Hof 's-Gravenhage, 20-09-2011, nr. BK-10/00231

Op een verzoek van belanghebbende aangemerkt te worden als een algemeen nut beogende instelling (hierna: ANBI) in de zin van artikel 6.33, eerste lid, onder b, van de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: de Wet), heeft de Inspecteur negatief beslist.

Bij uitspraak op het door belanghebbende gemaakte bezwaar heeft de Inspecteur de beschikking gehandhaafd.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. In verband daarmee is een griffierecht geheven van € 288. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

Loop van het geding in hoger beroep

Belanghebbende is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof.

De Inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.

De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 9 augustus 2011, gehouden te ’s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

Vaststaande feiten

Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting in hoger beroep verhandelde merkt het Hof het navolgende, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, als vaststaand aan.

Belanghebbende is een stichting die werkzaam is op het gebied van de volkshuisvesting en als zodanig is toegelaten als instelling als bedoeld in artikel 70 van de Woningwet. De primaire wettelijke doelstelling van een op de voet van de Woningwet toegelaten instelling is het huisvesten van de hierna vermelde doelgroep om te kunnen voldoen aan hetgeen is bepaald in artikel 22, tweede lid, van de Grondwet, te weten: ”Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.” Volgens artikel 3 van haar statuten heeft belanghebbende als doelstelling ”uitsluitend werkzaam te zijn op het gebied van volkshuisvesting”.

De activiteiten van belanghebbende vloeien voort uit de Woningwet; zij is als op de voet van die wet toegelaten instelling verplicht personen te huisvesten die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van passende huisvesting. Belanghebbende voorziet zonder commercieel oogmerk in de maatschappelijke behoefte aan adequate huisvesting voor personen die daartoe zelfstandig niet of moeilijk in staat zijn.

Op grond van het Besluit Beheer Sociale-Huursector (hierna: BBSH) is belanghebbende gehouden haar woningen bij voorrang toe te wijzen aan personen uit de doelgroep. Vanaf 1 januari 2010 is belanghebbende gehouden ten minste 90 percent van haar woongelegenheden toe te wijzen aan de doelgroep teneinde te kunnen voldoen aan de eisen van de Europese Commissie, aangezien alleen dan sprake is van een dienst van algemeen economisch belang, waardoor de aan woningcorporaties tot 1 januari 2010 verleende en in de toekomst te verlenen staatssteun kwalificeert als geoorloofde staatssteun. Een keuze in de doelgroep die zij bedient, heeft belanghebbende in beginsel niet.

Belanghebbende richt zich primair op de huisvesting van huishoudens met lagere inkomens en andere kwetsbare groepen, zoals mensen met een verstandelijke beperking, jongeren die extra begeleiding nodig hebben of ouderen die behoefte hebben aan zorg dicht bij huis. Zij realiseert haar doelstelling door tegen (sterk) gereduceerde prijzen woonruimte aan deze doelgroep te verschaffen. Deze (sterk) gereduceerde prijzen komen voor belanghebbende neer op een bedrag van maximaal 70 percent van de maximaal redelijke huurprijs die belanghebbende op grond van het woningwaarderingsstelsel had kunnen vragen. Als gevolg van de verhuur tegen huurprijzen die lager zijn dan een marktconforme huur is voor minder kapitaalkrachtige personen acceptabele huisvesting realiseerbaar. Voor starters op de woningmarkt realiseert belanghebbende koopwoningen die met korting worden verkocht. Belanghebbende exploiteert zonder commercieel oogmerk onroerende zaken. Het overgrote deel van haar woningbezit, circa 8.200 van de in totaal circa 8.500 in haar bezit zijnde woningen wordt verhuurd in de sociale huursector tegen een lagere huur dan de markthuur. Ook doet belanghebbende aanzienlijke, onrendabele investeringen.

Daarnaast draagt belanghebbende bij aan de leefbaarheid en heeft zij diverse prestatieafspraken. Zij streeft eerder naar maatschappelijk rendement dan naar financieel rendement, door het oplossen van volkshuisvestelijke knelpunten die zich in de huidige samenleving voordoen. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan het terugdringen van wachtlijsten, het huisvesten van aandachtsgroepen, het verbeteren van het leefklimaat in de wijken, het onderhouden en verbeteren van de buitenruimte in de wijken en dergelijke. In het licht van de doelstelling op grond van de Woningwet en het BBSH draagt zij tevens zorg voor de leefbaarheid van de buurten en wijken en sluit zij prestatiecontracten met de gemeente. Met het begrip leefbaarheid bedoelt belanghebbende: de zorg voor het tegengaan van de effecten van vergrijzing, ontgroening, bevolkingskrimp, het verlies van werkgelegenheid, het wegvallen van voorzieningen en het wegvallen van sociale cohesie door een veranderende bevolkingssamenstelling.

Belanghebbende heeft de mogelijkheid onder gunstige voorwaarden leningen aan te trekken met borging door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (hierna: het WSW). Het WSW geeft garanties aan financiers die woningcorporaties leningen verstrekken voor sociale woningbouwprojecten en leningen voor maatschappelijk vastgoed. De gemeenten en het rijk fungeren in dit kader als achtervang. Ook wordt door veel gemeenten een zogeheten sociale grondprijs gehanteerd voor de uitgifte van grond ten behoeve van sociale woningbouw. Deze sociale grondprijs is lager dan de marktwaarde van deze grond om de realisatie van sociale woningbouw te stimuleren.

Belanghebbende staat, als toegelaten instelling, onder financieel toezicht staan van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het CFV). Het CFV toetst de financiële positie van toegelaten instellingen. Daarbij wordt ook beoordeeld in hoeverre belanghebbende - in relatie tot haar vermogen - voldoende doet ter realisering van haar sociaal-maatschappelijke opdracht.

Door voormelde regelgeving is de bewegingsruimte van belanghebbende begrensd. Zo wordt getoetst of zij in het belang van de volkshuisvesting werkzaam is en mag zij bepaalde activiteiten niet uitvoeren. Het huurprijsbeleid is wettelijk geregeld en voor vele rechtshandelingen, zoals het verkopen van bezit en het aangaan van fusies, is toestemming van het ministerie van Infrastructuur en milieu (voorheen het ministerie van VROM) nodig.

In het jaarplan 2008 van belanghebbende is onder meer het volgende vermeld:

(blz. 5) MISSIE

[X] is een moderne woonmaatschappij met een bijzondere doelstelling, dat wil zeggen gespecialiseerd in de problematiek van de diverse woonkernen. [X] is dé corporatie van en voor de [Q] en richt zich primair op de huisvesting van huishoudens met lagere inkomens (tot € 35.000) en andere kwetsbare groepen. Andere doelgroepen zijn we van dienst als dat de volkshuisvestelijke opgave ten goede komt. Onze organisatie is sterk lokaal georiënteerd en op samenwerking gericht; onze belangrijkste partners zijn onze huurdersorganisaties, de gemeenten en de zorg- en welzijnsinstellingen in de [Q].

(blz 9-10) 1.3. Huurbeleid

Om onze primaire doelgroep (mensen met een inkomen tot € 35.000 of met een bijzondere behoefte) te kunnen huisvesten is ons huurbeleid erop gericht om voldoende betaalbare woningen aan te bieden. Minimaal 80% van onze woningvoorraad bestaat dan ook uit woningen onder de betaalbaarheidsgrens (€ 492/€ 527). Deze woningen zijn betaalbaar voor huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag. Speciaal voor starters tot 23 jaar reserveren we een deel van onze betaalbare voorraad in de goedkope categorie (tot € 339), omdat zij alleen dan huurtoeslag kunnen krijgen.

Het huurprijsniveau van [X] ligt onder het landelijk gemiddelde. Ook als je de kwaliteit erbij betrekt zijn we relatief goedkoop. Het landelijk gemiddelde is 68% van maximaal de huurprijsgrens. Bij ons is dat 65%.

(blz 10) 1.4. Verhuur en woonruimteverdeling

In totaal bezit [X] zo'n 8700 woningen in de [Q], waarvan het merendeel betaalbaar. We verwachten in 2008 530 woningen opnieuw te verhuren. We willen de betaalbare voorraad nagenoeg geheel verhuren aan mensen met een inkomen onder de € 35.000 (én de goedkope voorraad met voorrang aan huishoudens met een inkomen onder de huurtoeslaggrens).

In het bezwaarschrift zijn de resultaten over de jaren 2003 tot en met 2008 van belanghebbende en haar rechtsvoorgangers als volgt weergegeven:

Jaartal Resultaat

2003 -/- €       997.286

2004 -/- €       784.096

2005 -/- €    1.588.987

2006 -/- €  16.010.050

2007 €  13.776.446

2008 -/- € 28.960.000.

Omschrijving geschil in hoger beroep en standpunten en conclusies van partijen

In geschil is of de Inspecteur het verzoek van belanghebbende haar als ANBI aan te wijzen terecht heeft afgewezen, hetgeen hij stelt, doch belanghebbende gemotiveerd betwist.

Belanghebbende stelt het volgende. De huisvesting van financieel minder draagkrachtigen behoort tot de bijzondere problemen van onze hedendaagse samenleving. Belanghebbende verricht haar activiteiten onder een specifiek regime, waardoor het maatschappelijk gebonden vermogen daadwerkelijk wordt aangewend ten bate van de volkshuisvesting, meer precies de sociale huursector.

Het dienen van het algemeen belang schuilt in het feit dat als gevolg van de verhuur tegen vergoedingen die lager zijn dan een marktconforme huur, ook voor minder kapitaalkrachtige personen acceptabele huisvesting mogelijk is. Vanuit haar maatschappelijke doelstelling verhuurt belanghebbende - zoals ook de andere woningcorporaties - woningen beneden het huurbedrag dat op grond van het woningwaarderingsstelsel in rekening mag worden gebracht. Hieruit blijkt dat belanghebbende niet naar winst streeft. Daarnaast draagt belanghebbende bij aan de leefbaarheid, investeert zij onrendabel in sociale huurwoningen, staat zij onder rijkstoezicht en heeft zij diverse prestatieafspraken met onder meer de gemeenten waarin zij werkzaam is. Belanghebbende is derhalve niet op één lijn te stellen met een commerciële exploitant. Zij streeft naar maatschappelijk rendement in plaats van financieel rendement en zij mist de vrijheid om haar activiteiten volledig naar eigen inzicht in te vullen. Belanghebbende moet worden aangemerkt als een maatschappelijk ondernemer.

Het bezit (en de verhuur) van woningen is nodig om de primaire doelstelling (betaalbare huisvesting) te kunnen verwezenlijken en is geen doel op zichzelf. Een woningcorporatie is in de eerste plaats sociaal volkshuisvester en pas in tweede instantie - noodgedwongen - exploitant van vastgoed. Voor belanghebbende staat de functie van het vastgoed centraal en niet het bezit daarvan, zelfs als dat betekent dat investeringen onvoldoende rendement opleveren, en dat genoegen moet worden genomen met een huurprijs, lager dan de maximaal redelijke huurprijs die voortvloeit uit het woningwaarderingsstelsel. Bovendien is in artikel 41b van de Uitvoeringsregeling inkomstenbelasting 2001 voor deze situaties een specifieke bepaling opgenomen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt - voor de toetsing aan het vermogensplafond - dat activa die een instelling ten behoeve van de doelstelling redelijkerwijs nodig heeft, vallen onder het vermogen dat nodig is voor de continuïteit van de voorziene werkzaamheden ten behoeve van de doelstelling van de instelling.

Derhalve moet de conclusie zijn dat belanghebbende naast het particuliere belang van de huurder (betaalbare huisvesting) het algemeen belang dient en beoogt.

De Inspecteur stelt zich - kort weergegeven - op het standpunt dat de particuliere belangen van de huurders meer op de voorgrond staan dan het algemeen belang.

Voor de overige standpunten van partijen en de gronden waarop zij hun standpunten doen steunen, wordt verwezen naar de gedingstukken. Partijen hebben hun standpunten ter zitting toegelicht.

Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en van de uitspraak op bezwaar en tot een positieve beslissing op haar verzoek. De Inspecteur concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

Overwegingen van de rechtbank

5. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard op grond van de volgende overwegingen:

4.1. In artikel 6.33 van de Wet is geen definitie opgenomen van het begrip ANBI. Weliswaar zijn in de artikelen 41a en 41b van de Uitvoeringsregeling inkomstenbelasting 2001 bepalingen opgenomen die betrekking hebben op een ANBI, doch deze hebben uitsluitend betrekking op de toepassing van het gestelde in het tweede en derde lid van artikel 6.33 van de Wet, te weten de procedure van het aanwijzen van een ANBI. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat met de invoering van het ANBI-regime geen wijziging van de inhoud van het begrip ANBI is beoogd. Daarom dient voor de beoordeling of sprake is van een ANBI te rade worden gegaan bij de jurisprudentie ter zake.

4.2. Volgens vaste jurisprudentie is sprake van (het dienen van) een algemeen belang indien de werkzaamheden van de instelling rechtstreeks erop gericht zijn enig algemeen belang te dienen. Het gaat daarbij dus niet om de vraag of ten gevolge van die werkzaamheden om enigerlei reden (indirect) het algemeen belang gediend is (vgl. Hoge Raad 12 mei 2006, nr. 40 684, LJN: AT8202; BNB 2006/267).

4.3. Op grond van de onder 2.2 tot en met 2.4 vermelde feiten gaat de rechtbank met [de Inspecteur] ervan uit dat de feitelijke werkzaamheid van [belanghebbende] hoofdzakelijk bestaat uit het verhuren van woonruimten.

4.4. Het verhuren van woonruimten is een werkzaamheid waarmee primair het particuliere en individuele belang van de betreffende huurders wordt gediend. Dat is niet anders indien - zoals hier - sprake is van sociale huurwoningen die worden verhuurd aan de groep (potentiële) huurders aan wie [belanghebbende] op grond van de voor haar geldende regelgeving en/of afspraken verplicht is woonruimte aan te bieden. Ook de omstandigheid dat de verhuur geschiedt zonder winstoogmerk, in het kader van de volkshuisvesting en binnen het specifieke regime van de Woningwet en daarop gebaseerde regelgeving als het BBSH, met alle daaraan verbonden (financiële) beperkingen en gevolgen, brengt niet mee dat de feitelijke activiteit van het verhuren niet in de eerste plaats erop is gericht om de betreffende huurder van woonruimte te voorzien. Het beroep van [belanghebbende] op de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch leidt niet tot een ander oordeel nu in het aldaar voorliggende geval sprake was van de interpretatie van regelgeving op het vlak van overdrachtsbelasting en het voorts de exploitatie van bejaardenwoningen betrof hetgeen een wezenlijk ander karakter heeft dan de algemeen verhuur van woningen.

Het overwogene onder 4.3 tot en met 4.5 leidt tot het oordeel dat de feitelijke werkzaamheden van [belanghebbende] niet rechtstreeks zijn gericht op het algemeen belang, maar op het particuliere belang van de huurders. [Belanghebbende] kan mitsdien niet worden aangemerkt als ANBI in de zin van artikel 6.33, eerste lid, onderdeel b, van de Wet.

Het beroep van [belanghebbende] op het gelijkheidsbeginsel faalt reeds, omdat universiteiten niet feitelijk en rechtens gelijk zijn aan woningcorporaties als [belanghebbende].

Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

Wil een instelling als ANBI worden aangemerkt, dan zal zij moeten voldoen aan twee criteria:

Zulks betekent dat moet worden getoetst:

Refererend aan de conclusie van Advocaat-generaal P.J. Wattel van 25 maart 2011 genomen in het kader van de behandeling door de Hoge Raad van de zaak met kenmerk 10/03464, leidt het Hof uit de volgende omstandigheden:

Wat betreft het tweede, kwantitatieve criterium heeft te gelden dat het dienen van een algemeen belang zal samengaan met het dienen van een of meer groepen van particuliere belangen. Dat belanghebbende met elke huurovereenkomst ook het particuliere belang van een huurder dient, is – anders dan de Inspecteur heeft gesteld - niet prohibitief voor de mogelijkheid dat het algemeen belang door de werkzaamheden feitelijk in ten minste gelijke mate wordt gediend als een particulier belang. Naar het oordeel van het Hof zijn de werkzaamheden van belanghebbende, zoals onder de vaststaande feiten weergegeven, geheel of nagenoeg geheel – en daarmee ook ten minste voor 50 percent - gericht op het dienen van het algemeen belang van de volkshuisvesting. Mitsdien is het Hof van oordeel dat ook is voldaan aan het tweede in 6.2 genoemde criterium.

Op grond van het vorenstaande komt het Hof tot het oordeel dat het verzoek van belanghebbende te worden aangemerkt als een ANBI moet worden gehonoreerd.

Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep gegrond en dient te worden beslist als hierna is vermeld.

Proceskosten en griffierecht

5.1. Het Hof vindt aanleiding de Inspecteur te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn, op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage, vastgesteld op € 2.277 wegens door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en in hoger beroep {[(2 punten à € 322) plus (2 punten à € 437)] x 1,5 (gewicht van de zaak)}. Voor een hogere vergoeding acht het Hof geen termen aanwezig.

5.2 Voorts dienen de voor de behandeling van de zaak in beroep en in hoger beroep gestorte griffierechten van € 288 respectievelijk € 448, in totaal € 736, aan belanghebbende te worden vergoed.

vernietigt de uitspraak van de rechtbank en de uitspraak van de Inspecteur;

wijzigt de beschikking aldus, dat belanghebbende met ingang van 1 januari 2008 wordt aangemerkt als ANBI;

veroordeelt de Inspecteur in de proceskosten van belanghebbende ten bedrage van € 2.277;

gelast de Inspecteur de door belanghebbende betaalde griffierechten van € 288 en € 448 aan belanghebbende te vergoeden.

De uitspraak is vastgesteld door mrs. P.J.J. Vonk, H.A.J. Kroon en W.M.G. Visser, in tegenwoordigheid van de griffier mr. R.W. Otto. De beslissing is op 20 september 2011 in het openbaar uitgesproken.

aangetekend aan

partijen verzonden:

Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

de naam en het adres van de indiener;

de dagtekening;

de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

de gronden van het beroep in cassatie.

Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.

De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.