CBb, 29-10-2014, nr. AWB 13/330

Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen.

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat.

Op grond van artikel 51 van de Msw kan de Minister ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 Msw een bestuurlijke boete opleggen.

Artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw luidt:

1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:

a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met

b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met

c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.

2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van€ 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.

3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.

In artikel 62 is bepaald dat ingeval van overtreding van artikel 7 de bestuurlijke boete ten hoogste € 45.000,- bedraagt per overtreding begaan door een natuurlijke persoon en ten hoogste € 450.000,- per overtreding begaan door een rechtspersoon, een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid of een maatschap.

Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. In het derde lid is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 5:41 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Artikel 5:46, derde lid, Awb bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

De gemachtigde van appellante 3, [naam 4], sinds 5 september 2013 als opvolger van appellant 1, bestuurder van de holding, heeft aangevoerd dat hij zich niet voldoende heeft kunnen voorbereiden op de behandeling van het beroep ter zitting omdat hij geen kennis heeft kunnen nemen van de stukken. Het College zal daarom allereerst beoordelen of deze grond aanleiding geeft het onderzoek te heropenen. Daarbij gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Bij brief van 7 maart 2014 heeft de gemachtigde als bestuurder van de holding verzocht om toezending van de stukken en om uitstel van de behandeling van de zaak, die destijds was gepland op 17 maart 2014. Het College heeft bij brief van 11 maart 2014 beide verzoeken afgewezen, omdat de advocaat mr. W.P.N. Remie bij het College was geregistreerd als gemachtigde van alle appellerende partijen, inclusief de holding.

Bij brief van 13 maart 2014 heeft mr. F.Th.M. Peters zich als gemachtigde gesteld voor appellanten 1 en 4. Daarbij heeft hij verzocht om uitstel van de zitting met een periode van (ongeveer) 14 dagen. Bij brief van dezelfde datum heeft mr. W.P.N. Remie vervolgens aan het College medegedeeld dat hij appellanten 1 en 4 niet langer als gemachtigde zou bijstaan.

Bij brief van 13 maart 2014 heeft [naam 4] nogmaals verzocht om uitstel van de behandeling van de zaak op 17 maart 2014, nu met als reden dat mr. W.P.N. Remie zich heeft teruggetrokken als gemachtigde. Het College heeft daarop bij brief van 14 maart 2014 aan alle (gemachtigden van) partijen, inclusief [naam 4], medegedeeld dat de behandeling van de zaak voor 14 dagen zou worden verdaagd en dat de zitting derhalve zou plaatsvinden op 31 maart 2014. Tevens heeft de griffier op 14 maart 2014 telefonisch contact gelegd met [naam 4]. Daarbij is (blijkens een telefoonnotitie) de afspraak gemaakt dat hij voor inzage van de stukken contact zou opnemen met de nieuwe gemachtigde van appellanten 1 en 4. Desnoods zou (op verzoek van [naam 4]) voor toezending van de stukken of een inzagemogelijkheid ter griffie van het College kunnen worden gezorgd.

Niet gebleken is dat de (nieuwe) gemachtigde van appellante sub 3 aldus redelijkerwijs niet in staat is geweest om kennis te nemen van de gedingstukken en zich op de zitting van 31 maart 2014 voor te bereiden. Gelet hierop heeft het College geen aanleiding gezien voor heropening van het onderzoek.

Appellanten hebben tegen de hen verweten overtreding van artikel 7 van de Msw en de in verband daarmee opgelegde boetes in hoger beroep het volgende aangevoerd.

Er is ten onrechte een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 7 van de Msw, nu appellanten de gebruiksnormen niet hebben overschreden. Daarbij wordt ten eerste verwezen naar de zienswijze van 5 december 2011 inzake de mestvoorraden en de berekening van de boete, die volgens appellanten onjuist is. Betwist wordt verder dat door appellant(en) mest is uitgereden op percelen van de maatschap [naam 5], locatie Tjalleberd. Voor het uitrijden van mest op deze percelen zijn appellanten niet verantwoordelijk. Zij hebben hiertoe geen opdracht gegeven. Ten aanzien van de locaties Morrapad te Hemelum en Tjalke van de Walstraat te Koudum wordt ontkend dat deze gronden (feitelijk) in gebruik waren bij appellant(en). De eigenaar had deze gronden in gebruik. Voorts is aan appellante 4 (de moeder van appellant 1) ten onrechte een boete opgelegd als medepleger. Uit niets blijkt de betrokkenheid van appellante 4 bij de vermeende overtreding. Het enkele feit dat zij bestuurder was van de mesthandel en om die reden had moeten toezien op de naleving van de Msw is onvoldoende haar als medepleger aan te merken. Dat zij de administratie deed voor de mesthandel betekent niet dat zij stukken heeft gezien of getekend die betrekking hebben op de vermeende overtreding. Voor appellante 3 geldt eveneens dat ten onrechte medeplegerschap is aangenomen. De enkele hoedanigheid van een holding is daarvoor onvoldoende. Appellant 1 is bovendien ten onrechte als feitelijk leidinggevende beboet. Als de gebruiksnormen al zijn overschreden dan is dit niet opzettelijk geschied. Appellant 1 kan daarom niet afzonderlijk en aanvullend worden bestraft. Bovendien is geen rekening gehouden met het feit dat appellant 1 minderjarig was ten tijde van de overtreding.

Het College heeft reeds eerder geoordeeld(zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Het op de landbouwer rustende deel van de bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen.

Uit hetgeen het College in, onder meer, zijn uitspraak van 21 mei 2013 (AWB 11/274,

ECLI:NL:CBB:2013:CA2374) heeft overwogen, volgt dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.

Het College stelt vast dat de staatssecretaris op hetgeen door appellanten in de zienswijze is aangevoerd, in de primaire besluiten van 22 december 2011 uitgebreid is ingegaan. Onder meer is toegelicht dat voor wat betreft de eindvoorraden is uitgegaan van de opslagen en de voorraden die appellanten zelf hebben opgegeven, met uitzondering van de mestopslag die werd gehuurd van de heer [naam 6] die, zo hebben appellanten ook erkend, geen inhoud van 3000 m3 maar van 1000 m3 had. Daarnaast is uitleg gegeven over de gehanteerde stikstof- en fosfaatgehaltes en is toegelicht waarom geen andere gehaltes worden gebruikt. Hiertegen is in hoger beroep niets concreets ingebracht. Het College ziet daarom geen reden om op deze punten niet van de berekening van de staatssecretaris uit te gaan.

Het College volgt voorts de rechtbank in haar oordeel dat met de onderliggende AID-rapporten (onder meer de rapporten 60411, 60509 en 60535) voldoende aannemelijk is gemaakt dat de percelen in Tjalleberd tot de bij het bedrijf van appellanten in gebruik zijnde landbouwgrond gerekend moeten worden. Hierbij is in aanmerking genomen dat appellanten de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen hadden, alsmede dat appellanten opdracht hebben gegeven voor het uitrijden van de mest op deze percelen. Dit blijkt genoegzaam uit de opgave van de percelen door appellante 3 bij de Dienst Regelingen als zijnde bij haar in gebruik, en uit de verklaringen van de heer [naam 6], die de percelen in gebruik heeft gegeven aan appellanten, welke verklaringen worden bevestigd door de ingehuurde loonwerker en door de facturen op naam van de mesthandel met betrekking tot het bewerken en het bemesten van de grond.

Ten aanzien van de vraag of bij de berekening van het geconstateerde gebruik van dierlijke meststoffen ook de percelen op de locaties Morrapad te Hemelum en Tjalke van de Walstraat te Koudum terecht zijn meegeteld als gronden behorende tot het bedrijf van appellanten overweegt het College het volgende.

Deze gronden zijn door appellant 3 bij de Dienst Regelingen opgegeven als tot haar bedrijf behorende landbouwgrond. Gegeven deze opgave en het in 3.4.1 beschreven systeem mocht de staatssecretaris er in beginsel vanuit gaan dat deze grond tot het bedrijf van appellante 3 behoorde. Het College ziet zich voor de vraag gesteld of appellanten er desondanks in geslaagd zijn aannemelijk te maken dat de grond niet tot het bedrijf van appellante 3 behoorde. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.

Niet in geschil is dat de mestsilo bij de betreffende percelen in 2010 is gehuurd en gebruikt door appellanten. Het geschil betreft de daarnaast gelegen drie percelen landbouwgrond, die appellant 2 in 2010 huurde van [naam 7], eigenaar van deze percelen. Uit onder meer het vonnis van de rechtbank Leeuwarden van 28 maart 2012 blijkt dat de huurovereenkomst (in ieder geval) inhield dat appellant 2 de mestrechten van [naam 7] heeft verkregen en dat door, dan wel namens, appellant 2 ook daadwerkelijk mest is uitgereden op de percelen.

Niet in geschil is dat [naam 7] het feitelijke gebruik heeft gehad van de percelen in 2010. Zowel [naam 7] als appellant 3 hebben de gronden opgegeven bij de Dienst Regelingen voor 2010 als zijnde bij hen in gebruik. Naar aanleiding van een AID-onderzoek heeft de staatssecretaris de registratie van [naam 7] ongedaan gemaakt. Daarbij is rekening gehouden met de verklaring van [naam 7] dat mondeling een huurovereenkomst zou zijn gesloten voor de betreffende percelen. De staatssecretaris heeft daarbij echter noch het feitelijke gebruik van de percelen door [naam 7], noch de schriftelijke overeenkomst betrokken. Evenmin is rekening gehouden met de uitleg die nadien door [naam 7] en appellanten aan de overeenkomst is gegeven, zoals die blijkt het vonnis van de rechtbank Leeuwarden. Deze houdt in dat appellant 2 de percelen alleen heeft gehuurd vanwege de mestrechten, dat [naam 7] de percelen in gebruik zou hebben waarbij hij de mest van appellant 2 op eigen kosten zou uitrijden. Het College is van oordeel dat onder deze omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, niet het standpunt van verweerder kan worden gedeeld dat de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen bij appellanten lag en deze gerekend moeten worden tot de bij het bedrijf van appellanten behorende landbouwgrond. Niet is derhalve komen vast te staan dat appellanten voor deze percelen artikel 7 van de Msw hebben overtreden. De staatssecretaris heeft deze percelen derhalve ten onrechte betrokken bij de berekening van de boete.

Ten aanzien van de stellingen van appellanten 3 en 4 dat zij ten onrechte als medepleger zijn aangemerkt oordeelt het College als volgt.

Vast staat dat Mesthandel [naam 2] B.V. (appellante 2) en [naam 2] Holding (appellante 3) zijn opgericht ten behoeve van de handel in mest. De holding fungeerde als bestuurder van de mesthandel. Appellante 4 was in 2010 bestuurder van de holding. Enig aandeelhouder van zowel de mesthandel als de holding is, ook ten tijde van de overtreding, [naam 1] (appellant 1). De handel in mest bestond uit het aanbieden en afleveren van mest aan afnemers dan wel het huren van opslagen en in de nabijheid gelegen percelen waarop grote hoeveelheden mest werden uitgereden. Appellant 1 was degene die namens Mesthandel [naam 2] B.V. (appellante 2) de mest aanbood en afleverde (of liet afleveren) en de mest uitreed dan wel liet uitrijden. Appellante 4 controleerde onder meer alle facturen. Daarnaast regelde appellante 4 in 2010 alle betalingen voor Mesthandel [naam 2] B.V., onder meer voor het transport, het bewerken en bemesten van grond en het huren van de opslagen. Bij de holding (appellante 3), waarvan appellante 4 zoals gezegd in 2010 bestuurder was, waren de landbouwgronden, die nodig waren voor het uitrijden van de mest, ondergebracht en de holding zorgde voor de opgave van de gronden bij de Dienst Regelingen door middel van de Gecombineerde opgave 2010. Daaruit kan worden afgeleid dat appellante 4 wist hoeveel mest werd aangevoerd en afgevoerd en hoeveel mest werd uitgereden op gronden behorende tot het bedrijf. Verder blijkt uit de verklaringen van appellant 1 dat de financiële vergoedingen uit deze handel (onder meer) bestemd waren voor de holding, die mede is opgericht met het doel vermogen op te bouwen.

Uit het feitencomplex blijkt dat tussen appellanten 2 en 3 (de mesthandel en de holding) wat de bedrijfsvoering betreft een zeer nauwe samenhang bestond en dat sprake was van bewuste en nauwe samenwerking bij het plegen van de overtreding. Appellante 4 heeft in het kader van de handel in mest bewust en nauw samengewerkt met appellante 2 en 3 en had een belangrijke rol had bij het plegen van de overtreding. Voor het aannemen van medeplegerschap is dat voldoende. Niet vereist is dat de appellanten 3 en 4 ook alle (uitvoerings)handelingen hebben verricht waarmee de overtreding is begaan.Het College is daarom, met de rechtbank, van oordeel dat appellanten 3 en 4 terecht als medeplegers zijn beschouwd zodat hen op goede gronden een boete is opgelegd wegens het overtreden van het in artikel 7 van de Msw neergelegde verbod.

Uit de onderliggende stukken blijkt voorts genoegzaam dat appellant 1 feitelijk leiding heeft gegeven aan de verboden gedragingen. Anders dan door appellanten betoogd, biedt artikel 5:1, derde lid, van de Awb, waarin wordt verwezen naar artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr), uitdrukkelijk de mogelijkheid om naast de onderneming(en) die de overtreding heeft (hebben) gepleegd ook de feitelijk leidinggevende als overtreder een boete op te leggen (zie ook de uitspraak van het College van 22 december 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BL0770). De stelling dat de gebruiksnormen niet opzettelijk zouden zijn overschreden is niet relevant. Het gaat in dit geval om een overtreding, waarbij voor het opleggen van een bestuurlijke boete niet is vereist dat wordt aangetoond dat sprake was van opzet. De minderjarigheid van appellant staat evenmin aan het opleggen van een boete in de weg. Het oordeel van de rechtbank dat artikel 77l Sr niet van toepassing is en dat artikel 40 van het Verdrag inzake de rechten van het kind niet dwingt tot het matigen van boetes is juist.Het College ziet net als de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat bij het opleggen van de boete, dan wel het bepalen van de boetehoogte, rekening had moeten worden gehouden met de omstandigheid dat appellant 1 ten tijde van de overtredingen nog minderjarig was. Hierbij heeft het College in aanmerking genomen dat appellant 1, ondanks zijn minderjarigheid, zich in het economisch verkeer als een volwassene heeft gemanifesteerd en kans heeft gezien om een omvangrijke mesthandel op te zetten. Bovendien is appellant 1 wat het jaar 2009 betreft voor dezelfde overtreding beboet.

Ter zitting zijn door [naam 4] stellingen ontwikkeld die er in de kern genomen op neer komen dat de bestreden besluiten het resultaat zijn van een ongeoorloofde vermenging van straf- en bestuursrecht. Die stellingen zijn echter van een zodanige algemene aard dat het College daarover slechts opmerkt dat de besluiten waar het hier om gaat berusten op de toepassing van het hiervoor in rubriek 3.1 weergegeven normatieve kader en dat daarbij niet is gebleken dat verweerder – afgezien van het in rubriek 3.4.5 overwogene – buiten de hem in de Msw gegeven bevoegdheden is getreden.

De stelling van appellanten dat de hoogte van de boetes onevenredig is en onvoldoende gemotiveerd slaagt naar het oordeel van het College evenmin. In de besluiten is verwezen naar artikel 57 van de Msw waarin de boetebedragen voor een overtreding van artikel 7 staan opgenomen. Bovendien zijn de boetes conform de wet gemaximeerd. Dat de feitelijk leidinggevende naast de plegers mag worden beboet is in 3.4.7 al uiteengezet. Van een ongeoorloofde cumulatie van boetes is dan ook geen sprake. Ook de omstandigheid dat appellant met de officier van justitie een schikking heeft getroffen in verband met een verdenking van het plegen van valsheid in geschrift, maakt niet dat sprake is van een ongeoorloofde cumulatie van sancties. Het gaat immers niet om dezelfde feiten. In 3.4.7 is voorts uiteengezet waarom het College van oordeel is dat de boete voor appellant 1 terecht niet is gematigd. Van de gestelde ontoereikende draagkracht is niets gebleken. Dat geldt ook voor appellante 4. Van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan voor appellante 4 de boete had moeten worden gematigd is evenmin sprake, gelet op haar aandeel in het geheel.

Dat het opleggen van in totaal vier boetes geen aanvullend strafnut dient, zoals appellanten hebben betoogd, wordt niet gevolgd. Overtredingen kunnen ingevolge artikel 5:1, derde lid, van de Awb door natuurlijke personen en rechtspersonen worden begaan. De wetgever heeft bewust gekozen voor de mogelijkheid om naast een rechtspersoon ook de feitelijk leidinggevende te kunnen bestraffen en ook medeplegers te kunnen aanspreken op hun aandeel. Dat in dit geval is besloten om de medeplegers elk een deel van de maximale boete op te leggen is dan ook te billijken. Appellanten 3 en 4 hebben feitelijk een groot aandeel gehad in de overtreding en deze mogelijk gemaakt.

Gelet op overweging 3.4.5 van deze uitspraak kan het bestreden besluit niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het College ziet aanleiding om de staatssecretaris op te dragen het gesignaleerde gebrek te herstellen door een nieuwe berekening te maken, waarin de gronden te Hemelum en Koudum niet tot het landbouwbedrijf van appellanten worden gerekend, en op basis hiervan een nieuw besluit te nemen binnen een termijn van acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.

In de einduitspraak zal het College een beslissing te nemen over de proceskosten en het griffierecht.