Aanhef

Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden.

In de conclusies van het in 1988 te Frankfurt gehouden ministeriële seminar over het waterbeleid van de Gemeenschap wordt gewezen op de noodzaak dat de communautaire wetgeving zich moet uitstrekken tot ecologische kwaliteit. De Raad heeft de Commissie in zijn resolutie van 28 juni 1988 (5) verzocht voorstellen in te dienen ter verbetering van de ecologische kwaliteit van de oppervlaktewateren in de Gemeenschap.

In de verklaring van het in 1991 te Den Haag gehouden ministeriële seminar over grondwater werd de noodzaak onderkend van maatregelen die erop gericht zijn een achteruitgang op lange termijn van kwantiteit en kwaliteit van de zoetwatervoorraden te voorkomen. Voorts werd daarin aangedrongen op een vóór het jaar 2000 uit te voeren actieprogramma voor duurzaam beheer en bescherming van de zoetwatervoorraden. De Raad heeft in zijn resoluties van 25 februari 1992 (6) en 20 februari 1995 (7) verzocht om de opstelling van een actieprogramma voor grondwater alsmede om herziening van Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen (8), als onderdeel van een algemeen beleid inzake de bescherming van zoet water.

Het water in de Gemeenschap komt onder steeds grotere druk te staan vanwege de voortdurend stijgende vraag naar voldoende hoeveelheden water van goede kwaliteit voor allerlei doeleinden. Het Europees Milieuagentschap heeft op 10 november 1995 in zijn verslag over ‘Environment in the European Union — 1995’ (Europees Milieuagentschap, Kopenhagen, 1995) een bijgewerkt verslag over de toestand van het milieu ingediend, waarin de noodzaak van maatregelen ter bescherming van het water in de Gemeenschap in kwalitatief en kwantitatief opzicht wordt bevestigd.

De Raad heeft op 18 december 1995 conclusies aangenomen waarin onder meer wordt verzocht om een nieuwe kaderrichtlijn houdende basisbeginselen voor een duurzaam waterbeleid in de Europese Unie en waarin de Commissie wordt verzocht zo'n voorstel in te dienen.

De Commissie heeft op 21 februari 1996 een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad inzake het waterbeleid van de Europese Gemeenschap aangenomen waarin de beginselen voor een dergelijk beleid worden uiteengezet.

De Commissie heeft op 9 september 1996 een voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad inzake een actieprogramma voor geïntegreerde grondwaterbescherming en geïntegreerd grondwaterbeheer (9) ingediend. De Commissie heeft in dit voorstel gewezen op de noodzaak om procedures in te stellen voor de regulering van zoetwateronttrekking en voor het toezicht op de kwaliteit en de kwantiteit van zoet water.

De Commissie heeft op 29 mei 1995 een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad goedgekeurd over het verstandige gebruik en het behoud van wetlands, waarin wordt erkend dat wetlands een belangrijke rol spelen voor de bescherming van waterbronnen.

De Gemeenschap dient een geïntegreerd waterbeleid te ontwikkelen.

De Raad heeft op 25 juni 1996, het Comité van de Regio's op 19 september 1996, het Economisch en Sociaal Comité op 26 september 1996 en het Europees Parlement op 23 oktober 1996 de Commissie verzocht een voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van een kader voor een Europees waterbeleid in te dienen.

Zoals in artikel 174 van het Verdrag wordt bepaald, draagt het beleid van de Gemeenschap op milieugebied bij tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu alsmede van een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Zoals in artikel 174 van het Verdrag wordt bepaald, houdt de Gemeenschap bij het bepalen van haar beleid op milieugebied rekening met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio's van de Gemeenschap, de economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio's, alsmede met de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden.

In de Gemeenschap bestaan uiteenlopende situaties en behoeften die een verschillende aanpak vergen. Bij de planning en uitvoering van maatregelen met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in het stroomgebied moet rekening worden gehouden met deze diversiteit. Besluiten moeten worden genomen zo dicht mogelijk bij de plaats waar het water is aangetast of wordt gebruikt. Voorrang moet worden gegeven aan maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen, via de opstelling van aan de regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatregelenprogramma's.

Het welslagen van deze richtlijn is afhankelijk van nauwe samenwerking en samenhangende actie op communautair, nationaal en lokaal niveau, alsmede van voorlichting aan, overleg met en betrokkenheid van het publiek, inclusief de gebruikers.

Watervoorziening is een dienst van algemeen belang, zoals omschreven in een mededeling van de Commissie, getiteld ‘Diensten van algemeen belang in Europa’ (10).

Er is behoefte aan een verdere integratie van de bescherming en het duurzame beheer van water in andere communautaire beleidsterreinen, zoals het energie-, het vervoer-, het landbouw-, het visserij-, het regionale en het toeristische beleid. Deze richtlijn biedt een blauwdruk voor een aanhoudende dialoog en voor de ontwikkeling van strategieën met het oog op een verdere integratie van beleidsterreinen en kan ook een belangrijke bijdrage leveren aan andere gebieden van samenwerking tussen lidstaten, onder meer aan de ‘Perspectieven voor de ruimtelijke ontwikkeling van de Gemeenschap’ (ESDP).

Een doelmatig en coherent waterbeleid moet oog hebben voor de kwetsbaarheid van aquatische ecosystemen aan de kust en riviermondingen of in een golf of relatief gesloten zeeën; want hun evenwicht staat in hoge mate onder de invloed van de kwaliteit van het binnenlandse water dat erin uitmondt. Bescherming van de toestand van het water binnen stroomgebieden is economisch gesproken rendabel, want zij komt ten goede aan het visbestand, met inbegrip van het visbestand aan de kustlijn.

Voor een communautair waterbeleid is een transparant, doeltreffend en samenhangend wetgevend kader vereist. De Gemeenschap dient te zorgen voor gemeenschappelijke beginselen en voor het algemene kader van de maatregelen. Deze richtlijn voorziet in een dergelijk kader en zal zorgen voor het coördineren, integreren en het op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Gemeenschap overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.

Met deze richtlijn wordt beoogd het aquatische milieu in de Gemeenschap in stand te houden en te verbeteren. Deze doelstelling betreft in de eerste plaats de kwaliteit van de betrokken wateren. Beheersing van de beschikbare hoeveelheid is een bijkomend element bij het garanderen van een goede waterkwaliteit en derhalve dienen ook maatregelen betreffende de kwantitatieve aspecten te worden getroffen met het oog op de doelstelling om een goede waterkwaliteit te waarborgen.

De kwantitatieve toestand van een grondwaterlichaam kan van invloed zijn op de ecologische kwaliteit van de oppervlaktewateren en de bij dat grondwaterlichaam behorende terrestrische ecosystemen.

De Gemeenschap en de lidstaten zijn partij bij diverse internationale overeenkomsten die belangrijke verplichtingen inzake de bescherming van mariene wateren tegen verontreiniging inhouden, in het bijzonder het Verdrag ter bescherming van het mariene milieu in het Oostzeegebied, ondertekend te Helsinki op 9 april 1992 en goedgekeurd bij Besluit 94/157/EG (11), het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, ondertekend te Parijs op 22 september 1992 en goedgekeurd bij Besluit 98/249/EG van de Raad (12), alsmede het Verdrag inzake de bescherming van de Middellandse Zee tegen verontreiniging, ondertekend te Barcelona op 16 februari 1976 en goedgekeurd bij Besluit 77/585/EEG van de Raad (13), met het bijbehorende Protocol inzake de bescherming van de Middellandse Zee tegen verontreiniging vanaf het land, ondertekend te Athene op 17 mei 1980 en goedgekeurd bij Besluit 83/101/EEG van de Raad (14). Deze richtlijn zal de Gemeenschap en de lidstaten helpen die verplichtingen na te komen.

Deze richtlijn zal bijdragen tot de progressieve vermindering van de lozing van gevaarlijke stoffen in het water.

Gemeenschappelijke beginselen zijn nodig voor de coördinatie van de inspanningen van de lidstaten om het water in de Gemeenschap in kwantitatief en kwalitatief opzicht beter te beschermen, het duurzame watergebruik te bevorderen, bij te dragen tot de beheersing van grensoverschrijdende waterproblemen, aquatische ecosystemen en de daarvan rechtstreeks afhankelijke terrestrische ecosystemen en wetlands te beschermen en de gebruiksmogelijkheden van de wateren in de Gemeenschap te vrijwaren en te ontwikkelen.

Een goede waterkwaliteit draagt bij tot het veiligstellen van de drinkwatervoorziening van de bevolking.

Gemeenschappelijke definities van de toestand van het water in kwalitatief opzicht en — wanneer dit voor de bescherming van het milieu dienstig is — in kwantitatief opzicht dienen te worden vastgesteld. Milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Gemeenschap een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat op Gemeenschapsniveau verslechtering van de watertoestand wordt voorkomen.

De lidstaten moeten ten minste naar een goede watertoestand streven en daarbij de nodige maatregelen binnen geïntegreerde maatregelenprogramma's vaststellen en uitvoeren, rekening houdend met de bestaande communautaire vereisten. Waar reeds sprake is van een goede toestand van het water, moet deze worden gehandhaafd. Afgezien van de voorwaarden voor een goede toestand van het grondwater, moet elke significante en aanhoudende stijgende tendens van de concentratie van een verontreinigende stof worden vastgesteld en teruggedrongen.

Het uiteindelijke doel van deze richtlijn is gelegen in de volledige eliminatie van prioritaire gevaarlijke stoffen en in het bijdragen aan het bereiken van concentraties in het mariene milieu in de nabijheid van de achtergrondwaarden van natuurlijke in het milieu aanwezige stoffen.

Oppervlaktewateren en grondwater zijn in beginsel hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen. Met name het waarborgen van een goede toestand van het grondwater vereist vroegtijdige maatregelen, alsmede een stabiele planning op lange termijn van beschermende maatregelen, gezien het natuurlijke tijdsverloop dat met de vorming en vernieuwing van deze bronnen gemoeid is. Bij het verbeteren van de toestand dient rekening te worden gehouden met dat tijdsverloop met het oog op tijdschema's voor maatregelen waarmee men een goede grondwatertoestand wil bereiken en voor het terugdringen van elke significante en aanhoudende stijgende tendens van de concentratie van een verontreinigende stof in het grondwater.

De lidstaten mogen de uitvoering van het maatregelenprogramma dat zij ter verwezenlijking van de doelstellingen van deze richtlijn vaststellen, faseren teneinde de kosten te spreiden.

Ten behoeve van een volledige en consequente uitvoering van deze richtlijn, moeten termijnen eventueel verlengd worden op basis van passende, duidelijke en transparante criteria en door de lidstaten in het stroomgebiedbeheerplan worden gemotiveerd.

Wanneer een waterlichaam in een zodanige mate door menselijke activiteiten wordt aangetast of de natuurlijke toestand ervan van dien aard is dat een goede toestand niet kan worden bereikt of buitensporig duur is, mogen minder strenge milieudoelstellingen worden vastgesteld op basis van passende, duidelijke en transparante criteria en moeten alle haalbare maatregelen worden genomen om elke verdere achteruitgang van de watertoestand te verhinderen.

Er kunnen redenen zijn om uitzonderingen toe te staan op de eis om een verdere achteruitgang te verhinderen of een goede watertoestand onder bijzondere voorwaarden te bereiken, indien dat onvermogen het resultaat is van onvoorziene of uitzonderlijke omstandigheden, met name overstromingen of droogtes, respectievelijk, op grond van dwingende redenen van openbaar belang, van nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de stand van grondwaterlichamen, op voorwaarde dat alle haalbare maatregelen worden genomen om de negatieve gevolgen voor de toestand van het waterlichaam te beperken.

Het streven naar een goede watertoestand geldt voor elk stroomgebied, met als gevolg dat de maatregelen ten aanzien van oppervlakte- en grondwater dat tot hetzelfde ecologische, hydrologische en hydrogeologische systeem behoort, worden gecoördineerd.

Ten behoeve van milieubescherming is er behoefte aan een grotere integratie van de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van het oppervlakte- en grondwater, rekening houdend met de natuurlijke stromingsomstandigheden van het water binnen de hydrologische cyclus.

Binnen een stroomgebied waar het watergebruik grensoverschrijdende gevolgen kan hebben, moeten de vereisten voor het bereiken van de milieudoelstellingen van deze richtlijn, en in het bijzonder alle maatregelenprogramma's, worden gecoördineerd voor het gehele stroomgebiedsdistrict. De lidstaten moeten, voor stroomgebieden die zich tot buiten de Gemeenschap uitstrekken, zorgen voor een passende coördinatie met de betrokken derde landen. Deze richtlijn zal bijdragen tot het honoreren van de verplichtingen van de Gemeenschap in het kader van verdragen inzake waterbescherming en -beheer, met name het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de bescherming en het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren, goedgekeurd bij Besluit 95/308/EG van de Raad (15), en de latere overeenkomsten betreffende de toepassing van dit verdrag.

Er moet een onderzoek worden verricht naar de kenmerken van een stroomgebied en naar de effecten van menselijke activiteiten, en er moet een economische analyse van het watergebruik worden gemaakt. De lidstaten in de gehele Gemeenschap moeten op systematische en vergelijkbare wijze toezien op de ontwikkeling van de watertoestand. Deze informatie is nodig om de lidstaten een deugdelijke basis te geven voor de opstelling van maatregelenprogramma's waarmee het doel van deze richtlijn kan worden bereikt.

De lidstaten moeten de wateren aanwijzen die voor de onttrekking van drinkwater worden gebruikt en zorgen voor de naleving van Richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (16),

Het gebruik van economische instrumenten door de lidstaten kan een goed onderdeel van een maatregelenprogramma zijn. Rekening moet worden gehouden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, met inbegrip van milieu- en bronkosten in verband met de aantasting van en de negatieve gevolgen voor het aquatische milieu, in overeenstemming met in het bijzonder het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Daartoe is een economische analyse van de waterdiensten nodig, gebaseerd op langetermijnvooruitzichten inzake de vraag naar en het aanbod van water in het stroomgebiedsdistrict.

Incidentele verontreiniging van het water door ongevallen moet worden voorkomen, respectievelijk de gevolgen ervan moeten worden ondervangen; maatregelen in die zin dienen in het maatregelenprogramma te worden opgenomen.

Wat de preventie en de bestrijding van verontreiniging betreft, moet het communautaire waterbeleid stoelen op een gecombineerde benadering, waarbij de verontreiniging aan de bron wordt aangepakt doordat emissiegrenswaarden en milieukwaliteitsnormen vastgesteld worden.

Wat de kwantitatieve aspecten betreft dienen algemene beginselen voor de beperkte toepassing van wateronttrekking en opstuwing te worden vastgesteld, zodat de ecologische duurzaamheid van de aangetaste watersystemen wordt gegarandeerd.

In de communautaire wetgeving dienen gemeenschappelijke milieukwaliteitsnormen en emissiegrenswaarden voor bepaalde groepen of families verontreinigende stoffen als minimumvereisten te worden vastgesteld. Er dient te worden gezorgd voor bepalingen waarmee dergelijke normen op communautair niveau kunnen worden aangenomen.

Verontreiniging door lozing, emissie of verlies van prioritaire gevaarlijke stoffen moet worden stopgezet of geleidelijk worden beëindigd. Het Europees Parlement en de Raad dienen op voorstel van de Commissie te bepalen welke stoffen voor prioritaire actie in aanmerking komen en welke specifieke maatregelen tegen waterverontreiniging door die stoffen moeten worden genomen. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle significante bronnen en moeten de kosteneffectiviteit, de evenredigheid en een combinatie van bestrijdingsmaatregelen worden vastgesteld.

De identificatie van prioritaire gevaarlijke stoffen dient te geschieden met het voorzorgsbeginsel voor ogen, inzonderheid de identificatie van mogelijk negatieve gevolgen van een product en een wetenschappelijke risico-evaluatie.

De lidstaten moeten maatregelen aannemen ter beëindiging van de verontreiniging van het oppervlaktewater door als prioritair aangemerkte stoffen en ter progressieve vermindering van de verontreiniging door andere stoffen, welke de lidstaten anders zouden beletten de voor de oppervlaktewaterlichamen beoogde doeleinden te bereiken.

Teneinde het publiek — inclusief de watergebruikers — in te schakelen bij de opstelling en bijwerking van stroomgebiedbeheerplannen, is het noodzakelijk dat gedegen informatie over geplande maatregelen wordt verstrekt en dat verslag wordt uitgebracht over de vooruitgang bij de toepassing van die maatregelen, opdat publiek en gebruikers hierbij betrokken worden voordat een definitief besluit over de vereiste maatregelen wordt genomen.

Deze richtlijn zal een mechanisme verschaffen voor het wegnemen van de hinderpalen die een verdere verbetering van de watertoestand in de weg staan en die buiten het toepassingsgebied van de communautaire waterwetgeving vallen. Daartoe moeten de nodige communautaire strategieën worden uitgewerkt.

De Commissie moet ieder jaar een bijgewerkt plan indienen over de maatregelen die zij voor de watersector wil voorstellen.

Als onderdeel van deze richtlijn moeten technische specificaties worden vastgesteld voor een samenhangende benadering in de Gemeenschap. De in bijlage V vermelde criteria voor de beoordeling van de watertoestand zijn een grote stap vooruit. De aanpassing van sommige technische punten aan de ontwikkeling van de techniek, alsmede de normalisatie van de toezichts-, bemonsterings- en analysemethoden dienen te geschieden volgens de comitéprocedure. De Commissie kan, om te bereiken dat de criteria voor de karakterisering van de stroomgebiedsdistricten en de beoordeling van de watertoestand goed worden begrepen en consequent worden toegepast, richtsnoeren voor de toepassing ervan aannemen.

De maatregelen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn dienen te worden vastgesteld overeenkomstig Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (17).

De uitvoering van deze richtlijn zal leiden tot een beschermingsniveau van het water dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat wordt gegarandeerd door bepaalde eerdere besluiten, die dan ook moeten worden ingetrokken zodra de relevante bepalingen van deze richtlijn volledig zijn uitgevoerd.

Het bepaalde in deze richtlijn komt in de plaats van het door Richtlijn 76/464/EEG van de Raad (18) vastgestelde kader voor de terugdringing van de verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen. Die richtlijn moet bijgevolg worden ingetrokken zodra de betreffende bepalingen van deze richtlijn volledig ten uitvoer zijn gelegd.

Er moet worden gezorgd voor de volledige uitvoering en afdwinging van de huidige milieuwetgeving inzake waterbescherming. In de gehele Gemeenschap moet worden toegezien op de correcte toepassing van de bepalingen ter uitvoering van deze richtlijn door passende sancties op te nemen in de wetgeving van de lidstaten. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn,