Rb. Overijssel, 23-05-2017, nr. AK, ZWO, 17, 399

Bij besluit van 21 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het door eiser op grond van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) op 2 juni 2016 gedane verzoek om verstrekking van alle nieuwsberichten van de gemeente afgewezen voor zover het nieuwsberichten bestemd voor medewerkers binnen de gemeente betreft en voor het overige toegewezen, waarbij is verwezen naar de verschillende digitale platforms waarop verweerder informatie verstrekt.

Bij besluit van 27 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2017.

Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en D.J.H. Dijkstra.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en M.C.G. van Straalen.

Eiser heeft op 29 februari 2016 aan verweerder verzocht om op grond van de Who alle nieuwsberichten binnen de gemeente te verstrekken. Nadat eiser niet reageerde op het verzoek om zijn verzoek nader te specificeren heeft verweerder bij besluit van 5 april 2016 eisers verzoek buiten behandeling gesteld. Het daartegen gemaakte bezwaar is nadien door eiser ingetrokken.

Daarna heeft eiser bij schrijven van 2 juni 2016, nader aangevuld op 27 juni 2016, een meer gespecificeerd Who-verzoek bij verweerder ingediend om alle digitaal beschikbare nieuwsberichten vanaf 2010 ter beschikking te stellen. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden als vermeld onder “Procesverloop”.

Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser verwezen naar de verschillende digitale platforms waarop verweerder informatie verstrekt, te weten https://www.deventer.nl/nieuws, https://www.deventer.nl/deventernu, https://www.deventer.nl/nieuwsbrief, https://www.facebook.com/GemeenteDeventer, en https://twitter.com/deventergem. Daarnaast is gewezen op een aantal (deels) door de gemeente beheerde online bronnen waar met enige regelmaat sprake is van nieuwsvoorziening, waarvan is genoemd https://www.deventer.nl/themawebsites/themawebsites.

2. Eiser voert in beroep, kort weergegeven, in de eerste plaats aan dat verweerder ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar de websites waarop de nieuwsberichten zijn gepubliceerd. Verweerder had de nieuwsberichten in een open en machinaal leesbaar formaat voorzien van alle in de database opgeslagen metadata kunnen en moeten aanbieden.

De simpele verwijzing naar de op de gemeentelijke website gepubliceerde bestanden is onvoldoende omdat een databasebeheerder de informatie met een simpele handeling geheel of gedeeltelijk in een datadump in de vorm van een open standaard kan plaatsen, zodat van een onevenredige inspanning geen sprake kan zijn. Eiser wijst er in dat verband op dat uit overleg met verweerder is gebleken dat in het verleden gepubliceerde berichten die niet meer op de website gepubliceerd worden, zich wel in de database bevinden en wel door verweerder in een machine leesbaar formaat kunnen worden aangeleverd, maar dat verweerder het overleg hierover heeft beëindigd.

Voorts stelt eiser dat verweerder de informatie vrij van auteursrechten moet verstrekken en verzoekt hij de rechtbank verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten en het verschuldigde griffierecht.

Verweerder voert gemotiveerd verweer en is van mening dat er sprake is van misbruik van recht.

Misbruik van recht?

In de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 19 november 2014 (o.a. ECLI:NL:2014:4135) is overwogen dat ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn evenwel zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de door verweerder aangehaalde omstandigheden afzonderlijk noch in onderlinge samenhang bezien, leiden tot het oordeel dat de zware kwalificatie “misbruik van recht” op zijn plaats is.

Elk beroep op door de overheid geboden faciliteiten brengt immers kosten met zich voor die overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Verder heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat eiser het Who-verzoek heeft gedaan zonder redelijk doel (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:919).De rechtbank volgt verweerder (ook) niet in zijn stelling dat eiser zijn verzoek (slechts) deed met het oog op het verkrijgen van een proceskostenvergoeding. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiser bij de gemeente Deventer een éénmalig Who-verzoek heeft ingediend en dat niet is gebleken dat eiser zijn verzoek opzettelijk onduidelijk heeft geformuleerd, hij dit desgevraagd heeft gespecificeerd en in overleg is geweest met verweerder om tot een werkbare oplossing te komen.

Dat eiser dit Who-verzoek bij alle gemeenten heeft ingediend brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel, mede gelet op de reden die eiser hiervoor heeft gegeven, te weten dat hij gegevens wil verzamelen om die op één website te kunnen aanbieden.

De rechtbank kan het beroep dus inhoudelijk behandelen.

Het verzoek om hergebruik van overheidsinformatie

De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn schrijven van 2 juni 2016, nader aangevuld op 27 juni 2016, heeft verzocht om “de digitaal beschikbare nieuwsberichten vanaf 2010 voor hergebruik ter beschikking te stellen, …”

en om “alle nieuwsberichten binnen uw gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en ander metadata. Ik wil u vragen deze gegevens te genereren in een open overzichtelijk formaat.

Ik wil u verzoeken deze informatie in elektronische vorm te verstrekken, nu dit verzoek gedaan wordt op grond van de Wet hergebruikoverheidsinformatie. Daarbij verdient het de voorkeur om informatie te verstrekken in een open formaat, zoals een database, xml-bestand, JSON formaat of SQLite bestand. Wat mij betreft is aanleveren in een andere vorm zoals Access ook mogelijk, zolang het voor u maar het gemakkelijkste aan te leveren is. Het komt er op neer dat de data eenvoudig te migreren is tussen systemen. Ik ga er vanuit dat deze gegevens bij u eveneens in een database opgeslagen zijn en met een simpele query op uw data base te plaatsen zijn in een uitwisselbaar bestand.”.

Richtlijn 2003/98/EG, zoals gewijzigd door richtlijn 2013/37/EU, is sinds 18 juli 2015 geïmplementeerd in de Who. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Who wordt de voor hergebruik beschikbare informatie verstrekt zoals de informatie bij de met een publieke taak belaste instelling aanwezig is en voor zover mogelijk langs elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met de metadata. Daarbij moeten het formaat en de metadata, voor zover mogelijk, voldoen aan formele open standaarden, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de richtlijn.

Op grond van het tweede lid is een met een publieke taak belaste instelling niet verplicht vervaardiging van documenten voort te zetten en deze documenten op te blijven slaan, enkel met het oog op hergebruik.

In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2014-2015, 34123 nr. 3) staat over de wijze van terbeschikkingstelling van informatie het volgende:

“Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke richtlijn

[…]

4. Instellingen kunnen niet langer volstaan met het langs elektronische weg beschikbaar stellen van de informatie maar hebben een inspanningsverplichting om de informatie in een open en machineleesbaar formaat aan te bieden en gebruik te maken van open standaarden.” (p. 2)

“Een belangrijk uitgangspunt bij hergebruik is dat de documenten beschikbaar worden gesteld in de vorm waarin ze aanwezig zijn bij de organisatie waaraan het verzoek om hergebruik is gericht. Het is niet de bedoeling dat de gevraagde informatie voorafgaand aan het ter beschikking stellen op grote schaal moet worden bewerkt. De gewijzigde richtlijn bepaalt dat documenten elektronisch beschikbaar moeten worden gesteld voor hergebruik en indien mogelijk en passend, in een open en machineleesbaar formaat, samen met de metagegevens. Er wordt wel van uit gegaan dat het gebruik van open standaarden in toenemende mate wordt gefaciliteerd door de huidige documentmanagementsystemen waardoor verstrekking “as is” ook meteen verstrekking in open formaat is. Een document wordt als document in machineleesbaar formaat beschouwd als het een bestandsformaat heeft met een zodanige structuur dat softwaretoepassingen eenvoudig gegevens in het document kunnen identificeren, herkennen en extraheren. Op deze manier is automatische verwerking ook gemakkelijker. Deze inspanningsverplichting houdt niet in dat met een publieke taak belaste instellingen in alle gevallen verplicht zijn documenten elektronisch, machineleesbaar en met open standaarden beschikbaar te stellen. De gewijzigde richtlijn verplicht hier niet toe indien dit een onevenredig grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling. Een verzoek dat digitalisering van grote aantallen pagina’s of documenten vereist, van documenten waarvan de staat digitalisering niet toelaat (oude manuscripten) kan op deze grond worden afgewezen, mits onderbouwd.” (p. 7 en 8)

Daarbij is onder verwijzing naar artikel 2, derde lid, van de richtlijn en artikel 1, aanhef en onder d, van de Who aangetekend, dat van documenten sprake is “eender welke inhoud, eender welk deel van een dergelijke inhoud en ongeacht het medium” en dat het bij verzoeken om hergebruik gaat om “de informatie in documenten, niet om de documenten zelf” (p. 11).

“Het aanbieden van informatie “as is” houdt […] in dat er geen verplichting bestaat tot het verlenen van toegang tot, of het openstellen van databases om hergebruikers te faciliteren. Er kunnen ook andere manieren zijn om gegevens te verstrekken, zoals het aanbieden van een downloadbaar bestand. Daarnaast kan er evenmin aanspraak worden gemaakt […] op de software waarmee de instelling de gevraagde gegevens verwerkt.” (p. 13)

Verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar de onder 1.3 genoemde digitale platforms. Eiser wil echter de gevraagde gegevens uit het eigen systeem van verweerder in machineleesbare vorm. Verweerder stelt hier tegenover dat deze informatie niet reeds openbaar is op grond van de Who, zodat de Who daarop niet van toepassing is. Verder is verweerder niet gehouden nieuwe documenten te vervaardigen. Daar komt bij dat het volgens verweerder niet van hem te vergen is een databasedump te leveren vanwege het kostenaspect en de omstandigheid dat dit verder gaat dan een eenvoudige handeling. De dump zou ook niet geschikt zijn voor het doel van een nieuwsservicesite, omdat een dump een statisch gegeven is. Deventer beschikt over gestandaardiseerde webpagina’s, die volgens verweerder bij uitstek geschikt zijn voor websitescrapers. In de webpagina’s worden metagegevens getoond, die zijn binnen te halen met betaalde en gratis software. Door hiernaar te verwijzen, heeft verweerder naar zijn mening op juiste wijze toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van de Who.

De rechtbank is van oordeel dat op de door verweerder genoemde digitale platforms wel berichten elektronisch beschikbaar zijn in een open formaat, maar niet in een machinaal leesbaar formaat in die zin dat softwaretoepassingen eenvoudig gegevens in het document kunnen identificeren, herkennen en extraheren.

Daarbij stelt de rechtbank vast dat, naar door verweerder niet is bestreden, de informatie bij verweerders gemeente wel in machine leesbare vorm beschikbaar is in relationele databases, en dat die informatie middels een datadump kan worden geleverd. Naar het oordeel van de rechtbank had het – gelet op de richtlijn, artikel 5, eerste lid, van de Who en de memorie van toelichting daarbij – dan ook in beginsel op de weg van verweerder gelegen om die informatie te verstrekken. Daarbij betrekt de rechtbank, dat er naar haar oordeel geen sprake is van informatie die niet openbaar is op grond van de Who.

Verweerder heeft betoogd dat het verstrekken van de ruwe data niet van hem is te vergen, waarbij hij onder meer heeft gewezen op de daarbij te maken kosten van € 760,--, welke kosten mogelijk lager zouden liggen als geen foto’s worden geleverd. De rechtbank ziet niet in dat hiermee gesproken kan worden van een onevenredig grote inspanning. Daarbij tekent de rechtbank aan dat de door haar te beoordelen inspanning niet ziet op het bieden van een oplossing voor de toekomst, maar op het voorliggende verzoek. Ook kan de rechtbank bij de beoordeling niet betrekken dat er mogelijk meer verzoeken om hergebruik op grond van de Who zullen volgen. Verder is de rechtbank niet gebleken dat voor de gewenste wijze van verstrekking meer dan een eenvoudige handeling nodig is.

Overigens is verweerder kennelijk in een eerder stadium van de procedure ook bereid geweest onder bepaalde voorwaarden een datadump beschikbaar te stellen.

Het betoog van verweerder dat een datadump niet geschikt is voor het beoogde doel snijdt geen hout, omdat een verzoek om hergebruik naar zijn aard ziet op bestaande informatie en de verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen.

Gelet op het voorgaande kon verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet volstaan met een verwijzing naar de onder 1.3 genoemde sites.

Conclusie

4. Het beroep is reeds daarom gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding hetgeen verder naar voren is gebracht te bespreken. Daarbij betrekt de rechtbank dat van de zijde van eiser ter zitting is geopperd dat eiser in overleg wil bezien wat mogelijk is. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om de bestuurlijke lus toe te passen, mede nu verweerder naar het zich laat aanzien hoger beroep zal willen instellen tegen deze uitspraak. Verweerder zal daarom worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Daarin zal verweerder ook moeten beslissen op het verzoek van eiser om vergoeding van bezwaarkosten.

5. Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs voor de behandeling van zijn beroep heeft moeten maken.

De gemaakte proceskosten bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Daarbij tekent de rechtbank aan, dat zij geen aanleiding ziet om mr. Van Noort niet te zien als professioneel rechtshulpverlener. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze kosten daarom vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 495,-; wegingsfactor 1).

Verder dient verweerder de reiskosten van eiser voor het bijwonen van de zitting aan hem te vergoeden. Deze reiskosten ter hoogte van € 42,36 heeft eiser gemaakt voor drie ná elkaar behandelde beroepszaken. Om die reden stelt de rechtbank deze kosten vast op

€ 42,36 : 3 = € 14,12.

Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van verletkosten ter hoogte van € 343,75 in verband met het bijwonen van de zitting (€ 62,50) en de reistijd tussen zijn woning en de rechtbank (€ 281,25). Eiser heeft dit bedrag en het uurtarief waar dit op is gebaseerd nader onderbouwd en aannemelijk gemaakt. Ook acht de rechtbank het aantal bestede uren aannemelijk. Nu de reisuren, zoals hiervoor is aangegeven, zijn gemaakt voor drie ná elkaar behandelde beroepszaken ziet de rechtbank ook hier aanleiding om deze voor 1/3 deel aan deze beroepszaak toe te rekenen en vast te stellen op € 281,25 : 3 = € 93,75.

De rechtbank is van oordeel dat deze verletkosten zijn aan te merken als redelijkerwijs gemaakte kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb. De rechtbank zal de te vergoeden verletkosten daarom vaststellen op € 62,50 + € 93,75 = € 156,25.

De rechtbank veroordeelt verweerder daarmee in de door eiser gemaakte proceskosten voor een totaalbedrag van € 1.160,37 (€ 990,- + € 14,12 + € 156,25)

6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 168,-- vergoedt

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. W.J.B. Cornelissen, leden, in aanwezigheid van M.W. Hulsman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.