ABRvS, 17-05-2017, nr. 201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2

201600614/1/R2, 201600617/1/R2, 201600618/1/R2, 201600620/1/R2, 201600622/1/R2 en 201600630/1/R2.

Datum uitspraak: 17 mei 2017

BESTUURSRECHTSPRAAK

Verwijzingsuitspraak in het geding tussen:

de Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne (hierna: de Werkgroep),

appellante,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,

verweerder

Procesverloop

Bij verschillende besluiten van 14 december 2015 heeft het college vergunningen krachtens artikel 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het exploiteren en/of uitbreiden en wijzigen van zes verschillende agrarische bedrijven.

Tegen deze besluiten heeft de Werkgroep beroep ingesteld.

Het college heeft in deze zaken een verweerschrift ingediend.

[vergunninghouder A] heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven (zaaknr. 201600630/1/R2).

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht in deze zaken uitgebracht.

De Werkgroep en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

Het college en de Werkgroep hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de bovengenoemde zaken met de zaken in nrs. 201506807/1/R2, 201506815/1/R2 en 201506818/1/R2 op 30 november 2016 en 1 december 2016 gevoegd ter zitting behandeld.

Ter zitting zijn de Werkgroep, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Gennep, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer mr. M. Heerings, ir. E.J. Maltha-Nix, ir. B.J.L. Clabbers, ir. D. Bal en ir. S.J.M. Breukel, verschenen.

Voorts zijn daar namens de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, ir. V.C.A. Bogaardt, ing. J.H. Grit, drs. J.F. Schuurman en ing. P. Stroeken, als deskundigen gehoord. Verder zijn [vergunninghouder B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg (zaaknr. 201600620/1/R2) en [vergunninghouder A], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg (zaaknr. 201600630/1/R2), beide vergunninghouders, gehoord.

Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen medegedeeld dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen. Deze vragen zijn vervolgens in concept aan partijen gezonden.

De Werkgroep en het college hebben een reactie gegeven op deze vragen.

A. INLEIDING EN OPZET UITSPRAAK

B. DE BETROKKEN VEEHOUDERIJEN

C. KORTE DUIDING BESTREDEN BESLUITEN EN BEROEP

D. INSTEMMING LIMBURG MET VERGUNNINGVERLENING

E. BESCHRIJVING VAN DE PROGRAMMATISCHE AANPAK STIKSTOF

Terminologie die in het PAS wordt gebruikt

Bestuurlijke keuzes en ambitieniveau

Juridische vormgeving PAS

Beschrijving AERIUS

F. VERHOUDING PAS TOT ARTIKEL 6 VAN DE HABITATRICHTLIJN

Het toepasselijke recht

Relatie ambitieniveau tot artikel 6 van de Habitatrichtlijn

Het vereiste van een individuele toestemming of individuele beoordeling

De passende beoordeling in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn

Het depositieniveau uit 2014 als uitgangspunt

G. VERZOEK OM VOORRANG

H. KEUZES, GEGEVENS EN AANNAMES IN HET PAS

Keuzes, gegevens en aannames over de depositiedaling

Keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositieruimte

Conclusie onderdeel H

I. SLOT

Overwegingen

1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de bestreden besluiten zijn genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat deze geschillen moeten worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.

2. Deze verwijzingsuitspraak hangt samen met de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260. In beide uitspraken zijn toestemmingsregimes voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden aan de orde.

In onderhavige uitspraak worden de beroepen van de Werkgroep tegen zes vergunningen voor verschillende agrarische bedrijven in de provincie Noord-Brabant behandeld. Deze vergunningen zijn verleend met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS) en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 van kracht is.

In het PAS staat dat in 118 van de 162 Nederlandse Natura 2000-gebieden sprake is van een overbelasting van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten. De belangrijkste nationale bron van uitstoot van stikstof is de veehouderij. Daarnaast dragen verkeer, scheepvaart, industrie en consumenten (bijvoorbeeld woningen, recreatie) bij aan de stikstofbelasting. De bijdrage van bronnen in het buitenland aan de depositie op de Nederlandse Natura 2000-gebieden is substantieel: zij bedraagt gemiddeld over alle Natura 2000-gebieden circa 35% van de totale depositie (zie p. 14-15 van het PAS).

De overbelasting vormt een probleem voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en de 118 Natura 2000-gebieden met overbelaste stikstofgevoelige habitats en leefgebieden verspreid over Nederland liggen, is voor veel projecten, zoals woningbouw, de aanleg van wegen, industrie en veehouderij, nabij en op grote afstand van Natura 2000-gebieden een vergunning vereist waarbij de gevolgen van de daardoor veroorzaakte stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden dienen te worden beoordeeld. De vergunningverlening voor deze projecten stagneerde omdat de beoordeling complex is en kostbaar voor initiatiefnemers.

Het probleem van de overbelasting van de natuurwaarden en de stagnatie van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken is aanleiding geweest voor de ontwikkeling van een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek. Een belangrijk onderdeel daarvan vormt het PAS. Met het PAS wordt beoogd de verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden te voorkomen en op termijn de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor te realiseren. Daarnaast voorziet het PAS en de daarbij behorende regelgeving in een beoordelingskader voor ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken.

In onderhavige verwijzingsuitspraak staat de vraag centraal of het beoordelingskader voor stikstofveroorzakende projecten en andere handelingen verenigbaar is met artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; hierna Habitatrichtlijn). Ten aanzien van de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS is de vraag aan de orde of en onder welke voorwaarden instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en beschermingsmaatregelen daarin mogen worden betrokken. De vragen over de maatregelen in de passende beoordeling worden ook voorgelegd in de verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260.

De maatschappelijke gevolgen van de verwijzing van deze zaken naar het Hof van Justitie zijn groot. De beantwoording van de prejudiciële vragen is van belang voor veel ontwikkelingen in Nederland. In de periode vanaf de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 tot 31 december 2016 zijn 3103 meldingen gedaan en 4299 vergunningen aangevraagd voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, zoals de realisering van woningbouwlocaties, de aanleg van wegen, uitbreiding van industriële activiteiten en ontwikkelingen in de veehouderij. Omdat de depositie ver van de bron neerslaat en de Natura 2000-gebieden verspreid over Nederland liggen, verkeren initiatiefnemers van dergelijke projecten in heel Nederland thans in onzekerheid of een vergunning voor hun project kan worden verleend en of die, indien daartegen beroep wordt ingesteld, onherroepelijk zal worden. De Afdeling acht van belang dat de onzekerheid of dergelijke economische ontwikkelingen doorgang kunnen vinden zo kort mogelijk duurt.

Beide verwijzingsuitspraken zijn omvangrijk. Dat komt door de complexiteit van de materie, de regelgeving en het programma. Een uitgebreide beschrijving daarvan is nodig voor het verkrijgen van inzicht in de instrumenten die in de Nbw 1998 zijn gekozen om aan de verplichtingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn te voldoen. In beide verwijzingsuitspraken heeft de Afdeling voorts een aanzet tot beantwoording van de prejudiciële vragen gegeven.

De uitspraak is als volgt opgebouwd. In de onderdelen B en C worden achtereenvolgens de betrokken veehouderijen, de bestreden besluiten en de beroepen daartegen, beschreven. Deze onderdelen zijn voor de prejudiciële en nationale procedure van belang. In onderdeel D wordt een formele beroepsgrond behandeld die alleen voor de nationale procedure van belang is. Daarna volgt in de onderdelen E en F de beschrijving van de programmatische aanpak en de verhouding van het PAS tot artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Deze twee onderdelen zijn van belang voor de prejudiciële procedure. Onderdeel G bevat het verzoek aan het de president van het Hof van Justitie om de zaak met voorrang te behandelen. Enkele beroepsgronden tegen de keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende onderzoeken en AERIUS worden besproken in onderdeel H. Onderdeel I bevat de slotoverweging en gaat in op het verzoek om hangende de prejudiciële verwijzing een voorlopige voorziening te treffen. Deze twee onderdelen (H en I) zijn alleen voor de nationale procedure van belang.

3. De bestreden besluiten betreffen Nbw-vergunningen voor zes verschillende agrarische bedrijven in de provincie Noord-Brabant. De bedrijven veroorzaken stikstofdepositie op onder meer de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel. Beide gebieden zijn aangewezen voor het stikstofgevoelige habitattype herstellend hoogveen.

De vergunning voor de [vergunninghouder C] heeft betrekking op de oprichting van een melkvee- en varkenshouderij aan de [locatie 1] in Deurne. Op grond van de vergunning mogen 300 melkkoeien, 70 stuks jongvee en 320 vleesvarkens met een totale emissie van 3572 NH3 kg/jr worden gehouden (zaaknr. 201600614/1/R2). De vergunde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie van maximaal 2,99 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel.

[vergunninghouder D] exploiteert aan de [locatie 2] in Someren een melkveebedrijf. De vergunning is verleend voor de exploitatie en uitbreiding van het bedrijf. Het bedrijf kan op grond van de vergunning groeien tot 200 stuks melkvee en 140 stuks jongvee, met een totale emissie van 3086 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600617/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 1,51 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 0,55 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 0,18 respectievelijk 0,06 mol N/ha/jr.

[vergunninghouder E] is gevestigd aan de [locatie 3] te Someren. Aan dit bedrijf is een vergunning verleend voor de exploitatie en uitbreiding van de pluimveehouderij. Het bedrijf mag op grond van de vergunning 30.152 ouderdieren van vleeskuikens houden, met een totale emissie van 7688 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600618/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 2,26 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 1,29 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 1,85 respectievelijk 1,05 mol N/ha/jr.

[vergunninghouder B] exploiteert een pluimveebedrijf aan de [locatie 4] te Someren. Aan dit bedrijf is een vergunning verleend voor de exploitatie van de pluimveehouderij. Het bedrijf mag op grond van de vergunning 50.000 ouderdieren van vleeskuikens houden met een totale emissie van 12.500 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600620/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit bedraagt 2,18 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 1,91 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. Deze depostie werd feitelijk ook veroorzaakt in 2014, zodat ten opzichte van die situatie de depositie niet toeneemt.

Varkenshouderij Limburglaan B.V. exploiteert een varkenshouderij aan de Limburglaan 7 in Someren. Aan het bedrijf is een vergunning verleend voor de exploitatie en uitbreiding van de varkenshouderij met 7980 vleesvarkens, 3584 gespeende biggen, 750 guste/dragende zeugen, 240 kraamzeugen en 2 dekberen, met een totale emissie van 6057,04 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600622/1/R2). De hoogste depositie van de bestaande activiteit inclusief de uitbreiding bedraagt 1,05 mol N/ha/jr op de Groote Peel en 0,76 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel. De maximale toename ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte emissie in 2014 bedraagt op deze gebieden 0,24 respectievelijk 0,18 mol N/ha/jr.

[vergunninghouder A] exploiteert een varkenshouderij aan de [locatie 5] te Someren. Aan het bedrijf is een vergunning verleend voor de verandering van de varkenshouderij met in totaal 2996 vleesvarkens en 20132 gespeende biggen, met een totale emissie van 2650 NH3 kg/jr (zaaknr. 201600630/1/R2). Aan dit bedrijf is eerder een Nbw-vergunning verleend. De thans vergunde situatie leidt ten opzichte van de eerder Nbw-vergunde situatie tot een toename van 0,27 mol N/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel.

De Werkgroep, die beroep heeft ingesteld tegen deze vergunningen, zet zich in voor het behoud en herstel van het Peelgebied als een hoogveen(achtig) landschap met de daaraan verbonden historische waarden en natuurkwaliteiten. De Werkgroep geeft voorlichting over het Peelgebied en is betrokken bij het opstellen van overheidsplannen zoals het landinrichtingsplan Peelvenen, waterhuishoudingsplannen, en beheerplannen voor Natura 2000-gebieden. Daarnaast verzorgt de Werkgroep met een groep vrijwilligers het beheerwerk in de Deurnsche Peel en Heidsche Peel. Dat werk bestaat onder meer uit het afdammen van de oude afwateringssloten en de wijken waardoor het gebied vernat, en het zagen en kappen van berkenbomen, die er als gevolg van de verdroging zijn gaan groeien. Sommige delen van het gebied worden begraasd door schapen of koeien, om te proberen boom- en grasgroei weg te houden en heide terug te krijgen. De Werkgroep heeft beroep ingesteld omdat zij vreest dat de stikstofdepositie die de agrarische bedrijven veroorzaken op de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel leiden tot aantasting van die waarden.

4. Het college heeft bij de bestreden besluiten vergunningen verleend voor de exploitatie en/of uitbreiding van agrarische bedrijven die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Het heeft daarbij toepassing gegeven aan het PAS en de daarbij behorende regelgeving die vanaf 1 juli 2015 in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (hierna: het Besluit grenswaarden) en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: de Regeling) is opgenomen. Deze regelgeving biedt een beoordelingskader voor vergunningen voor projecten en andere handelingen die stikstof uitstoten en daardoor significante gevolgen kunnen hebben voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.

In één zaak (201600620/1/R2) heeft het college de vergunning verleend omdat de stikstofdepositie van het bedrijf niet toeneemt ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte depositie voorafgaand aan het PAS. De depositie van bestaande activiteiten is voor het PAS passend beoordeeld als onderdeel van de achtergronddepositie. De vergunning is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.

In de overige zaken zijn vergunningen aan de orde voor bedrijfsactiviteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de feitelijk veroorzaakte of de vergunde depositie voorafgaand aan het PAS. Voor zover deze projecten stikstofdepositie veroorzaken die de voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geldende drempel- of grenswaarde (0,05 of 1 mol N/ha/jr) overschrijdt, is voor de toename van stikstofdepositie ontwikkelingsruimte toegedeeld. De depositie die kan ontstaan door benutting van de (totale) ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied is berekend, is voor het PAS passend beoordeeld. De vergunningen zijn verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.

Voor zover deze projecten stikstofdepositie veroorzaken die onder de drempel- en grenswaarde blijft die voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geldt, heeft bij de vergunningverlening geen beoordeling plaatsgevonden van de toename van stikstofdepositie op de stikstofgevoelige natuurwaarden in die Natura 2000-gebieden. Voor dergelijke toenames is in het PAS zogenoemde depositieruimte gereserveerd, die voor het PAS passend is beoordeeld. Voor de projecten is, voor zover het deposities tussen 0,05 mol en 1 mol N/ha/jr betreft, wel een meldingsplicht van toepassing. Hieraan is door het college uitvoering gegeven.

De beroepen van de Werkgroep strekken ertoe dat het college de vergunningen niet kon verlenen met toepassing van het PAS en de regelgeving over de programmatische aanpak stikstof. Het PAS en de regelgeving waarborgen volgens de Werkgroep niet dat op een juiste wijze uitvoering wordt gegeven aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Het ambitieniveau van het PAS, dat inzet op het voorkomen van verslechtering in de eerste PAS-periode van zes jaar en het bijdragen aan herstel in de tweede en derde PAS-periode is volgens de Werkgroep te mager. Het bieden van enig uitzicht op herstel van de kwaliteit van de habitats ondanks een blijvende zeer hoge overschrijding van de kritische depositiewaarde na drie PAS-periodes, biedt volgens de Werkgroep geen uitzicht op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. Het PAS biedt daarom niet de zekerheid dat projecten die stikstofdepositie veroorzaken en op basis van het PAS worden toegestaan, de kwaliteit van de natuurlijke habitats niet zal aantasten.

Verder meent de Werkgroep dat een programma niet de plaats van een individuele beoordeling kan innemen, die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Verder stelt zij dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die de Habitatrichtlijn stelt, omdat daarin instandhoudings- en passende maatregelen zijn betrokken die op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, moeten worden getroffen. Daarnaast zijn in de passende beoordeling bron- en herstelmaatregelen betrokken die volgens de Werkgroep het karakter van compensatie hebben. De Werkgroep vindt het in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn voorts bezwaarlijk dat de ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld voordat de positieve gevolgen van de maatregelen zich hebben voorgedaan.

Behalve deze principiële juridische bezwaren stelt de Werkgroep verschillende inhoudelijke bezwaren tegen het PAS aan de orde. In algemene zin stelt zij dat het voor belanghebbenden nauwelijks mogelijk is inzicht te krijgen in de uitgangspunten, de prognoses en de berekeningen die aan het PAS en het rekeninstrument AERIUS ten grondslag liggen. De uitgangspunten en berekeningen van de omvang van de depositiedaling door de te treffen PAS-bronmaatregelen, de afdwingbaarheid van deze maatregelen en het onverklaarde verschil tussen de gemeten en berekende concentratie van ammoniak in de lucht, bevatten volgens de Werkgroep te veel onzekerheden, om daar een bepaalde omvang van depositie-/ontwikkelingsruimte voor nieuwe ontwikkelingen aan te ontlenen. De effectiviteit van bepaalde herstelmaatregelen staat volgens de Werkgroep niet vast en onzeker is of de herstelmaatregelen daadwerkelijk en tijdig worden getroffen. Het instellen van een drempelwaarde acht de Werkgroep bezwaarlijk. Door de overgangsregeling voor extern salderen is bovendien niet gewaarborgd dat een deel van de depositie van stoppende agrarische bedrijven, die als ontwikkelingsruimte beschikbaar wordt gesteld, al is benut voor extern salderen. De Werkgroep betwijfelt de mogelijkheden van bijsturing in het geval dat de afname van depositie achterblijft bij de prognose.

Tot slot stelt de Werkgroep dat de bestreden besluiten in strijd met artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998, niet in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn genomen.

(slechts relevant voor de nationale procedure)

5. De Werkgroep betoogt dat de vergunningen in afwijking van artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 niet in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn verleend. Het uitblijven van een reactie kan volgens de Werkgroep niet gelijk worden gesteld met instemming.

Artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 luidde ten tijde van belang: "Gedeputeerde staten beslissen niet op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, dan in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin Natura 2000-gebieden, of delen daarvan, zijn gelegen waarvoor het project of de andere handeling waarvoor vergunning wordt verleend gevolgen kan hebben".

Vaststaat dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant bevoegd gezag is en dat de besluiten in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg dienden te worden genomen.

Het college van gedeputeerde staten van Limburg heeft bij brief van 28 juli 2015 aan de andere provincies en het ministerie van Economische Zaken zijn werkwijze ten aanzien van artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 bekendgemaakt. Hierin is vermeld dat een vergunning in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Limburg is verleend indien:

"- overeenkomstig uw beleidsregels wordt beschikt zonder gebruikmaking van de hardheidsclausule;

- de effecten van de activiteit op een in Limburg gelegen Natura 2000-gebied beperkt blijven tot effecten als gevolg van stikstofdepositie;

- na bekendmaking van het ontwerpbesluit vier weken zijn verstreken en u van ons geen reactie heeft ontvangen.

Indien niet voldaan wordt aan bovengenoemde voorwaarden, dient u ons expliciet om instemming te verzoeken. De termijn van vier weken is dan niet van toepassing".

In de aan de orde zijnde vergunningzaken heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het ontwerpbesluit tot verlening van de vergunning toegezonden aan het college van gedeputeerde staten van Limburg met het verzoek in te stemmen met het ontwerpbesluit. Daarbij is vermeld dat het college de instemming binnen vier weken na verzending van de brief tegemoet ziet en indien niet binnen vier weken een reactie wordt ontvangen, dat dan conform het door alle provincies vastgestelde beleid automatisch wordt ingestemd met het besluit.

De Afdeling is van oordeel dat artikel 2, vijfde lid, van de Nbw 1998 een dergelijke handelwijze, waarbij uitdrukkelijk om instemming wordt verzocht en overeenkomstig de afspraak met het college dat om instemming wordt gevraagd, is aangegeven dat de instemming geacht wordt te zijn gegeven als niet na een bepaalde termijn een reactie is ontvangen, niet uitsluit.

Het betoog faalt.

Terminologie die in het PAS wordt gebruikt

6. Voorafgaand aan een inhoudelijke bespreking van het PAS worden de centrale begrippen uit dit systeem weergegeven en kort gedefinieerd. Deze weergave beoogt niet de beschrijving van de begrippen in de overwegingen hierna te vervangen, maar dient uitsluitend als hulpmiddel bij het lezen van deze uitspraak.

Stikstofgevoelige natuurwaarden:

habitattypen in Habitatrichtlijngebieden en habitats van soorten in Habitatrichtlijngebieden en Vogelrichtlijngebieden die aangetast kunnen worden door een overmaat aan depositie van stikstof. De mogelijke aantasting bestaat in dat geval uit een vermestende en/of een verzurende invloed van het stikstof.

Kritische depositiewaarde:

de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast door de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie.

Vergunning:

toestemming door het bevoegde gezag, zonder welke geen projecten mogen worden gerealiseerd of andere handelingen mogen worden verricht die de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

Melding:

een bericht aan het bevoegd gezag dat wordt ingediend met gebruikmaking van AERIUS. Hierbij wordt een omschrijving gegeven van de aard en de omvang van een voorgenomen project of andere handeling dat stikstofdepositie tot gevolg kan hebben. De melding wordt ten minste vier weken maar ten hoogste twee jaar voor de aanvang gedaan.

Achtergronddepositie:

de heersende depositie als gevolg van het totaal van bijdragen van alle emissiebronnen. Bij de aanvraag van een vergunning of de melding van een activiteit wordt deze achtergronddepositie als uitgangspunt genomen. De stikstofdepositie als gevolg van de activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd of de melding wordt gedaan komt hier bovenop.

Depositieruimte:

de totale hoeveelheid stikstofdepositie die in het PAS tijdens één tijdvak van 6 jaren beschikbaar is voor de groei van bestaande activiteiten en voor het uitvoeren van nieuwe projecten of andere handelingen. Deze ruimte is onderverdeeld per in het programma opgenomen Natura 2000-gebied. De depositieruimte bestaat uit vier segmenten: ruimte voor autonome ontwikkeling (groei), ruimte voor deposities onder de grenswaarde, ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten en vrije ontwikkelingsruimte.

Autonome ontwikkeling:

dit is de verandering van stikstofdepositie als gevolg van ontwikkelingen die los staan van het PAS, zoals de groei van stikstofdepositie als gevolg van economische groei en de daling van stikstofdepositie als gevolg van technische ontwikkelingen.

Grenswaarde:

een waarde die is uitgedrukt in mol stikstofdepositie per hectare per jaar (mol N/ha/jr). Voor zover een project of andere handeling stikstofdepositie tot gevolg heeft, maar beneden deze waarde blijft, is deze binnen het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht.

Drempelwaarde:

een waarde die is uitgedrukt in mol stikstofdepositie per hectare per jaar (mol N/ha/jr).Voor zover een project of andere handeling stikstofdepositie tot gevolg heeft, maar beneden deze waarde blijft, is deze binnen het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht en de meldingsplicht.

Ontwikkelingsruimte:

stikstofdepositie die kan worden toegedeeld of gereserveerd voor toestemmingsbesluiten van projecten of andere handelingen. Deze maakt deel uit van de depositieruimte. De ontwikkelingsruimte bestaat uit twee segmenten: segment 1 bevat prioritaire projecten. Dit is een lijst met specifiek benoemde projecten die het rijk of de provincies aanmerken als projecten van nationaal of provinciaal maatschappelijk belang; segment 2 bestaat uit vrije ontwikkelingsruimte voor overige projecten en handelingen.

Gebiedsanalyse:

een ecologische beoordeling van een Natura 2000-gebied waarin de gevolgen van het PAS zijn geanalyseerd. De gebiedsanalyses vormen in samenhang met het algemene deel van de passende beoordeling van het programma, op gebiedsniveau de passende beoordeling van het PAS.

PAS-gebied:

Natura 2000-gebied met stikstofgevoelige habitats dat in het PAS is opgenomen (momenteel zijn dit 118 van de 162 Natura 2000-gebieden in Nederland).

PAS-herstelmaatregelen:

maatregelen binnen PAS-gebieden die gericht zijn op het bestendiger maken van de natuur tegen een overbelasting van stikstof. Deze maatregelen worden in aanvulling op het regulier beheer getroffen.

PAS-bronmaatregelen:

maatregelen waarmee beoogd wordt de emissie van stikstofbronnen te verminderen. Deze bestaan uit stalmaatregelen om de emissie van stallen te verminderen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. Deze maatregelen worden ook geduid als generieke PAS-maatregelen.

softwaresysteem waarin de depositieontwikkeling per PAS-gebied wordt gemonitord, waarin de prognoses voor de depositieontwikkeling worden weergegeven, dat gebruikt wordt om te bepalen of vergunningen voor stikstofemitterende activiteiten nodig zijn en verleend kunnen worden, dat gebruikt wordt om te bepalen of een melding is vereist voor een stikstofemitterende activiteit en dat voortdurend registreert hoeveel depositieruimte en ontwikkelingsruimte aanwezig is per PAS-gebied.

Bestuurlijke keuzes en ambitieniveau

Aanleiding voor en doelen van het PAS

Aanleiding voor het PAS is het feit dat in Nederland overbelasting met stikstofdepositie een probleem vormt voor zowel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in veel Natura 2000-gebieden als voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. De hoge achtergronddepositie zorgt voor een zogenoemde stikstofdeken die tot gevolg heeft dat in veel gebieden de zogenoemde kritische depositiewaarden voor de aangewezen habitattypen ruim worden overschreden. Een overschrijding van de kritische depositiewaarde betekent dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico bestaat dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van stikstofdepositie.

Het PAS kent een zogenoemde dubbeldoelstelling, te weten enerzijds het behoud en, waar nodig, het herstel van de in het PAS opgenomen Natura 2000-gebieden om op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te bereiken en anderzijds het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. Door het treffen van gebiedsspecifieke herstelmaatregelen en bronmaatregelen in het PAS wordt een verbetering van de draagkracht van de natuur en een extra daling van de stikstofdepositie verwacht ten opzichte van de reeds ingezette daling van stikstofdepositie op grond van buiten het PAS getroffen maatregelen. De daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet voor depositie- en ontwikkelingsruimte voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen. De combinatie van deze twee doelen heeft een ambitieniveau tot gevolg waarbij het eerste tijdvak van zes jaar (2015-2021) is gericht op het behoud van de stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten en het voorkomen van aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden. Verbetering van de kwaliteit of uitbreiding van de oppervlakte van de habitattypen of leefgebieden kan in de gevallen waarin een verbeter- en/of uitbreidingsdoelstelling geldt in een tweede of derde tijdvak van dit programma aanvangen.

Bron- en herstelmaatregelen

Stikstofdepositie is afkomstig uit verschillende buitenlandse en binnenlandse bronnen, waarbij de veehouderij de belangrijkste binnenlandse bron is. Om op termijn een gunstige staat van instandhouding van de habitattypen te bereiken, is het ondanks de reeds ingezette dalende trend in de stikstofdepositie in de afgelopen decennia, noodzakelijk dat de stikstofdepositie verder daalt. Om een verdergaande daling van de stikstofdepositie te bewerkstelligen zijn in het PAS extra bronmaatregelen opgenomen. Het gaat hierbij om stalmaatregelen, maatregelen voor emissiearme bemesting en voer- en managementmaatregelen. De effecten van deze maatregelen zijn berekend en de conclusie hiervan is dat de ammoniakemissie als gevolg van het PAS in 2020 met 13,4 kiloton per jaar zal dalen ten opzichte van de situatie zonder het PAS. Om met onzekerheden, zoals mogelijk tegenvallende resultaten, rekening te houden zijn in het PAS per maatregel marges aangehouden en is in het PAS rekening gehouden met een totale daling door deze maatregelen van 6,4 kiloton per jaar in 2021, het einde van het eerste tijdvak van 6 jaar. Daarnaast voorziet het PAS voor de daarin opgenomen gebieden in gebiedsspecifieke herstelmaatregelen die tot doel hebben de stikstofgevoelige habitats, zoals hoogveen, te versterken. De herstelmaatregelen betreffen onder meer hydrologische maatregelen en extra vegetatiemaatregelen, in aanvulling op het reguliere beheer van de Natura 2000-gebieden.

Depositie- en ontwikkelingsruimte

De berekende daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet als depositieruimte. Bij de bronmaatregelen die depositieruimte moeten opleveren zijn op grond van het PAS diverse marges aangehouden om eventuele tegenvallende resultaten op te kunnen vangen en te kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast.

De totale depositieruimte bestaat uit depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en activiteiten onder de grenswaarde en uit ontwikkelingsruimte die wordt toegedeeld aan nieuwe activiteiten waarvoor voorafgaande toestemming is vereist. In onderstaande afbeelding (in kleur) uit het PAS wordt de opbouw van de totale depositieruimte geïllustreerd.

Zowel bij de ontwikkelingsruimte als bij de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en activiteiten onder de grenswaarde is rekening gehouden met een scenario met een economische groei van 2,5%. Voor dit scenario is gekozen om maximaal ruimte te kunnen bieden aan (nieuwe) economische ontwikkelingen en als extra buffer voor onzekerheden in de ontwikkeling van de stikstofdepositie. In onderstaande afbeelding uit het PAS wordt door middel van de blauwe en lichtblauwe delen in de buizen geïllustreerd hoe de totale depositieruimte is opgebouwd.

In het eerste tijdvak wordt de depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen (buis 3) gedeeltelijk ongedaan gemaakt door de uitgifte van 50% hiervan als ontwikkelingsruimte, zoals verbeeld met het teruggieten in buis 4.

Gebiedsanalyses

Voor ieder in het PAS opgenomen Natura 2000-gebied is een afzonderlijke gebiedsanalyse gemaakt. De gebiedsanalyses vormen samen met het algemene deel van de passende beoordeling van het PAS op gebiedsniveau de passende beoordeling. De conclusie van deze passende beoordelingen luidt dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden door benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte, rekening houdend met de autonome daling van stikstofdepositie door bestaande, toekomstige en in het kader van het programma te treffen (extra) bronmaatregelen en bestaande en te treffen herstelmaatregelen niet zullen leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied. Volgens deze analyses kunnen op termijn de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald.

De gebiedsanalyses geven voor elk gebied aan wat de omvang is van de stikstofdepositie aan het begin van het eerste tijdvak van het PAS en hoe de stikstofdepositie zich zal gaan ontwikkelen bij uitvoering van het PAS. Daarnaast bevatten de gebiedsanalyses per stikstofgevoelig habitattype en leefgebied een uitwerking van de bestaande en te treffen herstelmaatregelen, en een ecologische beoordeling van de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen.

De rol van het PAS bij toestemmingsbesluiten

Een belangrijk doel van het PAS is het vereenvoudigen van de toestemmingverlening voor stikstofveroorzakende activiteiten. Vanaf de inwerkingtreding van het programma kan bij de verlening van toestemming voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken voor het aspect stikstof gebruik worden gemaakt van het programma en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling. De uitgifte van de ontwikkelingsruimte vindt plaats bij het toestemmingsbesluit voor de activiteit. Omdat de ontwikkelingsruimte passend beoordeeld is hoeft de initiatiefnemer geen aanvullende onderbouwing aan te leveren. Van de vrije ontwikkelingsruimte (segment 2) mag in de eerste helft van het PAS-tijdvak van zes jaar maximaal 60% worden toegedeeld, in de tweede helft 40%. Daarmee is beoogd te voorkomen dat reeds bij aanvang van het PAS met toestemmingsbesluiten alle ontwikkelingsruimte zou worden uitgegeven voordat de extra daling van de stikstofdepositie en het herstel van de gebieden is ingezet.

Voor activiteiten die in geringe mate bijdragen aan stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied is na de inwerkingtreding van het PAS geen voorafgaande toestemming meer nodig. De stikstofdepositie door activiteiten die onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr vallen wordt opgevangen in de depositieruimte voor de autonome groei. Voor activiteiten die onder de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr vallen is binnen de depositieruimte ruimte gereserveerd.

Monitoring en bijsturing

Om de voortgang van het PAS te volgen en de doelen op termijn te kunnen bereiken is gekozen voor een systeem van monitoring en bijsturing. Monitoring beoogt zicht te geven en te houden op de ontwikkeling van de stikstofdepositie, de beschikbare en uitgegeven depositie- en ontwikkelingsruimte, de voortgang van de uitvoering van de maatregelen in het PAS en de ontwikkeling van de stikstofgevoelige habitats. Jaarlijks zal worden voorzien in een monitorings- en bijsturingsrapportage. Als uit deze rapportage blijkt dat de doelen van het PAS in gevaar komen en de aangehouden marges worden overschreden, zoals de marge tussen 6,4 kiloton daling van ammoniakemissie waarmee het PAS in 2021 rekening houdt en 13,4 kiloton daling van ammoniakemissie die is berekend in 2020 (zie 6.2), is voorzien in de mogelijkheid van bijsturing. Deze bijsturing bestaat eruit dat bron- en/of herstelmaatregelen in het PAS kunnen worden gewijzigd, vervangen of toegevoegd en dat er minder of geen ontwikkelingsruimte voor segment 2 voor een gebied beschikbaar zal worden gesteld. Met monitoring en mogelijke bijsturing is beoogd te verzekeren dat de doelen van het PAS worden behaald binnen de bedoelde tijdvakken.

Juridische vormgeving PAS

Doelen en ambitieniveau van het PAS

De ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu zijn op grond van artikel 19kg, eerste lid, van de Nbw 1998 verplicht een programma vast te stellen voor de daarin opgenomen Natura 2000-gebieden ter vermindering van de stikstofdepositie in die gebieden en ter verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige habitats in die gebieden binnen afzienbare termijn. Dit programma is het hier aan de orde zijnde PAS. In het tweede lid van genoemde bepaling staat dat het programma een ambitieuze en realistische vermindering beoogt van de stikstofdepositie, afkomstig van in Nederland aanwezige bronnen. Het PAS wordt ten minste eenmaal in de zes jaar vastgesteld en geldt voor een tijdvak van zes jaar (artikel 19kg, vijfde lid, van de Nbw 1998). Op de bestuursorganen die het aangaat rust de verplichting om zorg te dragen voor een tijdige uitvoering van de bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die in het PAS zijn opgenomen (artikel 19kj van de Nbw).

Natura 2000-gebieden mogen alleen worden opgenomen in het PAS wanneer voor deze gebieden in het programma wordt beschreven dat uit de passende beoordeling blijkt in hoeverre met maatregelen wordt voorkomen dat door ontwikkelingsruimte een verslechtering optreedt van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied. Voorts deint uit de passende beoordeling te blijken in hoeverre met maatregelen wordt voorkomen dat door ontwikkelingsruimte storende factoren optreden voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen voor zover die factoren, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, een significant effect kunnen hebben (artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder h, sub 2 en 3 van de Nbw 1998).

Bron- en herstelmaatregelen

In het PAS moeten zowel bron- als herstelmaatregelen worden beschreven die zijn of worden getroffen om een vermindering van de stikstofdepositie te bewerkstelligen onderscheidenlijk om de instandhoudingsdoelstellingen te verwezenlijken voor de stikstofgevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen (artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder c en g, van de Nbw 1998).

Om de beoogde vermindering van de stikstofdepositie te behalen zijn in het kader van het PAS drie bronmaatregelen voorzien. Het Besluit emissiearme huisvesting voorziet in maximale emissiewaarden voor huisvestingssystemen van agrarische bedrijven met landbouwhuisdieren. Voorts zullen de normen in het Besluit gebruik meststoffen worden aangescherpt voor de aanwending van dierlijke mest. Ten slotte zijn in de "Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof" voer- en managementmaatregelen opgenomen, die tot een vermindering van stikstofemissie moeten leiden. Deze overeenkomst is een convenant tussen Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland, de Nederlandse Zuivel Organisatie, de Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie, Cumela Nederland, de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, de Nederlandse Vakbond Pluimveehouders en de Staatssecretaris van Economische Zaken.

In het PAS moet worden beschreven wat de verwachte autonome ontwikkelingen zijn ten aanzien van de stikstofemissie en de effecten daarvan op de omvang van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden (artikel 19kh, eerste lid, onder b, van de Nbw 1998).

Toestemmingverlening met het PAS

De vaststelling van het PAS heeft tot gevolg dat de bepalingen uit hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 2a ‘Programmatische aanpak stikstof’ van de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling, zoals deze luidden tot 1 januari 2017, van toepassing zijn op de beoordeling van projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Deze bepalingen zijn op 1 juli 2015 in werking getreden. Genoemde projecten en andere handelingen zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vergunningplichtig omdat ze kunnen leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten die stikstofgevoelig zijn.

Uit artikel 19kh, zevende lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 2 van het Besluit grenswaarden volgt dat een uitzondering op de vergunningplicht in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 geldt voor projecten en andere handelingen die geen andere negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied hebben dan stikstofdepositie, terwijl die depositie een bepaalde drempel- (0,05 mol N/ha/jr) of grenswaarde (1 mol N/ha/jr) niet overschrijdt of het project of andere handeling op een grotere afstand gerekend tot het Natura 2000-gebied wordt gerealiseerd dan is vastgesteld voor hoofdwegen (3 km) of hoofdvaarwegen (5 km). Voor projecten en andere handelingen die onder de hiervoor genoemde grenswaarde vallen, maar een stikstofdepositie op een stikstofgevoelig habitat in een Natura 2000-gebied veroorzaken die hoger is dan 0,05 mol N/ha/jr geldt wel een meldingsplicht (artikel 8, eerste lid, van de Regeling). De grenswaarde wordt verlaagd naar 0,05 mol N/ha/jr wanneer uit AERIUS Register (zie hierna) blijkt dat ten aanzien van een hectare van een stikstofgevoelige habitat in het betreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is (artikel 2, derde lid, van het Besluit grenswaarden).

Voor projecten en andere handelingen die de grenswaarde overschrijden geldt de vergunningplicht onverkort. Voor de beoordeling van de vergunningaanvraag dient te worden bezien of de aangevraagde activiteit tot een toename van stikstofdepositie leidt. Bepalend daarvoor is of de aangevraagde situatie leidt tot een hogere depositie dan de depositie waarvoor eerder een Nbw-vergunning is verleend, of tot een hogere depositie dan de feitelijk veroorzaakte hoogste depositie in de periode 1 januari 2012 - 31 december 2014 (artikel 5 van de Regeling). Als het project of de andere handeling niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, kan de vergunning onder verwijzing naar de passende beoordeling bij het PAS worden verleend. De depositie van de aangevraagde activiteit maakt in een dergelijk geval deel uit van de achtergronddepositie in 2014 die in de passende beoordeling van het PAS is betrokken.

Leidt het project of de andere handeling tot een toename van stikstofdepositie dan kan de vergunning worden verleend als het bevoegd gezag daarvoor ontwikkelingsruimte toedeelt (artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998). Bij dat besluit kan worden verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. De depositie die kan ontstaan door benutting van de (totale) ontwikkelingsruimte die in het PAS per hectare van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied is vastgesteld, is voor het PAS passend beoordeeld.

Uit artikel 19kh, negende lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 2 van het Besluit grenswaarden volgt dat bij de beoordeling van de vergunning niet wordt betrokken de depositie op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden die onder de hiervoor bedoelde drempel- en grenswaarde blijft. Voor bepaalde handelingen en projecten geldt dat een aanvraag voor een toestemmingsbesluit tevens geldt als als een melding (artikel 8, zevende lid, van de Regeling).

Het softwareprogramma AERIUS Calculator moet worden gebruikt als rekeninstrument om vast te stellen of een project of andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben (artikel 2 van de Regeling). Ook voor de vaststelling van de omvang van de toe te delen ontwikkelingsruimte moet AERIUS Calculator worden gebruikt (artikel 5, eerste lid, van de Regeling). Uit artikel 5, derde lid, van de Regeling volgt dat een besluit waarbij ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld in beginsel geldig is voor onbepaalde tijd.

Het bestuursorgaan dat ontwikkelingsruimte toebedeelt of intrekt, dient de afschrijving van de toegedeelde ontwikkelingsruimte of de bijschrijving van ontwikkelingsruimte na intrekking of vervallen van een besluit waarbij ontwikkelingsruimte is toebedeeld te registreren (artikel 19ko, eerste en tweede lid, van de Nbw 1998). Het softwareprogramma AERIUS Register is een registratie-instrument voor gegevens over de afschrijving, bijschrijving en reservering van ontwikkelingsruimte en gegevens over meldingplichtige projecten of andere handelingen (artikel 7, eerste lid, van de Regeling).

Monitoring en bijsturing

Uit artikel 19kh, eerste lid, aanhef en onder f, van de Nbw 1998 volgt dat in het PAS wordt beschreven op welke wijze de voortgang en uitvoering van de PAS-bronmaatregelen en de effecten op de stikstofdepositie worden gemonitord (zie 6.6). Drie jaar na de vaststelling van het PAS dient inzichtelijk te worden gemaakt welke ontwikkelingsruimte in de tweede helft van het PAS beschikbaar zal zijn en welke ontwikkelingsruimte naar verwachting in het volgende PAS beschikbaar zal zijn (artikel 19kha, van de Nbw 1998). Indien uit de monitoring blijkt dat dit noodzakelijk is, kunnen op grond van artikel 19ki, eerste lid, bron- en herstelmaatregelen worden vervangen of toegevoegd aan het PAS en kan de uit te geven ontwikkelingsruimte worden bijgesteld.

Beschrijving AERIUS

Om de hierboven beschreven doelen te bereiken en om te voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in de hierboven beschreven wettelijke regeling zijn instrumenten ontwikkeld die gebruikt worden om de huidige depositie van stikstof te bepalen, de ontwikkeling van de stikstofdepositie te monitoren, prognoses te maken voor de verwachte ontwikkeling van de depositie en om een beoordeling te maken van de vergunningplicht en vergunningverlening voor activiteiten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken. Dit betreft het softwarepakket AERIUS dat via de website www.aerius.nl openbaar toegankelijk is. Drie modules van dit pakket zijn van belang in deze zaak.

Ten eerste is dit AERIUS Calculator. Dit rekeninstrument maakt een deels geautomatiseerde besluitvorming mogelijk. Het berekent de depositiebijdrage van emissiebronnen die een gebruiker in het systeem invoert of importeert en wordt op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling gebruikt voor de vaststelling of een project of een andere handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben. Het resultaat van de berekening geeft inzicht in de depositiebijdrage van de ingevoerde bronnen op vaste rekenpunten binnen Natura 2000-gebieden of op rekenpunten die de gebruiker zelf heeft gedefinieerd. AERIUS Calculator biedt op deze wijze inzicht of een ingevoerde ontwikkeling stikstofdepositie veroorzaakt die de drempel- of grenswaarde niet overschrijdt en daardoor is uitgezonderd van de vergunningplicht, of de grenswaarde wel overschrijdt, waardoor deze vergunningplichtig is. AERIUS Calculator kan voor een ingevoerde ontwikkeling, zoals de vestiging of uitbreiding van een veehouderij, weergeven of nog voldoende ontwikkelingsruimte aanwezig is in de Natura 2000-gebieden waarop de ingevoerde emissiebron stikstofdepositie veroorzaakt. Calculator biedt verder de mogelijkheid om de rekenresultaten te exporteren als een document dat kan worden gebruikt als bijlage bij de vergunningaanvraag.

Ten tweede is dit AERIUS Register. Dit wordt door het bevoegd gezag gebruikt bij het beheer van de depositieruimte die is berekend met AERIUS Monitor. Zie rechtsoverweging 6.3 hierboven voor de rol die de depositieruimte speelt binnen het PAS.

Ten derde is dit AERIUS Monitor. Hiermee wordt de uitvoering van het PAS gevolgd. Monitor is een rekeninstrument dat op hectareniveau inzicht geeft in:

- de depositietrend: de verwachte depositieontwikkeling in de tijd. Deze kan gevarieerd worden, afhangende van de gekozen beleidsscenario’s.

- de extra daling die bereikt wordt met het PAS: Monitor geeft het effect van het PAS-beleid weer op de emissies en depositie van stikstof.

- de depositieruimte en ontwikkelingsruimte: Monitor kan gebruikt worden om inzicht te krijgen in het deel van de totale depositie dat beschikbaar is voor nieuwe ontwikkelingen.

- een confrontatie tussen depositieruimte en ontwikkelingsbehoefte: de verwachte overschotten of tekorten aan ontwikkelingsruimte kunnen met Monitor inzichtelijk gemaakt worden.

Bij het softwarepakket AERIUS is een onderbouwing gevoegd van de wijze waarop de gepresenteerde resultaten tot stand komen en op welke gegevens deze resultaten zijn gebaseerd. Deze onderbouwing staat in 190 factsheets die bij het softwareprogramma op de website beschikbaar zijn gesteld.

Op onderstaande afbeeldingen is bij wijze van voorbeeld te zien hoe AERIUS Monitor de gegevens over stikstofdepositie weergeeft voor een deel van het Natura 2000-gebied Groote Peel, één van de Natura 2000-gebieden die thans in geding zijn. Dit gebied is verdeeld in hexagonen die ieder een hectare binnen het gebied beslaan. AERIUS Monitor is in staat om per hexagoon de stikstofdepositie weer te geven. De betekenis van de kleuren van de hexagonen in de eerste afbeelding is de totale stikstofdepositie die in 2014 feitelijk plaatsvond en in de tweede afbeelding de totale stikstofdepositie die in 2020 wordt verwacht. Hoe donkerder de kleur is, hoe hoger de verwachte depositie. Rondom de geselecteerde hexagoon in de kaart (weergegeven in de kleur paars met een "i" erbij) is dit een depositie van 1300-1600 mol N/ha/jr in 2014. In 2020 wordt in AERIUS Monitor bij vijf van de omliggende hexagonen een depositie van 1000-1300 mol/ha/jr verwacht en bij één hexagoon 1300-1600 mol N/ha/jr.

Het toepasselijke recht

Recht van de Europese Unie

7. Habitatrichtlijn

Artikel 2:

"1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.

2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden".

Artikel 6:

"1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd".

Nationaal recht

12. De maatschappelijke en sociaal-economische gevolgen van de verwijzing van deze zaken naar het Hof van Justitie zijn groot. De uitvoering van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 en de daarbij behorende wet- en regelgeving is relevant voor zowel de Natura 2000-gebieden die zijn opgenomen in het programma als voor alle activiteiten in Nederland die stikstof uitstoten. De beantwoording van de prejudiciële vragen heeft daardoor grote gevolgen voor de Natura 2000-gebieden en de economie in Nederland.

Het belang voor de Natura 2000-gebieden betreft de uitvoering van de maatregelen gericht op daling van de stikstofdepositie en de herstelmaatregelen die specifiek in het kader van de uitvoering van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 worden genomen.

Het belang voor de economie betreft het toestemmingsregime voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden. In de periode vanaf de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 tot 31 december 2016 zijn 3103 meldingen gedaan en 4299 vergunningen aangevraagd voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Daarbij kan gedacht worden aan de realisering van woningbouwlocaties, de aanleg van wegen, uitbreiding van industriële activiteiten en ontwikkelingen in de veehouderij. Omdat de depositie ver van de bron neerslaat en de Natura 2000-gebieden verspreid over Nederland liggen, verkeren initiatiefnemers van dergelijke projecten in heel Nederland thans in onzekerheid of een vergunning voor hun project kan worden verleend en of die, indien daartegen beroep wordt ingesteld, onherroepelijk zal worden. De onzekerheid over het onherroepelijk worden van de toestemming bemoeilijkt de financiering van deze projecten en kan tot stagnatie van de uitvoering leiden. De Afdeling acht van belang dat de onzekerheid dat deze economische ontwikkelingen doorgang kunnen vinden zo kort mogelijk duurt. Inmiddels heeft de Afdeling ongeveer 200 zaken in behandeling die vergelijkbaar zijn met de zaken die zijn behandeld in de verwijzingsuitspraken. De behandeling van deze zaken moet worden aangehouden in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen. Daarnaast is een nog onbekend aantal vergelijkbare procedures aanhangig gemaakt bij de rechtbanken in de elf arrondissementen in Nederland.

13. Vanwege de grote gevolgen die het programma heeft voor de natuur en de economie in Nederland en het grote aantal vergunningprocedures, meldingen en aangehouden en aan te houden gerechtelijke procedures in verband met de prejudiciële verwijzing, heeft de Afdeling overwogen het Hof van Justitie te verzoeken om toepassing van de versnelde procedure (PPA). De complexiteit en omvang van de verwijzingsuitspraken leent zich daar echter niet voor. De Afdeling verzoekt daarom de president om op grond van artikel 53, derde lid, van het Reglement voor de procesvoering te beslissen de zaken bij voorrang te behandelen, zo mogelijk voor 1 juli 2018. Zij wijst daarbij op het volgende. Het programma heeft een looptijd van zes jaar. Een deel van de depositieruimte voor nieuwe economische activiteiten mag in de eerste helft van de looptijd van het programma worden toebedeeld en een deel van de depositieruimte is gereserveerd voor toedeling in de tweede helft van de looptijd. De tweede helft van de looptijd van het programma vangt aan op 1 juli 2018. De behandeling van de zaken voor 1 juli 2018 zou ertoe bijdragen dat duidelijkheid bestaat over de toepassing van het programma voor toestemmingverlening voordat met de toedeling van de depositieruimte die gereserveerd is voor de tweede helft van de looptijd van het programma wordt aangevangen.

Een verzoek om behandeling bij voorrang is tevens gedaan in de met de onderhavige zaak samenhangende verwijzingsuitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2017:1260.

(slechts relevant voor de nationale procedure)

14. Hoewel uit het voorgaande volgt dat de Afdeling aan het Hof van Justitie een aantal prejudiciële vragen moet stellen en de beantwoording hiervan mede bepalend zal zijn voor het antwoord op de vraag of de bestreden vergunningen op grond van het PAS en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling mochten worden verleend, behandelt de Afdeling hieronder een aantal beroepsgronden van de Werkgroep, die geen onlosmakelijk verband houden met de strekking van de prejudiciële vragen. Daarvoor ziet de Afdeling aanleiding omdat als het Hof van Justitie het PAS-beoordelingskader en de daarbij behorende passende beoordeling verenigbaar acht met artikel 6 van de Habitatrichtlijn, daarmee nog niet gegeven is dat hieraan geen gebreken kleven die moeten worden hersteld. Daarbij wijst de Afdeling er op dat het voorzorgsbeginsel, dat ligt besloten in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, met zich brengt dat een passende beoordeling, ook als deze geen betrekking heeft op afzonderlijke projecten, maar op een bij wet voorgeschreven programma waarin een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, geen redelijke twijfel mag laten bestaan over de vraag of de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden zullen worden aangetast of niet.

Bij de bestreden besluiten is vergunning verleend voor de exploitatie en/of uitbreiding van agrarische bedrijven, waarbij voor de beoordeling van de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door die bedrijven op stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden, toepassing is gegeven aan het PAS en de daarbij behorende regelgeving. Het algemeen deel van het PAS vormt samen met de gebiedsanalyses van de desbetreffende Natura 2000-gebieden de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan de vergunningen. Deze passende beoordeling moet derhalve de zekerheid bieden dat de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet worden aangetast. In de hierna volgende overwegingen 14.2 tot en met 27 staat niet de vraag centraal of het PAS en de bijbehorende regelgeving onverbindend zijn wegens strijd met hoger recht, maar of het algemeen deel van het PAS met de gebiedsanalyses als passende beoordeling aan de bestreden besluiten ten grondslag mocht worden gelegd.

Aan het PAS en de bijbehorende passende beoordeling zijn door de ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu en de staatssecretaris van Economische Zaken diverse bestuurlijke keuzes en een grote hoeveelheid onderzoeken met gegevens en aannames ten grondslag gelegd. Zo werkt het PAS bij de maatregelen, die de extra daling van de stikstofdepositie moeten bewerkstelligen, en bij de beschikbare depositieruimte voor activiteiten die stikstofdepositie zullen veroorzaken met verschillende marges om onzekerheden in de toekomst op te kunnen vangen. Dat bij een programma met een looptijd van zes jaar wordt gewerkt met verschillende aannames, buffers en marges en wordt uitgegaan van een bepaalde mate van onzekerheid is naar het oordeel van de Afdeling onvermijdelijk. Bij een kleine marge of buffer zal de zekerheid over het effect van de maatregel groter moeten zijn dan bij een grote marge of buffer. De onzekerheid mag echter niet zo groot zijn dat, gelet op het voorzorgsbeginsel, dat mede ten grondslag ligt aan de Habitatrichtlijn, de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden zullen worden aangetast niet meer kan worden beantwoord. Derhalve is vereist dat inzicht bestaat in de keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en bijbehorende passende beoordeling. De Afdeling wijst er daarbij op dat naar haar oordeel de mogelijkheden tot monitoring van de gevolgen van het PAS en de mogelijke bijsturing niet mogen afdoen aan de verplichting om voorafgaand zekerheid te hebben over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden kunnen worden aangetast. Monitoring en bijsturing hebben in zoverre slechts een aanvullende en controlerende functie.

Het PAS beoogt door de combinatie van bron- en herstelmaatregelen en de uitgifte van depositie- en ontwikkelingsruimte zowel economische ontwikkelingen als een aanpak van de bestaande stikstofproblematiek mogelijk te maken. Voordeel van het PAS is dat de gevolgen van de maatregelen en de totale depositie van de economische ontwikkelingen integraal en in samenhang zijn beoordeeld. Daarnaast maakt het verplichte gebruik van AERIUS, zoals beschreven in 6.12-6.17, deels geautomatiseerde en efficiënte besluitvorming mogelijk. Het PAS, de bijbehorende passende beoordeling en AERIUS brengen echter ook het risico met zich dat de deels geautomatiseerde besluitvorming op grond hiervan niet inzichtelijk en controleerbaar is vanwege een gebrek aan inzicht in de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames. Indien belanghebbenden rechtsmiddelen willen aanwenden tegen op het PAS gebaseerde besluiten kan daardoor een ongelijkwaardige procespositie van partijen ontstaan. Zij kunnen in geval van besluitvorming op basis van een programma dat vanuit hun perspectief is te beschouwen als een zogenoemde "black box" immers niet controleren op basis waarvan tot een bepaald besluit wordt gekomen en of de zekerheid bestaat dat het project of andere handeling de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.

Ter voorkoming van deze ongelijkwaardige procespositie rust in dit geval op genoemde ministers en de staatssecretaris de verplichting om de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Deze volledige, tijdige en adequate beschikbaarstelling moet het mogelijk maken de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames te beoordelen of te laten beoordelen en zo nodig gemotiveerd te betwisten, zodat reële rechtsbescherming tegen besluiten die op deze keuzes, gegevens en aannames zijn gebaseerd mogelijk is, waarbij de rechter aan de hand hiervan in staat is de rechtmatigheid van deze besluiten te toetsen.

In onderstaande overwegingen beoordeelt de Afdeling of de aan de bestreden onderdelen van het PAS en de bijbehorende passende beoordeling ten grondslag gelegde keuzes, gegevens en aannames tijdig toegankelijk waren en voldoende onderbouwing bieden voor de conclusie dat de verlening van de bestreden vergunningen op basis van het PAS de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten. Zo worden genoemde ministers en de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld mogelijke gebreken te herstellen.

De Afdeling behandelt eerst de beroepsgronden over de autonome daling van stikstofdepositie en het uitgangspunt van een gemiddelde economische groei van 2,5% als buffer bij deze daling. Vervolgens behandelt de Afdeling de beroepsgronden over de daling van de stikstofdepositie als gevolg van PAS-bronmaatregelen. Dan behandelt de Afdeling de beroepsgronden over het systeem van monitoring en bijsturing in het PAS. Daarna behandelt de Afdeling de beroepsgronden met betrekking tot de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen. Dit zijn achtereenvolgens de beroepsgronden over de omvang gerelateerd aan economische groei van 2,5 %, de drempelwaarde, de emissieruimte die ontstaat door ‘stoppers’ en relatie met extern salderen, en onbenutte emissieruimte in bestaande vergunningen. Dit onderdeel wordt afgesloten met een conclusie.

Keuzes, gegevens en aannames over de depositiedaling

De autonome daling van de stikstofdepositie

15. In het PAS staat dat de stikstofdepositie in Nederland de afgelopen decennia fors is gedaald, mede dankzij nationaal en Europees beleid en dat het de verwachting is dat met het vaststaande beleid (zonder PAS) de stikstofdepositie de komende jaren gestaag verder zal dalen, zelfs wanneer wordt uitgegaan van een economische groei van 2,5% (hoog economisch groeiscenario). Dit komt doordat de stikstofemitterende sectoren, zoals het verkeer en de landbouw, steeds schoner worden. Uit analyses van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) en het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: het PBL) volgt dat de verwachte autonome ontwikkeling, rekening houdend met een gemiddelde economische groei van 2,5% van 2013 tot en met 2020 en van 2,2% per jaar van 2021 tot en met 2030 zal dalen van 1830 mol/ha/jr in 2012, naar 1585 mol/ha/jr in 2020 en 1515 mol/ha/jr in 2030. Dit betekent een totale daling van 315 mol/ha/jr.

In het PAS zijn maatregelen voorzien die zullen leiden tot een extra daling van depositie ten opzichte van de autonome daling. De verwachte depositieontwikkeling inclusief de PAS-bronmaatregelen is 1830 mol/ha/jr in 2012, 1535 mol/ha/jr in 2020 en 1445 mol/ha/jr in 2030. Het effect van de PAS-bronmaatregelen is derhalve een daling van 50 respectievelijk 75 mol/ha/jr in 2020 en 2030.

De Werkgroep wijst erop dat de voorspelde daling van de stikstofdepositie in de komende jaren deels is gebaseerd op de aanname dat de stikstofdepositie door bestaand beleid zal dalen. Deze depositieafname is modelmatig berekend. De berekeningen wijken volgens de Werkgroep al geruime tijd af van de feitelijk gemeten ontwikkeling in de ammoniakconcentratie in de lucht. Tussen 2000 en 2012 is een stikstofemissiedaling berekend, terwijl de gemeten ammoniakconcentratie in de lucht sinds 2000 niet meer daalt. Dat is volgens de Werkgroep een indicatie dat ook de depositie niet meer afneemt. De berekeningen die aan het PAS ten grondslag zijn gelegd zijn daarom volgens de Werkgroep onbetrouwbaar, althans niet wetenschappelijk gefundeerd. De Werkgroep verwijst naar de website van het Compendium van de Leefomgeving waaruit volgt dat de stikstofdepositie tussen 2005 en 2014 nauwelijks is gedaald. Voorts verwijst de Werkgroep naar het rapport "Balans van de Leefomgeving 2016" van het PBL (hierna: PBL-rapport 2016). De Werkgroep stelt dat wanneer de stikstofreductie door bestaand beleid tegenvalt de stikstofdepositie hoger uitvalt. Zij betwijfelt of tegenvallers kunnen worden opgevangen binnen de buffer die volgens het PAS is ingebouwd door uit te gaan van een scenario van 2,5% economische groei. De aanname over de 2,5% groei is niet wetenschappelijk gefundeerd, maar gebaseerd op modelmatige berekeningen.

Het college stelt dat de aannames over de autonome daling van de stikstofdepositie zijn gebaseerd op ramingen van het RIVM en het PBL waarin per sector het effect van de bestaande en voorgenomen beleidsmaatregelen is opgenomen. Het college erkent dat de metingen van stikstofconcentraties laten zien dat de daling afvlakt, maar stelt dat hiermee rekening is gehouden in de berekening van de autonome daling. Volgens het college daalt de concentratie stikstofdioxide in de lucht nog wel en wordt de concentratie ammoniak in de lucht in AERIUS Monitor heel terughoudend berekend. Zo wordt in de sector landbouw bij sommige diersoorten een krimp in aantallen verwacht, maar is er in de berekening van uitgegaan dat de aantallen van deze soorten gelijk blijven. Verder stelt het college dat er rekening mee is gehouden dat de autonome daling per locatie verschilt.

Voorts stelt het college dat 2,5% economische groei een bovenraming betreft waardoor een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de autonome depositiedaling op te kunnen vangen.

De Afdeling stelt vast dat de in het PAS verwachte daling van de stikstofdepositie tussen 2012 en 2030 in hoofdzaak wordt bepaald door de autonome ontwikkeling. Van de totale verwachte afname van 385 mol/ha/jr is tussen 2012 en 2020 het effect van de PAS-bronmaatregelen: 50 mol/ha/jr. In de periode tussen 2020 en 2030 is dat 75 mol/ha/jaar. Het verschil tussen de totale afname en de afname door de PAS-bronmaatregelen betreft de autonome daling. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de autonome daling van belang is voor de aannames over het herstel of de verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden en dat een deel van de autonome daling van de stikstofdepositie beschikbaar wordt gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte, dient een goed inzicht te bestaan in de gegevens en aannames die aan de verwachte daling van de stikstofdepositie ten grondslag liggen, en worden hoge eisen gesteld aan de zekerheid die deze gegevens bieden inzake de gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. De Afdeling zal dit hierna beoordelen en daarbij de vraag betrekken of de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar zijn gemaakt op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn.

Het college heeft toegelicht dat in het rapport "Grootschalige concentratie- en depositiekaarten" uit 2015 van het RIVM (hierna: het RIVM-rapport 2015) staat beschreven op welk beleid de prognose van de toekomstige stikstofemissies is gebaseerd. In het RIVM-rapport 2015 wordt voor een gedetailleerde beschrijving van het vaststaande beleid dat is meegenomen in de prognose verwezen naar het rapport "Referentieraming energie en emissies: actualisatie 2012. Energie en emissies in de jaren 2012, 2020 en 2030" uit 2012 van het PBL en Energieonderzoek Centrum Nederland (hierna: het PBL-rapport 2012). Het PBL-rapport 2012 bevat een raming van het Nederlandse verbruik van energie en de uitstoot van broeikasgassen en luchtverontreinigende stoffen. Hierbij is rekening gehouden met nationaal en Europees beleid dat invloed heeft op deze uitstoot. In bijlage 1 van het PBL-rapport 2012 is een overzicht opgenomen van dit nationale en Europese beleid.

Het RIVM levert jaarlijks kaarten met grootschalige concentraties voor Nederland van de luchtverontreinigende stoffen waarvoor Europese luchtkwaliteitsnormen bestaan. Deze kaarten geven een beeld van de luchtkwaliteit in Nederland, zowel van het verleden als voor de toekomst. Het RIVM levert ook kaarten met de grootschalige depositie voor Nederland (GDN-kaarten genoemd) van stikstof. De stikstofdepositiekaarten worden gebruikt bij het PAS, zo staat ook in het RIVM-rapport 2015.

In de passende beoordeling staat dat in lijn met de dalende trend van de stikstofdepositie in de afgelopen decennia een verdere daling van de gemiddelde stikstofdepositie wordt verwacht in de periode tot en met 2030. Naar het oordeel van de Afdeling mag bij de prognose over de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie in beginsel worden uitgegaan van een bestaande dalende trend, zoals voorspeld in het RIVM-rapport 2015, tenzij er contra-indicaties zijn.

In het PBL-rapport 2016 staat dat de emissie van ammoniak sinds 1990 met bijna 70% is verminderd, maar dat de ammoniakconcentraties in de lucht sinds 2000 niet meer dalen en zelfs een stijgende trend lijken te vertonen. In het PBL-rapport 2016 wordt een aantal mogelijke oorzaken genoemd voor het verschijnsel dat de ammoniakemissies dalen maar de ammoniakconcentraties sinds 2000 niet. Volgens het PBL zal nader onderzoek uitsluitsel moeten geven over de oorzaak van het trendverschil. Dit heeft het college ter zitting ook erkend.

Gelet op het voorgaande zijn er contra-indicaties die erop wijzen dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van het doorzetten van een bestaande dalende trend van de stikstofdepositie. Het college heeft weliswaar gesteld dat hiermee rekening is gehouden, maar het PAS of de daaraan ten grondslag gelegde stukken bieden geen inzicht op welke wijze bij de berekening van de autonome daling van de stikstofdepositie rekening is gehouden met het gegeven dat de ammoniakconcentratie in de lucht al langere tijd niet daalt. Dit inzicht is nodig om te kunnen beoordelen of de voorspelde daling van de stikstofdepositie is gebaseerd op een realistische prognose. Mede gelet op het grote aandeel dat de autonome daling heeft in de totale in het PAS verwachte depositiedaling dient naar het oordeel van de Afdeling te worden onderbouwd op welke wijze rekening is gehouden met de stagnatie van de ammoniakconcentratie in de lucht dan wel dient te worden onderbouwd waarom aannemelijk is dat de bestaande dalende trend van de stikstofdepositie doorzet.

Gelet op het voorgaande is de onderbouwing van de verwachte daling van de stikstofdepositie, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk. Het betoog slaagt.

Economische groei

16. In paragraaf 4.2.1 van het PAS staat dat het programma is gebaseerd op een scenario waarin gerekend wordt met een economische groei van 2,5% per jaar. Voor dit scenario is gekozen om maximaal ruimte te kunnen bieden aan (nieuwe) economische ontwikkelingen en als extra buffer voor onzekerheden in de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie. Ook met dit scenario als uitgangspunt neemt de depositie in Nederland door vaststaand beleid nog steeds af, aldus het PAS.

In het RIVM-rapport 2015 staat dat de ontwikkeling van emissies afhankelijk is van nationaal en Europees beleid, autonome maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Voor de aannames over de autonome daling is dan ook van belang wat de verwachte economische groei is en tot welke emissies deze leidt.

Voorts staat in het RIVM-rapport 2015 dat in alle ramingen van het RIVM wordt uitgegaan van de werkelijke economische groei in Nederland in 2009 (3,5 procent), 2010 (+1,7 procent) en 2011 (+1,2 procent) zoals gerapporteerd door het Centraal Planbureau (hierna: het CPB) in 2012. Voor de jaren 2012 en 2013 is de verwachte groei gebaseerd op het Centraal Economisch Plan 2012 van het CPB. Voor 2012 werd een krimp verwacht van 0,75 procent en voor 2013 een groei van 1,25 procent. In de referentieraming zit verder een economische groei van +1,5 procent per jaar in 2014-2015 en +1,9 procent per jaar voor de periode 2016-2020. Deze economische ontwikkeling is tot 2020 vergelijkbaar met de gemiddelde groei van 1,7 procent per jaar zoals die in 2014 in de scenario’s is gebruikt. In de referentieraming is verder uitgegaan van een bandbreedte in economische groei van 0,75 procentpunt van 2013 tot 2020. Dit geeft een groei van ongeveer 0,9 procent per jaar voor de onderraming, ongeveer 1,7 procent voor de middenraming en ongeveer 2,5 procent per jaar voor de bovenraming. De gemiddelde economische groei is vertaald naar groeicijfers per sector, waarbij rekening is gehouden met sectorspecifieke ontwikkelingen en sectorspecifiek beleid.

Gelet op de hiervoor weergegeven toelichting in het RIVM-rapport 2015 dat 2,5% economische groei een bovenraming is, ziet de Afdeling in het niet nader onderbouwde betoog van de Werkgroep, geen aanleiding voor het oordeel dat dit uitgangspunt mogelijk een onderschatting van de economische groei betreft.

Over het standpunt van het college dat met 2,5% economische groei een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de autonome daling op te kunnen vangen is, overweegt de Afdeling als volgt. Het PAS vermeldt niet welke daadwerkelijke economische groei wordt aangenomen, als gevolg waarvan niet duidelijk is ten opzichte van welk percentage het uitgangspunt van 2,5% economische groei een buffer vormt. Daarmee is evenmin inzichtelijk hoeveel kiloton aan emissies de beoogde buffer groot is. In zoverre is de onderbouwing van de verwachte economische groei van 2,5% als buffer voor tegenvallers in de autonome daling, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk.

Het betoog slaagt.

De depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen

17. Zoals beschreven in 6.2 worden in het kader van het PAS extra bronmaatregelen getroffen om de stikstofdepositie te laten dalen en daarmee bij te dragen aan de doelen van het programma. Dit zijn de zogeheten ‘generieke bronmaatregelen’ of ‘PAS-bronmaatregelen’. Een deskundige van het Centraal bureau voor de Statistiek heeft een berekening gemaakt van de totale te verwachten gevolgen van deze bronmaatregelen. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het document: "Doorrekening maatregelen gericht op beperking ammoniakemissie" van 21 januari 2014 (hierna: de CBS-berekening). Berekend is dat de ammoniakemissie in 2020 met 13,4 kiloton per jaar zal zijn gedaald als gevolg van de PAS-bronmaatregelen ten opzichte van de jaarlijkse emissie zonder het nemen van deze maatregelen. Het programma houdt rekening met een totale daling van de ammoniakemissie met 6,4 kiloton per jaar in 2021. Ter zitting is toegelicht dat met de marge tussen 13,4 en 6,4 kiloton onzekerheden kunnen worden opgevangen.

De helft van de daling van 6,4 kiloton wordt in het programma als ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat de uitgifte van deze ontwikkelingsruimte nergens zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie en niet kan leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden die in het programma zijn betrokken.

Er zijn drie soorten PAS-bronmaatregelen in het programma opgenomen. Ten eerste is een algemene maatregel van bestuur vastgesteld, het Besluit Emissiearme Huisvesting, waarmee strengere eisen aan de emissies van stallen worden gesteld. Ten tweede zijn en worden er verplichtingen omtrent de aanwending van dierlijke mest ingevoerd. Ten derde zijn afspraken gemaakt over voer- en managementmaatregelen in de veehouderij.

De Werkgroep heeft aangevoerd dat deze PAS-bronmaatregelen ten onrechte of ten onrechte geheel zijn betrokken bij de beoordeling van het programma. Zij stelt in dit verband dat onvoldoende is verzekerd dat de maatregelen het gestelde effect zullen sorteren, zodat niet kan worden uitgesloten dat stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden te kampen krijgen met een toename van stikstofdepositie wanneer een deel van de berekende daling van de uitstoot in de vorm van ontwikkelingsruimte wordt uitgegeven.

De Afdeling zal de PAS-bronmaatregelen bespreken in het licht van de beroepsgronden en hetgeen hiervoor onder 14-14.4 is overwogen. Dit betekent dat de verschillende aannames, buffers en marges die aan de beoordeling van de gevolgen van de PAS-bronmaatregelen ten grondslag zijn gelegd zullen worden besproken in het licht van de vraag of de onzekerheid niet zo groot is dat gelet op het voorzorgsbeginsel de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden zullen worden aangetast niet meer kan worden beantwoord. Daarbij wordt de vraag betrokken of de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar zijn gemaakt op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn

De Afdeling zal eerst de onderbouwing van de gevolgen van de afzonderlijke maatregelen beoordelen. Omdat het PAS niet alleen uitgaat van de gevolgen van de individuele bronmaatregelen, maar ook de gevolgen van de drie bronmaatregelen gezamenlijk beschouwt, zal de Afdeling vervolgens de onderbouwing van de gezamenlijke gevolgen beoordelen.

De stalmaatregelen in het Besluit Emissiearme Huisvesting (hierna: het BEH)

18. Op 1 augustus 2015 is het BEH in werking getreden. In dit besluit is geregeld dat degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden geen huisvestingssystemen toepast met een emissiefactor voor ammoniak die hoger is dan de maximale emissiewaarde voor ammoniak die zijn vermeld in bijlage 1 bij het BEH. Deze maximale emissiewaarden zijn grotendeels lager dan de emissiewaarden die voor 1 augustus 2015 golden. Hoewel op grond van het overgangsrecht dat in het BEH is opgenomen veel bestaande stallen nog niet hoeven te voldoen aan de verscherpte eisen, is ten behoeve van het PAS rekening gehouden met een ontwikkeling dat in de komende jaren de ammoniakemissie van veehouderijen zal gaan afnemen doordat stalsystemen aan de eisen gaan voldoen, met name als gevolg van bedrijfsvernieuwingen en -ontwikkelingen.

In de voornoemde berekening van het Centraal bureau voor de Statistiek is aan de hand van bekende gegevens over bestaande stalsystemen en ervan uitgaande dat op termijn in 2045 alle stalsystemen zullen zijn aangepast aan het BEH een prognose van de daling van ammoniakemissie gemaakt. Hierin staat dat de totale ammoniakemissie in 2020 zal zijn afgenomen met 2,1 kiloton per jaar als gevolg van deze maatregel. In het PAS is rekening gehouden met een kleinere afname als gevolg van deze maatregel, namelijk dat in het jaar 2021 de totale ammoniakemissie met 1,4 kiloton per jaar zal zijn afgenomen.

De gegevens zijn verwerkt in de weergave van de stikstofdepositie in AERIUS Monitor, waarbij per Natura 2000-gebied de bijdrage van de stalemissies in de totale stikstofdepositie is bepaald. Volgens deze weergave zal in de Groote Peel in 2020 de stikstofdepositie als gevolg van stalemissies met 22 mol/ha/jr zijn afgenomen en in de Deurnsche Peel & Mariapeel met 24 mol/ha/jr.

Met betrekking tot de vraag of het treffen van deze maatregel als zodanig voldoende is verzekerd, overweegt de Afdeling dat het BEH in werking is getreden.

Met betrekking tot de vraag of in voldoende mate is verzekerd dat in 2021 deze maatregel zal leiden tot een daling van 1,4 kiloton ammoniakemissie per jaar en dat in combinatie met het uitgeven van ontwikkelingsruimte voor een deel van deze daling geen toename van stikstofdepositie op voorkomens van stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden kan plaatsvinden, heeft de Werkgroep een aantal argumenten ingebracht op grond waarvan zij stelt dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.

In de eerste plaats stelt de Werkgroep dat de prognose te rooskleurig is over de landelijke ontwikkelingen, omdat uitgegaan wordt van een snellere economische afschrijving van stallen dan in de praktijk het geval is. Hierdoor zullen de strengere emissie-eisen uit het BEH minder snel effect sorteren dan waarvan in het PAS wordt uitgegaan. Daarnaast gaat volgens de Werkgroep de prognose er ten onrechte vanuit dat de maatregelen voor honderd procent werkzaam zullen zijn. In dit verband wijst zij op het rapport "resultaten Brabantbrede toezichtsaanpak luchtwassers 2011-2012" uit april 2013, waaruit volgt dat 59% van de bedrijven in overtreding was bij het gebruik van luchtwassers die bedoeld zijn voor het terugdringen van ammoniakuitstoot.

Het college stelt zich op het standpunt dat met deze omstandigheden voldoende rekening is gehouden. Ten eerste is een marge aangehouden van 0,7 kiloton tussen de prognose van de emissiedaling en de daling waarmee in het programma rekening is gehouden. Ten tweede wijst het college op nieuwe regelgeving die het mogelijk maakt om de werking van luchtwassers elektronisch te controleren, zodat grootschalige overtreding niet langer kan plaatsvinden.

Over de vraag of bij de beoordeling of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast, rekening mocht worden gehouden met een landelijke daling van 1,4 kiloton ammoniakemissie per jaar als gevolg van het BEH overweegt de Afdeling als volgt.

Ten aanzien van de afschrijving van stallen heeft de Werkgroep met redenen omkleed aangegeven dat de levensduur van bestaande stallen - en de daarmee gepaard gaande hogere ammoniakemissie dan het BEH voorschrijft - langer is dan waarvan in de berekeningen is uitgegaan. Daartegenover heeft het college slechts gewezen op de marge die is aangehouden tussen de prognose van de daling en de daling die in het programma is opgenomen. Noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde is echter inzichtelijk geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen te onderbouwen.

Over het argument dat is gebleken dat enkele jaren geleden in Noord-Brabant meer dan de helft van de stalsystemen niet werkte op een wijze waar de regelgeving over ammoniakemissie en de daarop gebaseerde berekeningen van deze emissie vanuit gaan, overweegt de Afdeling dat een grootschalig handhavingstekort erop zou kunnen wijzen dat de feitelijke prognoses van stikstofdepositie onjuist zijn. De Afdeling ziet in dit geval echter, gelet op de regelgeving over controle die in het Activiteitenbesluit is opgenomen, geen aanleiding voor het oordeel dat het college om deze reden niet uit had mogen gaan van de prognose van de ammoniakdaling als gevolg van het BEH.

In de tweede plaats stelt de Werkgroep dat ook indien de prognose landelijk bezien juist is, hiermee niet is uitgesloten dat bij uitgifte van ontwikkelingsruimte de depositie van stikstof op hiervoor gevoelige habitattypen in de Peelgebieden zal toenemen. Het BEH bevat namelijk weliswaar normen voor huisvestingssystemen die lagere emissiewaarden voorschrijven dan voor 1 augustus 2015 golden, maar bevat geen verplichting om op bedrijfsniveau de ammoniakemissie te laten dalen. Dit betekent dat door het verplaatsen van dieren naar bedrijven in de buurt van de Peelgebieden de concentratie van vee in de nabijheid van de Peelgebieden kan toenemen. Hierdoor kan bij gelijkblijvende ammoniakemissie op regioniveau de depositie van stikstof op de Peelgebieden toenemen. In de praktijk groeien de bedrijven in de nabijheid van de Peelgebieden, zodat dit een reëel risico is.

Daarnaast is volgens de Werkgroep een deel van de verwachte daling van de stikstofdepositie in de nabijheid van de Peelgebieden aan het BEH toegeschreven, terwijl in de provincie Noord-Brabant op grond van de "Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013" (hierna: de Verordening stikstof) veehouderijen reeds moeten voldoen aan strengere regelgeving voor stalemissies. Daarom is het aannemelijk dat in deze provincie gemiddeld minder daling van ammoniakemissie zal plaatsvinden als gevolg van de landelijke daling door het BEH dan in andere provincies, zodat ten onrechte een deel van de verwachte daling van de stikstofdepositie aan het BEH is toegeschreven. De uitgifte van ontwikkelingsruimte kan juist lokaal resulteren in een toename van de stikstofdepositie, aldus de Werkgroep.

Het college stelt zich op het standpunt dat in het PAS rekening is gehouden met de mogelijkheid dat bedrijven nabij de Peelgebieden meer dieren kunnen gaan houden. AERIUS gaat namelijk bij het bepalen van de huidige emissies en bij de prognoses uit van de feitelijk bestaande stalsystemen. Dit betekent dat AERIUS ook registreert dat dieren worden verplaatst als gevolg van bedrijfsuitbreidingen, zodat dit bij het bepalen van de depositieruimte wordt betrokken. Hierin ligt volgens het college dus geen reden om te vrezen dat de stikstofdepositie op een locatie binnen de Peelgebieden zal stijgen.

Verder stelt het college dat rekening is gehouden met de reeds bestaande strengere normen in de provincie Noord-Brabant door rekening te houden met de feitelijk bestaande stalsystemen in AERIUS.

De vraag is nu of bij de beoordeling van de vraag of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast uitgegaan mocht worden van een berekende daling van stikstofdepositie op de Groote Peel van 22 mol/ha/jr en op de Deurnsche Peel & Mariapeel van 24 mol/ha/jr, en of verzekerd is dat bij uitgifte van ontwikkelingsruimte de stikstofdepositie op geen stikstofgevoelig habitat binnen deze gebieden kan toenemen. De Afdeling overweegt daarover als volgt.

Ten aanzien van het argument over de verplaatsing van dieren constateert de Afdeling dat in de stukken die bij het systeem AERIUS beschikbaar zijn gemaakt - waaronder de factsheets - niet staat beschreven hoe het systeem rekening houdt met de mogelijkheid dat regionale verschuivingen optreden door het verplaatsen van dieren naar bedrijven in de buurt van de Peelgebieden. De enkele stelling dat hiermee rekening wordt gehouden doordat met de feitelijke stalemissies wordt gerekend, kan de Afdeling in dit verband niet volgen, omdat niet is gebleken dat dit aspect is verwerkt in AERIUS. AERIUS Monitor geeft weliswaar weer wat de verwachte daling van stikstofdepositie is als gevolg van de totale stalemissies, maar niet is inzichtelijk gemaakt welk deel van deze daling het gevolg is van het BEH en welk deel andere oorzaken heeft.

Ten aanzien van het argument over de Verordening stikstof constateert de Afdeling dat in het "Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 zoals gewijzigd na partiële herziening op 15 december 2015" op pagina 15 staat dat de provincie Noord-Brabant er niet voor heeft gekozen de Verordening deel uit te laten maken van het programma. Uit pagina 28 lijkt evenwel te volgen dat de effecten van de Verordening betrokken worden bij de effecten van de bronmaatregelen. Het is de Afdeling daarom niet duidelijk of de Verordening stikstof is betrokken in het programma. Daarnaast is het de Afdeling uit de stukken die met AERIUS beschikbaar zijn gesteld niet duidelijk geworden of en hoe in de provincie Noord-Brabant rekening is gehouden met de omstandigheid dat de bestaande feitelijke stalsystemen ten dele voldoen aan de strengere eisen van de Verordening stikstof.

Gelet op de overwegingen 18.4 en 18.7 is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de stelling dat de marge die is aangehouden tussen de prognose van de landelijke daling van ammoniakemissie als gevolg van het BEH en de daling van ammoniakemissie waarvan in het PAS is uitgegaan voldoende is om onzekerheden in de prognose op te vangen. Daarnaast is onvoldoende inzichtelijk welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de stelling dat lokale stijgingen van de depositie van ammoniak zijn uitgesloten in het licht van de mogelijkheid dat bestaande veehouderijen ook onder het BEH hun veestapel kunnen uitbreiden en de mogelijkheid dat in Noord-Brabant een lagere dan gemiddelde daling van de ammoniakemissie wordt veroorzaakt door het BEH, vanwege reeds bestaande strengere staleisen.

In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.

Besluit gebruik meststoffen (hierna: het Meststoffenbesluit)

19. Door wijzigingen van het Meststoffenbesluit zijn en worden de normen aangescherpt voor het aanwenden van dierlijke mest op landbouwgronden. Hiermee wordt beoogd om de ammoniakemissie bij het aanwenden van mest te verminderen. De wijzigingen in het Meststoffenbesluit bestaan uit twee maatregelen. Ten eerste is een verplichting ingevoerd om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in - sleufjes in - de bodem te brengen. Ten tweede worden emissiearme technieken verplicht gesteld voor de aanwending van mest op klei en veen. Hierbij was voorzien dat deze maatregel op 1 januari 2017 in werking zou treden.

In voornoemde berekening van het Centraal bureau voor de Statistiek is een prognose gemaakt waarin staat dat door deze maatregel de totale ammoniakemissie zal afnemen met 2,2 kiloton per jaar in 2020. Hierbij is voor de eerste maatregel die op 1 januari 2015 in werking is getreden een emissiereductie van 0,5 kiloton ammoniak per jaar voorzien. Voor de maatregel waarvan de inwerkingtreding op 1 januari 2017 was gepland is een emissiereductie van 1,7 kiloton ammoniak per jaar voorzien. Deze getallen staan ook vermeld in de factsheet "Bepalen depositiebijdrage en groeibehoefte mest" die in AERIUS is gebruikt om op basis van de landelijke prognose een prognose te maken van de stikstofdepositie als gevolg van mestaanwending op de betrokken Natura 2000-gebieden. In 2020 wordt verwacht dat deze met 12 mol/ha/jr zal zijn gedaald op de Groote Peel en met 14 mol/ha/jr op de Deurnsche Peel & Mariapeel.

In het PAS is rekening gehouden met een kleinere afname, namelijk dat in het jaar 2021 de totale ammoniakemissie als gevolg van deze maatregelen met 2,0 kiloton per jaar zal zijn afgenomen.

Met betrekking tot de vraag of het treffen van deze maatregelen als zodanig voldoende is verzekerd, overweegt de Afdeling dat de eerstgenoemde maatregel op 1 januari 2015 in werking is getreden.

De tweede maatregel in het Meststoffenbesluit was voorzien om per 1 januari 2017 in werking te treden. Dat is evenwel niet gebeurd, omdat de technieken hiervoor nog niet beschikbaar zijn, zoals de Werkgroep ook heeft gesteld. Het college stelt dat de technieken inmiddels zijn uitontwikkeld en invoering van deze maatregel is voorzien per 1 januari 2018. Omdat in het PAS ook is gerekend met een invoering vanaf deze datum levert dat in de ogen van het college geen probleem op.

De Afdeling overweegt dat in het PAS rekening is gehouden met prognoses voor de effecten van deze maatregel terwijl onzekerheid bestaat over de vraag wanneer deze maatregel in werking kan treden. De enkele verwachting dat deze maatregel in werking zal treden vanaf 1 januari 2018 acht de Afdeling onvoldoende om te kunnen stellen dat de werking van de maatregel in zoverre is verzekerd. In zoverre slaagt het betoog.

Voor de beoordeling van de gevolgen van deze maatregel hieronder, zal de Afdeling in het kader van deze uitspraak ervan uitgaan dat de tweede maatregel, over emissiearme technieken op klei en veen, daadwerkelijk zal worden genomen.

Met betrekking tot de vraag of in voldoende mate is verzekerd dat in 2021 deze maatregel zal leiden tot een daling van 2,0 kiloton ammoniakemissie en dat in combinatie met het uitgeven van ontwikkelingsruimte voor een deel van deze daling geen toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden kan plaatsvinden, voert de Werkgroep het volgende aan. Deze maatregel verhindert niet dat agrariërs het gebruik van hun gronden en daarmee ook de hoeveelheid toegediende mest wijzigen. Hierdoor kan in de nabijheid van de Peelgebieden de aanwending van mest toenemen, als gevolg waarvan een toename van de stikstofdepositie op hiervoor gevoelige locaties kan worden veroorzaakt. Ter onderbouwing van het betoog wijst zij op kaarten die behoren bij het compendium voor de leefomgeving waaruit blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen locaties waar over- en onderbenutting van de toegestane bemesting plaatsvindt, waardoor lokaal - op plaatsen met een onderbenutting van de toegestane bemestingsgraad - een sterke toename van de bemestingsgraad kan optreden.

Het college stelt zich op het standpunt dat door lokale variaties in de aanwending van mest weliswaar kleine verschillen kunnen ontstaan in de lokale stikstofdepositie, maar dat dat niet betekent dat hierdoor substantiële problemen zullen ontstaan inzake de gevolgen van de ammoniakdepositie. Het college verwijst naar een expert-judgement van 19 februari 2016 van deskundigen van het landbouwinstituut Alterra: "Beoordeling van het hanteren van gemiddelde ammoniakemissies per bij mestaanwending in de PAS". In deze beoordeling is aan de hand van proeven bij de bemesting van grasland geconcludeerd dat extreme variaties voor de stikstofdepositie als gevolg van bemesten en beweiden kunnen leiden tot een variatie in stikstofneerslag uit deze bron binnen 1 kilometer van een Natura 2000-gebied van ongeveer 15%. Omdat de gemiddelde bijdrage van stikstofdepositie binnen Natura 2000-gebieden door veehouderijen 5-10% van het totaal bedraagt, zal deze variatie van 15% leiden tot een totale variatie van stikstofdepositie in het gebied van rond de 1%. Deze variatie heeft volgens het college weinig betekenis.

Over de vraag of bij de beoordeling of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast, rekening mocht worden gehouden met een daling van 2,0 kiloton ammoniakemissie als gevolg van de genomen en voorziene maatregelen in het Meststoffenbesluit overweegt de Afdeling als volgt.

De Werkgroep heeft met redenen omkleed gesteld dat gelet op de huidige variatie in benutting van de bemestingsruimte en in combinatie met gegevens over lokale onderbenutting van deze ruimte niet kan worden uitgesloten dat er locaties zijn waar de mate van bemesting (sterk) kan toenemen met een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats tot gevolg.

Uit de stukken die aan het PAS ten grondslag liggen blijkt echter niet dat met deze omstandigheid rekening is gehouden. Weliswaar heeft het college gewezen op de marge die is aangehouden tussen de prognose van een landelijke daling van 2,2 kiloton in 2020 en de daling van 2,0 kiloton in 2021 waarmee het PAS rekening houdt en die is verwerkt in de hiervoor vermelde prognose van de depositieafname in AERIUS Monitor, maar noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde is inzichtelijk geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen te onderbouwen. Dit geldt zowel voor de landelijke (gemiddelde) prognoses als voor het standpunt dat als gevolg van het uitgeven van een deel van deze daling in de vorm van ontwikkelingsruimte, uitgesloten is dat op een locatie de stikstofdepositie zal toenemen.

Verder heeft het college weliswaar op een expert-judgement van 19 februari 2016 gewezen, maar dit judgement dateert enerzijds van na het nemen van de bestreden besluiten, en anderzijds is in dit stuk een beoordeling gemaakt over een specifiek soort gebruik van landbouwgrond, namelijk grasland waarop wel of niet sprake is van beweiding. Derhalve is niet gebleken dat rekening is gehouden met de grote lokale verschillen in bemestingsgraad van ook andere landbouwgronden dan weidegronden.

In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.

Voer- en managementmaatregelen

20. Op 18 maart 2014 is door de staatssecretaris van Economische Zaken en zeven organisaties die veehouders vertegenwoordigen (hierna: de sectororganisaties) de "Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof" getekend. Deze overeenkomst heeft als doel een reductie in ammoniakemissie te realiseren en bevat daartoe afspraken over vrijwillig door veehouders te treffen voer- en managementmaatregelen. In de overeenkomst zijn verplichtingen opgenomen over maatregelen die veehouderijen kunnen nemen om de ammoniakemissie te reduceren. Hierbij moet gedacht worden aan maatregelen zoals het verbeteren van mineralenefficiëntie van melkveebedrijven en het bevorderen van de weidegang.

In voornoemde berekening van het Centraal bureau voor de Statistiek is een prognose gemaakt waarin staat dat door deze maatregel de totale ammoniakemissie zal afnemen met 9,5 kiloton per jaar. In het PAS is rekening gehouden met een kleinere afname, namelijk dat in het jaar 2021 de totale ammoniakemissie als gevolg van deze maatregel met 3 kiloton per jaar zal zijn afgenomen. Deze afname is verwerkt in de prognose van AERIUS Monitor.

Met betrekking tot de vraag of het treffen van deze maatregel als zodanig voldoende is verzekerd, overweegt de Afdeling dat de overeenkomst reeds is gesloten.

Met betrekking tot de vraag of in voldoende mate is verzekerd dat in 2021 deze maatregel zal leiden tot een daling van 3,0 kiloton ammoniakemissie en dat in combinatie met het uitgeven van ontwikkelingsruimte voor een deel van deze daling geen toename van stikstofdepositie op voorkomens van stikstofgevoelige habitats in de Peelgebieden kan plaatsvinden, voert de Werkgroep aan dat de overeenkomst niet afdwingbaar is, zodat geen zekerheid bestaat dat de maatregel ook het effect zal sorteren dat in de prognose is opgenomen. Zij wijst in dit verband op artikel 12 van de overeenkomst waarin de niet-afdwingbaarheid is opgenomen.

Het college stelt dat de maatregelen in de overeenkomst weliswaar niet direct afdwingbaar zijn, maar dat het systeem van het PAS een prikkel bevat om deze maatregelen uit te voeren. Als deze maatregelen namelijk niet het voorziene effect sorteren - met behulp van het monitoringsprogramma in het PAS wordt dit geregistreerd - dan gaat dit ten koste van de ontwikkelingsruimte. Daarnaast wijst het college op de marge tussen de prognose van de effecten van deze maatregelen en de daling van de ammoniakemissie waarmee in het PAS rekening is gehouden. Deze acht het college voldoende om onzekerheden in de prognose en eventuele gebreken in de naleving op te vangen.

Over de vraag of bij de beoordeling of als gevolg van de verlening van de vergunningen de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast, rekening mocht worden gehouden met een daling van 3,0 kiloton ammoniakemissie als gevolg van de maatregelen uit de overeenkomst overweegt de Afdeling als volgt.

Enerzijds stelt de Werkgroep terecht dat de overeenkomst niet afdwingbaar is. Niet alleen staat in artikel 12 van de overeenkomst: "Deze overeenkomst is niet in rechte afdwingbaar", maar ook kan de nakoming van een overeenkomst tussen twee partijen in beginsel niet door derden worden afgedwongen en bestaat er geen publiekrechtelijke regeling op grond waarvan nakoming van deze overeenkomst kan worden afgedwongen.

De afdwingbaarheid als zodanig is echter thans niet aan de orde. Het gaat om de vraag of in het PAS rekening mocht worden gehouden met een daling van 3,0 kiloton ammoniakemissie. Hierbij kan weliswaar relevant zijn dat de maatregel niet afdwingbaar is, maar dit is niet doorslaggevend, omdat met het ontbreken van de afdwingbaarheid in de prognose van de daling rekening kan worden gehouden.

Ten aanzien van de vraag of de marge die is aangehouden tussen de prognose van een landelijke daling van 9,5 kiloton ammoniakemissie in 2020 en de daling van 3,0 kiloton in 2021 waarmee het PAS rekening houdt, de vereiste zekerheid geeft, oordeelt de Afdeling dat noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde inzichtelijk is geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen, te onderbouwen. Niet inzichtelijk is wat precies de bijdrage is van deze maatregel aan de daling van stikstofdepositie die AERIUS Monitor weergeeft.

In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.

De PAS-bronmaatregelen bij elkaar genomen.

21. Zoals hiervoor onder 17 staat, heeft het college naast de marges die bij de afzonderlijke PAS-bronmaatregelen zijn aangehouden er ook op gewezen dat de prognose van de daling van ammoniakemissie als gevolg van de PAS-bronmaatregelen tezamen genomen 13,4 kiloton per jaar zal zijn, maar dat in het PAS rekening is gehouden met een totale daling van de ammoniakemissie met 6,4 kiloton per jaar in 2021. Derhalve is een marge van 7,0 kiloton ammoniakemissie aangehouden. Het college stelt dat dit voldoende is om onzekerheden in de prognoses op te vangen.

De Afdeling overweegt dat noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde inzichtelijk is geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen te onderbouwen. Hierbij wijst zij op de conclusies onder 18.8, 19.4 en 20.4 over de afzonderlijke bronmaatregelen en op de omstandigheid dat het college geen separate onderbouwing heeft gegeven dat desondanks gezamenlijk bekeken de desbetreffende marges niettemin voldoende zijn om eventuele tegenvallende prognoses op te vangen. Dit geldt enerzijds voor de landelijke (gemiddelde) prognoses. Anderzijds geldt dit ook voor het standpunt dat als gevolg van het uitgeven van een deel van de depositiedaling in de vorm van ontwikkelingsruimte, uitgesloten is dat op afzonderlijke locaties de stikstofdepositie zal toenemen. Hierbij is van belang dat niet duidelijk is in hoeverre de effecten van de afzonderlijke maatregelen in dit verband gezamenlijk beschouwd kunnen worden, gelet op de omstandigheid dat niet vaststaat dat de effecten van de bronmaatregelen voor elk van de Natura 2000-gebieden hetzelfde zijn.

De Afdeling stelt voorts vast dat de eerste PAS-periode loopt van 2015 tot 2021. In het PAS wordt rekening gehouden met gevolgen van de PAS-bronmaatregelen tot en met het jaar 2021 (Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 zoals gewijzigd na partiële herziening op 15 december 2015"

p. 19). De CBS-berekening die voor de prognoses is gebruikt geeft echter prognoses van de gevolgen van de PAS-bronmaatregelen tot en met het jaar 2020. Niet duidelijk is of en in hoeverre dit verschil in jaartallen gevolgen heeft voor de conclusies die aan het PAS en de bijbehorende passende beoordeling zijn verbonden en zo ja, of met deze eventuele verschillen rekening is gehouden.

Ook in zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk. Het betoog slaagt.

Monitoren en bijsturen depositiedaling

22. Met onzekerheden die kleven aan de (effecten van) de autonome daling en de daling als gevolg van de drie PAS-bronmaatregelen wordt in het PAS naast het aanhouden van marges ook rekening gehouden door middel van een systeem van monitoren en bijsturen waarmee gezorgd kan worden dat eventuele tegenvallende resultaten kunnen worden opgevangen. De wettelijke grondslag hiervoor is beschreven onder 6.11.

De Werkgroep stelt dat het systeem van monitoren en bijsturen de onzekerheden over de autonome daling en de effecten van de bronmaatregelen niet wegneemt. Daarbij wijst zij erop dat de mogelijkheid van ingrijpen een vertraging kent, zodat dit systeem de mogelijkheid niet kan wegnemen dat de natuurlijke kenmerken van de Peelgebieden kunnen worden aangetast als gevolg van het PAS.

Uit de stukken die aan het PAS ten grondslag liggen en het verhandelde ter zitting blijkt dat een systeem in werking is om jaarlijks de feitelijke stikstofdepositie te bepalen. De resultaten hiervan komen in november van het jaar volgend op dat jaar beschikbaar, dat wil zeggen met een maximale vertraging van 23 maanden. Dit systeem werkt gedeeltelijk met metingen en gedeeltelijk met modelberekeningen. Hiermee is het mogelijk om per hexagoon in de PAS-gebieden te bepalen wat de feitelijke depositie van stikstof was in een bepaald jaar.

Naar het oordeel van de Afdeling doet het systeem van monitoren en bijsturen niet af aan de verplichting om voorafgaand aan de vergunningverlening zekerheid te hebben over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden kunnen worden aangetast. De monitoring en bijsturing hebben slechts een aanvullende en controlerende functie die het mogelijk maakt dat gedurende de programmaperiode getoetst kan worden of de gevolgen waarvan in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis is uitgegaan zich ook daadwerkelijk manifesteren, waardoor bijsturing mogelijk is.

Het aangevoerde geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het monitoren op zichzelf niet adequaat is om vast te stellen wat de feitelijke depositie is op de afzonderlijke locaties van voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen. Dat de gegevens hierover met enige vertraging beschikbaar komen, doet hier niet aan af. In zoverre slaagt het betoog niet.

Ten aanzien van de beroepsgrond die ziet op de mogelijkheden tot bijsturing in relatie tot de monitoring oordeelt de Afdeling dat niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze de gegevens uit de monitoring kunnen worden gebruikt voor adequate bijsturing. Aan dat oordeel ligt ten grondslag dat in het PAS is gesteld dat bijsturing kan plaatsvinden onder andere door het aanpassen van maatregelen of het nemen van nieuwe maatregelen gericht op depositiedaling, terwijl de monitoring ziet op de ontwikkeling van de depositie van stikstof en niet ziet op het verkrijgen van inzicht in de bijdrage in de daling van de onderscheiden maatregelen en ook niet anderszins is gebleken dat die relatieve bijdragen van de maatregelen wordt onderzocht. Ook is niet duidelijk gemaakt of en op welke wijze, rekening wordt gehouden met de vertraging in monitoringsgegevens, bijvoorbeeld door gehanteerde marges, teneinde een adequate bijsturing mogelijk te maken.

In zoverre is de onderbouwing van de (gevolgen van de) maatregel, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.

Keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositieruimte

Omvang gerelateerd aan economische groei van 2,5%

23. De Werkgroep betwijfelt of in de depositieruimte voldoende rekening is gehouden met alle autonome ontwikkelingen die daarbinnen moeten worden opgevangen. Zo is volgens de Werkgroep niet inzichtelijk hoeveel ruimte de activiteiten die onder de drempelwaarde vallen zullen innemen. Ook betwijfelt zij of rekening is gehouden met onbenutte ruimte in vergunningen en met de mogelijkheid dat nog vergunningen kunnen worden verleend met externe saldering. De aanname in het PAS dat door rekening te houden met een economische groei van 2,5%, waarop de omvang van de depostieruimte voor autonome ontwikkelingen is gebaseerd, een voldoende buffer bestaat, wordt door de Werkgroep bestreden. De aanname over de 2,5% groei is niet wetenschappelijk gefundeerd, maar gebaseerd op modelmatige berekeningen.

Het uitgangspunt van 2,5% economische groei betreft volgens het college een bovenraming waardoor in het PAS een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers op te vangen.

In paragraaf 4.2.2 van het PAS staat dat de omvang van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen is bepaald rekening houdend met het scenario van een economische groei van 2,5%. Bij de berekening van de depositiebehoefte voor autonome ontwikkelingen is rekening gehouden met vaststaande beleidsmaatregelen en regelgeving. De autonome groei is de groei van activiteiten die reeds plaatsvinden bij de aanvang van het programma en waarvoor geen toestemming vooraf is vereist. Het gaat dan bijvoorbeeld om ontwikkelingen als de toename van de productie bij bedrijven - binnen de voorwaarden van een reeds verleende vergunning op grond van de wet - , de groei van het verkeer en consumentengroei.

De depositieruimte bestaat uit vier onderdelen: depositieruimte voor autonome ontwikkelingen, depositieruimte voor activiteiten onder de grenswaarde, depositieruimte voor prioritaire projecten (segment 1) en depositieruimte voor overige projecten (segment 2). Dit is geïllustreerd in de figuur in overweging 6.3. De benutting van de depositieruimte voor activiteiten onder de grenswaarde en de prioritaire en overige projecten wordt via een meldingen- en toedelingssysteem geregistreerd. De benutting van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen kan alleen achteraf via monitoring in beeld worden gebracht. De benutting van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen betreft dus een onzekerheid, waarvoor gelet op 14.2 geldt dat bij een kleine marge tussen de berekende behoefte van de depositieruimte en de beschikbaar gestelde depositieruimte, de zekerheid over de omvang van de autonome ontwikkelingen groter moet zijn dan bij een grote marge.

In de gebiedsanalyse voor de Groote Peel en de Deursche Peel & Mariapeel is de verdeling van de depositieruimte over de verschillende onderdelen weergegeven. In de Groote Peel is van de totale depositieruimte van 87 mol/ha/jr, 5 mol/ha/jr beschikbaarbaar gesteld voor autonome ontwikkelingen. In de Deurnsche Peel & Mariapeel is van de totale depositieruimte van 92 mol/ha/jr, 6 mol/ha/jr beschikbaar gesteld voor de autonome ontwikkelingen.

Zoals overwogen in 16.1 ziet de Afdeling, mede gelet op het RIVM-rapport 2015 waarin staat dat 2,5% economische groei een relatief hoge groeiverwachting is, in het niet nader onderbouwde betoog van de Werkgroep, geen aanleiding voor het oordeel dat dit uitgangspunt mogelijk een onderschatting van de economische groei betreft. Het standpunt van het college dat het een bovenraming betreft waardoor in het PAS een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de depositiedaling op te kunnen vangen is echter niet onderbouwd met gegevens die inzichtelijk maken hoe groot de buffer is. Evenmin is inzichtelijk gemaakt waarom die buffer groot genoeg is om onzekerheden in de benutting van de depositieruimte voor de autonome daling te kunnen opvangen. Dit klemt te meer nu uit 23.4 volgt dat binnen de depositieruimte slechts een klein deel beschikbaar is voor autonome ontwikkelingen en zoals hierna, onder 24, 25 en 26, zal blijken er ook geen inzicht bestaat in de omvang van de depositiebehoefte van enkele specifieke categorieën van activiteiten die binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen moeten worden opgevangen, zoals activiteiten die onder de drempelwaarde vallen, de onbenutte ruimte in bestaande Nbw-vergunningen en toenames door extern salderen.

In zoverre is het standpunt dat met het scenario van 2,5% economische groei een buffer is ingebouwd om tegenvallers in de benutting van de depostieruimte voor autonome ontwikkelingen te kunnen opvangen, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.

Drempelwaarde

24. De Werkgroep betoogt dat er ten onrechte geen deugdelijke en voor derden verifieerbare onderbouwing in het PAS bestaat voor het vergunning- en meldingsvrij maken van alle activiteiten die wat stikstofdepositie betreft onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr blijven. De door het college gestelde indicatieve berekeningen ter onderbouwing van deze drempelwaarde maken geen deel uit van het PAS. De Werkgroep stelt dat er niet vanuit mag worden gegaan dat de maximale cumulatieve stikstofdepositie van alle activiteiten onder deze drempelwaarde geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden met zich zal brengen.

Het college stelt zich op het standpunt dat de keuze voor een drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr een bestuurlijke keuze is, waarbij rekening is gehouden met de effecten van de (cumulatieve) depositietoenames onder deze drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr in het PAS. Op basis van indicatieve berekeningen is beoordeeld dat naar verwachting de maximale cumulatieve bijdrage van alle voorziene uitbreidingen van projecten of andere handelingen onder de drempelwaarde, afgezet tegen de te verwachten effecten van de maatregelen, de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten. Uit de indicatieve berekeningen blijkt volgens het college dat de cumulatieve deposities van de projecten of andere handelingen onder deze drempelwaarde bij 95% van alle PAS-gebieden onder de 4 mol N/ha/jr blijven. Bij de overige 5% van de PAS-gebieden overstijgen de cumulatieve deposities de 7 mol N/ha/jr niet. De indicatieve berekeningen zijn gebaseerd op het rapport "Ontwikkeling dieraantallen tot 2020" van LEI/Wageningen UR van november 2014 (hierna: LEI-rapport). Vanwege de complexiteit en de omvang van de gegevensbestanden zijn deze berekeningen mondeling toegelicht op 27 juli 2016, waarbij medewerkers van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimte, het ministerie van Economische Zaken en het RIVM aanwezig waren.

Voor de weergave van artikel 19kh, zevende lid, van de Nbw 1998, artikel 2 van het Besluit grenswaarden en artikel 8 van de Regeling wordt verwezen naar 7.2, 7.3 en 7.4.

Vast staat dat aan de bestuurlijke keuze om projecten en andere handelingen die een stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr niet overschrijden vergunning- en meldingsvrij te maken berekeningen ten grondslag zijn gelegd. Uit deze berekeningen zou volgens het college afgeleid kunnen worden dat deze activiteiten een totale stikstofdepositie tot gevolg zouden hebben die als onderdeel van de autonome ontwikkelingen, mede gelet op de te treffen maatregelen, geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden tot gevolg kan hebben. Bedoelde berekeningen zijn echter niet uit het genoemde LEI-rapport af te leiden en zijn evenmin op een andere wijze openbaar en toegankelijk voor derden gemaakt. De mondelinge toelichting die heeft plaatsgevonden op 27 juli 2016 maakt dat niet anders, reeds omdat de Werkgroep daarvoor niet was uitgenodigd en uit de bij het deskundigenbericht overgelegde sheets van de powerpointpresentatie van deze toelichting deze berekeningen ook niet zijn af te leiden. Nu in zoverre geen volledige, tijdige en adequate beschikbaarstelling van deze berekeningen heeft plaatsgevonden is het voor de Werkgroep niet mogelijk geweest deze te beoordelen. Voor de Afdeling is het, bij het ontbreken van deze berekeningen, evenmin mogelijk om te beoordelen of in het PAS terecht is gesteld dat de maximale cumulatieve bijdrage van alle voorziene uitbreidingen van activiteiten onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr, is meegenomen in de passende beoordeling. Dat door middel van monitoring gevolgd kan worden of de totale depositie van deze activiteiten blijft binnen de beschikbare depositieruimte voor autonome ontwikkelingen betekent niet reeds dat er vanuit mag worden gegaan dat deze activiteiten cumulatief zo’n geringe depositie met zich zullen brengen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast.

In zoverre is de onderbouwing van de drempelwaarde, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt.

Het betoog slaagt.

Emissieruimte die ontstaat door ‘stoppers’ en relatie met extern salderen

25. De hierna te bespreken beroepsgrond heeft betrekking op zogenoemde externe saldering. Daarbij worden rechten op het houden van dieren, waarmee een bepaalde ammoniakemissie samenhangt, (hierna: ammoniakrechten) van de ene veehouderij overgedragen aan een andere veehouderij.

Volgens de Werkgroep is in het PAS onvoldoende rekening gehouden met de mogelijkheid die bestaat om ook tijdens de looptijd van het PAS externe saldering toe te passen. De Werkgroep wijst op het volgende. Een deel van de depositieruimte wordt geleverd door veehouders die stoppen met hun bedrijfsvoering, de zogenoemde stoppers. Op grond van het overgangsrecht van artikel 19km, vierde lid, van de Nbw 1998 is het volgens de Werkgroep mogelijk dat extern gesaldeerd wordt met de emissieruimte van deze stoppers. Hierbij zijn ammoniakrechten van stoppers overgedragen aan uitbreiders die voor de uitbreiding een Nbw-vergunning hebben gekregen of nog zullen krijgen. Volgens de Werkgroep is niet duidelijk of er rekening mee is gehouden dat de ruimte die in het kader van externe saldering is gebruikt daarnaast ook als depositieruimte wordt ingezet bij de uitvoering van het PAS en daarmee twee keer wordt gebruikt.

Het college stelt dat het door de Werkgroep genoemde effect zich kan voordoen, maar stelt daar tegenover dat er een zodanig grote veiligheidsmarge is ingebouwd bij de berekening van de stoppersruimte dat ten gevolge van dit effect niet hoeft te worden gevreesd voor een aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden. De depositieafname als gevolg van de stoppende veehouderijen is volgens het college in werkelijkheid veel groter dan de zogenoemde stoppersruimte die als depositieruimte beschikbaar wordt gesteld. Het college wijst erop dat alleen de helft van de stoppende veehouderijen en alleen de veehouderijen die liggen op grotere afstand dan 1 km tot Natura 2000-gebieden bij de berekening van de stoppersruimte is meegenomen. Gelet hierop is de stoppersruimte groot genoeg om het effect van het twee keer gebruiken van externe saldering, voor zover dit zich voordoet, op te vangen. Er zal dan ook niet te veel depositieruimte worden uitgegeven. Voorts wordt de werkelijke hoeveelheid emissierechten die beschikbaar komt door bedrijfsbeëindiging gemonitord. Volgens het college is er overigens alleen sprake van enige dubbeltelling van de emissie als de stoppende veehouderij in het referentiejaar van het PAS vee in de stal had staan.

In artikel 19km, derde lid, van de Nbw 1998 staat dat voor een project dat of een andere handeling die betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer en stikstofdepositie veroorzaakt op een in het programma opgenomen Natura 2000-gebied een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet wordt verleend op grond van het feit dat onmiddellijk in verband met dit project of deze andere handeling een afname van de stikstofdepositie plaatsvindt als gevolg van de beëindiging of beperking van een of meer bepaalde andere handelingen buiten die inrichting.

In het vierde lid staat dat het derde lid niet van toepassing is op een besluit op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, die is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van het derde lid.

In artikel 67a staat dat artikel 19km niet van toepassing is op projecten, plannen en andere handelingen die stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaken indien:

- voor het project, plan of de andere handeling voor het tijdstip van inwerkingtreding van het programma een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, in voorbereiding is bij het desbetreffende bestuursorgaan;

- de voor het nemen van het desbetreffende besluit beschikbare gegevens en bescheiden naar het oordeel van het desbetreffende bestuursorgaan voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van het desbetreffende besluit en bovendien, ingeval het besluit betrekking heeft op een project als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, een volledige passende beoordeling als bedoeld in dat artikellid is gemaakt, en

- degene die het desbetreffende project zal realiseren, onderscheidenlijk de andere handeling zal verrichten, een tijdige uitvoering heeft verzekerd van de maatregelen die in het kader van de realisering van het project, onderscheidenlijk het verrichten van de andere handeling worden getroffen om te verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast als gevolg van het project, onderscheidenlijk om verslechteringen of significant verstorende effecten als gevolg van de andere handeling te voorkomen.

Het onder 25.2 weergegeven verweer is in het PAS als volgt terug te vinden. Bij de berekening van de in het kader van het PAS uit te geven depositieruimte die ontstaat door vrijkomende emissieruimte van stoppende veehouderijen, de zogenoemde stoppersruimte, zijn niet alle veehouderijen betrokken die naar verwachting zullen stoppen. Voor 2020 en 2030 is de helft van het percentage van het aantal landbouwbedrijven dat in de desbetreffende provincie naar verwachting vanaf 1 juli 2015 tot 2030 stopt en die liggen op grotere afstand dan 1 km tot Natura 2000-gebieden betrokken bij deze berekening. Van de stoppersruimte wordt gedurende de hele PAS-periode jaarlijks een even groot deel uitgegeven als depositieruimte. Er is derhalve geen directe koppeling tussen concrete verzoeken om intrekking van ammoniakemissierechten van stoppende veehouderijen en de omvang van de depositieruimte die als stoppersruimte beschikbaar wordt gesteld.

Uit artikel 19km, derde lid, van de Nbw 1998 volgt dat externe saldering onder het PAS niet is toegestaan. De Afdeling stelt vast dat zowel op grond van artikel 19km, vierde lid, van de Nbw 1998 als op grond van artikel 67a in de looptijd van het PAS onder voorwaarden nog wel toepassing kan worden gegeven aan externe saldering. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931) is extern salderen mogelijk met stikstofdeposities die waren vergund en weliswaar niet feitelijk aanwezig waren maar dat wel konden zijn tot het moment van de intrekking van de vergunning van de saldogever of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Gelet hierop kan door toepassing van externe saldering met een bedrijf dat in 2014 feitelijk geen stikstofdepositie meer veroorzaakte, een toename plaatsvinden van de stikstofdepositie ten opzichte van de stikstofdepositie die feitelijk plaatsvond in het referentiejaar van het PAS. Naar het oordeel van de Afdeling is niet inzichtelijk gemaakt of, en, zo ja, op welke wijze in het PAS rekening is gehouden met deze mogelijke toename en of deze toename kan worden opgevangen binnen de beschikbare depositieruimte voor autonome ontwikkelingen. In zoverre is de onderbouwing van de gevolgen van de mogelijkheden die het overgangsrecht biedt voor externe saldering, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd onvoldoende inzichtelijk gemaakt.

De overgangsregeling voor extern salderen sluit voorts niet uit dat gesaldeerd wordt met een bedrijf dat op 1 juli 2015 nog in bedrijf was. In die gevallen is het in elk geval deels mogelijk, zoals het college ook erkent, dat emissieruimte waarmee extern is of nog zal worden gesaldeerd ook wordt vrijgegeven als depositieruimte. Anders dan het college meent, is de Afdeling niet van oordeel dat geen redelijke twijfel bestaat over de vraag of ten gevolge van deze dubbeltelling de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast. Daarbij is het volgende van belang.

De percentages stoppende landbouwbedrijven per provincie zijn in juli 2014 aangeleverd door de provincies en weergegeven in de factsheet "Bepalen ontwikkelingsruimte stoppers" van AERIUS. Niet is echter inzichtelijk gemaakt op basis waarvan deze percentages zijn vastgesteld. Voor zover het college stelt dat deze percentages mede zijn gebaseerd op het rapport "Vrijkomende agrarische bebouwing in het landelijk gebied" uit maart 2014 van Alterra overweegt de Afdeling dat genoemde percentages niet uit dit rapport zijn af te leiden. De wijze waarop deze percentages zijn vastgesteld is evenmin op een andere wijze inzichtelijk gemaakt. De enkele stelling van het college ter zitting dat de percentages zijn vergeleken met het eerder genoemde LEI-rapport is daarvoor onvoldoende.

Dat alleen sprake kan zijn van een dubbeltelling van de emissie bij stoppende veehouderijen indien bij de betreffende veehouderij in het referentiejaar vee in de stal stond, betekent niet reeds dat er vanuit mag worden gegaan dat de kans op dubbeltelling zodanig klein is dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast. Voorts is niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze hiermee rekening is gehouden in de prognose. Dat door middel van monitoring kan worden gecontroleerd wat de werkelijke hoeveelheid emissieruimte is die beschikbaar komt door stoppers betekent niet dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast. Als uit de monitoring blijkt dat de totale emissieruimte die beschikbaar komt kleiner is dan waarmee na toepassing van de marges rekening is gehouden, betekent dit slechts dat bijsturing nodig kan zijn.

Voorts is, zoals in het deskundigenverslag staat, niet uitgesloten dat door gebruik te maken van stoppersruimte de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneemt. Dit zal zich voordoen in het geval in de directe omgeving van een Natura 2000-gebied in een bepaald PAS-jaar geen veehouderijen stoppen, terwijl ter plaatse een veehouderij uitbreidt door gebruik te maken van de aan de depositieruimte toegevoegde stoppersruimte. Niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze met dergelijke toenames van lokale stikstofdeposities rekening is gehouden in de passende beoordeling.

In zoverre is de onderbouwing van de gevolgen van een mogelijke dubbeltelling van emissieruimte in het kader van extern salderen, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.

Onbenutte emissieruimte in bestaande vergunningen

26. De Werkgroep voert aan dat in de bestaande Nbw-vergunningen veel onbenutte emissieruimte zit waarmee de veestapel en daarmee de ammoniakemissie kan worden uitgebreid. In het PAS is geen rekening gehouden met deze onbenutte ruimte. Niet is onderzocht hoe groot de onderbezetting binnen de bestaande Nbw-vergunningen is, bijvoorbeeld aan de hand van landbouwtellingen en andere telgegevens.

Het college stelt dat in het PAS rekening is gehouden met onbenutte ruimte binnen bestaande Nbw-vergunningen. Het opvullen van deze ruimte is volgens het college een vorm van economische groei en kan binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen worden opgevangen.

De Afdeling stelt vast dat het gebruik maken van onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen niet in strijd is met het verbod in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. De bepalingen uit hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 2a van de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden en de Regeling zijn hierop niet van toepassing. Dit betekent dat onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen kan worden opgevuld, met als gevolg dat de stikstofemissie van het vergunninghoudende bedrijf toeneemt, zonder dat daarvoor een meldingsplicht geldt of een vergunning hoeft te worden verleend.

Voor zover het college stelt dat het opvullen van onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen kan worden opgevangen binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen omdat deze ontwikkeling valt binnen de 2,5% economische groei overweegt de Afdeling als volgt. Dit percentage betreft een landelijk gemiddelde over alle economische sectoren. Weliswaar staat in het PAS dat bij de bepaling van de depositiebehoefte voor nieuwe economische ontwikkelingen rekening is gehouden met sectorspecifieke ontwikkelingen en sectorspecifiek beleid en dat rekening is gehouden met de verschillende landbouwsectoren, maar de wijze waarop dit is uitgevoerd is niet inzichtelijk gemaakt. Daarom is niet inzichtelijk of binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen voldoende ruimte aanwezig is om eventuele hoger uitvallende stikstofdeposities ten gevolge van het opvullen van onbenutte emissieruimte in een bepaald jaar op te vangen. Naar het oordeel van de Afdeling is het wel mogelijk om inzicht te krijgen in de hoeveelheid onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen. Daarbij betrekt zij dat gegevens beschikbaar zijn over de dierenaantallen per stalsysteem in het referentiejaar van het PAS. Op basis van deze gegevens in combinatie met de verleende Nbw-vergunningen en de sectorspecifieke ontwikkelingen, waaronder de economische groei, en sectorspecifiek beleid is het in beginsel mogelijk om beter inzicht te verschaffen in het te verwachten verloop van de opvulling van onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen binnen de PAS-periode. Dit is vooralsnog onvoldoende inzichtelijk gemaakt.

In zoverre zijn de gevolgen van het gebruik van thans onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen, gelet op de eisen die in 14-14.4 zijn geformuleerd, onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Het betoog slaagt.

Conclusie onderdeel H

27. Hetgeen de Afdeling heeft overwogen onder H betekent dat er gebreken aan het PAS kleven. De bestreden besluiten zijn op het PAS gebaseerd, zodat deze gebreken moeten worden hersteld door genoemde ministers en de staatssecretaris.

Gelet op 15.6 en 16.1 moeten zij onderbouwen waarom, gelet op de geconstateerde contra-indicaties, van de bestaande dalende trend in de stikstofdepositie in het PAS mag worden uitgegaan en in hoeverre het uitgangspunt van 2,5% gemiddelde economische groei tot een buffer leidt die mogelijke tegenvallers in de autonome daling van de stikstofdepositie kan opvangen.

Gelet op 18.8, 19.4, 20.4 en 21.1 moeten zij onderbouwen in hoeverre aangehouden marges bij de PAS-bronmaatregelen voldoende zijn om tegenvallende resultaten op te vangen en moet worden onderbouwd of de effecten van deze maatregelen zich gelijkmatig over de verschillende Natura 2000-gebieden verdelen.

Gelet op 22.3 moeten zij in verband met het systeem van monitoring en bijsturing onderbouwen hoe op basis hiervan bijsturing kan plaatsvinden, waarbij ook aangegeven moet worden op welke wijze rekening wordt gehouden met de vertraging in het beschikbaar komen van de monitoringsgegevens.

Gelet op 23.5 moeten zij onderbouwen dat een buffer van 2,5% van gemiddelde economische groei voldoende depositieruimte met zich brengt om mogelijke tegenvallers in het kader van de autonome ontwikkelingen op te kunnen vangen.

Gelet op 24.3 moeten zij de berekeningen die ten grondslag zijn gelegd aan de drempelwaarde beschikbaar en toegankelijk maken.

Gelet op 25.5 en 25.6 moeten zij onderbouwen of en zo ja, op welk wijze rekening is gehouden met gevolgen van de overgangsregeling voor extern salderen.

Gelet op 26.2 moeten zij onderbouwen of in het PAS voldoende rekening is gehouden met onbenutte emissieruimte binnen bestaande Nbw-vergunningen binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen.

I. SLOT

28. De behandeling van de beroepen zal worden geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan.

29. De Werkgroep heeft de Afdeling verzocht ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen in het geval prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie worden gesteld.

De Afdeling ziet, mede gelet op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aanleiding te beoordelen of termen aanwezig zijn een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te treffen.

De omstandigheid dat prejudiciële vragen worden gesteld betekent niet dat een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening zonder meer zou moeten worden toegewezen zolang het Hof van Justitie nog geen uitspraak over de prejudiciële vragen heeft gedaan. Wel brengt dit met zich, dat dient te worden bezien of afwijzing van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening zal leiden tot onomkeerbare gevolgen in het licht van de doelstellingen van de toepasselijke richtlijn en de vragen die zijn gesteld over de uitleg van een aantal bepalingen van die richtlijn.

De onderwerpen waarover prejudiciële vragen worden gesteld, het PAS-toestemmingsregime en de maatregelen die in een passende beoordeling mogen worden betrokken, geven bij afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De Afdeling stelt daarbij voorop dat zij een programmatische aanpak zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten, op voorhand geen ongeschikt instrument acht om uitvoering te geven aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Zoals overwogen in 9.12 en 9.17 acht de Afdeling aannemelijk dat artikel 6 van de Habitatrichtlijn ruimte biedt voor het PAS-toestemmingsregime op grond waarvan projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een bepaalde drempel- of grenswaarde niet overschrijden zonder individuele toestemming zijn toegestaan en dat bij de verlening van een vergunning gebruik kan worden gemaakt van de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Van belang daarbij is dat aan het PAS een passende beoordeling ten grondslag is gelegd. In die passende beoordeling zijn maatregelen en autonome ontwikkelingen betrokken waarvan de Afdeling, indien deze voldoen aan de voorwaarden vermeld in 10.18, in haar rechtspraak heeft aangenomen dat deze in een passende beoordeling betrokken mogen worden. Bovendien is aan een programma dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten die in samenhang worden beoordeeld, inherent dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte worden beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in het Natura 2000-gebied zullen voordoen.

Uit onderdeel H van deze uitspraak vloeit voort dat de Afdeling een nadere onderbouwing nodig acht van enkele keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende passende beoordeling. Met name dient een nadere onderbouwing te worden gegeven van de keuze en omvang van enkele buffers en marges waarmee in het PAS rekening is gehouden bij de voorspelde daling van de stikstofdepositie. Deze vragen raken in de kern de berekende omvang van de depositieruimte. Daarnaast zijn er vragen over de aannames en berekeningen van de depositiebijdrage van de autonome ontwikkelingen. Deze vragen hebben betrekking op de verdeling van de depositieruimte over de verschillende segmenten, in het bijzonder of binnen de depositieruimte voldoende ruimte is gereserveerd voor autonome ontwikkelingen. De Afdeling acht waarschijnlijk dat deze gebreken zodanig hersteld kunnen worden dat het PAS ongewijzigd of in bijgestelde vorm, dat wil zeggen met minder depositieruimte of met bijstelling van de reservering van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen, doorgang kan vinden.

De Afdeling ziet in deze gebreken thans geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Zij overweegt daartoe als volgt. In paragraaf 4.2.6 van het PAS zijn de uitgangspunten voor de verdeling van de depositieruimte in de eerste en tweede helft van het tijdvak (zes jaar) van het programma beschreven. Daaruit volgt dat 60% van de ontwikkelingsruimte voor segment 2 beschikbaar is voor toedeling in de eerste helft van het tijdvak en 40% voor toedeling in het tweede tijdvak. Voor segment 1 (de prioritaire projecten) geldt een dergelijke verdeling niet, maar de verwachting bestaat dat de ontwikkelingsruimte voor dit segment niet geheel zal zijn benut in de eerste helft van het tijdvak.

Het PAS is op 1 juli 2015 in werking getreden, zodat de eerste helft van het tijdvak eindigt op 1 juli 2018. Wanneer de ontwikkelingsruimte volgens de uitgangspunten voor de verdeling van de depositieruimte zoals opgenomen in 4.2.6 van het PAS wordt gereserveerd, dan is verzekerd dat tot 1 juli 2018 de ontwikkelingsruimte die voor de tweede helft van het tijdvak is gereserveerd niet is uitgegeven. Er is als het ware binnen het systeem een buffer ingebouwd. De Afdeling acht niet aannemelijk dat de stikstofdepositie die kan ontstaan door benutting van de depositieruimte en de toedeling van de ontwikkelingsruimte in de eerste helft van het tijdvak van het PAS, uitgaande van de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen zoals in het PAS voorzien, onomkeerbare gevolgen zal hebben. Zij ziet hierin aanleiding te overwegen dat er in beginsel tot 1 juli 2018 geen aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening hangende de behandeling van de verwijzingsuitspraak bij het Hof van Justitie.

Het voorgaande kan anders zijn als voor de betrokken Natura 2000-gebieden alsnog gebruik wordt gemaakt van de in 4.2.9 van het PAS beschreven uitgangspunten voor het verhogen van de depositieruimte dan wel indien gebruik wordt gemaakt van de in artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming geboden mogelijkheid te besluiten dat het verbod op extern salderen voor gebieden die in het PAS zijn opgenomen buiten toepassing blijft, en dit Natura 2000-gebieden betreft die in de betrokken vergunningzaken aan de orde zijn. Daarnaast is van belang dat met de uitvoering van de herstelmaatregelen die in het PAS zijn voorzien wordt doorgegaan.

Onder de hiervoor genoemde omstandigheden bestaat bij de Afdeling niet de verwachting dat het niet treffen van een voorlopige voorziening zal leiden tot onomkeerbare gevolgen. De Afdeling ziet daarom, bij afweging van de betrokken belangen, geen aanleiding om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te treffen. Dit laat onverlet dat, zolang de vergunningen niet in rechte onaantastbaar zijn, de vergunninghouder op eigen risico daarvan gebruik maakt.

Indien het Hof van Justitie voor 1 juli 2018 geen uitspraak heeft gedaan op de prejudiciële vragen, dan zal, indien een verzoek om voorlopige voorziening wordt ingediend, worden bezien of er alsdan aanleiding bestaat tot het treffen van een maatregel. Daarbij zal een eventuele reactie van de ministers op de in onderdeel H geconstateerde gebreken, worden betrokken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:

1. Staat artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; Habitatrichtlijn) in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijden, zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en daardoor zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld?

2. Staat artikel 6, tweede en derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206) eraan in de weg dat een passende beoordeling voor een programma waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een vergunning (individuele toestemming) voor een project of andere handeling, die stikstofdepositie veroorzaakt die binnen de in het kader van het programma beoordeelde depositieruimte past?

3. Mogen in de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206), die voor een programma, zoals het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, is gemaakt, de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden worden betrokken, die worden getroffen in verband met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van die richtlijn?

3a. Indien vraag 3 bevestigend wordt beantwoord: kunnen de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in een passende beoordeling voor een programma worden betrokken als deze ten tijde van de passende beoordeling nog niet zijn uitgevoerd en het positieve effect daarvan nog niet is verwezenlijkt?

Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over de gevolgen van deze maatregelen die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de uitvoering en het resultaat van die maatregelen wordt gemonitord en indien daaruit volgt dat de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?

4. Mogen de positieve gevolgen van de autonome daling van stikstofdepositie die zich zal gaan manifesteren in de periode waarin het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 geldt, in de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206), worden betrokken?

Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over deze ontwikkelingen die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de autonome daling van stikstofdepositie wordt gemonitord, en indien daaruit volgt dat de daling ongunstiger is dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?

5. Mogen herstelmaatregelen die in het kader van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 worden getroffen en waarmee wordt voorkomen dat een bepaalde natuurbelastende factor, zoals stikstofdepositie, schadelijke gevolgen kan hebben voor bestaande arealen van habitattypen of leefgebieden, geduid worden als beschermingsmaatregel als bedoeld in punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2014, Briels, ECLI:EU:C:2014:330, die in een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206) mogen worden betrokken?

5a. Indien vraag 5 bevestigend wordt beantwoord: kunnen de positieve gevolgen van beschermingsmaatregelen die in de passende beoordeling mogen worden betrokken, daarin worden betrokken, als deze ten tijde van de passende beoordeling nog niet zijn uitgevoerd en het positieve effect daarvan nog niet is verwezenlijkt?

Is daarbij, ervan uitgaande dat de passende beoordeling definitieve bevindingen bevat over de gevolgen van deze maatregelen die gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis ter zake, van belang dat de uitvoering en het resultaat van de maatregelen wordt gemonitord en indien daaruit volgt dat de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan is uitgegaan in de passende beoordeling, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?

II. schorst de behandeling en houdt iedere verdere beslissing aan.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.

w.g. Van Ettekoven w.g. Verbeek

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017

388-459-653-723