HR, 12-04-2016, nr. 15/00429

“Primair dient mijns inziens het openbaar ministerie niet ontvankelijk te worden verklaard. Aan mijn cliënt is reeds een stadionverbod opgelegd voor 3 jaar naar aanleiding van de gebeurtenissen na de wedstrijd NEC-ADO Den Haag en hij kreeg een boete van € 450,00. Bij overtreding dreigt een extra boete van € 900,00. Mijns inziens gaat het hier om een maatregel die is te beschouwen als een criminal charge in de zin van artikel 6 lid 1 van het EVRM. Ik wijs op een arrest van het Hof Den Haag inzake de kwestie van het alcoholslotprogramma. Het beginsel van ne bis in idem is van toepassing. Mijn cliënt mag niet tweemaal worden vervolgd voor eenzelfde feit. Ik wijs ook op een vonnis van de Politierechter Maastricht van 23 december 2014. Het ging daarbij om vervolging van een supporter tijdens de wedstrijd Fortuna-Roda JC. De rechter oordeelde dat het openbaar ministerie niet ontvankelijk was in de vervolging van een supporter aan wie reeds een stadionverbod was opgelegd.”

6. Het hof heeft in het bestreden arrest onder “ontvankelijkheid van het openbaar ministerie” het verweer als volgt beantwoord:

“Het hof overweegt:

of een sanctie als ‘criminal charge’ is aan te merken dient te worden beoordeeld aan de hand van drie door het EHRM gehanteerde criteria, te weten:

1. de classificatie naar nationaal recht;

2. de aard van de overtreding;

3. de aard en de zwaarte van de sanctie.

Naar het oordeel van het hof strandt het verweer van de raadsman reeds op het eerste criterium. Een ieder die een toegangsbewijs aanschaft voor een voetbalwedstrijd sluit hierdoor een civielrechtelijke overeenkomst met de KNVB en de betreffende voetbalclub en accepteert en verbindt zich daarmee aan de door de KNVB en voetbalclubs opgestelde regels, voorwaarden en aan de eventuele sancties op het overtreden daarvan. De regels zijn dus niet een ieder verbindend maar gelden slechts voor degenen die zich tevoren - door aankoop van een toegangsbewijs - vrijwillig verbinden aan de algemene voorwaarden.

Verdachte heeft door zijn gedrag kennelijk de algemene voorwaarden van de KNVB overtreden en is daarmee ten opzichte van de KNVB kennelijk tekortgeschoten in nakoming van de overeenkomst. Daarop heeft de KNVB aan verdachte overeenkomstig de standaard-voorwaarden een stadionverbod en een boete opgelegd. Deze civielrechtelijke sancties zijn naar het oordeel van het hof derhalve niet als een ‘criminal charge’ aan te merken.

Dat de KNVB de informatie omtrent het gedrag van verdachte tijdens de voetbalwedstrijd NEC – ADO Den Haag van politie en justitie heeft gekregen doet aan het vorenstaande niet af. Het verweer wordt verworpen.”

7. Het hof heeft vastgesteld dat de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond (KNVB) aan de verdachte overeenkomstig de standaardvoorwaarden een stadionverbod en een boete heeft opgelegd. In cassatie zal van deze vaststelling moeten worden uitgegaan.

8. De bevoegdheid van de KNVB stadionverboden en geldboetes op te leggen vindt haar grondslag in de in de met de bezoeker van een voetbalwedstrijd gesloten overeenkomst en de daarop van toepassing zijnde Standaardvoorwaarden van de KNVB (hierna: Standaardvoorwaarden).1.Deze Standaardvoorwaarden zijn verbindend voor een ieder die een toegangsbewijs koopt voor een wedstrijd in het betaald voetbal, zoals de onderhavige competitiewedstrijd (art. 2 van de Standaardvoorwaarden). De artikelen 10.2 en 10.3 van de Standaardvoorwaarden luiden als volgt:

“10.2 De KNVB is gerechtigd om, met inachtneming van de voor het betreffende seizoen vastgestelde Richtlijn termijn stadionverbod, welke is in te zien en te downloaden op www.knvb.nl, (landelijke) Stadionverboden op te leggen aan een ieder die volgens een melding van een Club of het Openbaar Ministerie in en/of buiten het Stadion in het kader van een Evenement:

- heeft gehandeld in strijd met deze Standaardvoorwaarden; en/of

- een strafbaar feit heeft begaan; en/of

- ten aanzien van wie een vermoeden bestaat dat deze zich schuldig heeft gemaakt aan voetbalgerelateerd wangedrag; en/of

- zich zodanig heeft gedragen dat daardoor het aanzien en/of het belang van het voetbal wordt geschaad;

zulks onverminderd enige plicht tot schadevergoeding op grond van het civiele recht. Het voorgaande laat onverlet de bevoegdheid van Clubs om (lokale) Stadionverboden op te leggen.

10.3 Indien de KNVB op grond van artikel 10.2 een Stadionverbod heeft opgelegd, verbeurt betrokkene aan de KNVB een voor onmiddellijke opeising vatbare geldboete van maximaal € 450,- per handeling in strijd met deze Standaardvoorwaarden of per strafbaar feit en/of gedraging waardoor het aanzien en/of het belang van het voetbal wordt geschaad, zonder dat daartoe enige ingebrekestelling of rechterlijke tussenkomst noodzakelijk is. Het boetebedrag zal door de KNVB worden aangewend ter bevordering van de veiligheid in het betaalde voetbal. Deze geldboete laat onverlet de bevoegdheid van de Club en/of een derde tot het eisen van schadevergoeding op grond van het civiele recht.”

9. De juridische grondslag voor het opleggen van een stadionverbod en een geldboete door de KNVB is dan ook privaatrechtelijk van aard. De contractuele relatie met de bezoeker van de wedstrijd vormt de basis voor het optreden van de voetbalbond. Daarmee is echter niet alles gezegd. De KNVB trekt zich als private partij mede het publieke belang van de handhaving van de openbare orde en de veiligheid van het bezoek aan voetbalwedstrijden aan.2.Ter bestrijding van voetbalgerelateerde overlast en criminaliteit vindt samenwerking plaats met onder meer de politie en het openbaar ministerie.3.De bestrijding van voetbalvandalisme wordt in een door het ministerie van Veiligheid en Justitie opgesteld beleidskader benoemd als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten, politie, openbaar ministerie, KNVB, voetbalclubs en de rijksoverheid (de “voetbalketen”).4.Die samenwerking komt ook tot uitdrukking in de Aanwijzing bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgerelateerd geweld, waarin onder meer voorzieningen zijn getroffen voor het verschaffen van informatie in geval van voetbalvandalisme door het openbaar ministerie aan de KNVB.5.Daarin wordt ook bepaald dat de overtreding van een civielrechtelijk stadionverbod leidt tot strafrechtelijke vervolging (art. 138 Sr). Hoewel de juridische grondslag voor de toepassing van stadionverboden en de oplegging van geldboetes door de KNVB dus is gelegen in de contractuele relatie en de in dat verband toepasselijke Standaardvoorwaarden, is de handelwijze van de KNVB wel ingebed in een publiek-private samenwerking met het oog op het veiligheidsbeleid.6.

10. Uit art. 10.2 van de Standaardvoorwaarden volgt dat een stadionverbod onder meer kan worden opgelegd wegens het begaan van een strafbaar feit. Niet uitgesloten is dat een voetbalgerelateerd strafbaar feit niet alleen leidt tot een civielrechtelijk stadionverbod, maar ook tot strafrechtelijke vervolging en bestraffing. Ook in het kader van het strafrecht kan een stadionverbod worden opgelegd. Te denken valt aan de vrijheidsbeperkende maatregel in de zin van art. 38v Sr en aan een bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling (art. 14c, tweede lid, onder 6, Sr).7.De vraag kan worden gesteld of een dergelijke cumulatie van reacties op hetzelfde strafbaar feit toelaatbaar is. Voor de onderhavige zaak geldt daarbij als complicerende factor dat zich bij de aan de Hoge Raad ingezonden stukken van het geding geen stukken bevinden waaruit valt af te leiden dat het door de KNVB opgelegde stadionverbod en de geldboete hun grond vinden in één of meer van de bewezen verklaarde feiten. Het hof heeft in de hiervoor onder 6 geciteerde overweging overwogen dat de verdachte naar aanleiding van het onderhavige incident een stadionverbod en een geldboete opgelegd heeft gekregen. Voor het geval daarin moet worden gelezen dat het hof heeft vastgesteld dat de beide door de KNVB opgelegde sancties hun oorsprong hebben in dezelfde feiten, geldt het volgende.

11. In de Kamerstukken bij een recente wetswijziging is aandacht besteed aan de cumulatie van een civielrechtelijk stadionverbod (en een daarbij opgelegde geldboete) en strafrechtelijke vervolging en bestraffing8.:

“In de praktijk komt het voor dat naast een privaatrechtelijke sanctie ook een bestuurlijke maatregel wordt opgelegd of een strafrechtelijke sanctie. De KNVB of een voetbalclub kunnen bijvoorbeeld voor het overtreden van de huisregels in het stadion of voor buiten het stadion gepleegde voetbalgerelateerde overlast, een stadionverbod opleggen. Een burgemeester kan naast het stadionverbod een gebiedsverbod opleggen voor de omgeving van het stadion of voor bijvoorbeeld het centrum van de stad indien betrokkene de openbare orde heeft verstoord. Betrokkene krijgt in dit geval een civiele sanctie opgelegd én een bestuurlijke maatregel. Het stadionverbod en het gebiedsverbod vullen elkaar aan in het weren van overlastgevende supporters, en is uit een oogpunt van proportionaliteit dus niet bezwaarlijk. De strafrechter zal in zijn uitspraak rekening kunnen houden met een civiele sanctie, maar dat hoeft hem er niet van te weerhouden een strafrechtelijke sanctie op te leggen. Bij die uitspraak kan hij tevens een vrijheidsbeperkende maatregel opleggen. Een strafrechtelijk stadionverbod zal de strafrechter niet snel in combinatie met een civielrechtelijk stadionverbod opleggen, omdat dit een volledige overlapping betekent, maar een meldplicht is daarmee goed te combineren.”

12. In dit citaat wordt ervan uitgegaan dat de omstandigheid dat een stadionverbod als “civiele sanctie” is opgelegd er niet aan in de weg staat dat de strafrechter, zoals in de onderhavige zaak, ook een sanctie oplegt. Alleen een cumulatie van een civielrechtelijk stadionverbod en een strafrechtelijk stadionverbod wordt als een volledige overlapping gezien, waartoe de strafrechter naar verwachting van de minister niet snel zal overgaan. In de Aanwijzing bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgerelateerd geweld wordt het optreden van het openbaar ministerie en de politie gezien als aanvullend ten opzichte van de door de KNVB en de voetbalclubs te nemen maatregelen. Ook in de aanwijzing wordt, onder verwijzing naar rechtspraak van de feitenrechter, als uitgangspunt gehanteerd dat een cumulatie van een door de KNVB opgelegd stadionverbod en een strafrechtelijke vervolging en bestraffing niet in strijd is met het ‘ne bis in idem’-beginsel.9.Ook een privaatrechtelijke voorziening en een bestuursrechtelijke voorziening kunnen cumuleren. Ingevolge art. 172a, eerste en tweede lid, Gemeentewet kan de burgemeester in voorkomende gevallen een gebiedsverbod, een meldingsplicht en een groepsverbod opleggen ook nadat een sanctie door een private organisatie is opgelegd, zoals een door de KNVB opgelegd stadionverbod.

13. In de door mij aangetroffen vonnissen en arresten van feitenrechters in gevallen waarin een vervolging plaatsvond nadat een civielrechtelijk stadionverbod was opgelegd, werd een beroep op niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie steeds verworpen. Daarbij is de leidende gedachte dat een door de KNVB opgelegd stadionverbod niet kan worden beschouwd als een ‘determination of a criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM.10.Tijdens het pleidooi in hoger beroep heeft de raadsman verwezen naar een vonnis van de politierechter in de rechtbank Maastricht van 23 december 2014, waarin zou zijn geoordeeld dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk was in de vervolging van een supporter aan wie naar aanleiding van ongeregeldheden tijdens de wedstrijd Fortuna Sittard-Roda JC reeds een stadionverbod was opgelegd. Ik heb een dergelijk vonnis niet aangetroffen. Wel oordeelde de politierechter in de rechtbank Limburg op 21 januari 201511.naar aanleiding van ongeregeldheden bij een andere Limburgse derby (Roda JC-MVV), dat een opgelegd stadionverbod wegens de privaatrechtelijke aard van de sanctie niet kan worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM en dat het ‘ne bis in idem’-beginsel niet in de weg aan een strafrechtelijke vervolging nadat een stadionverbod is opgelegd.

14. Ook in de literatuur is aandacht besteed aan de cumulatie van een privaatrechtelijk stadionverbod (en een daarbij opgelegde geldboete) en strafrechtelijke vervolging en bestraffing. De Rooij merkt in algemene zin op dat privaatrechtelijke sancties buiten de reikwijdte van het ‘ne bis in idem’-beginsel vallen. Zij pleit er wel voor dat “bij een stapeling van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke sancties” het resultaat evenredig moet zijn, vooral als die stapeling het resultaat is van een hechte samenwerking tussen de overheid en private partijen en als de sancties en maatregelen onderling verweven zijn geraakt.12.Wierenga en Brouwer merken op dat de strafrechter bij de straftoemeting de omstandigheid dat de KNVB reeds een boete heeft opgelegd in zijn afweging dient te betrekken.13.Ook die benadering duidt er niet op dat de weg naar de strafrechter is geblokkeerd nadat de KNVB een stadionverbod en een boete heeft opgelegd in of nabij het stadion.

15. De steller van het middel betoogt dat het opleggen van een stadionverbod en een geldboete als “the determination of a criminal charge” in de zin van art. 6 EVRM zijn aan te merken. Daartoe voert hij aan dat deze sancties diep ingrijpen in het persoonlijke leven van degene die het betreft. Tijdens de behandeling in hoger beroep heeft de raadsman gewezen op rechtspraak van het gerechtshof Den Haag ten aanzien van het zogenoemde alcoholslotprogramma.

16. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM moet de vraag of sprake is van de ‘determination of a criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM worden beantwoord aan de hand van drie criteria. Het Europese Hof heeft in het arrest in de zaak Zolotukhin het toetsingskader als volgt samengevat14.:

“The Court's established case-law sets out three criteria, commonly known as the ‘Engel criteria’ (see Engel and Others, cited above), to be considered in determining whether or not there was a ‘criminal charge’. The first criterion is the legal classification of the offence under national law, the second is the very nature of the offence and the third is the degree of severity of the penalty that the person concerned risks incurring. The second and third criteria are alternative and not necessarily cumulative. This, however, does not exclude a cumulative approach where separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence of a criminal charge (…).”

17. De privaatrechtelijke grondslag van de oplegging van het stadionverbod en de geldboete is van betekenis voor de vraag of sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM. Het hof heeft in het bestreden arrest geoordeeld dat de vraag of sprake is van een ‘determination of a criminal charge’ reeds strandt op het eerste criterium, te weten de classificatie naar nationaal recht. Die sprong acht ik iets te groot.15.Volgens de Europese rechtspraak is de classificatie naar nationaal recht bij de beoordeling immers slechts een ‘un simple point de départ’.16.De andere twee criteria zijn van groter gewicht. Het gaat daarbij om een autonome beoordeling of sprake is van ‘the determination of a criminal charge’.

18. Aan het privaatrechtelijk karakter komt naar mijn mening echter ook gewicht toe in verband met het tweede criterium, ‘the nature of the offence’.17.In de ontvankelijkheidsbeslissing in de zaak Blake tegen het Verenigd Koninkrijk overwoog het Europese Hof in een zaak waarin sprake was van een civiele procedure in verband met een publicatie in strijd met een geheimhoudingsplicht van een voormalig ambtenaar van de ‘British Secret Intelligence Service’:

“98. Secondly and as to the nature of the offence, the applicant alleged that the proceedings in question involved the determination of a charge under section 1 of the 1989 Act. However, no such charges were ever brought against the applicant. It is true, that in the course of the proceedings the AG, the Court of Appeal and the House of Lords made statements that the applicant was guilty of the said offence (see paragraphs 46 and 66 above). However, although such statements of guilt in civil proceedings may give rise to an issue under Article 6 § 2 when they are sufficiently closely linked to criminal proceedings (see below), they will not of themselves transform the nature of civil proceedings, so that they become criminal (see Hammern v. Norway, no. 30287/96, § 42-46, 11 February 2003). The fact remains that the ultimate decision of the House of Lords to order an account of profits against the applicant was based on his breach of contract (see paragraph 66 above), a cause of action clearly civil in character.”18.

19. Daarbij moet worden bedacht dat de grondslag van de toepassing van het stadionverbod en de geldboete niet is gelegen in de overtreding van een algemeen verbindend voorschrift, maar in de niet-naleving van de Standaardvoorwaarden, die slechts van toepassing zijn op hen die door middel van de aanschaf van een toegangsbewijs tot een wedstrijd een overeenkomst zijn aangegaan. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de aanleiding voor de toepassing van het stadionverbod en de geldboete kan overeenkomen met de beschuldiging die in de strafzaak centraal staat. Zoals opgemerkt, kan ook het begaan van een strafbaar feit een schending van de Standaardvoorwaarden opleveren die tot de oplegging van een stadionverbod en een geldboete kan leiden. De privaatrechtelijke grondslag en de procedure verschillen evenwel sterk van een strafrechtelijke vervolging. De KNVB treedt in dezen als private partij op, al is het optreden van de voetbalbond ingebed in een veiligheidsbeleid waarbij ook met publieke partners, waaronder het openbaar ministerie en de politie, wordt samengewerkt. Uit de rechtspraak van het Europese Hof valt af te leiden dat bij de toetsing aan het tweede criterium belang toekomt aan de aard van de procedure, “the nature of the proceedings”. Het Europese Hof nam in de Bentham-zaak ter onderbouwing van zijn oordeel dat Benham ‘was charged with a criminal offence’ in aanmerking dat “the proceedings in question were brought by a public authority under statutory powers of enforcement”.19.

20. De oplegging van een stadionverbod en een geldboete door een private partij als de KNVB op grond van een schending van de Standaardvoorwaarden staat naar mijn mening zodanig ver af van een strafrechtelijke vervolging, dat ook de aard en de zwaarte van de (mogelijke) sancties niet meebrengen dat sprake is van de ‘determination of a criminal charge’. Daarbij merk ik nog op dat weliswaar sprake is van de oplegging van een geldboete, maar dat in geval het verschuldigde bedrag niet wordt voldaan geen vervangende hechtenis kan worden toegepast.

21. Voor de volledigheid wijs ik nog op het volgende. Tijdens de behandeling in hoger beroep verwees de raadsman van de verdachte naar rechtspraak van het gerechtshof Den Haag over de cumulatie van de toepassing van het zogenoemde alcoholslotprogramma en een strafrechtelijke vervolging en bestraffing. Thans is er rechtspraak van de Hoge Raad over een dergelijke cumulatie beschikbaar. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat naar de huidige stand van het recht de strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd is met de beginselen van een goede procesorde in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd.20.De Hoge Raad wees op de sterke gelijkenis tussen de strafrechtelijke vervolging in de bedoelde gevallen en de procedure die leidt tot de oplegging van een alcoholslotprogramma. De Raad constateerde dat zich de uitzonderlijke - van andere gevallen, waarin een bestuursrechtelijk en strafrechtelijk traject samenlopen, afwijkende - situatie voordoet die op gespannen voet staat met het aan art. 68 Sr ten grondslag liggende beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor hetzelfde feit.

22. De onderhavige zaak onderscheidt zich van de zaak over het alcoholslotprogramma doordat in dezen sprake is van cumulatie van een strafrechtelijke en een privaatrechtelijke - en niet met een bestuursrechtelijke - voorziening. De juridische grondslag voor het optreden van de KNVB is gelegen in de niet-nakoming van de met de bezoeker van de voetbalwedstrijd getroffen overeenkomst en de daarop van toepassing zijnde Standaardvoorwaarden. De KNVB handelt in zijn hoedanigheid van private partij en niet als bestuursorgaan.21.De omstandigheid dat in het kader van de bestrijding van voetbalvandalisme wordt samengewerkt met (onder meer) de politie en het openbaar ministerie laat onverlet dat de KNVB zijn eigen verantwoordelijkheid behoudt en dat de in dat kader getroffen maatregelen hun privaatrechtelijke karakter behouden.22.In het arrest over het alcoholslotprogramma heeft de Hoge Raad bovendien het uitzonderlijke karakter van de situatie die zich in die zaak voordeed benadrukt.23.Naar mijn mening doet zich in de onderhavige zaak niet de situatie voor waarin een strafrechtelijke vervolging, na het optreden van de KNVB, op gespannen voet staat met het aan art. 68 Sr ten grondslag liggende beginsel, terwijl art. 68 Sr als zodanig reeds toepassing mist omdat geen sprake is van meerdere onherroepelijke beslissingen van de strafrechter.24.

23. Het middel faalt.

24. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

25. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG