HvJ EU, 13-09-2018, nr. C-594/16

Bij richtlijn 2013/36 worden voorschriften vastgesteld met betrekking tot toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. Tevens bevat zij voorschriften betreffende toezichtbevoegdheden en -instrumenten voor de uitoefening van het prudentieel toezicht op deze instellingen.

Artikel 53 van de richtlijn draagt als opschrift ‘Beroepsgeheim’. In lid 1 ervan is het volgende bepaald:

Deze zaak is het eerste geval waarin het Hof wordt verzocht om uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 of van de ermee overeenstemmende voorgangers ervan, te weten artikel 44, lid 1, van richtlijn 2006/48 en artikel 30, lid 1, van richtlijn 2000/12/EG11..

Voordien bevatte artikel 12, lid 1, van de Eerste richtlijn (77/780/EEG)12. van de Raad (hierna: ‘Eerste richtlijn van de Raad’) ook een soortgelijke bepaling. Die bepaling maakte evenwel geen deel uit van de oorspronkelijke versie van de Eerste richtlijn van de Raad. Deze bevatte louter een bepaling die grotendeels overeenstemde met die welke wij thans aantreffen in de eerste alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Die bepaling voorzag in de invoering van de algemene verplichting om het beroepsgeheim te bewaren, die erin bestaat dat vertrouwelijke gegevens ‘aan geen enkele persoon of autoriteit bekend mogen worden gemaakt, tenzij dit krachtens wettelijke voorschriften geschiedt’.

In 1989 werd de Eerste richtlijn van de Raad gewijzigd bij de Tweede richtlijn (89/646/EEG) van de Raad13. (hierna: ‘Tweede richtlijn van de Raad’), waarbij artikel 12, lid 1, werd vervangen door een nieuwe tekst die bestaat uit de voorschriften die thans zijn opgenomen in de tweede en derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36.

De bij de Tweede richtlijn van de Raad aangebrachte wijziging werd vastgesteld na het arrest van het Hof in de zaak Hillenius.14.De eiser in die zaak was de gemeente Hillegom in Nederland. De gemeente had geld geplaatst bij een Nederlandse bank die later failliet werd verklaard. De eiser verzocht en verkreeg dat een voorlopig getuigenverhoor — een procedure die naar Nederlands recht openstaat voordat de procedure ten gronde wordt ingeleid — werd gelast. De verweerder, Hillenius, werkte voor De Nederlandsche Bank (de Nederlandse centrale bank), die de toezichthoudende autoriteit overeenkomstig de Eerste richtlijn van de Raad was. Hij was een van de getuigen die opgeroepen waren om getuigenis af te leggen over het faillissement. De aan hem voorgelegde vragen hadden tot doel eisers overtuiging te staven dat de centrale bank niet naar behoren toezicht had gehouden op de werkzaamheden van de failliete entiteit. Hij weigerde bepaalde vragen wegens het bankgeheim te beantwoorden omdat de vragen betrekking hadden op de wijze waarop de Nederlandse centrale bank haar toezicht had uitgeoefend.

In zijn arrest oordeelde het Hof dat de verplichting tot het bewaren van het beroepsgeheim uit hoofde van artikel 12, lid 1, van de Eerste richtlijn van de Raad zich ook uitstrekt tot verklaringen die werknemers van een toezichthoudende autoriteit in een burgerlijk geding als getuige afleggen.15. Aangaande de in die bepaling opgenomen uitzondering op het verbod om vertrouwelijke gegevens bekend te maken, ‘tenzij dit krachtens wettelijke voorschriften geschiedt’, oordeelde het Hof dat het bij gebrek aan een duidelijk richtsnoer in het nationale recht aan de nationale rechter staat om een evenwicht te bewerkstelligen ‘tussen het voor de rechtsbedeling fundamentele belang van de waarheidsvinding en het belang van de handhaving van de vertrouwelijkheid van bepaalde inlichtingen […]. Bij de afweging van deze belangen dient hij in voorkomend geval inzonderheid te beoordelen welk belang moet worden toegekend aan de omstandigheid dat de betrokken inlichtingen overeenkomstig artikel 12, lid 2, van de richtlijn zijn verkregen van de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten’.16.

Vier jaar na het arrest in de zaak Hillenius werd artikel 12, lid 1, ingrijpend gewijzigd bij de Tweede richtlijn van de Raad. De uitdrukking ‘tenzij dit krachtens wettelijke voorschriften geschiedt’ werd vervangen door een verbod om vertrouwelijke gegevens bekend te maken ‘behalve in een samengevatte of geaggregeerde vorm, zodat individuele instellingen niet kunnen worden geïdentificeerd, zulks onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen’. Dat leek dus sterk op de huidige tekst van de tweede alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Bovendien werd de thans in de derde alinea van artikel 53, lid 1, vervatte regel toegevoegd welke nagenoeg ongewijzigd is gebleven.

De geschiedenis en de context van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 maken twee punten duidelijk.

Ten eerste toont de geschiedenis van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 aan dat, oorspronkelijk, de Uniewetgever het niet nodig achtte te voorzien in specifieke, op het Unierecht gebaseerde uitzonderingen op het beginsel van bescherming van het beroepsgeheim. De Uniewetgever beperkte zich louter tot het eerbiedigen van uitzonderingen waarin het nationale recht voorzag. Pas later werden de uitzonderingen ‘op Europees niveau’ vastgesteld.

Ten tweede is de tekst van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 (in onderling verband beschouwd met oudere versies ervan) aanzienlijk geëvolueerd, vooral die van de erin vervatte uitzonderingen. De tekst van deze uitzonderingen is dus zeker niet in steen gebeiteld.

Deze stelling wordt verder geschraagd door het feit dat parallelle Unierechtelijke instrumenten die bepalingen van soortgelijke aard bevatten, anders geformuleerd blijken te zijn. Zo is de tekst van artikel 76, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/65/EU17. (waarbij de identieke bepalingen van artikel 54, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/39/EG18. werden vervangen) soortgelijk aan die van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Meer in het bijzonder is artikel 76, lid 2, van richtlijn 2014/65 de bepaling die soortgelijk — maar niet identiek — is aan de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36.19. Een andere soortgelijke — maar niet identieke — bepaling is artikel 102, lid 1, van richtlijn 2009/65/EG.20. Dit staat in schril contrast tot de benadering van artikel 25, lid 1, van richtlijn 2004/109/EG21. waarin louter de mogelijke uitzonderingen in het nationale recht in acht worden genomen, wat dus aansluit bij de logica die geldt voor de oorspronkelijke versie van de Eerste richtlijn van de Raad. Wat openbaarmaking door Europese toezichthoudende autoriteiten betreft, bevat zowel artikel 70 van verordening (EU) nr. 1093/201022. als artikel 70 van verordening (EU) nr. 1095/201023. de algemene regel inzake het beroepsgeheim en de uitzondering voor het strafrecht en voor openbaarmaking in samengevatte of geaggregeerde vorm, maar zij staan geen uitzondering voor civiele of handelsrechtelijke procedures toe.

Kortom, gelet op dergelijke historische en contextuele verscheidenheid voor wat betreft zowel de precieze formulering als de benaderingen, moet mijns inziens een gezonde dosis scepsis aan de dag worden gelegd ten aanzien van argumenten waarbij met klem wordt beweerd dat, indien de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36, zoals zij vandaag is geformuleerd, niet zo restrictief mogelijk wordt uitgelegd, het effectieve toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen volledig zou worden uitgehold. Het lijkt erop dat de regels zowel in het verleden als in parallelle regelingen (die zeker niet minder gevoelig zijn) anders — soms minder restrictief — waren of zijn geformuleerd, kennelijk zonder dat het gehele systeem daardoor als een kaartenhuis instort.

Volgens de verwijzende rechter staat vast dat de gegevens waartoe verzoeker toegang tracht te verkrijgen, vertrouwelijk zijn en geen betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om de BNI te redden. Tevens verklaart de verwijzende rechter dat de gedwongen liquidatie van de BNI nog aan de gang is (wat ter terechtzitting is bevestigd). De enige in de onderhavige zaak resterende kwestie met betrekking tot de uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/3624. is dus de vraag naar de draagwijdte van de uitdrukking ‘in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures’.

Dienaangaande stelt verzoeker dat hij recht op toegang heeft tot de documenten die hij bij de Banca d'Italia heeft opgevraagd, voor zover hij de bedoeling heeft ze te gebruiken ten behoeve van een (mogelijke) civiele of handelsrechtelijke procedure. De Banca d'Italia stelt daarentegen dat alleen in de loop van (aanhangige) civiele of handelsrechtelijke procedures toegang tot die documenten kan worden verleend.

De onderhavige zaak is het eerste geval waarin het Hof verzocht wordt uitlegging te geven aan de uitdrukking ‘in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures’ in artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Een vergelijkbare uitdrukking werd in het arrest in de zaak Altmann e.a. evenwel reeds uitgelegd door het Hof in het kader van een soortgelijke bepaling in artikel 54, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/39.25.

De heer en mevrouw Altmann en andere beleggers verzochten om toegang tot documenten en inlichtingen waarover de Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Duitse federale instantie voor toezicht op financiële dienstverlening; hierna: ‘BaFin’) beschikte met betrekking tot Phoenix Kapitaldienst GmbH (hierna: ‘Phoenix’), een beleggingsonderneming waarvan het bedrijfsmodel voornamelijk tot doel had, beleggers op grote schaal te bedriegen. Phoenix werd ontbonden en werd later onderworpen aan een procedure van gedwongen liquidatie op grond van een rechterlijke uitspraak. Tegen twee leidinggevenden van Phoenix werd een strafrechtelijk vooronderzoek ingesteld. Vervolgens dienden de heer en mevrouw Altmann en de andere beleggers een verzoek om toegang tot documenten in, dat slechts gedeeltelijk door de BaFin werd ingewilligd. De BaFin ontzegde de toegang tot bepaalde documenten op grond dat zij onder de geheimhoudingsplicht vielen waarin de Duitse wetgeving ter omzetting van richtlijn 2004/39 voorziet. Daarop stelden de verzoekende partijen bij een Duitse rechterlijke instantie een vordering tegen het besluit van de BaFin in. Die rechterlijke instantie verzocht het Hof om een prejudiciële beslissing over de vraag of zij, gelet op het feit dat de opgevraagde gegevens betrekking hadden op strafbare feiten en andere ernstige wetsovertredingen, bij wijze van uitzondering mocht afwijken van de verplichting om het beroepsgeheim uit hoofde van de richtlijn in acht te nemen.

Bij het aanhalen van het arrest in de zaak Hillenius merkte het Hof op dat ‘[w]il het systeem van controle op de activiteiten van beleggingsondernemingen […] doeltreffend werken, dan moeten zowel de ondernemingen waarop toezicht wordt uitgeoefend als de bevoegde autoriteiten er zeker van kunnen zijn dat de verstrekte vertrouwelijke inlichtingen in beginsel vertrouwelijk blijven’26., daaraan toevoegend dat het ontbreken van een dergelijk vertrouwen ‘afbreuk [zou] kunnen doen aan de vlotte uitwisseling van de vertrouwelijke informatie die nodig is om het toezicht te kunnen uitoefenen’.27.

Artikel 54 van richtlijn 2004/39 voorzag echter ook in uitzonderingen op het algemene verbod op openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens. Bij het onderzoek van deze uitzonderingen nam het Hof zowel de uitzondering van artikel 54, lid 1 — ‘onverminderd de gevallen die onder het strafrecht […] vallen’28. —, als die van artikel 54, lid 2, van de richtlijn —‘in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures’ — onder de loep. Wat laatstgenoemde uitzondering betreft, verklaarde het Hof dat ‘onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen, slechts [kan] worden afgeweken van de verplichting om het beroepsgeheim in acht te nemen wanneer is voldaan aan de drie voorwaarden (van artikel 54, lid 2), namelijk dat de vertrouwelijke gegevens geen betrekking hebben op derden, dat deze gegevens openbaar worden gemaakt in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures en dat zij nodig zijn voor de afwikkeling van deze procedures’.29. Het Hof kwam tot de volgende conclusie: ‘[u]it de verwijzingsbeslissing blijkt niet dat het hoofdgeding, dat betrekking heeft op een administratieve procedure inzake een krachtens [de relevante Duitse wetgeving] ingediend verzoek om toegang te krijgen tot gegevens en documenten die in handen zijn van een nationale toezichthoudende autoriteit, […] gaat om een door de verzoekers in het hoofdgeding ingestelde civiele of handelsrechtelijke procedure’.30.

Opgemerkt zij dat de in de Engelse versie van het arrest vermelde uitdrukking ‘in the course of’ (in de loop van) niet terug te vinden is in de tekst van artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39.31. Daarenboven voegde het Hof eraan toe dat het verzoek in die zaak niet was ingediend in een ‘door de verzoekers ingestelde’ procedure, wat zou kunnen betekenen dat een procedure reeds aanhangig moet zijn om de bepaling te kunnen toepassen.

Het Hof verklaarde evenwel niet uitdrukkelijk dat een civiele of handelsrechtelijke procedure reeds aanhangig moet zijn om artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 te kunnen toepassen.Dat verschilt van de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in die zaak, die benadrukte dat de bepaling strikt moet worden uitgelegd. Hij wees erop dat ‘de Uniewetgever openbaarmaking heeft toegestaan in het kader van civiele en handelsrechtelijke procedures en niet ten behoeve van dergelijke procedures. Volgens de tekst van de uitzondering, die strikt dient te worden uitgelegd, moet er dus in ieder geval een aanhangige civiele of handelsrechtelijke procedure zijn om artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 te kunnen toepassen’.32. Volgens hem ‘[dekt] [de] uitzondering […] echter niet een verzoek om vertrouwelijke informatie waarover de bevoegde toezichthoudende autoriteit beschikt, dat ertoe strekt te onderzoeken of bepaalde van deze gegevens nuttig kunnen zijn voor een later, opzichzelfstaand beroep, aangezien dit beroep niet is ingesteld in het kader van een lopende civiele of handelsrechtelijke procedure’.33.

De derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 en artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 zijn grotendeels gelijkluidend. Derhalve kan worden gesteld dat de benadering in de zaak Altmann op de onderhavige zaak moet worden toegepast, zoals de Banca d'Italia, de Italiaanse en de Portugese regering en de Commissie in overweging geven. Zij zijn namelijk van mening dat de uitspraak in de zaak Altmann aldus moet worden begrepen dat een civiele of handelsrechtelijke procedure reeds aanhangig moet zijn om artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 te kunnen toepassen.

Indien dergelijke uitlegging naar analogie op deze zaak zou worden toegepast, zou dat betekenen dat de uitzondering in de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 niet van toepassing is op het (algemene) verbod om gegevens openbaar te maken. Het verzoek om toegang tot documenten werd niet ingediend in de loop van een civiele of handelsrechtelijke procedure, maar eerder ten behoeve van een civiele of handelsrechtelijke procedure. Verzoeker zou aldus de toegang tot om het even welk document of gegeven worden ontzegd.

Ik wens nogmaals de nadruk te leggen op het feit dat het Hof in het arrest in de zaak Altmann — in tegenstelling tot advocaat-generaal Jääskinen in zijn conclusie — niet uitdrukkelijk verklaarde dat een procedure aanhangig moet zijn om die bepaling te kunnen toepassen. Zelfs indien wordt aangenomen dat het Hof impliciet die voorwaarde stelde, zie ik echter een aantal redenen waarom de toepassing naar analogie van een dergelijke bepaling op deze zaak problematisch zou zijn en tot zeer twijfelachtige resultaten zou leiden. Voordat ik verschillende dergelijke problemen beschrijf (c), zal ik de juridische (a) en feitelijke verschillen (b) schetsen die de zaak Altmann van deze zaak onderscheiden.

In het licht van de bovenstaande juridische en feitelijke verschillen tussen deze zaak en de zaak Altmann, in het bijzonder in het licht van de praktische problemen die een strikte uitlegging van deze bepaling oplevert, stel ik een meer genuanceerde lezing van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 voor. Volgens mij moet de mogelijkheid om vertrouwelijke gegevens ‘in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures’ in de zin van deze bepaling openbaar te maken worden opgevat als ‘ten behoeve van civiele of handelsrechtelijke procedures’.

Ik zou dit onmiddellijk aan de hand van drie opmerkingen willen verduidelijken.

In de eerste plaats is het zelfs met een dergelijke uitlegging van de uitdrukking ‘in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures’ duidelijk dat de andere voorwaarden van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van toepassing blijven. Dat betekent dat slechts in twee gevallen op deze bepaling een beroep kan worden gedaan: ten eerste wanneer een kredietinstelling failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd, en — vooral — ten tweede om toegang te verkrijgen tot vertrouwelijke gegevens die geen betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om die kredietinstelling te redden.

In de tweede plaats is het ook vrij duidelijk dat een dergelijke uitlegging geenszins zou betekenen dat aan personen die stellen voornemens te zijn om, wellicht op een of andere dag, een civiele of handelsrechtelijke vordering in te stellen, plots onbelemmerde toegang wordt verleend tot vertrouwelijke gegevens over een kredietinstelling die failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd. In dit verband betekent ‘ten behoeve van civiele of handelsrechtelijke procedures’ in wezen om in staat te zijn een civiele of handelsrechtelijke procedure in te stellen. Logischerwijze komen daarvoor alleen personen in aanmerking die rechtstreeks betrokken zijn bij het faillissement of de liquidatie van de kredietinstelling, zoals beleggers, klanten of werknemers. De kring van personen aan wie toegang zou kunnen worden verleend zou dus uitsluitend bestaan uit personen die op het eerste gezicht op goede gronden aanvoeren dat ze door het faillissement of de liquidatie rechtstreeks schade hebben geleden.

In de derde plaats — en dit is een belangrijk punt — zorgt een dergelijke lezing ervoor dat de toezichthoudende autoriteiten de volledige controle behouden over de gegevens die werkelijk openbaar kunnen worden gemaakt. De controle van zowel wie toegang tot vertrouwelijke gegevens kan hebben als welke vertrouwelijke gegevens kunnen worden geraadpleegd zou immers in handen zijn van de autoriteiten die zich bezighouden met de toegang tot documenten op nationaal niveau. In een zaak als die in het hoofdgeding zou het verzoek om openbaarmaking eerst aan de nationale toezichthoudende autoriteit worden gericht. Het spreekt voor zich dat het besluit van deze autoriteit vervolgens door een bestuursrechter zou kunnen worden getoetst. De logica van gecontroleerde openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens, waarvan zou kunnen worden beweerd dat zij de basis van artikel 53, lid 1, van de richtlijn vormt, zou derhalve volledig gerespecteerd zijn. Door deze tweeledige controle is het gevaar voor te verregaande gevolgen ongetwijfeld gering: wie toegang kan hebben en wat toegankelijk is zou steeds worden bepaald door de toezichthoudende autoriteit die onder de controle van de bevoegde nationale rechter staat.

Drie slotopmerkingen over de ruimere context waarin het Hof wordt verzocht om uitlegging van een specifieke bepaling van richtlijn 2013/36, dringen zich op.

Ten eerste is een redelijk evenwicht tussen de betrokken individuele belangen vereist. Dit was al bevestigd in het arrest in de zaak Hillenius44., waarin het Hof opmerkte dat de nationale rechterlijke instanties een redelijk evenwicht moeten bewerkstelligen tussen de verschillende belangen die zich aandienen wanneer (de voorganger van) de derde alinea van artikel 53, lid 1, van toepassing wordt.

Tijdens de ‘normale’ werking van een kredietinstelling is de bescherming van het beroepsgeheim en vertrouwelijke gegevens volgens richtlijn 2013/36 uiterst belangrijk. Geheimhouding en vertrouwelijkheid zijn inderdaad de regel. Zoals in de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 is bepaald, wordt aan die basisregel evenwel getornd zodra een kredietinstelling ‘failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd’.

Ik suggereer uiteraard niet dat de noodzaak om vertrouwelijke gegevens te beschermen gewoonweg verdwijnt zodra de kredietinstelling failliet gaat of geliquideerd wordt. De noodzaak van bescherming van bepaalde vertrouwelijke gegevens zal blijven bestaan (bijvoorbeeld wat de knowhow van het bedrijf, de handelspraktijken ervan enzovoort betreft), zolang zij van waarde zijn als deel van de activa die bij liquidatie van het bedrijf te gelde kunnen worden gemaakt.45. Voorts is de vertrouwelijkheid van gegevens die betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om die kredietinstelling te redden, in elk geval gegarandeerd door artikel 53, lid 1. Ten slotte moet ook het algemeen belang bij de goede werking van het systeem van prudentieel toezicht beschermd worden.

Ik houd ten volle rekening met deze aandachtspunten, maar wat ik in wezen wil zeggen is dat zodra een kredietinstelling failliet gaat, het globale evenwicht tussen de belangen begint te verschuiven. De (voortdurende) verplichting om de in het vorige punt opgesomde belangen te beschermen zal moeten worden afgewogen tegen twee andere, nieuwe belangen die zich aandienen: ten eerste, de particuliere belangen van de personen die door de liquidatie van de kredietinstelling schade hebben geleden, voornamelijk door hun de mogelijkheid te bieden schadevergoeding te vorderen. Ten tweede is er ook het legitieme (algemene) belang bij het achterhalen van wat fout is gegaan om te kunnen vaststellen of de kredietinstelling door eigen toedoen failliet is gegaan dan wel of het faillissement minstens gedeeltelijk aan de toezichthoudende autoriteit kan worden toegeschreven.

Het feit dat aan al die legitieme belangen tegemoet moet worden gekomen zodra een kredietinstelling failliet is verklaard, pleit ook in het voordeel van een meer genuanceerde lezing van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36.

Ten tweede mag worden aangenomen dat de twee nieuwe belangen die op de voorgrond treden zodra een kredietinstelling failliet is verklaard, grotendeels complementair zijn. Door degenen die voornemens zijn een vordering ter bescherming van hun particuliere belangen in te stellen, toegang te verlenen tot documenten zal, voor zover en wanneer die vordering wordt ingesteld, indirect worden bijgedragen aan de bescherming van het algemeen belang bij het toezicht op de activiteiten van toezichthoudende autoriteiten. Bovendien zou dit ook het algemeen belang bij de globale goede werking van het systeem van prudentieel toezicht kunnen dienen. Het is immers aannemelijk dat een sterkere controle op toezichthoudende autoriteiten — zelfs indirect, door toedoen van vorderingen welke particulieren bij een nationale rechterlijke instantie instellen — niet alleen leidt tot een groter verantwoordelijkheidsbesef van deze autoriteiten, maar ook tot een verbetering van de kwaliteit van hun werk.46.

Tot slot dringt zich een derde en laatste opmerking op over de wijze waarop prudentieel toezicht als zodanig wordt gepercipieerd. In het algemeen heeft het Hof bevestigd dat de uiteindelijke doelstelling van de noodzaak om de vertrouwelijkheid van bepaalde soorten gegevens te bewaren — zodat geen afbreuk wordt gedaan aan de uitwisseling van gegevens tussen de onder toezicht staande entiteiten en de toezichthoudende autoriteiten — erin bestaat de goede werking van het systeem van prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen te beschermen.47.

Ik erken nogmaals nadrukkelijk het wezenlijke belang van de goede werking van het bij richtlijn 2013/36 ingestelde systeem van prudentieel toezicht. Het probleem met dat argument — zoals ook in de loop van de huidige procedure is gebleken — is evenwel dat het op een hoog abstractieniveau blijkt te worden ingeroepen en dat daarbij in wezen zeer weinig concrete gegevens worden verstrekt over de precieze wijze waarop dat toezicht in gevaar zou worden gebracht. In een specifieke zaak als onderhavige zie ik niet in waarom dat argument in de praktijk zou betekenen dat kredietinstellingen — en mogelijkerwijs ook de toezichthoudende autoriteiten zelf — niet het voorwerp zouden kunnen uitmaken van vorderingen van een gelaedeerde die stelt schade te hebben geleden ten gevolge van het vermeende wanbeheer van de kredietinstelling en/of de gebrekkige werking van het systeem van prudentieel toezicht.48. Derhalve is er geen reden om te opperen dat een regeling van beperkte openbaarmaking, waarop alleen in geval van faillissement of liquidatie en onder de controle van de toezichthoudende autoriteit en de bevoegde rechterlijke instanties een beroep zou kunnen worden gedaan, noodzakelijkerwijs de goede werking van het systeem van prudentieel toezicht op het spel zou zetten, in de zin dat het afbreuk zou doen aan de overdracht van vertrouwelijke gegevens van de onder toezicht staande entiteiten aan de toezichthoudende autoriteit.

Ondanks de retoriek dat het benadrukken van het belang van vertrouwelijkheid en wederzijds vertrouwen soms meer doet denken aan communicatie tussen gelijken, is het tot besluit wellicht nuttig eraan te herinneren dat de overdracht van gegevens door een kredietinstelling of een beleggingsonderneming aan de toezichthoudende autoriteiten overeenkomstig richtlijn 2013/36 geen kwestie van welwillendheid is maar een publiekrechtelijke verplichting van ondernemingen die op bepaalde markten actief zijn. Ook al moeten vertrouwelijkheid en wederzijds vertrouwen stellig worden toegejuicht en bevorderd, zij mogen niet dermate belangrijk worden dat uit het oog wordt verloren dat het in werkelijkheid niet om prudentiële vertrouwelijkheid of prudentiële verantwoordelijkheid gaat, maar om de uitoefening van prudentieel toezicht.