HvJ EU, 28-04-2022, nr. C-637/20

Artikel 9 VEU bepaalt:

Artikel 20, lid 1, VWEU, dat het burgerschap van de Unie instelt, bevat nagenoeg identieke bewoordingen.

Krachtens artikel 22, lid 1, VWEU bezit iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Artikel 40 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) bevestigt dat recht.

Artikel 50 VEU bepaalt:

Bij besluit 2020/135 is het akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (hierna: ‘terugtrekkingsakkoord’)(3.) namens de Europese Unie goedgekeurd.

Overeenkomstig artikel 185 ervan is het terugtrekkingsakkoord op 31 januari 2020 om middernacht (CET) in werking getreden.

Artikel 126 van het terugtrekkingsakkoord voorziet in een overgangsperiode of uitvoeringsperiode, die is aangevangen op de datum van inwerkingtreding ervan en geëindigd op 31 december 2020.

De omvang van de overgang wordt omschreven in artikel 127 van het terugtrekkingsakkoord, waarvan lid 1, eerste alinea, bepaalt dat het recht van de Unie tijdens de overgangsperiode van toepassing is ‘op en in het Verenigd Koninkrijk’, tenzij in dat akkoord anders is bepaald. Tot de Verdragsbepalingen en door de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie vastgestelde handelingen die tijdens de overgangsperiode niet van toepassing waren op en in het Verenigd Koninkrijk, behoorden artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU, artikel 40 van het Handvest, en de op basis van die bepalingen vastgestelde handelingen. Artikel 127, lid 6, van het terugtrekkingsakkoord bepaalt: ‘Tenzij anders is bepaald in dit akkoord, worden verwijzingen naar de lidstaten in het krachtens lid 1 toepasselijke recht van de Unie, met inbegrip van de wijze waarop het door de lidstaten ten uitvoer wordt gelegd en toegepast, tijdens de overgangsperiode zodanig begrepen dat deze het Verenigd Koninkrijk omvatten.’

De tiende overweging van de preambule van het VEU geeft uiting aan de wil van de lidstaten om een gemeenschappelijk burgerschap voor hun onderdanen in te voeren. In de dertiende overweging staat voorts het voornemen om een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen.

Artikel 1, eerste alinea, VEU bepaalt dat de hoge Verdragsluitende partijen bij dit Verdrag tezamen een Europese Unie oprichten, waaraan de lidstaten bevoegdheden toedelen om hun gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken. In de tweede alinea van dat artikel wordt het VEU beschreven als een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa.

Het is in de specifieke context van die bepalingen dat artikel 9 VEU en de artikelen 20 tot en met 24 VWEU het burgerschap van de Unie instellen, de inhoud ervan bepalen en specificeren wie daarvan gebruik kan maken.

Artikel 9 VEU en artikel 20, lid 1, VWEU bepalen dat de burgers van de Unie de nationaliteit van een lidstaat moeten bezitten. Het burgerschap van de Unie is een aanvulling op, en komt niet in de plaats van, de door de lidstaten verleende nationaliteit. In dat verband moet erop worden gewezen dat de lidstaten hadden kunnen besluiten hun bevoegdheden te bundelen en aan de Europese Unie de bevoegdheid te verlenen om te bepalen wie het recht heeft om burger van de Unie te worden. Een dergelijke uitdrukkelijke keuze van de lidstaten maakt de Europese Unie niet alleen onbevoegd om het burgerschap van de Unie in te stellen dat onafhankelijk is van de nationaliteit die door de lidstaten wordt toegekend, maar werpt ook een constitutioneel obstakel op waardoor een dergelijke bevoegdheid niet uit het recht van de Unie kan worden afgeleid.

Aangezien die bepalingen helder zijn, is het niet verwonderlijk dat in de rechtspraak van het Hof, met name in de arresten Rottmann(4.) en Tjebbes e.a.(5.), en onlangs in het arrest Wiener Landesregierung e.a.(6.), uitdrukkelijk wordt erkend dat de lidstaten bevoegd blijven om te bepalen wie onderdaan is en bijgevolg burger van de Unie. Aan deze bevoegdheidsverdeling wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Hof, volgens welke de lidstaten in situaties die onder het recht van de Unie vallen, het recht van de Unie naar behoren in acht moeten nemen wanneer zij bevoegdheden uitoefenen zoals bevoegdheden die betrekking hebben op de verkrijging en het verlies van de nationaliteit.(7.)

Het arrest Rottmann(8.) betrof een situatie waarin het verlies van de nationaliteit van een lidstaat tot gevolg zou hebben gehad dat de betrokkene staatloos zou zijn geworden.(9.) Het Hof herhaalt zijn vaste rechtspraak die luidt dat elke lidstaat de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit vaststelt.(10.) Niettemin moet bij de toepassing van nationale regels in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, terdege rekening worden gehouden met dit recht.(11.) Tot de omstandigheden die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, behoren die waarin een burger van de Unie de door artikel 20 VWEU verleende status en de daaraan verbonden rechten dreigt te verliezen door een besluit van de autoriteiten van een lidstaat tot intrekking van zijn naturalisatie na het verlies van de nationaliteit van een andere lidstaat.(12.) Het Hof oordeelde dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de door naturalisatie verkregen nationaliteit van deze lidstaat van een burger van de Unie intrekt wanneer deze door bedrog is verkregen, zelfs indien die beslissing tot gevolg heeft dat de betrokkene de door artikel 20 VWEU verleende hoedanigheid verliest, mits de beslissing in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.(13.)

Het arrest Tjebbes e.a.(14.) betrof de toepassing van een wettelijke regeling op grond waarvan een persoon met een dubbele nationaliteit zijn Nederlanderschap verliest nadat hij als meerderjarige gedurende een ononderbroken periode van tien jaar waarin hij twee nationaliteiten heeft, zijn hoofdverblijf buiten het grondgebied van de lidstaten heeft gehad. Aangezien het verlies van de Nederlandse nationaliteit tot gevolg had dat de personen in die zaak de hoedanigheid en de voordelen van het burgerschap van de Unie werd ontnomen, oordeelde het Hof opnieuw dat het Unierecht van toepassing was en dat Nederland dat moest eerbiedigen.(15.) Het is rechtmatig dat een lidstaat bij de uitoefening van de bevoegdheid op grond waarvan hij de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit kan bepalen, verlangt dat de nationaliteit de uitdrukking vormt van een effectieve band tussen de lidstaat en zijn onderdanen, en derhalve dat deze lidstaat aan het ontbreken of eindigen van een dergelijke effectieve band het verlies van de nationaliteit verbindt.(16.) In die omstandigheden belet het Unierecht een lidstaat niet een persoon aan te merken als iemand die zijn nationaliteit heeft verloren, ook al leidt dat verlies tot verlies van het burgerschap van de Unie.(17.) Voordat een lidstaat daartoe overgaat, moet hij echter de individuele situatie van de betrokkene en zijn gezinsleden toetsen om de gevolgen van het verlies van de nationaliteit te beoordelen in het licht van het evenredigheidsbeginsel.(18.)

In de zaak Wiener Landesregierung e.a.(19.) hadden de Oostenrijkse autoriteiten aan een Ests staatsburger, JY, de toezegging gedaan dat haar de Oostenrijkse nationaliteit zou worden toegekend indien zij binnen een termijn van twee jaar zou aantonen dat zij niet langer de nationaliteit van de Republiek Estland had.(20.) Omdat zij bepaalde bestuursrechtelijke overtredingen had begaan, hebben de Oostenrijkse autoriteiten het besluit waarbij aan JY de Oostenrijkse nationaliteit was toegekend, ingetrokken.(21.) Door de intrekking van het besluit over de toekenning aan JY van de Oostenrijkse nationaliteit werd zij staatloos en verloor zij dus haar hoedanigheid van burger van de Unie.(22.) Het Hof oordeelde dat wanneer een persoon in het kader van een naturalisatieprocedure het burgerschap van de Unie tijdelijk heeft verloren omdat de herkomstlidstaat de betrokkene zijn nationaliteit heeft ontnomen voordat deze de nationaliteit van een andere lidstaat heeft verkregen, de verplichting om de nuttige werking van artikel 20 VWEU te verzekeren in de eerste plaats op die laatste lidstaat rust. In die omstandigheden moet een besluit tot intrekking van eerder gedane toezeggingen om gegronde redenen en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel worden genomen.(23.)

Artikel 50, lid 1, VEU erkent dat een lidstaat een soevereine keuze kan maken om zich overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen uit de Unie terug te trekken.(24.) Die bepaling beoogt ook het vrijwillige en eenzijdige karakter van het terugtrekkingsbesluit te beschermen.(25.) Zodra de Europese Raad in kennis is gesteld van het besluit om zich terug te trekken, onderhandelt de Europese Unie met de betrokken staat over de wijze waarop dat besluit ten uitvoer zal worden gelegd. Artikel 50, lid 3, VEU stelt een tijdslimiet aan de duur van die onderhandelingen door te bepalen dat de Verdragen met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de kennisgeving van het terugtrekkingsbesluit, niet meer van toepassing zijn op de vertrekkende staat, tenzij de Europese Raad en de betrokken staat met eenparigheid van stemmen besluiten die termijn te verlengen. Het feit dat de in artikel 50, lid 2, VEU bedoelde overeenkomst niet is gesloten, staat er dus niet aan in de weg dat de terugtrekking van kracht wordt.(26.)

Krachtens artikel 50, lid 3, VEU zijn de Verdragen vanaf de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord niet meer van toepassing op een staat die kennis heeft gegeven van zijn voornemen zich uit de Europese Unie terug te trekken. In het geval van het Verenigd Koninkrijk is het terugtrekkingsakkoord in werking getreden op 31 januari 2020 om middernacht (CET). Vanaf dat tijdstip was het Verenigd Koninkrijk geen lidstaat van de Europese Unie meer. Bijgevolg is het Verenigd Koninkrijk niet langer voornemens om, onder meer, een burgerschap voor hun onderdanen in te voeren dat gemeenschappelijk is voor de onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie of om een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen. Aangezien het bestaan van het burgerschap van de Unie afhankelijk is van de verwerving en het bezit van de nationaliteit van een lidstaat, en het Verenigd Koninkrijk op de door het Unierecht voorgeschreven wijze vrijwillig afstand heeft gedaan van de hoedanigheid van lidstaat, zijn Britse onderdanen niet langer burgers van de Unie.

Artikel 126 van het terugtrekkingsakkoord voorzag in een overgangsperiode op grond waarvan het Unierecht tot 31 december 2020 ‘op en in het Verenigd Koninkrijk’ van toepassing was. Gedurende die periode sloot artikel 127 van het terugtrekkingsakkoord uitdrukkelijk uit dat artikel 20, lid 2, onder b), VWEU, artikel 22, lid 1, VWEU en artikel 40 van het Handvest, betreffende het actief en passief kiesrecht van de burgers van de Unie bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijven ‘op en in het Verenigd Koninkrijk’ van toepassing zou zijn. Hieruit volgt dat een Brits onderdaan vanaf de inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord niet langer als burger van de Unie actief en passief kiesrecht had bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van zijn verblijf.

Hieruit volgt dat Britse onderdanen na het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie niet langer burgers van de Unie waren. Hoewel de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord hun tijdens de overgangsperiode bepaalde rechten toekenden, behoorde het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verbleven, daar niet toe.

In haar schriftelijke opmerkingen voert EP een aantal argumenten aan, die in twee groepen kunnen worden onderverdeeld. In de eerste plaats voert zij aan dat zij, ondanks het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie, burger van de Unie blijft. In de tweede plaats, en subsidiair, betoogt zij dat het terugtrekkingsakkoord haar niet rechtmatig het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kon ontnemen. Bepaalde punten van die schriftelijke opmerkingen geven voor mij aanleiding tot het volgende antwoord.

De passage uit het arrest Nottebohm van het Internationaal Gerechtshof(27.) waarnaar EP verwijst, maakt duidelijk dat de verkrijging van een nationaliteit afhankelijk is van het bestaan van een positieve handeling van een staat. De Europese Unie heeft vrij bepaald dat de verkrijging van het burgerschap van een lidstaat een voorwaarde is voor de toekenning van het burgerschap van de Unie. Alleen dat feit volstaat al om haar argument te verwerpen dat de banden van een persoon met een staat, zelfs wanneer die banden werden vergemakkelijkt door het feit dat zij een rechtspositie had die niet meer bestaat, op zichzelf een aanspraak op de nationaliteit van die staat kunnen doen ontstaan.

EP lijkt te beweren dat de banden die zij met Frankrijk heeft aangeknoopt in een periode waarin zij onderdaan van een lidstaat was, verhinderen dat haar het burgerschap van de Unie wordt ontnomen. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter dat EP, ondanks haar lange verblijf in Frankrijk en haar huwelijk met een Frans onderdaan, er niet voor heeft gekozen de Franse nationaliteit te verwerven. Volgens de Franse regering zou EP hiertoe een verzoek kunnen indienen omdat zij met een Frans onderdaan is gehuwd. EP hoeft dus alleen maar bij de Franse autoriteiten het vereiste verzoek in te dienen om de Franse nationaliteit te verkrijgen, waardoor zij automatisch het burgerschap van de Unie verkrijgt. Het is op zijn minst paradoxaal te noemen dat EP zich weliswaar uitsluitend op haar banden met Frankrijk beroept om haar aanspraak op behoud van het burgerschap van de Unie te onderbouwen, maar tegelijkertijd weigert de enige stap te zetten die tot behoud van haar burgerschap van de Unie zou kunnen leiden, namelijk de indiening van een verzoek om toekenning van de Franse nationaliteit. Zonder de nationaliteit van een lidstaat kan EP door Frankrijk niet als burger van de Unie worden erkend.

Het Hof heeft geoordeeld dat de rechten die artikel 21, lid 1, VWEU aan een burger van de Unie verleent, onder meer zijn geleidelijke integratie in de samenleving van de gastlidstaat beogen te bevorderen.(28.) EP lijkt te betogen dat zij als burger van de Unie in de Franse maatschappij is geïntegreerd, zodat haar die hoedanigheid en de bijbehorende rechten niet meer kunnen worden ontnomen. Naast het bezwaar dat EP, net als alle andere Britse onderdanen, als rechtstreeks gevolg van het soevereine besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Europese Unie terug te trekken niet langer voldoet aan de belangrijkste voorwaarde voor de hoedanigheid en voordelen van het burgerschap van de Unie, namelijk de nationaliteit van een lidstaat, kan ik opmerken dat de integratie van onderdanen van derde landen in de maatschappij van de lidstaten niet een doel is dat met het burgerschap van de Unie wordt nagestreefd.

Ter ondersteuning van een argument dat de nationaliteit van een lidstaat geen voorwaarde is voor het bezit van het burgerschap van de Unie, haalt EP ook een zin aan uit punt 23 van de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Rottmann(29.), die als volgt luidt: ‘Het burgerschap van de Unie veronderstelt de nationaliteit van een lidstaat, maar het is ook een ten opzichte van het begrip nationaliteit autonoom juridisch en politiek begrip’.

In punt 23 van die conclusie geeft advocaat-generaal Poiares Maduro tevens aan dat de nationaliteit van een lidstaat toegang verleent tot de door de Europese Unie toegekende rechten en dat zij die personen ook tot burgers van de Unie maakt. Hij merkt op dat het burgerschap van de Unie meer is dan een complex van rechten die, op zichzelf, ook zouden kunnen worden verleend aan personen die dit burgerschap niet bezitten. Het veronderstelt het bestaan van een band van politieke aard tussen burgers van de Unie, die berust op hun wederzijdse verbintenis om hun politieke gemeenschap open te stellen voor andere burgers van de Unie en een nieuwe vorm van burgerlijke en politieke solidariteit op Europese schaal in het leven te roepen. Volgens advocaat-generaal Poiares Maduro hebben de lidstaten, door de nationaliteit van een lidstaat een voorwaarde te maken voor het burgerschap van de Unie, willen aangeven dat deze nieuwe vorm van burgerschap de primaire verbondenheid van een persoon met een nationale politieke gemeenschap niet ter discussie stelde. Het burgerschap van de Unie wordt dus bereikt via de nationaliteit van een lidstaat, die wordt geregeld door het nationale recht. Zoals elke vorm van burgerschap is het de basis van een nieuwe politieke ruimte waaruit rechten en verplichtingen ontstaan die door het Unierecht worden bepaald. De verkrijging en het verlies van een nationaliteit (en dus van het burgerschap van de Unie) worden niet door het recht van de Unie beheerst, maar de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van die nationaliteit moeten wel verenigbaar zijn met het Unierecht en de rechten van de burger van de Unie eerbiedigen.

Punt 23 van de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Rottmann(30.) ondersteunt de door EP verdedigde stelling dus geenszins, maar ondermijnt deze juist. In die conclusie wordt beschreven dat het burgerschap van de Unie afhankelijk is van het bezit van de nationaliteit van een lidstaat, wegens de wederzijdse verbintenis van de lidstaten om een nieuwe vorm van burgerlijke en politieke verbondenheid op Europese schaal tot stand te brengen. Door zijn soevereine besluit om de Europese Unie te verlaten heeft het Verenigd Koninkrijk te kennen gegeven dat het vastbesloten is om die verbintenis af te wijzen. In het kader van die handeling van een soevereine staat kan een individu zich niet op zijn Britse nationaliteit beroepen om aanspraak te maken op het burgerschap van de Unie of op de voordelen ervan.

EP betoogt voorts dat artikel 127, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord bepaalt dat de daarin opgesomde bepalingen ‘tijdens de overgangsperiode op en in het Verenigd Koninkrijk’ niet van toepassing zijn. Die niet-toepasselijkheid geldt dus niet voor de lidstaten, waaronder Frankrijk. Artikel 127, lid 6, van het terugtrekkingsakkoord wijzigt de territoriale werkingssfeer van deze beperking niet, aangezien daarin is bepaald dat het Unierecht gedurende die periode van toepassing is op alle lidstaten, met inbegrip van het Verenigd Koninkrijk.

Die uitlegging van artikel 127, lid 6, van het terugtrekkingsakkoord lijkt eraan voorbij te gaan dat die bepaling niet verwijst naar het Unierecht als zodanig, maar naar ‘het krachtens lid 1 toepasselijke recht van de Unie’. Artikel 127, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord heeft tot gevolg dat de bepalingen waarnaar het verwijst, worden uitgesloten van de werkingssfeer van het recht van de Unie dat in de zin van die bepaling van toepassing is. Hieruit volgt dat artikel 127, lid 6, van het terugtrekkingsakkoord de lidstaten ontslaat van de verplichting om de in artikel 127, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord genoemde bepalingen tijdens de overgangsperiode toe te passen. Artikel 127 van het terugtrekkingsakkoord legde Frankrijk dus geen verplichting op om EP op de kiezerslijsten te laten staan voor de gemeenteraadsverkiezingen die gedurende die periode in die lidstaat werden gehouden.

EP voert ook een aantal grieven aan tegen het feit dat bij de beslissing om haar naam van de kiezerslijst te schrappens geen rekening is gehouden met haar individuele omstandigheden. Onder verwijzing naar de arresten Rottmann(31.) en Tjebbes e.a.(32.) van het Hof stelt zij dat een besluit waarbij haar de voordelen van het burgerschap van de Unie worden ontnomen, slechts kan worden genomen na een beoordeling van haar individuele omstandigheden in het licht van de beginselen van evenredigheid en gewettigd vertrouwen en na haar eerlijke procedures te hebben geboden, waaronder het recht om te worden gehoord.

Zoals in de punten 23 tot en met 25 hierboven is uiteengezet, zijn de arresten Rottmann(33.) en Tjebbes e.a.(34.) tot stand gekomen in omstandigheden waarin een lidstaat aan individuele personen de nationaliteit heeft ontnomen, waardoor zij het burgerschap van de Unie hebben verloren. In die context heeft het Hof geoordeeld dat de betrokken lidstaat op grond van het Unierecht en overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel verplicht was de gevolgen die dat verlies voor de betrokkene heeft, in het individuele geval te toetsen.(35.)

Mijns inziens kan EP zich niet op de arresten Rottmann(36.) en Tjebbes e.a.(37.) beroepen en stellen dat een dergelijke beoordeling in haar geval tot een andere uitkomst zou hebben geleid indien met haar persoonlijke omstandigheden rekening was gehouden. Het evenredigheidsbeginsel vereist dat een bevoegde instantie tegenstrijdige rechten en normen tegen elkaar afweegt alvorens een besluit te nemen dat gevolgen heeft voor een persoon. De omstandigheden van deze zaak vereisen geen afweging door de beslissende instantie die rekening zou houden met de persoonlijke omstandigheden van EP. De soevereine beslissing van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Europese Unie terug te trekken, heeft direct tot gevolg dat een persoon in de positie van EP het actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in Frankrijk, de lidstaat waar zij verblijft, verliest. Die soevereine beslissing, en niet die van een lidstaat of een instantie daarvan, heeft ervoor gezorgd dat EP die rechten heeft verloren. In tegenstelling tot de omstandigheden in zowel het arrest Rottmann(38.) als het arrest Tjebbes e.a.(39.) had of heeft noch de beslisser noch de verwijzende rechter enige bevoegdheid om in te gaan op de eisen van EP. Geen enkele overweging betreffende de individuele omstandigheden van EP had tot een ander resultaat kunnen leiden dat met het Unierecht in overeenstemming is. Om dezelfde reden kan zij zich ook niet beroepen op het recente arrest Wiener Landesregierung e.a. van het Hof(40.).

Voor zover EP haar positie wil gelijkstellen met die van staatlozen, wat een deel van de achtergrond van de arresten Rottmann(41.) en Wiener Landesregierung e.a.(42.) was, zou ik daaraan willen toevoegen dat zij de Britse nationaliteit heeft. Zij kan zich met al haar vragen over haar status of rechten als Brits onderdaan tot de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk wenden. Frankrijk of de Europese Unie kunnen in een dergelijk geschil geen rol spelen.

Deze opmerkingen gelden ook voor de pogingen van EP om zich jegens de Europese Unie en/of de Franse autoriteiten op gewettigd vertrouwen te beroepen. Elke schending van gewettigd vertrouwen die EP zou willen aanvoeren met betrekking tot haar status van burger van de Unie, dient te worden gericht aan het Verenigd Koninkrijk, dat zich uit de Europese Unie heeft teruggetrokken, en niet aan de Franse autoriteiten of aan de Europese Unie.

Het betoog van EP dat de Franse autoriteiten haar het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen hebben ontnomen en haar daardoor het recht hebben ontnomen om aan het democratische proces deel te nemen, is evenzeer misplaatst. De eventuele ontneming van haar recht om als Brits onderdaan aan het democratisch proces deel te nemen, vloeit uitsluitend voort uit het recht van het Verenigd Koninkrijk.

EP betoogt voorts dat het ontnemen van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van verblijf aan in de Europese Unie wonende Britse onderdanen in strijd is met het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, dat is verankerd in artikel 18 VWEU.

Het Hof heeft aangegeven dat een burger van de Unie die in het Verenigd Koninkrijk verblijft, zich tijdens de overgangsperiode op artikel 18, eerste alinea, VWEU kan beroepen.(43.) Evenzo kan EP zich in die periode in beginsel jegens Frankrijk beroepen op het in artikel 18 VWEU neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.

Volgens vaste rechtspraak kan artikel 18, eerste alinea, VWEU echter autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het Unierecht wel geldt maar waarvoor het VWEU niet voorziet in een bijzonder discriminatieverbod.(44.)

In het kader van de onderhavige zaak volstaat het eraan te herinneren dat het verbod van discriminatie bij de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen uitdrukkelijk wordt behandeld in artikel 20, lid 2, onder b), VWEU, dat in artikel 127, lid 1, van het terugtrekkingsakkoord uitdrukkelijk wordt uitgesloten van de rechten die Britse onderdanen tijdens de overgangsperiode in de Europese Unie zouden blijven genieten.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het algemene verbod van discriminatie bovendien dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.(45.)

Wat de uitoefening van politieke rechten binnen de Europese Unie betreft, bevinden onderdanen van derde landen, zoals EP, zich wegens hun afwijkende rechtspositie niet in een situatie die vergelijkbaar is met die van onderdanen van de lidstaten. Verschillen in hun behandeling vormen dus geen ongerechtvaardigde discriminatie op grond van nationaliteit.

Deze laatste conclusie doet uiteraard geen afbreuk aan de mogelijkheid voor de lidstaten om onderdanen van derde landen het recht toe te kennen om deel te nemen aan gemeenteraadsverkiezingen overeenkomstig de vereisten die in hun respectieve nationale wetgevingen zijn vastgesteld.(46.) Met andere woorden, hoewel het Unierecht de lidstaten daartoe niet verplicht, belet het hun niet om onderdanen van derde landen op grond van hun nationale wetgeving kiesrecht bij verkiezingen toe te kennen. Dat het Franse recht dat recht niet toekent aan dergelijke personen, kan op grond van het Unierecht niet worden aangevochten.

In het licht van alle overwegingen hierboven ga ik in op de vier prejudiciële vragen die de verwijzende rechter heeft gesteld, zodat hem een nuttig antwoord kan worden gegeven.