HR, 17-04-1996, nr. 29868

Geding in cassatie 2.1. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. 2.2. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft het beroep bij vertoogschrift bestreden. 2.3. Partijen hebben hun standpunten bij pleidooi doen toelichten; belanghebbende door mr. O.C. Struif, advocaat te Leeuwarden, en de Minister door mr. R.L.H. IJzerman, advocaat bij de Hoge Raad. 2.4. De Advocaat-Generaal Loeb heeft bij op 21 november 1995 genomen conclusie, zoals nader aangevuld op 29 november 1995, geconcludeerd tot verwerping van het beroep. 2.5. Op 22 december 1995 is bij de Hoge Raad ingekomen de reactie van belanghebbende op de conclusie van de Advocaat-Generaal.

Beoordeling van de middelen 3.1. In cassatie moet worden uitgegaan van het volgende. Belanghebbende houdt kippen. Haar bedrijf, waartoe minder dan een hectare landbouwgrond in de zin van artikel 1, lid 1, van de Meststoffenwet (hierna ook: MSW) behoort, is gevestigd in een zogenaamd "mesttekortgebied". Belanghebbende heeft de in het onderhavige tijdvak op haar bedrijf geproduceerde natte pluimveemest van haar bedrijf doen afvoeren naar afnemers die in dat "tekortgebied" zijn gevestigd volgens daartoe gesloten overeenkomsten die voldeden aan de voorwaarden opgenomen in artikel 2 van het Besluit voorwaarden afzetovereenkomsten van 26 november 1987, Stb. 680. Het gehalte aan droge stof van die mest bedroeg 182 gram per kilogram. Omgerekend naar de hoeveelheid dierlijke meststoffen zoals die krachtens artikel 13, lid 3, MSW bij de Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestproduktie en de daarbij behorende bijlage 1 van 17 december 1986, Stcrt 246 (tekst 1987), forfaitair is vastgesteld, bedroeg de in het onderhavige tijdvak op het bedrijf van belanghebbende geproduceerde hoeveelheid mest, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, 27.316 kilogram. Deze hoeveelheid, waarnaar de van belanghebbende geheven overschotheffing is berekend, is groter dan wanneer wordt uitgegaan van voormeld gehalte aan droge stof van 182 gram per kilogram mest. 3.2. Tussen partijen is terecht niet in geschil dat belanghebbende ter zake van de op haar bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen naar de bewoordingen van artikel 13 MSW en van voormelde Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestproduktie onderworpen is aan de overschotheffing. In middel I herhaalt belanghebbende echter haar tevergeefs voor het Hof gehouden betoog dat gelet op doel en strekking van de overschotheffing artikel 13 zo moet worden uitgelegd dat de overschotheffing niet wordt geheven van degenen wier bedrijf evenals dat van belanghebbende is gevestigd in een zogenaamd "tekortgebied". 3.3. Dit betoog kan niet als juist worden aanvaard. Uit de wetsgeschiedenis, zoals die is weergegeven in 2.1 tot en met 2.6 en 2.8 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, blijkt immers dat de wetgever voor het verschuldigd zijn van de overschotheffing nu eenmaal geen betekenis heeft willen toekennen aan de plaats van vestiging van het bedrijf waar de aan die heffing onderworpen dierlijke meststoffen worden geproduceerd. Daarom kunnen voor de door belanghebbende bepleite uitleg van artikel 13 MSW geen gewicht in de schaal leggen de door haar aangevoerde omstandigheden (a) dat zij niet kan worden aangemerkt als (mede)veroorzaker van het probleem - met welk probleem belanghebbende kennelijk op het oog heeft de door de wetgever onderkende noodzaak om tot een doelmatige afvoer van mestoverschotten te komen en daartoe die afvoer aan regels te onderwerpen - en (b) dat zij geen baat heeft bij de in artikel 13, lid 1, letter c, MSW bedoelde infrastructurele voorzieningen die strekken tot oplossing van evenbedoeld probleem. 3.4. Middel I faalt derhalve. 3.5. Middel II steunt op de stelling dat artikel 13 MSW ten aanzien van belanghebbende geen toepassing dient te vinden omdat de wetgever in strijd met artikel 26IVBP heeft gehandeld door bij het instellen van de overschotheffing niet te onderscheiden naar gebieden waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd. Immers - aldus belanghebbende -, door bij de overschotheffing dat onderscheid niet te maken heeft de wetgever ten onrechte niet in aanmerking genomen dat doelmatige afvoer van mestoverschotten, waartoe de MSW regels - waaronder het instellen van de overschotheffing - beoogt te geven, uitsluitend een probleem vormt voor de zogenaamde "mestoverschotgebieden" en niet voor "mesttekortgebieden" als die het bedrijf van belanghebbende is gevestigd. 3.6. Zoals uit de in 2.2 en 2.5 van de conclusie van de Advocaat-Generaal weergegeven wetsgeschiedenis van artikel 13 MSW blijkt, was de wetgever van oordeel dat de mestoverschotproblematiek niet een probleem vormde dat een regionaal karakter had, maar dat het hier ging om een probleem met een nationaal karakter dat dan ook op nationaal niveau om een oplossing vroeg en dat het instellen van de overschotheffing een van de middelen vormde tot oplossing van die problematiek. 3.7. Gelet op doel en strekking van de MSW en van de daarmee nauw samenhangende Wet bodembescherming kan van dit oordeel niet worden gezegd dat de wetgever het in artikel 26 IVBP vervatte discriminatieverbod heeft geschonden door de bedrijven met een mestoverschot ongeacht hun plaats van vestiging voor de heffing van de overschotheffing als gelijke gevallen te beschouwen. 3.8. Middel II faalt derhalve. 3.9. Middel III klaagt erover dat het Hof de overschotheffing ten onrechte niet in strijd met het EG-verdrag heeft geoordeeld. Het middel steunt op de stelling dat het Hof niet heeft onderkend dat het "kwaliteitspremiëringsstelsel", dat het karakter heeft van een transportsubsidie, een steunmaatregel is die concurrentievervalsende werking heeft en het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt en dat het Hof ook niet heeft onderkend dat de overschotheffing strekt tot financiering van deze, vanuit EG-rechtelijk standpunt bezien, ontoelaatbaar te achten steunmaatregel. Voorts heeft belanghebbende ter ondersteuning van het middel aangevoerd dat de hier bedoelde steunmaatregel niet op de voet van artikel 93, lid 3, EG-verdrag aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) is gemeld. 3.10. Ingevolge artikel 92, lid 1, EG-verdrag zijn steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, in de regel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt. 3.11. Zoals is uiteengezet in 5.6 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, is de vaststelling dat een steunmaatregel niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, opgedragen aan de Commissie, zulks onder toezicht van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJEG). 3.12. Nu artikel 92, lid 1, EG-verdrag niet een rechtstreeks werkend verbod van steunmaatregelen bevat, brengt het in 3.11 overwogene mee, dat het op de weg van belanghebbende lag te stellen dat de Commissie bij een krachtens artikel 93, lid 2, EG-verdrag gegeven beschikking heeft vastgesteld dat de overschotheffing als middel ter financiering van het "kwaliteitspremiëringsstelsel" onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Uit de uitspraak van het Hof en de stukken van het geding blijkt echter niet dat belanghebbende dit heeft gesteld. 3.13. Het Hof heeft dan ook artikel 92 EG-verdrag niet geschonden door, zoals het heeft gedaan, voorbij te gaan aan de door belanghebbende gestelde strijdigheid van de overschotheffing met het EG-verdrag. 3.14. Anders dan artikel 92, lid 1, EG-verdrag bevat artikel 93, lid 3, rechtstreeks werkende verplichtingen van de Lid-Staten om voorgenomen steunmaatregelen aan te melden en geen steunmaatregelen ten uitvoer te leggen die niet volgens de procedure van artikel 93, lid 2, zijn goedgekeurd. Op de niet naleving van deze verplichtingen kan dan ook voor de nationale rechter een beroep worden gedaan. 3.15. Weliswaar heeft belanghebbende zich ter ondersteuning van middel III op de niet naleving door Nederland van de meldingsplicht van artikel 93, lid 3, beroepen, maar zij heeft dit voor het eerst in cassatie gedaan. Dit brengt mee dat de Hoge Raad op dat beroep geen acht kan slaan, omdat zulks een onderzoek van feitelijke aard zou vergen waarvoor in cassatie geen plaats is. Aan gelding van deze regel van nationaal procesrecht doet niet af dat het middel klaagt over schending van regels van gemeenschapsrecht die rechtstreekse werking hebben en voor zoveel nodig ambtshalve moeten worden toegepast. 3.16. Immers, zoals uit het arrest van het HvJEG van 14 december 1995 in de gevoegde zaken C- 430/93 en C- 431/93 tussen J. van Schijndel en Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten en tussen J.N.C. van Veen en genoemde stichting blijkt, verplicht het gemeenschapsrecht de Hoge Raad niet ertoe ambtshalve bij zijn beslissing omtrent het door belanghebbende ingestelde beroep in cassatie te betrekken of bepalingen van gemeenschapsrecht als de vorenbedoelde zijn geschonden, omdat de Hoge Raad zich dan zou moeten baseren op andere feiten en omstandigheden dan die waarop belanghebbende blijkens de uitspraak van het Hof en de stukken van het geding zich heeft beroepen, hetgeen aan de Hoge Raad naar regels van nationaal recht niet is toegestaan. 3.17. Middel III faalt derhalve. 3.18. Middel IV steunt op de stelling dat de Minister van Landbouw en Visserij, gebruikmakende bij de Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestproduktie van de hem in artikel 13, lid 3, MSW gegeven bevoegdheid om de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarnaar de overschotheffing wordt geheven forfaitair vast te stellen, bij afweging van de in aanmerking komende belangen in redelijkheid, anders dan hij heeft gedaan, de mogelijkheid had moeten openlaten door middel van bemonstering en analyse te doen vaststellen dat het gehalte aan fosfaat in de geproduceerde dierlijke meststoffen lager is dan dat van de forfaitaire norm, waardoor zou zijn vermeden dat overschotheffing verschuldigd is over hoeveelheden fosfaat die in werkelijkheid niet zijn geproduceerd. 3.19. Aan deze stelling ligt kennelijk ten grondslag de opvatting dat, doordat de Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestproduktie niet toelaat dat voor de vaststelling van de hoeveelheid dierlijke meststoffen een lager fosfaatgehalte wordt aangenomen dan in de bij deze regeling behorende bijlagen I en II is aangegeven, deze regeling in de gevallen waarin minder fosfaat is geproduceerd dan de forfaitaire norm aangeeft, tot een heffing leidt die door de wetgever niet kan zijn gewild en die daarom in strijd is met de Meststoffenwet. 3.20. Deze opvatting vindt geen steun in de tekst van artikel 13 MSW, terwijl ook de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel voor die opvatting geen aanknopingspunten biedt. In het bijzonder noopt tekst noch geschiedenis van artikel 13 ertoe belanghebbende te volgen in haar bij pleidooi voor de Hoge Raad gehouden betoog dat lid 3 zo moet worden gelezen dat de primaire maatstaf voor de overschotheffing wordt gevormd door de daadwerkelijke fosfaatproduktie op een bedrijf en dat de forfaitaire fosfaatnorm pas aan de orde komt als om wat voor reden ook de werkelijke fosfaatproduktie niet bekend is of niet kan worden berekend. 3.21. Op grond van de in 6.2.1 van de conclusie van de Advocaat-Generaal weergegeven passage uit de wetsgeschiedenis -welke passage overeenkomt met die welke zijn vermeld in Kamerstukken II 1985/86, 18271, nr. 17, onder II, 2, en nr. 51, blz. 6, onder 14, waarin nog is opgemerkt: "Het hanteren van fosfaat als basis voor normering (en derhalve ook voor de overschotheffing) noodzaakt, bij verlaging van slechts het fosfaatgehalte in de mest, tot aandacht voor het effect van de andere in de mest aanwezige mineralen", moet veeleer worden aangenomen dat de wetgever weliswaar onder ogen heeft gezien dat het werkelijke fosfaatgehalte van de geproduceerde mest kan afwijken van het forfaitair vastgestelde gehalte maar hij daarin geen aanleiding heeft gevonden om de bij artikel 13, lid 3, MSW aan de Minister van Landbouw en Visserij gegeven bevoegdheid de belastbare hoeveelheid dierlijke meststoffen forfaitair vast te stellen, te beperken in zoverre dat de Minister daarbij de gelegenheid diende te geven tot het aantonen van een lager dan het forfaitair vastgestelde fosfaatgehalte. De achtergrond daarvan was klaarblijkelijk dat ook andere in de mest aanwezige mineralen dan fosfaat bij overdosering voor de bodem en het milieu schadelijk zijn en dat de overschotheffing ook is ingesteld om de overdosering van die andere mineralen terug te dringen. Immers, verlaging van het fosfaatgehalte tot onder de forfaitaire norm zou gepaard kunnen gaan met een verhoging van de mestgift per hectare en een uit het oogpunt van bescherming van de bodem ongewenste verhoging van het gehalte aan andere mineralen. 3.22. Ter ondersteuning van haar in 3.19 vermelde opvatting beroept belanghebbende zich erop dat ingevolge de artikelen 3 en 4 van de Regeling vaststelling hoeveelheid fosfaat per 1000 kilogram dierlijke meststof van 16 april 1987, Stcrt. 81, tegenbewijs mogelijk is tegen het in bijlage I bij die regeling forfaitair vastgestelde fosfaatgehalte, evenwel tevergeefs. De vraag of een bedrijf teveel mest heeft gebruikt is nu eenmaal een andere dan de vraag of een bedrijf een mestoverschot heeft veroorzaakt. 3.23. Middel IV faalt derhalve.

Proceskosten De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.

Beslissing De Hoge Raad verwerpt het beroep.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Stoffer als voorzitter, en de raadsheren Wildeboer, Urlings, Herrmann en Fleers, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Reijngoud, in raadkamer van 17 april 1996.