Rb. Arnhem, 03-07-2012, nr. AWB 09/4983, nr. AWB 09/4984

Ingevolge artikel 228a, eerste lid van de Gemeentewet kan onder de naam rioolheffing een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

In de Verordening Rioolheffing 2009 (hierna: de Verordening), door de raad van de gemeente Nijmegen vastgesteld op 12 november 2008, is voor zover hier van belang het volgende vastgesteld:

Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de rioolheffing in strijd is met artikel 219 van de Gemeentewet. Volgens eiser is sprake van een heffing naar draagkracht omdat de heffing afhankelijk is van een wezenlijk onderdeel van het vermogen. Volgens eiser volgt uit de wetsgeschiedenis dat de WOZ-waarde als heffingsmaatstaf goed denkbaar is, niet dat die maatstaf ook geoorloofd is. De rechtbank verwerpt deze beroepsgrond. In artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of vermogen. In de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen is hierover onder meer het volgende opgenomen (Tweede Kamer, 1989/1990, 21.591, nr. 3, blz. 66):

In r.o. 3.3.3. van het arrest van de Hoge Raad van 15 mei 2009, 07/13148, BNB 2009/208, LJN: BD5477, heeft de Hoge Raad, onder verwijzing naar deze passage uit de wetsgeschiedenis, overwogen dat de WOZ-waarde in een geval als het onderhavige een geoorloofde heffingsmaatstaf is. Daarin ligt besloten dat het hanteren van de WOZ-waarde niet in strijd komt met het verbod van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet om een gemeentelijke belasting afhankelijk te stellen van het inkomen, winst of vermogen. Deze beroepsgrond moet daarom worden verworpen.

Eiser heeft in de tweede plaats aangevoerd dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Eiser heeft in dat verband er allereerst op gewezen dat de tarieven enorm zijn gestegen doordat de vervangings- en verbeteringsinvesteringen door de gemeente Nijmegen ineens worden afgeschreven in plaats van periodiek.

Verweerder heeft daartegenover gesteld dat wanneer de kosten van de vervangings- en verbeteringsinvesteringen zouden worden uitgesmeerd over meerdere jaren in plaats van die uitgaven ten laste van het resultaat te brengen van het jaar waarin de uitgave is gedaan, dat de gemeente Nijmegen financieringsrente kost en dat de belastingplichtigen daardoor uiteindelijk meer belasting verschuldigd zijn.

De rechtbank stelt voorop dat de belastingrechter niet bevoegd is te oordelen over de hoogte van in de verordening bepaalde tarieven, tenzij sprake is van een zodanig onredelijke en/of willekeurige heffing, dat moet worden geoordeeld dat de wetgever deze niet op het oog kan hebben gehad. Voor het antwoord op de vraag of daarvan sprake is, acht de rechtbank het volgende van belang.

In de Memorie van Antwoord bij de Wet limitering onroerend-goedbelastingen, leges en rechten (Tweede Kamer 1989–1990, nr. 5, 20 565, blz. 16–17) is in verband met artikel 277 van de Gemeentewet, de voorloper van artikel 229 Gemeentewet zoals dat in het betrokken jaar luidde, onder meer het volgende opgemerkt:

In artikel 59 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, Staatsblad 2003, 27 (hierna: BBV) is voor zover hier van belang het volgende bepaald:

Ingevolge artikel 44, eerste lid, van het BBV kunnen voorzieningen worden gevormd. In het tweede lid is bepaald dat tot de voorzieningen ook worden gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden.

In artikel 62 van het BBV is voor zover hier van belang bepaald:

Ingevolge artikel 75, eerste lid van het BBV is er een commissie voor het BBV. In het tweede lid, van dit artikel is bepaald dat de commissie zorg draagt voor eenduidige uitvoering en toepassing van dit besluit. De commissie draagt daartoe tenminste zorg voor:

De gemeente Nijmegen heeft een Richtlijn waardering en afschrijving activa (hierna: de Richtlijn) vastgesteld. Daarin is onder meer het volgende bepaald:

In Bijlage 2 bij de Richtlijn staat onder meer het volgende vermeld:

De rechtbank acht in verband met het voorgaande het volgende van belang. Rioleringen hebben een maatschappelijk nut. De daarin gedane investeringen zijn dus investeringen met een maatschappelijk nut. De rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat zich daaronder investeringen bevinden met een economisch nut als bedoeld in het tweede lid van artikel 59 van het BBV. Dat een rioolheffing kan worden geheven maakt dit niet anders. Evenals de Advocaat-Generaal in zijn conclusie van 22 juni 2011, onder paragraaf 6.9, bij het arrest van de Hoge Raad van 6 januari 2012, LJN: BR0676, is de rechtbank van oordeel dat de vervangingsinvesteringen in het riool per saldo geen positieve middelen kunnen genereren. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 228a van de Gemeentewet volgt immers dat de rioolheffing maximaal kostendekkend mag zijn. Evenmin acht de rechtbank aannemelijk dat een riolering verhandelbaar is. Verder heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat in de toelichting op artikel 59 van het BBV (Staatsblad 2003, nr. 27) niet staat dat onder investeringen met een economisch nut investeringen in het riool moeten worden verstaan.

Weliswaar wordt in de algemene toelichting bij het BBV als voorbeeld van een investering met economisch nut een investering in het riool als voorbeeld genoemd, maar in de toelichting staat ook dat de termen investeringen met een economisch nut of een maatschappelijk nut niet statisch zijn.

Het vorenstaande betekent dat de gemeente niet verplicht was deze uitgaven voor vervanging van het riool te activeren.

Uit de wetsgeschiedenis van de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken (Nota naar aanleiding van het Verslag van 28 september 2006, TK 2006–2007, 30578, nr. 6, blz. 14) blijkt het volgende:

In de publicatie ‘Riolering en het Besluit Begroting en Verantwoording van de commissie BBV en de Stichting Rioned (www.commissiebbv.nl) worden drie manieren om vervangingsinvesteringen te verwerken omschreven als volgt:

In de Bijlage notitie riolering van de Commissie BBV van april 2012 (www.commissiebbv.nl) wordt hieraan nog het volgende toegevoegd: ‘gemeenten die gebruik maken van de mogelijkheid om van te voren te sparen, kunnen bij vervangingsinvesteringen een situatie creëren die vergelijkbaar is met een zogenoemd ideaalcomplex. Deze situatie ontstaat wanneer het bedrag dat jaarlijks wordt besteed aan vervanging ongeveer gelijk is aan het bedrag dat in de rioolheffing voor vervangingsinvesteringen is opgenomen, een situatie die in de praktijk alleen bij de grotere gemeenten wordt aangetroffen. Aldaar zijn namelijk jaarlijks vergelijkbare omvangrijke vervangingsinvesteringen noodzakelijk. Deze gemeenten kunnen dan in het jaar van vervanging de investeringen afboeken met de bedragen opgehaald via de rioolheffing. Deze bedragen dienen wel voorafgaand aan de afboeking in de vervangingsvoorziening te zijn gestort’.

Uit de stukken en het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank af dat de gemeente Nijmegen voor de verwerking van de vervangingsinvesteringen heeft gekozen voor het zogenoemde ideaalcomplex, waarbij de gemeente de vervangingsinvesteringen wel heeft geactiveerd, maar in hetzelfde jaar deze investering geheel is afgeboekt. Verweerder heeft de werking ter zitting als volgt toegelicht. Een (deel van de) rioolheffing wordt gedoteerd aan een voorziening, welke in datzelfde jaar wordt gebruikt bij daadwerkelijke investeringen in het riool. Uit de voorziening wordt dan afgeboekt op de gedane investering.

Uit de door verweerder overgelegde jaarsnede 2009 met betrekking tot de rioleringskosten op basis van de primitieve begroting 2009–2012 blijkt dat tot de lasten zijn gerekend een dotatie aan voorziening in verband met vervangingsinvesteringen van € 4.275.000, een dotatie aan voorziening in verband met stelselverbetering van € 1.200.000 en een dotatie aan voorziening in verband met waterplanactiviteiten van € 1.130.476. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat dit voorzieningen als bedoeld in artikel 44, lid 2 van het BBV zijn, voorheen ook wel schommelfonds genoemd, en dat deze bedragen worden afgeboekt op de voor 2009 voorziene investeringen.

In het rapport Handreiking financiële stromen riolering maart 2009, opgesteld door de Rekenkamer Nijmegen wordt als volgt beschreven hoe de methode van sparen werkt bij vervangingsinvesteringen: ‘bij de spaarmethode worden de investeringen uiteraard ook geactiveerd, doch bestaan de lasten uit een jaarlijkse dotatie van het spaarbedrag aan de vervangingsvoorziening. De lasten zijn dus niet meer afhankelijk van het daadwerkelijke investeringsniveau (wat bij de systematiek van afschrijven wel het geval is) met als gevolg dat een stabiel lastenverloop ontstaat (bijlage 1, blz. 2)’. Hierin ziet de rechtbank een bevestiging van de door verweerder verdedigde werkwijze.

Naar het oordeel van de rechtbank is de keuze van de gemeente Nijmegen om vervangingsinvesteringen te verwerken volgens het zogenoemde, hierboven omschreven, ideaalcomplex niet in strijd met het BBV. Dat geen verplichting bestaat om te activeren betekent, gelet op artikel 59, vierde lid, van het BBV, niet dat niet kan worden gekozen voor deze methode van activeren en afboeken. De rechtbank deelt niet het standpunt van eiser dat de gemeente Nijmegen niet voldoet aan het ideaalcomplex en dat het BBV in de weg staat aan het afboeken van een dotatie aan een voorziening in hetzelfde jaar als waarin deze dotatie is gedaan. Nu uitsluitend uit de voorziening wordt afgeboekt op de vervangingsinvestering, is geen sprake van strijd met het oordeel van de Hoge Raad in r.o 3.4 van het arrest van 6 januari 2012, LJN: BR0676, dat de rioolheffing niet op het bedrag van de investering mag worden afgeboekt. Evenmin is sprake van strijd met de gemeentelijke Richtlijn waardering en afschrijving activa, nu na afboeking van de voorziening, geen af te schrijven bedrag resteert.

De rechtbank merkt ten overvloede op dat, ook indien de investeringen in het riool als investeringen met economisch nut moeten worden aangemerkt, waarvoor een verplichting tot activeren bestaat, met deze manier om vervangingsinvesteringen te verwerken, wordt voldaan aan het BBV.

De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat de baten uitgaan boven de geraamde kosten. Uit de overgelegde primitieve begroting 2009–2012, jaarsnede 2009, blijkt dat de lasten voor 2009 inclusief BTW zijn geraamd op € 16.206.146. De baten voor het jaar 2009 zijn eveneens geraamd op € 16.206.146. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de gemeente Nijmegen, zoals hiervoor overwogen, de dotaties aan de voorzieningen tot de lasten mocht rekenen. De rechtbank deelt niet het standpunt van eiser dat verweerder met het overleggen van deze gegevens uit de primitieve begroting niet aan zijn bewijslast heeft voldaan. Gebleken is immers dat de primitieve begroting de begroting is, zoals die is vastgesteld door de gemeenteraad voorafgaand aan het begrotingsjaar, inclusief de begrotingswijzigingen waarover de gemeenteraad separaat heeft besloten tussen het moment van het opstellen van de (stads)begroting en 1 januari van het begrotingsjaar, Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat het door eiser geconstateerde verschil tussen de stadsbegroting en de primitieve begroting het gevolg is van een besluit van de gemeenteraad tot het naar een lager bedrag vaststellen van de investeringen in het riool. Ook de hierop betrekking hebbende beroepsgrond moet daarom worden verworpen.

Volgens eiser is ook sprake van een onredelijke en willekeurige heffing, omdat het wegvallen van het gebruikersdeel van de onroerende zaakbelasting door verweerder is gecompenseerd door een rioolaansluitingsheffing. Volgens eiser vloeide dat voort uit een onzuiver oogmerk. In dat verband acht de rechtbank het volgende van belang. Het is gemeenten toegestaan om het rioolrecht deels uit de algemene middelen te financieren of uitsluitend via een aansluitrecht (zie Tweede Kamer, 1988–1989, 20 565, nr. 5, blz. 11). In de jaren vóór 2006 heeft de gemeente Nijmegen een deel van de kosten van het riool op de gebruikers verhaald via de onroerende zaakbelasting. Gelet op genoemde keuzevrijheid had verweerder ook kunnen kiezen voor een heffingssystematiek waarbij alle kosten van de riolering worden verhaald via een rioolaansluitingheffing. Het stond verweerder daarmee ook vrij om zijn heffingssystematiek in een later jaar te wijzigen. Deze beroepsgrond kan daarom niet slagen. Voor zover eiser bedoelt te stellen dat het verweerder niet vrij stond om alleen de zakelijk gerechtigden/gebruikers en niet de niet-zakelijk gerechtigden/gebruikers als belastingplichtigen in de heffing te betrekken, verwijst de rechtbank naar r.o. 3.3.2. van het arrest HR 15 mei 2009, 07/13148, BNB 2009/208, LJN BD 5477. Daarin heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het een gemeente vrij staat om alleen zakelijk gerechtigden als belastingplichtigen in de heffing van rioolrecht te betrekken. Ook in zoverre kan deze beroepsgrond niet slagen.

Eiser klaagt ook over de aftopping van het tarief. Volgens eiser werkt de tariefstelling mede door de aftopping volstrekt willekeurig uit. Volgens eiser betaalt een eigenaar van een grote villa op deze wijze net zoveel als de eigenaar van een groot bedrijf. Volgens eiser kan door de koppeling aan de WOZ-waarde het gevolg ook zijn dat eenzelfde aansluiting tot een verschillend tarief leidt.

Artikel 6 van de Verordening Rioolheffing 2009 van de gemeente Nijmegen, als hiervoor geciteerd, voorziet in een maximumtarief van € 2.616 per eigendom per belastingjaar. Er is geen rechtsregel op grond waarvan het tarief gelijke tred zou moeten houden met de door de lozingen opgeroepen kosten (zie HR 24 september 2004, nr. 36.874, BNB 2004/399, LJN AF7511). Dat geldt niet alleen voor het zich in dat arrest voordoende geval van een vast tarief aan de voet maar ook voor een vast tarief aan de top. Deze beroepsgrond kan daarom niet slagen.

Eiser klaagt er voorts over dat een kostendekkende eigenarenheffing zich niet verdraagt met de Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, Pb EG 2000 L327/1, in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd bij wet van 27 april 2005, Stbl. 2005, 303. Volgens eiser is de eigenarenheffing in strijd met het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. De rechtbank verwerpt die beroepsgrond. In artikel 9 van genoemde richtlijn (tekst voor het betrokken jaar), staat onder meer het volgende vermeld:

Voor het betrokken jaar is hierin geen beperking als door eiser bedoeld, te lezen.

Gelet op het vorenoverwogene dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.