HvJ EU, 28-02-2018, nr. C-3/17

§ 2, lid 2, van de szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (wet nr. XXXIV van 1991 betreffende de organisatie van kansspelen), in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding (hierna: ‘wet op de kansspelen’), luidt:

In § 3, leden 1, 1(a), 1(b) en 3, van deze wet is bepaald:

§ 4, leden 1 en 6, van dezelfde wet bepaalt:

§ 5, lid 1, van de wet op de kansspelen luidt:

In § 37, punt 30, van de wet op de kansspelen is bepaald:

§ 10/C, leden 1 en 2, van wet nr. XVI van 1991 betreffende concessies, in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, luidt:

Met zijn eerste tot en met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een duaal stelsel voor de organisatie van de kansspelmarkt in het kader waarvan bepaalde soorten kansspelen onder het staatsmonopoliestelsel vallen, terwijl andere soorten onder het stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen vallen.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de regeling van kansspelen behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie ter zake in de Europese Unie staat het aan elke lidstaat om op die gebieden overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen (arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts is het vaste rechtspraak dat in het kader van een wettelijke regeling die verenigbaar is met het VEU, de keuze van de wijze van organisatie en controle van de exploitatie en de beoefening van kans- of gokspelen tot de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten behoort (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, punt 59).

Ten slotte heeft het Hof gepreciseerd dat op het gebied van kansspelen voor elk van de bij een nationale wettelijke regeling opgelegde beperkingen met name afzonderlijk moet worden onderzocht of zij geschikt is om de verwezenlijking van de door de lidstaat aangevoerde doelstelling(en) te waarborgen en of zij niet verder gaat dan voor de verwezenlijking daarvan noodzakelijk is (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, punt 60).

Uit vaste rechtspraak blijkt dan ook dat het feit dat voor sommige soorten kansspelen een publiek monopolie geldt terwijl andere soorten zijn onderworpen aan een stelsel van vergunningen die worden verleend aan particuliere ondernemers, op zich niet tot gevolg heeft dat maatregelen die, zoals het publiek monopolie, op het eerste gezicht het meest beperkend en het meest doeltreffend lijken, niet zijn gerechtvaardigd door de legitieme doelstellingen die ermee worden nagestreefd. Een dergelijk verschil tussen rechtsregelingen doet immers op zich niet af aan de geschiktheid van een dergelijk publiek monopolie om het doel te verwezenlijken waarvoor het is ingevoerd, namelijk te voorkomen dat de burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te voorkomen (arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, punt 63).

Een duaal stelsel voor de organisatie van de kansspelmarkt kan evenwel met artikel 56 VWEU in strijd blijken te zijn als wordt vastgesteld dat de bevoegde autoriteiten een beleid voeren waarmee veeleer wordt beoogd de deelname aan te moedigen aan kansspelen die niet onder het publieke monopolie vallen, dan de gelegenheden tot spelen te verminderen en de activiteiten op dit gebied op een samenhangende en stelselmatige wijze te beperken, zodat het doel te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te voorkomen, dat aan de invoering van het monopolie ten grondslag lag, niet meer doeltreffend kan worden verwezenlijkt door middel van dat monopolie (zie in die zin arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, punt 68).

In de onderhavige zaak worden door de Hongaarse regering zowel redenen van openbare orde, volksgezondheid en openbare veiligheid als dwingende redenen van consumentenbescherming, preventie van gokverslaving en fraudepreventie aangevoerd om het duale stelsel voor de regeling van kansspelen te rechtvaardigen.

Vastgesteld dient te worden dat die redenen beperkingen op kansspelactiviteiten kunnen rechtvaardigen, zowel wat het staatsmonopoliestelsel voor bepaalde soorten kansspelen betreft, als wat het stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen betreft.

Teneinde de incoherentie van het Hongaarse systeem voor de organisatie van kansspelen aan te tonen, voert Sporting Odds echter aan dat het voornaamste doel van de nationale wettelijke regeling in werkelijkheid bestaat in de verhoging van de begrotingsinkomsten uit de belastingen over casino's, de verhoging van de geraamde inkomsten uit de heffing over concessies en casino's, en de waarde van de door de spelers gekochte speelpenningen. Zij voegt daaraan toe dat de maatregelen tot liberalisering van bepaalde soorten kansspelen hebben bijgedragen tot een uitbreiding van de casinospelactiviteiten, wat in strijd is met de doelstellingen van consumentenbescherming en verslavingspreventie.

In dit verband staat weliswaar vast dat de doelstelling de inkomsten voor de schatkist te maximaliseren op zich een beperking van de vrijheid van dienstverrichting niet kan rechtvaardigen, maar het feit dat een beperking van de kansspelactiviteiten bijkomstig de begroting van de betrokken lidstaat ten goede komt, belet niet dat die beperking gerechtvaardigd kan zijn voor zover daarmee in de eerste plaats daadwerkelijk doelstellingen worden nagestreefd die verband houden met dwingende vereisten van algemeen belang nastreeft, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C-98/14, EU:C:2015:386, punten 60 en 61).

Voorts kan het liberaliseringsbeleid voor bepaalde soorten kansspelen passen in een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten, en heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijk beleid in overeenstemming kan zijn met zowel de doelstelling de exploitatie van kansspelactiviteiten voor criminele of frauduleuze doeleinden te voorkomen als de doelstelling te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangezet en gokverslaving te bestrijden, doordat dat beleid de consument stuurt in de richting van het aanbod van aanbieders met een vergunning, dat wordt geacht vrij te zijn van criminele elementen en dat is ontworpen om de consument beter te beschermen tegen geldverkwisting en gokverslaving (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C-98/14, EU:C:2015:386, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Om deze doelstelling van kanalisering naar gecontroleerde circuits te verwezenlijken, moeten de aanbieders met een vergunning een betrouwbaar, maar tegelijkertijd aantrekkelijk alternatief vormen voor een verboden activiteit, wat onder meer het gebruik van nieuwe distributietechnieken kan impliceren (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C-98/14, EU:C:2015:386, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Een beleid dat is gericht op een gecontroleerde expansie van kansspelactiviteiten, kan evenwel enkel worden geacht samenhangend te zijn indien ten eerste zowel de criminele en frauduleuze activiteiten in verband met kansspelen als de verslaafdheid aan gokken ten tijde van de feiten van het hoofdgeding in Hongarije een probleem konden vormen, en ten tweede een uitbreiding van de vergunde en gereglementeerde activiteiten dit probleem kon oplossen (arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C-98/14, EU:C:2015:386, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het staat aan de verwijzende rechter om in het kader van het voor hem aanhangige geding na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan en, in voorkomend geval, of het expansiebeleid in kwestie door zijn omvang niet onverenigbaar is met de doelstellingen waarop de Hongaarse regering zich beroept (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C-98/14, EU:C:2015:386, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op een en ander dient op de eerste tot en met de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in beginsel niet in de weg staat aan een duaal stelsel voor de organisatie van de kansspelmarkt in het kader waarvan bepaalde soorten kansspelen onder het staatsmonopoliestelsel vallen, terwijl andere soorten onder het stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen vallen, voor zover de verwijzende rechter vaststelt dat met de regeling waarbij het vrij verrichten van diensten wordt beperkt, daadwerkelijk op een samenhangende en stelselmatige wijze de doelstellingen worden nagestreefd waarop de betrokken lidstaat zich beroept.

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationaal voorschrift als in het hoofdgeding aan de orde is, volgens hetwelk uitsluitend kansspelaanbieders die op grond van een concessie een casino op het nationale grondgebied exploiteren, een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kunnen verkrijgen.

Met het oog op de beantwoording van deze vraag zij eraan herinnerd dat het vrij verrichten van diensten de afschaffing impliceert van elke discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit of van de omstandigheid dat hij is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de dienst moet worden verricht. De voorwaarde dat een onderneming een vaste inrichting of een dochteronderneming moet oprichten in de lidstaat waar de dienst wordt verricht, druist rechtstreeks in tegen het vrij verrichten van diensten, aangezien zij het onmogelijk maakt dat in die lidstaat diensten worden verricht door ondernemingen die zijn gevestigd in andere lidstaten (arrest van 21 januari 2010, Commissie/Duitsland, C-546/07, EU:C:2010:25, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft weliswaar geoordeeld dat artikel 56 VWEU niet in de weg staat aan een nationale regeling waarbij een verbod op het aanbieden van kansspelen via het internet wordt opgelegd aan marktdeelnemers die zijn gevestigd in andere lidstaten, waar zij op legale wijze soortgelijke diensten verrichten (zie in die zin arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, punt 73), maar in herinnering dient te worden gebracht dat bij de nationale regeling die is onderzocht in het kader van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, een kansspelmonopolie was ingevoerd dat waarborgde dat de exclusieve rechten op de exploitatie van die spelen toekwamen aan een instelling die onder het daadwerkelijke toezicht van de staat stond.

De regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, beperkt de organisatie van kansspelen via het internet tot aanbieders die een op het nationale grondgebied gelegen casino exploiteren en daartoe over een concessie en een vergunning beschikken.

In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen moet zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf bekend zijn, zodat een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten, opdat deze niet op willekeurige wijze kan worden gebruikt (arrest van 22 juni 2017, Unibet International, C-49/16, EU:C:2017:491, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Een beperking, zoals die welke in het hoofdgeding is geconstateerd, is dus discriminerend. Zij is alleen verenigbaar met het Unierecht indien zij onder een uitdrukkelijke afwijkende bepaling als artikel 52 VWEU valt, dat betrekking heeft op de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (arrest van 9 september 2010, Engelmann, C-64/08, EU:C:2010:506, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De Hongaarse regering voert redenen van openbare orde en volksgezondheid aan. Zij betoogt in dit verband dat het toezicht van de staat op onlinespelen beperkt is, en dat de nationale regeling waarborgt dat onlinekansspelen — die grotere risico's inhouden dan traditionele kansspelen — voorbehouden zijn aan betrouwbare aanbieders die een op het nationale grondgebied gelegen casino exploiteren en voldoen aan de vereisten inzake consumentenbescherming en openbare orde.

Hoewel het buiten kijf staat dat via het internet toegankelijke kansspelen andere en ernstigere risico's op fraude door aanbieders jegens consumenten meebrengen dan traditionele kansspelen, omdat er geen direct contact is tussen de consument en de aanbieder (arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, punt 70), moet het voorschrift in kwestie voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof (zie in die zin arrest van 6 maart 2007, Placanica e.a., C-338/04, C-359/04 en C-360/04, EU:C:2007:133, punt 48).

Meer bepaald is een beperking als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die inhoudt dat een aanbieder van onlinekansspelen een concessie voor een casino op Hongaars grondgebied moet verkrijgen om dergelijke kansspelen te kunnen aanbieden, enkel toelaatbaar indien wordt aangetoond dat die beperking onmisbaar is om het nagestreefde doel te bereiken (zie in die zin arrest van 9 juli 1997, Parodi, C-222/95, EU:C:1997:345, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het is echter onmiskenbaar dat een dergelijke beperking, die erop neerkomt dat de toegang tot de markt van onlinekansspelen wordt voorbehouden aan exploitanten van casino's op het nationale grondgebied, verder gaat dan wat als evenredig kan worden beschouwd, aangezien er minder restrictieve maatregelen bestaan die het mogelijk maken de doelstellingen te bereiken waarop de Hongaarse regering zich beroept.

Gelet op een en ander dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationaal voorschrift als in het hoofdgeding aan de orde is, volgens hetwelk uitsluitend kansspelaanbieders die beschikken over een concessie voor een casino op het nationale grondgebied, een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kunnen verkrijgen, aangezien dat voorschrift niet onmisbaar is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en er minder restrictieve maatregelen bestaan om die doelstellingen te bereiken.

Met zijn zesde tot en met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van onlinekansspelen wordt ingevoerd op grond waarvan aanbieders een concessieovereenkomst voor een casino kunnen sluiten en uit hoofde daarvan een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kunnen verkrijgen door deel te nemen aan een openbare aanbesteding die door de minister van Economische Zaken wordt georganiseerd met het oog op de sluiting van een concessieovereenkomst, of door bij die minister een spontane offerte in te dienen met het oog op de sluiting van een dergelijke overeenkomst, met dien verstande dat laatstgenoemde mogelijkheid openstaat voor kansspelaanbieders die in de zin van de nationale wettelijke regeling als ‘betrouwbaar’ worden aangemerkt.

Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest van 22 juni 2017, Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491), reeds heeft geantwoord op vragen over de wijzen van verlening van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen in Hongarije. Het enige verschil tussen de zesde prejudiciële vraag en de vragen waarop het Hof reeds heeft geantwoord, bestaat in het soort concessie dat een aanbieder moet verkrijgen opdat hem een vergunning voor de organisatie van onlinekansspelen kan worden afgegeven.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de procedures voor de verlening van concessies ongewijzigd blijven, dat wil zeggen de openbare aanbesteding die door de minister van Economische Zaken wordt georganiseerd met het oog op de sluiting van een concessieovereenkomst, en de mogelijkheid om een spontane offerte bij die minister in te dienen met het oog op de sluiting van een dergelijke overeenkomst, die is voorbehouden aan kansspelaanbieders die als ‘betrouwbaar’ worden aangemerkt. Voorts blijkt uit die beslissing ook dat een onder de bevoegdheid van de minister van Economische Zaken vallende openbare aanbesteding nog altijd niet is georganiseerd, en dat de voorwaarde volgens welke een als ‘betrouwbaar’ aangemerkte kansspelaanbieder gedurende tien jaar een activiteit moet hebben uitgeoefend die bestaat in de organisatie van kansspelen in Hongarije, nog steeds deel uitmaakt van de nationale wettelijke regeling in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding.

Zonder dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling hoeft te worden onderzocht, blijkt dan ook uit punt 48 van het arrest van 22 juni 2017, Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491), dat die regeling in strijd is met artikel 56 VWEU.

Gelet op een en ander dient op de zesde tot en met de achtste vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van onlinekansspelen wordt ingevoerd, voor zover die regeling voorschriften bevat waardoor in andere lidstaten gevestigde aanbieders worden gediscrimineerd, dan wel niet-discriminerende voorschriften bevat die op niet-transparante wijze worden toegepast of aldus ten uitvoer worden gelegd dat bepaalde inschrijvers die gevestigd zijn in andere lidstaten, zich niet of moeilijker kandidaat kunnen stellen.

Aangezien uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat Sporting Odds geen concessie heeft aangevraagd of verkregen, is het antwoord op de negende vraag, die betrekking heeft op de beschikbare rechtsmiddelen tegen besluiten inzake de gunning van concessies, hypothetisch.

Die vraag is dan ook niet-ontvankelijk.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die niet voorschrijft dat ambtshalve wordt onderzocht of de maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken in de zin van artikel 56 VWEU, evenredig zijn, en die de bewijslast bij de partijen in de procedure legt.

In dit verband staat vast dat de nationale rechter de omstandigheden die betrekking hebben op de vaststelling en uitvoering van een beperkende regeling, in hun geheel moet beoordelen op basis van het bewijs dat door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat is aangevoerd om aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen en dat deze belemmering evenredig is (zie in die zin arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C-685/15, EU:C:2017:452, punt 65).

Die rechter kan op grond van nationale procedureregels weliswaar gehouden zijn de nodige maatregelen te nemen om de overlegging van dergelijk bewijs te bevorderen, maar kan niet worden verplicht de rechtvaardigingen die door die autoriteiten moeten worden verstrekt, in hun plaats te geven. Indien deze rechtvaardigingen niet worden verstrekt omdat die autoriteiten afwezig zijn of passief blijven, moet de nationale rechter alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortvloeien (arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C-685/15, EU:C:2017:452, punt 66).

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat het Unierecht zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een rechter die zich moet uitspreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een regeling waarbij de uitoefening van een fundamentele vrijheid van de Unie wordt beperkt, de feiten van de voor hem aanhangige zaak ambtshalve moet onderzoeken, voor zover die regeling er niet toe leidt dat die rechter zich in de plaats moet stellen van de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, die het nodige bewijs moeten overleggen om die rechter in staat te stellen na te gaan of die beperking gerechtvaardigd is (arrest van 14 juni 2017, Online Games e.a., C-685/15, EU:C:2017:452, punt 67).

Daaruit volgt dat het Unierecht niet vereist dat de lidstaten voorschrijven dat maatregelen die de fundamentele vrijheden beperken, ambtshalve worden onderzocht, en dus niet in de weg staat aan een nationale regeling die de bewijslast bij de partijen legt.

Gelet op een en ander dient op de tiende vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die niet voorschrijft dat ambtshalve wordt onderzocht of de maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken in de zin van artikel 56 VWEU, evenredig zijn, en die de bewijslast bij de partijen in de procedure legt.

Met zijn elfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaat die een beperkende regeling heeft ingevoerd, het bewijs dient aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, en dat deze belemmering evenredig is, dan wel of het geoorloofd is een dergelijke verplichting op te leggen aan de andere partij in de procedure.

Zoals uit de punten 52 en 53 van dit arrest blijkt, staat het aan de bevoegde autoriteiten van een lidstaat die een dergelijke regeling heeft ingevoerd, om het bewijs aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, en dat deze belemmering evenredig is. Daarnaast moet de nationale rechter, indien deze rechtvaardigingen niet worden verstrekt omdat die autoriteiten afwezig zijn of passief blijven, alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortvloeien.

Gelet op een en ander moet artikel 56 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus worden uitgelegd dat de lidstaat die een beperkende regeling heeft ingevoerd, het bewijs dient aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen, en dat deze belemmering evenredig is. Laat die lidstaat dit na, dan moet de nationale rechter alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortvloeien.

Met zijn veertiende vraag, die na de elfde vraag dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om een beperkende maatregel te rechtvaardigen, op grond dat hij geen analyse van de gevolgen van die maatregel heeft verstrekt toen deze werd ingevoerd in de nationale wetgeving of werd onderzocht door de nationale rechter.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het aan de lidstaat is die zich wenst te beroepen op een doel dat de belemmering van de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen, om de nationale rechter alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze zich ervan kan vergewissen dat die maatregel voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel (arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit deze rechtspraak kan evenwel niet worden afgeleid dat een lidstaat de mogelijkheid is ontnomen om aan te tonen dat een beperkende nationale maatregel aan die vereisten voldoet, alleen maar omdat hij geen studies kan overleggen die als basis voor de vaststelling van de regeling in kwestie hebben gediend (arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De nationale rechter dient namelijk de omstandigheden die betrekking hebben op de vaststelling en uitvoering van een beperkende regeling, in hun geheel te beoordelen (arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, punt 52), en kan niet volstaan met de constatering dat er geen voorafgaande studie naar de gevolgen van een regeling is uitgevoerd.

Gelet op een en ander moet op de veertiende vraag worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat niet kan worden vastgesteld dat een lidstaat niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om een beperkende maatregel te rechtvaardigen, op grond dat hij geen analyse van de gevolgen van die maatregel heeft verstrekt toen deze werd ingevoerd in de nationale wetgeving of werd onderzocht door de nationale rechter.

Met zijn zestiende vraag, die vóór de twaalfde, de dertiende en de vijftiende vraag dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een sanctie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die wordt opgelegd wegens schending van de nationale wettelijke regeling waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen wordt ingevoerd, voor het geval dat die regeling in strijd blijkt te zijn met dat artikel.

In dit verband kan ermee worden volstaan in herinnering te brengen dat wanneer een beperkende regeling inzake kansspelen is ingevoerd die onverenigbaar is met artikel 56 VWEU, een marktdeelnemer die deze regeling schendt, niet mag worden bestraft (arrest van 22 juni 2017, Unibet International, C-49/16, EU:C:2017:491, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op een en ander dient op de zestiende vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een sanctie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die wordt opgelegd wegens schending van de nationale wettelijke regeling waarbij een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen wordt ingevoerd, voor het geval dat die regeling in strijd blijkt te zijn met dat artikel.

Gelet op het antwoord op deze vraag behoeven de twaalfde, de dertiende en de vijftiende vraag niet te worden beantwoord.