Hof Arnhem-Leeuwarden, 15-12-2015, nr. 12/00465 en 12/00466

De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2009 ter zake van het genot krachtens eigendom van twee onroerende zaken aanslagen rioolheffing van de gemeente Nijmegen opgelegd.

Na daartegen door belanghebbende gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij in één geschrift vervatte uitspraken op bezwaar de aanslagen gehandhaafd.

Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de rechtbank Arnhem, thans de rechtbank Gelderland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 3 juli 2012 ongegrond verklaard.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, de van de Rechtbank ontvangen dossiers die op deze zaken betrekking hebben alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2015 te Arnhem. Daarbij is verschenen mr. [A] als de gemachtigde van belanghebbende. Namens de heffingsambtenaar is verschenen [B] , bijgestaan door [C] en [D] .

Partijen hebben voorafgaand aan de mondelinge behandeling een pleitnota overgelegd die met instemming van hen geacht wordt ter zitting te zijn voorgedragen.

Met instemming van partijen zijn de beroepen gelijktijdig behandeld met de beroepen van belanghebbende voor de jaren 2007 en 2008, nummers 11/00800 tot en met 11/00803, en de beroepen van [E] , [F] en de erven [G] , rolnummers 12/00428 tot en met 12/00439. Namens hen is ter zitting verschenen [H] . Eveneens met instemming van partijen zijn voorts gelijktijdig met de reeds genoemde zaken 30 beroepschriften van overige belanghebbenden behandeld.

Van het verhandelde ter zitting is één proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht. Partijen hebben verklaard er geen bezwaar tegen te hebben dat het proces-verbaal in alle gelijktijdig behandelde zaken aan de uitspraak wordt gehecht.

Belanghebbende is eigenaar van de onroerende zaken, plaatselijk bekend [a-straat] 6A en [b-straat] 289 te [Z] . Het betreft woonhuizen die zijn aangesloten op het gemeentelijke rioleringsstelsel.

Tot de stukken van het geding behoren een overzicht “Rioleringskosten obv de primitieve begroting 2009-2012, jaarsnede 2009” en een daarop gegeven toelichting. Uit die stukken blijkt dat voor 2009 de raming van zowel de baten als de lasten, inclusief een zogenoemde BTW-component, sluit op een bedrag van € 16.006.207.

In het overzicht van de rioleringskosten is een “dotatie aan voorziening ivm vervangingsinvesteringen” opgenomen van € 4.275.000 alsmede een “dotatie aan voorziening ivm stelselverbetering” van € 1.200.000. Naast de dotaties aan de voorzieningen zijn geen afschrijvingslasten van de vervangingsinvesteringen en de kosten van verbetering van het rioleringsstelsel in de basisberekening van de rioolheffing opgenomen.

In geschil is of de aanslagen rioolheffing terecht aan belanghebbende zijn opgelegd. Het geschil spitst zich toe op de volgende vragen:

a. Is de rioolheffing in strijd met artikel 219 van de Gemeentewet (grief I in het hogerberoepschrift)?

b. Is sprake van een onredelijke en willekeurige heffing doordat de gemeenteraad met een onzuiver oogmerk het heffingssysteem met ingang van 2006 wijzigde waardoor alle rioleringskosten ten laste van de eigenaren worden gebracht (grief III in het hogerberoepschrift)?

c. Is door de tariefstelling in de verordening sprake van een willekeurige belastingheffing (grief IV in het hogerberoepschrift)?

d. Is sprake van een onredelijke en willekeurige rioolheffing doordat de afschrijvingen van de vervangingsinvesteringen en verbeteringen van het rioleringsstelsel op een onjuiste manier worden opgenomen in het kostenoverzicht waardoor de geraamde baten hoger zijn dan de geraamde lasten en de zogenoemde opbrengstlimiet is overschreden, zodat de rioolheffing in strijd is met artikel 228a van de Gemeentewet (grief II in het hogerberoepschrift)?

e. Moet worden geoordeeld dat de heffingsambtenaar onvoldoende inlichtingen heeft verschaft over de opgevoerde kosten zodat onduidelijk is gebleven of alle in het kostenoverzicht opgevoerde kosten aangemerkt worden als ‘lasten ter zake’ met als gevolg dat moet worden geconcludeerd dat de opbrengstlimiet is overschreden (grief V in het hogerberoepschrift)?

Belanghebbende meent dat de antwoorden op alle bovenstaande vragen leiden tot onverbindendheid te zijnen aanzien van de Verordening Rioolheffing 2009, door de gemeenteraad van Nijmegen vastgesteld op 19 november 2008 (hierna: de Verordening).

De heffingsambtenaar is van mening dat op grond van (vaste) rechtspraak over de opgeworpen vragen de Verordening jegens belanghebbende verbindend is en dat de aanslagen terecht en tot de juiste bedragen zijn opgelegd.

Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.

Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en die van de heffingsambtenaar, en tot vernietiging van de opgelegde aanslagen.

De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

In de gemeente Nijmegen wordt in 2009 een rioolheffing geheven – kort gezegd en voor zover hier van belang – van degene die het genot heeft krachtens eigendom van een perceel dat is aangesloten op de gemeentelijke riolering. De maatstaf van heffing is de waarde in het economische verkeer van het perceel. Het tarief bedraagt het in de Verordening genoemde bedrag per volle € 2.500 van de waarde, tot een – eveneens in de Verordening vermeld – maximum.

Tot en met 2005 werden de rioleringskosten in de gemeente Nijmegen voor ongeveer de helft gedekt uit de algemene middelen. Nadat met ingang van 2006 de gebruikersheffing in de OZB kwam te vervallen, streeft de gemeente vanaf dat jaar een volledige kostendekking na.

Het systeem van heffing dat met ingang van 2006 is ingevoerd, is ook voor het onderhavige jaar ongewijzigd van toepassing. Op het beroep van belanghebbende met betrekking tot het rioolrecht 2006 heeft de Hoge Raad bij zijn arrest van 16 januari 2015, nr. 13/04173, ECLI:NL:HR:2015:67 (hierna: het arrest uit 2015) definitief beslist.

Grief a: is de rioolheffing in strijd met artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet

Belanghebbende stelt dat de Rechtbank deze beroepsgrond niet had mogen verwerpen met een verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 15 mei 2009, nr. 07/13148, ECLI:NL:HR:2009:BD5477 dat betrekking had op het rioolrecht van de gemeente Nijmegen voor 2006 (hierna: het arrest uit 2009), omdat in dat geval in cassatie uitsluitend strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel aan de orde was.

Blijkens de uitspraak van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 23 juli 2013, nr. 12/00044, ECLI:NL:GHSHE:2013:3376 die heeft geleid tot het arrest uit 2015, was in hoger beroep, gelet op het incidentele hoger beroep van belanghebbende, onder meer in geschil “de vraag of de Verordening onverbindend is (a) omdat de daarin gehanteerde heffingsmaatstaf (de waarde in het economische verkeer van het eigendom) strijdig is met het bepaalde in artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet”.

In het arrest uit 2015 heeft de Hoge Raad onder meer geoordeeld:

“3.5. Bij de behandeling van het hoger beroep van de heffingsambtenaar zijn de klachten van belanghebbende in diens incidentele hoger beroep buiten behandeling gebleven. De desbetreffende klachten falen op de gronden vermeld in [het arrest uit 2009].”

Gelet op dit oordeel van de Hoge Raad moet de in 3.1 onder a. genoemde beroepsgrond van belanghebbende ook voor het onderhavige jaar worden verworpen.

Grieven b en c: is sprake van een onredelijke en willekeurige belastingheffing

Blijkens de in 4.5 genoemde uitspraak behelsde het incidentele hoger beroep voorts dat de verordening voor het jaar 2006 onverbindend was “(b) omdat deze leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing welke de wetgever niet op het oog kan hebben gehad, dan wel anderszins in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel, met name het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb (in de betekenis van égalité devant les charges publiques).”

Ook de in 3.1 onder b. en c. genoemde beroepsgronden moeten, gelet op het in 4.6 geciteerde oordeel, worden verworpen. Dit geldt ook indien aan de Verordening een door belanghebbende genoemd algemeen beginsel van (on)zuiverheid van oogmerk (naar het Hof begrijpt als een beginsel van behoorlijke wetgeving) ten grondslag ligt en de stelling van belanghebbende juist zou zijn dat het hier gaat om “wraak van Havanna aan de Waal op het kabinet Balkenende II, omdat de gemeente met de billen bloot moest en besloot om de last (Hof: van het wegvallen van de OZB-gebruikersheffing) dan maar geheel af te wentelen op de eigenaren.”. Ook in dat geval is de gemeenteraad naar het oordeel van het Hof gebleven binnen de ruime marges van de wetgevende bevoegdheid die de formele wetgever hem in artikel 219 van de Gemeentewet heeft verleend.

Grieven d en e: het afschrijvingssysteem en de opbrengstlimiet

Zoals het Hof hiervoor reeds heeft overwogen is het systeem van heffing van het rioolrecht dan wel (met ingang van 2009) de rioolheffing, zoals dat in 2006 door de gemeente Nijmegen is ingevoerd, in het onderhavige jaar niet gewijzigd. Belanghebbende heeft niet bestreden dat de gemeente Nijmegen in het onderhavige jaar vervangingsinvesteringen heeft gedaan en verbeteringen in het bestaande rioleringsstelsel heeft uitgevoerd.

Belanghebbende, die op dit punt in wezen dezelfde grieven aanvoert als in de procedure voor het jaar 2006, stelt zich – kort gezegd – op het standpunt dat het arrest uit 2015 voor het onderhavige jaar niet moet worden gevolgd omdat de Hoge Raad in die procedure feitelijk onjuist is voorgelicht. Hij verwijst naar de stukken met betrekking tot de ter zake daarvan gevoerde procedures tegen de accountants van de gemeente. Belanghebbende herhaalt zijn stelling dat, in strijd met de geldende (gemeentelijke en landelijke) regelgeving, de vervangingsinvesteringen en de verbeteringen in één keer als last ter zake van de rioolheffing in aanmerking worden genomen in plaats van de voorgeschreven afschrijving in 40 jaar. Belanghebbende stelt, onder verwijzing naar de gemeentelijke begrotingsstukken, dat de gemeente in werkelijkheid niet een stelsel van een zogenoemd ideaalcomplex hanteert en dat geen sprake is van onttrekkingen uit het schommelfonds. Uit de begrotingsstukken blijkt dat het schommelfonds ultimo 2012 inmiddels is opgelopen tot € 51.114.000.

De heffingsambtenaar heeft in de stukken, met gestileerde voorbeelden van journaalposten, aangegeven op welke wijze de vervangingsinvesteringen en de verbeteringen, alsmede de stortingen in en onttrekkingen aan het schommelfonds in de boekhouding van de gemeente, en daarmee in de jaarrekening, worden verwerkt. Dit is overeenkomstig de voorschriften zoals vermeld in het arrest van 2015 en krijgt jaarlijks de goedkeuring van de toezichthoudende provincie en de gemeentelijke accountants. De stand van het schommelfonds, waarnaar belanghebbende verwijst, is een foute vermelding in een toelichting. De heffingsambtenaar stelt verder dat de Accountantskamer te Zwolle het beroep van belanghebbende tegen de accountants van de gemeente ongegrond heeft verklaard.

Het Hof acht aannemelijk dat hetgeen de heffingsambtenaar heeft aangevoerd juist is. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat, naar de bedoeling van de gemeenteraad, de gemeente Nijmegen streeft naar een situatie waarin het ideaalcomplex wordt benaderd en dat door middel van een zogenoemd schommelfonds wordt getracht pieken en dalen in de lasten ter zake van de rioolheffing te vermijden om grote tariefschommelingen te voorkomen. Voorts acht het Hof aannemelijk dat, ondanks de gewijzigde benamingen, met de dotaties aan de voorzieningen die zijn genoemd in het in 2.3 bedoelde overzicht, dotaties aan het schommelfonds zijn bedoeld. Dat een dotatie voor de hier bedoelde investeringen aan een schommelfonds van, in totaal, € 5.475.000 noodzakelijk is voor het bereiken van de door de gemeente gewenste tariefegalisatie heeft belanghebbende niet bestreden. Gelet op de door de heffingsambtenaar in de stukken gegeven toelichting op de boekhoudkundige verwerking van het een en ander acht het Hof aannemelijk dat de werkelijke uitgaven voor vervangingsinvesteringen en voor verbeteringen van het bestaande rioleringsstelsel in mindering op het schommelfonds zijn gebracht. Aldus resteert, zoals de heffingsambtenaar heeft verklaard en het Hof aannemelijk acht, een (veel) lagere stand van het schommelfonds dan belanghebbende aanvoert. Het Hof acht dat temeer aannemelijk omdat uit de stelling van belanghebbende zou volgen dat, naast de dotaties aan de voorzieningen (het schommelfonds) die zijn opgenomen in de berekening van de rioolheffing (resulterend in een fonds ultimo 2012 van meer dan € 50 miljoen) de afschrijvingslasten van de vervangingsinvesteringen en de verbeteringen die ineens zijn afgeschreven, ten laste van de algemene middelen zouden zijn gebracht. Gesteld noch gebleken is dat de begrotingen in dergelijke lasten hebben voorzien.

Anders dan belanghebbende kennelijk verdedigt, is het Hof van oordeel dat het vaststellen door de gemeenteraad van de begroting en de jaarrekening van de gemeente Nijmegen impliciet inhoudt dat de gemeenteraad heeft goedgekeurd dat, zo nodig in afwijking van de gebruikelijke afschrijvingstermijnen, de lasten ter zake van de afschrijvingen van vervangingsinvesteringen en verbeteringen van de bestaande riolering in aanmerking worden genomen door het doteren aan en het afboeken van het schommelfonds. Een afzonderlijk en expliciet daartoe door de gemeenteraad genomen besluit is naar het oordeel van het Hof niet noodzakelijk.

Naar het oordeel van het Hof maakt belanghebbende niet aannemelijk dat door het in aanmerking nemen van te hoge afschrijvingen de opbrengstlimiet is overschreden. Nu voor het jaar 2009 het systeem van heffing gelijk is aan dat van 2006 is naar het oordeel van het Hof voor wat betreft de toelaatbaarheid daarvan het arrest uit 2015 ten volle van toepassing.

De vijfde grief van belanghebbende houdt in dat belanghebbende ter zitting van de Rechtbank de rioleringskosten die zijn opgevoerd als lasten ter zake, bij gebrek aan wetenschap, verifieerbaarheid en betrouwbare grondslag, heeft betwist. Naar de mening van belanghebbende had het op de weg van de heffingsambtenaar gelegen om nadere inlichtingen te verstrekken. De Rechtbank had niet zonder meer het door de heffingsambtenaar gestelde mogen aanvaarden. Ter zitting van het Hof heeft de gemachtigde verklaard dat de opgevoerde kosten naar hun aard wel als lasten ter zake kunnen worden aangemerkt maar dat hij de ramingen niet kan controleren. Dienaangaande overweegt het Hof als volgt.

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan – kort gezegd – de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. Hoewel voor het onderhavige belastingjaar aan artikel 229b van de Gemeentewet in dit verband geen betekenis (meer) toekomt laat dat onverlet dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig kan worden toegepast (vergelijk Hoge Raad 23 mei 2014, nummer 13/02955, ECLI:NL:HR:2014:1192). In het hierna volgende zal het Hof dan ook het begrip ‘lasten ter zake’ blijven hanteren. Daarbij verdient opmerking dat de gewijzigde wettelijke opzet van de rioolheffing met zich brengt dat tot de zogenoemde ‘lasten ter zake’ meer kosten kunnen worden gerekend dan onder de voormalige heffing van rioolrechten het geval was. Tot die kosten behoren thans immers ook de kosten van het inzamelen van afvloeiend hemelwater en de verwerking daarvan, alsmede van het treffen van maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.

Voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten van de rioolheffing de ter zake geraamde lasten overtreffen is de wijze waarop, noch het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten bepalend. In een procedure als de onderhavige kan de heffingsambtenaar het vereiste inzicht in de desbetreffende ramingen verschaffen op basis van de gemeentelijke begroting op grond waarvan de tarieven in de Verordening zijn vastgesteld, of op basis van andere gegevens (vgl. Hoge Raad 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236).

Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de geraamde baten de 'lasten ter zake' hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, ten einde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen (vgl. Hoge Raad 24 april 1999, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968).

In het hogerberoepschrift heeft belanghebbende in wezen slechts herhaald hetgeen hij ter zitting van de Rechtbank naar voren heeft gebracht. Dat houdt op dit punt in dat hij, naast zijn gemotiveerde stellingen omtrent de afschrijvingen, bij gebrek aan wetenschap betwist hetgeen de heffingsambtenaar naar voren heeft gebracht.

Bij zijn verweerschrift in eerste aanleg heeft de heffingsambtenaar het onder de feiten genoemde overzicht overgelegd dat betrekking heeft op de geraamde baten en lasten in verband met de vaststelling van de Verordening. Uit het overzicht volgt dat de geraamde opbrengsten van de rioolheffing de geraamde lasten niet overschrijden.

Belanghebbende heeft zijn stelling in hoger beroep niet nader geconcretiseerd. Hij heeft ook ter zitting van het Hof desgevraagd niet aangegeven ten aanzien van welke posten nog twijfel bestaat of sprake is van een 'last ter zake' dan wel twijfel omtrent de geraamde baten. De omstandigheid dat belanghebbende eerder de door de heffingsambtenaar overgelegde cijfers bij gebrek aan wetenschap heeft betwist is onvoldoende om aan te nemen dat deze cijfers onjuist zijn (vgl. Hoge Raad 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777, rechtsoverweging 3.4.4.).

Gelet op de inhoud van de door de heffingsambtenaar overgelegde stukken en de daarop ter zitting gegeven toelichting is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar daarmee naar behoren en in voldoende mate inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de gemeentebegroting voor zover deze de rioolheffing betreffen. Dat belanghebbende niet of onvoldoende is uitgerust om een controle uit te voeren op de aangeleverde cijfers moet voor zijn risico blijven omdat dat niet kan afdoen aan de op hem rustende bewijslast.

Alsdan is aan de orde of van de heffingsambtenaar nader bewijs kan worden verlangd. Nu belanghebbende de geraamde baten niet gemotiveerd in twijfel heeft getrokken noch gemotiveerd heeft aangevoerd dat de in het overzicht opgenomen geraamde lasten (andere dan het hiervoor reeds beoordeelde schommelfonds) niet kunnen worden aangemerkt als ‘lasten ter zake’, beantwoordt het Hof die vraag ontkennend.

Gelet op het vorenstaande is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft verschaft en dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opbrengstlimiet is overschreden. De in 3.1 onder d. en e. genoemde beroepsgronden moeten worden verworpen.

Slotsom

Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.

Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P.M. Kooijmans, voorzitter, mr. J.A. Monsma en mr. R.A.V. Boxem, in tegenwoordigheid van mr. E.D. Postema als griffier.

De beslissing is op 15 december 2015 in het openbaar uitgesproken.

De griffier, De voorzitter,

Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op : 17 december 2015

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij

de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),

Postbus 20303,

2500 EH Den Haag.

Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;

2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.

Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.