voldaan, geen bezwaarschrift hebben ingediend en voor wie ook de mogelijkheid tot het maken van bezwaar meer open staat, hebben geen recht op restitutie van reeds betaalde rechten. (…)

Het toekennen van terugwerkende kracht aan een belastende regeling is in het algemeen bezwaarlijk. In dit uitzonderlijke geval wordt toch terugwerkende kracht verleend. Overeenkomstig de beleidslijn bij het toekennen van terugwerkende kracht aan belastende fiscale maatregelen zijn twee aspecten van belang: de rechtvaardiging van de terugwerkende kracht enerzijds en de periode van terugwerkende kracht anderzijds.

De rechtvaardiging van de terugwerkende kracht is gebaseerd op een samenstel van factoren.

Het wetsvoorstel is een reparatie van een onbedoeld gevolg van de belastingbepalingen in de Gemeentewet. Door het arrest van de Hoge Raad is legesheffing voor een identiteitskaart niet meer mogelijk. Dit terwijl het de duidelijke bedoeling van de Paspoortwetgever is geweest om wél leges te kunnen heffen. Juist daarom wordt op grond van artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, een maximum gesteld aan de (gemeentelijke) leges.

De terugwerkende kracht draagt ook bij aan een rechtvaardiger verdeling van de kosten van de identiteitskaart over de betrokken burgers. De handelingen in verband met de uitgifte van een identiteitskaart blijven kosten met zich brengen. Alle kosten die niet op een aanvragende burger kunnen worden verhaald, komen ten laste van andere burgers. Daarmee wordt de beoogde rechtvaardige verdeling van de kosten – de aanvrager betaalt – aangetast.

Terugwerkende kracht beperkt ook oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid om een identiteitskaart aan te vragen. Als de identiteitskaart «gratis» is, vindt onvoldoende een afweging plaats of men de kaart werkelijk nodig heeft of dat men gebruik maakt van paspoort of rijbewijs om zich te kunnen identificeren. Men kiest dan te gemakkelijk voor een identiteitskaart er bij, want dat kost toch niets.

Tot slot is er een budgettaire noodzaak. Door het arrest van de Hoge Raad derven de gemeenten op de huidige voet rond 1,5 miljoen euro aan legesinkomsten per week. Dat bedrag is opgelopen doordat de vraag naar de identiteitskaart daarna is toegenomen als gevolg van het feit dat deze «gratis» is. Het is wenselijk om aan die situatie zo snel mogelijk een eind te maken.

Het tweede aspect is de periode van terugwerkende kracht. Overeenkomstig de eerder genoemde beleidslijn is de terugwerkende kracht beperkt tot het moment waarop van de betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij met de verandering in de regelgeving rekening konden houden. Daarbij is het uitgangspunt gehanteerd dat de regeling niet verder terugwerkt dan tot het moment waarop het publiek van regeringswege in kennis is gesteld van het voornemen tot het vaststellen van een regeling, in dit geval door indiening van het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal.”

Voormelde beleidslijn waarin de criteria voor het verlenen van terugwerkende kracht van fiscale regelgeving is opgenomen, betreft de beleidsnotitie van de toenmalige Staatssecretaris van Financiën Vermeend van 8 oktober 1996, getiteld “Terugwerkende kracht in fiscale regelgeving” (Kamerstukken II 1996/97, 25212, nr. 1).

De op artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet gebaseerde verordening op de heffing en de invordering van leges van de gemeente Roermond, vastgesteld door de gemeenteraad op 11 november 2010 (de verordening) is naar aanleiding van de reparatiewet ongewijzigd gebleven.

De rechtbank overweegt als volgt.

Eiser heeft op 29 september 2011 een ID-kaart aangevraagd. Daarbij heeft verweerder van eiser een bedrag van € 43,75 aan rechten geheven. Het tegen de aanslag door eiser gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft zich in zijn gronden van beroep – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat op grond van de reparatiewet geen leges voor een ID-kaart kunnen worden geheven. De heffing verschilt als soort belastingmiddel niet van de rechten van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet. Op grond hiervan dient er sprake te zijn van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening voor een individualiseerbaar belang. Nu een individualiseerbaar belang ontbreekt, is het heffen van leges op grond van de reparatiewet niet mogelijk. Voorts is de legesverordening van verweerder onveranderd gebleven. De grondslag voor de heffing is daarom nog altijd artikel 229 van de Gemeentewet, waarvan de Hoge Raad heeft geoordeeld dat dit geen grondslag voor legesheffing kan vormen. De terugwerkende kracht van de reparatiewetgeving voldoet daarnaast, aldus eiser, niet aan artikel 132, zesde lid, van de Grondwet. Eiser heeft zich dienaangaande op het standpunt gesteld dat er geen valide gronden zijn die het toepassen van terugwerkende kracht rechtvaardigen.

Bij schrijven van 15 februari 2012 heeft eiser in aanvulling op zijn beroepsgronden verwezen naar een artikel van mr. P.F. Goes, getiteld “De nieuwe identiteitskaartheffing”, gepubliceerd in het Weekblad fiscaal recht van 19 januari 2012 (pagina 74-80). Het artikel ziet met name op de aan de reparatiewet verleende terugwerkende kracht. De auteur van het artikel is van mening dat de terugwerkende kracht niet in overeenstemming is met het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens de auteur is er geen sprake van een redelijke verhouding tussen de bescherming van individuele rechten en het algemeen belang (“principle of fair balance”). De rechtbank begrijpt dat eiser met de inzending van dit artikel beoogt te stellen dat hij eenzelfde mening is toegedaan.

Naar het oordeel van de rechtbank valt de keuze van de wetgever om het op basis van de verordening verschuldigde legesbedrag voor een identiteitskaart te baseren op artikel 1 van de reparatiewet, binnen de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt. Uit het eerste lid van artikel 2 van de reparatiewet alsmede de daarbij gegeven toelichting in de Memorie van Toelichting, zoals die is weergegeven onder rechtsoverweging 4, blijkt dat de wetgever nadrukkelijk heeft bedoeld om het heffen van leges voor een identiteitskaart te baseren op de reparatiewet. Artikel 229 van de Gemeentewet, waarvan de Hoge Raad heeft geoordeeld dat dit artikel niet als grondslag voor de legesheffing bij ID-kaarten kan gelden, vormt niet langer de grondslag voor de desbetreffende legesheffing. Er is derhalve geen sprake meer van een vergoeding voor het genot van een verstrekte dienst. De grondslag van de heffing volgt rechtstreeks uit de reparatiewet. De leges vormen, gelet op de parlementaire geschiedenis bij de reparatiewet, thans een vergoeding voor de kosten die worden gemaakt voor het ontvangen van de aanvraag, de productie en het uitreiken van de ID-kaart.

De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser niet kan worden gevolgd in zijn standpunten dat de verordening (en de daarbij behorende tarieventabel) onverbindend is (zijn) en op grond van de reparatiewet geen legesheffing voor een ID-kaart kan plaatsvinden. Dat de verordening en tarieventabel ongewijzigd zijn gebleven en daarin nog wordt verwezen naar artikel 229 van de Gemeentewet geeft de rechtbank in het licht van de vorenstaande wetshistorie en de inhoud van de Reparatiewet, die immers uitdrukkelijk beoogt de voorheen in artikel 299 gevonden grondslag te vervangen door een nieuwe, zelfstandige, grondslag, geen aanleiding tot een ander oordeel te komen.

De rechtbank zal vervolgens de rechtmatigheid van de aan de reparatiewet toegekende terugwerkende kracht beoordelen. De rechtbank stelt daarbij voorop dat zij ingevolge artikel 120 van de Grondwet niet bevoegd is de grondwettigheid van de reparatiewet te beoordelen. Ingevolge dit artikel treedt de rechter immers niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Het verbod van toetsing van de reparatiewet aan de Grondwet brengt mee dat de rechtbank de reparatiewet evenmin mag toetsen aan de door de Staatssecretaris van Financiën geformuleerde algemene regels (de notitie “Terugwerkende kracht in fiscale regelgeving”).

De rechtbank is daarentegen wel bevoegd de reparatiewet te toetsen aan eenieder verbindende verdragsbepalingen, zoals artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM.

Artikel 1 van het Eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: Eerste Protocol EVRM) luidt:

“Bescherming van eigendom

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”

Bij deze toetsing dient de rechtbank, naar vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de Hoge Raad, een grote mate van terughoudendheid te betrachten. Uitgangspunt is dat aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, in die zin dat zijn oordeel moet worden geëerbiedigd tenzij dat van een redelijke grond ontbloot is. In dit verband is van belang dat terugwerkende kracht van fiscale regelgeving ten nadele van de belastingplichtige op zichzelf geen inbreuk vormt op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM. Van een inbreuk op deze bepaling is pas sprake indien de wet die in terugwerkende kracht voorziet, geen redelijke balans (“fair balance”) teweegbrengt tussen de betrokken belangen. Deze balans ontbreekt indien de desbetreffende wet in de omstandigheden van het concrete geval voor de belastingplichtige leidt tot een individuele en buitensporige last (“individual and excessive burden”). Daartoe dient te worden beoordeeld wat de gevolgen zijn van de terugwerkende kracht op de positie van de belastingplichtige. Bij het oordeel over de “fair balance” speelt verder, zoals volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 2 oktober 2009 (LJN: BI1892) en de uitspraak van het EHRM van 10 juni 2003 (LJN: AV4014), een rol om welke redenen de wetswijziging met terugwerkende kracht is ingevoerd.

De reparatiewet beoogt handelingen die met het aanvragen van een identiteitskaart samenhangen in de heffing te betrekken. Uit voormelde Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat het invoeren van de reparatiewet met terugwerkende kracht niet alleen om budgettaire redenen heeft plaatsgevonden.

Het repareren van een onbedoeld gevolg van de (paspoort)wetgever (zie artikel 7 van de Paspoortwet) en het tegengaan van oneigenlijk gebruik zijn eveneens aanleiding geweest om de reparatiewet met terugwerkende kracht in te voeren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze factoren in redelijkheid heeft mogen betrekken in zijn overweging dat terugwerkende kracht gerechtvaardigd is te achten. De rechtbank volgt verweerder daarbij in zijn standpunt dat als oneigenlijk gebruik van het gratis verstrekken van ID-kaarten is aan te merken “het alleen aanvragen van een ID-kaart omdat deze gratis is, zonder dat men een afweging maakt of men de ID-kaart daadwerkelijk nodig heeft”. De plotse grote vraag naar ID-kaarten ná het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2011 vormt een aanknopingspunt dat bij het achterwege laten van terugwerkende kracht sprake zal zijn van oneigenlijk gebruik (of misbruik). Gelet hierop en nu de rechtbank, anders dan

mr. P.F. Goes in zijn door eiser overgelegde artikel, van oordeel is dat de individuele last van eiser van € 43,75 niet als onevenredig kan worden aangemerkt, is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een onredelijke balans tussen het individuele en het algemene belang, zijnde de belangen van de wetgever bij terugwerkende kracht voor de legesheffing tegenover het belang van eiser bij een gratis identiteitskaart. Het budgettaire belang van de wetgever is door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een brief aan de Eerste Kamer schriftelijk toegelicht. Gezien de vraag naar ID-kaarten voorafgaande aan de indiening van het wetsvoorstel, kost iedere dag dat ID-kaarten gratis moeten worden verstrekt, aldus de minister, € 800.000,= (of omstreeks € 79.000.000,= op jaarbasis). Bij bekendmaking van een in de toekomst gelegen datum vanaf wanneer de gratis verstrekking van ID-kaarten eindigt, zouden deze kosten wellicht nog veel hoger worden (het zogenoemde aankondigingseffect). Gelet op het vorenstaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat de terugwerkende kracht van de reparatiewet tot en met 22 september 2011 niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM. Dat de wetgever in andere situaties waar wellicht een groter financieel belang heeft gespeeld een andere keuze heeft gemaakt, zoals door eiser is gesteld, doet er niet aan af dat het aan de wetgever is om die keuze te maken en dat de rechtbank van oordeel is dat de wetgever deze keuze in dit geval ook heeft kunnen maken.

Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het beroep van eiser ongegrond verklaren.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.