HvJ EU, 21-03-2018, nr. C-551/16

Kan een lidstaat in beginsel weigeren, een van zijn onderdanen — werkzoekende — verlenging van het tijdvak voor export van werkloosheidsuitkeringen na afloop van drie maanden te verlenen?

Dit is het voorwerp van de prejudiciële verwijzing door de Centrale Raad van Beroep (Nederland), die in essentie betrekking heeft op de uitlegging van artikel 64, lid 1, onder c), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.2.

Die verwijzing is gedaan in het kader van een geschil tussen J. Klein Schiphorst, Nederlands onderdaan, en de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: ‘Uwv’), over de afwijzing door dat orgaan van het door Klein Schiphorst gedane verzoek, de in artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 vastgelegde periode van drie maanden gedurende welke het recht op werkloosheidsuitkering behouden blijft — het Uwv had hem een werkloosheidsuitkering toegewezen voor de periode van 1 september 2012 tot en met 30 november 2012 — te verlengen opdat hij werk zou kunnen zoeken op het grondgebied van de Zwitserse Bondsstaat, waarvan zijn partner de nationaliteit bezit.

Zoals de verwijzende rechterlijke instantie opmerkt, lijdt het geen twijfel dat Klein Schiphorst recht had op behoud van zijn werkloosheidsuitkering bij het zoeken naar werk in Zwitserland gedurende drie maanden, tussen 1 september en 30 november 2012.

In de eerste plaats immers bepaalt artikel 64, lid 1, van verordening nr. 883/2004 dat de volledig werkloze die voldoet aan de bij de wetgeving van de bevoegde lidstaat gestelde voorwaarden om recht te hebben op uitkeringen en zich naar een andere lidstaat begeeft om daar werk te zoeken, het recht op werkloosheidsuitkering onder de in dat artikel aangegeven voorwaarden en beperkingen behoudt. Onder die voorwaarden en beperkingen vermeldt het bepaalde onder c) van genoemd lid dat het recht op uitkering wordt gehandhaafd ‘gedurende een tijdvak van drie maanden vanaf de datum waarop de werkloze niet langer ter beschikking stond van de diensten voor arbeidsvoorziening van de lidstaat die hij heeft verlaten, zonder dat de totale duur waarover uitkering wordt verleend, de totale duur mag overschrijden waarover hij krachtens de wetgeving van bedoelde lidstaat recht op uitkering heeft’.3.

In de tweede plaats staat vast dat volgens de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen, getekend te Luxemburg op 21 juni 19994. (hierna: ‘Overeenkomst EG-Zwitserland’), en krachtens bijlage II bij die overeenkomst, zoals gewijzigd bij besluit nr. 1/2012 van het Gemengd Comité ingesteld krachtens de Overeenkomst EG-Zwitserland van 31 maart 2012 tot vervanging van bijlage II bij die overeenkomst betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels5., verordening nr. 883/2004 op de betrekkingen tussen de lidstaten en de Zwitserse Bondsstaat van toepassing is sinds 1 april 2012, waarbij deze laatste voor de toepassing van genoemde verordening wordt gelijkgesteld met de eersten.

Het hoofdgeding en de vragen van de verwijzende rechterlijke instantie betreffen daarentegen in hoofdzaak de uitlegging van de slotzin van artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004, waarin wordt bepaald dat ‘[d]e periode van drie maanden […] door de bevoegde dienst of het bevoegde orgaan tot maximaal zes maanden [kan] worden verlengd’.

In dat verband volgt uit de gegevens in het dossier dat het door Klein Schiphorst gedane verzoek om verlenging van de exportperiode door het Uwv is afgewezen op grond dat voor dat orgaan op grond van een aanwijzing die de Nederlandse Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid in januari 2011 heeft gegeven, weigering van verlenging het uitgangspunt is, tenzij die weigering, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, tot een onredelijk resultaat leidt. Volgens het Uwv kon in het geval van Klein Schiphorst geen uitzondering worden gemaakt omdat, ondanks de actieve opstelling van deze laatste om werk te vinden in Zwitserland, er geen concreet uitzicht bestond op het vinden van werk in die staat en evenmin sprake was van andere omstandigheden waardoor terugkeer van Klein Schiphorst naar Nederland na afloop van de periode van drie maanden niet kon worden gevergd.

Het beroep van Klein Schiphorst tegen het besluit van het Uwv is in eerste aanleg verworpen op grond dat dat orgaan voldoende had gemotiveerd waarom het geen gebruik had gemaakt van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, waarop verzoeker in het hoofdgeding hoger beroep heeft ingesteld bij de verwijzende rechterlijke instantie.

Deze laatste betwijfelt of het besluit van het Uwv strookt met het recht van de Unie.

In dat verband merkt de verwijzende rechterlijke instantie op dat het de lidstaten op grond van artikel 63 van verordening nr. 883/2004 weliswaar vrij staat om het recht op een werkloosheidsuitkering afhankelijk te maken van een woonplaatsvereiste, maar zij wijst erop dat dat artikel ook bepaalt dat artikel 7 van die verordening, betreffende het verbod op een woonplaatsvereiste, wel geldt in de gevallen zoals bedoeld in de artikelen 64 en 65 van dezelfde verordening en binnen de daarin vermelde limieten. Aangezien dus de bevoegdheid om de exportperiode voor een werkloosheidsuitkering met drie maanden te verlengen is vastgelegd in artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, speelt, aldus de verwijzende rechterlijke instantie, de werking van artikel 7 een rol bij de uitleg en de invulling van de hier aan de orde zijnde bevoegdheid. De verwijzende rechterlijke instantie vraagt zich voorts af of toepassing van de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van personen en werknemers niet ook van invloed zouden kunnen zijn op de uitlegging van in artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van die verordening bedoelde bevoegdheid.

In die omstandigheden heeft de Centrale raad van Beroep de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Over die vragen zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door het Uwv, de Nederlandse, de Tsjechische, de Deense, de Poolse, de Zweedse en de Noorse regering en de Europese Commissie, die ook alle in hun pleidooien zijn gehoord ter terechtzitting van 20 september 2017, behalve de Tsjechische en de Poolse regering, die zich niet hebben laten vertegenwoordigen.

Zoals hierboven is beklemtoond, verleent artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 werkloze werknemers van een lidstaat die werk willen zoeken in een andere lidstaat het recht op behoud van hun werkloosheidsuitkeringen gedurende een periode van drie maanden, welke periode op grond van de laatste volzin van dat artikel ‘door de bevoegde dienst of het bevoegde orgaan tot maximaal zes maanden [kan] worden verlengd’.

De vraag is nu of die bevoegdheid om de exportperiode voor werkloosheidsuitkeringen ten behoeve van een werkzoekende na drie maanden te verlengen, geldt voor de lidstaten, zodat de lidstaten om die reden gerechtigd zijn er geen gebruik van te maken en het bevoegde orgaan iedere mogelijkheid om een dergelijke verlenging te verlenen mogen ontzeggen, zoals de Nederlandse, de Deense, de Zweedse en de Noorse regering betogen, of dat zij enkel geldt voor de bevoegde bestuursorganen, die hoe dan ook ieder individueel geval moeten kunnen onderzoeken, zoals de Tsjechische en de Poolse regering en de Commissie betogen.

Gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval zou kunnen worden overwogen, niet rechtstreeks te antwoorden op de vraag in het voorgaande punt. Uit het dossier en de uiteenzettingen van de Nederlandse regering volgt immers dat het Koninkrijk der Nederlanden aanvankelijk, overeenkomstig de aanwijzing van de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid van januari 2011, heeft geweigerd van de door artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 gegeven bevoegdheid gebruik te maken, maar dat die lidstaat vervolgens, ofschoon het beginsel dat verzoeken om verlenging in de regel worden afgewezen is gehandhaafd, ten vervolge op een vonnis van 2 oktober 2011 van de rechtbank Amsterdam, het Uwv — volgens de verklaring van de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering ter terechtzitting — heeft moeten opdragen, individuele verzoeken om verlenging te onderzoeken, en dat orgaan heeft bevolen, weigering om te verlengen te motiveren.

Het Koninkrijk der Nederlanden heeft van de in artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 gegeven bevoegdheid uiteindelijk dus gebruikgemaakt volgens de formule ‘nee, tenzij’ — de door de Commissie gebruikte uitdrukking — en voor de beantwoording van de eerste vraag van de verwijzende rechterlijke instantie zou dan ook van die premisse kunnen worden uitgegaan.

Niettemin is het volgens mij van essentieel belang dat het Hof zich duidelijk uitspreekt over de in punt 15 van de onderhavige conclusie geformuleerde principevraag, betreffende de portee van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, zoals de partijen die opmerkingen hebben ingediend hebben gevraagd. Hoe dan ook is het naar mijn oordeel aan de advocaat-generaal om die vraag te beantwoorden door het Hof — zij het ook niet uitputtend — duidelijkheid te verschaffen over de problematiek rond de bevoegdheden die bepalingen van afgeleid Unierecht de nationale instanties verlenen.

Tot op heden heeft het Hof nog niet de gelegenheid gehad artikel 64 van verordening nr. 883/2004 uit te leggen, maar wel heeft het de betekenis gepreciseerd van het artikel dat eraan vooraf is gegaan, te weten artikel 69 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.6.

Die rechtspraak bevat aanknopingspunten die voor de oplossing in het onderhavige geval van nut zijn, maar niet doorslaggevend, want de aan de orde zijnde zinsnede (‘[d]e periode van drie maanden kan door de bevoegde dienst of het bevoegde orgaan tot maximaal zes maanden worden verlengd’) is nieuw in verordening nr. 883/2004. De onder de gelding van verordening nr. 1408/71 ontwikkelde rechtspraak vormt dan ook een uitstekend uitgangspunt, maar er kan naar mijn oordeel, anders dan de Commissie in haar opmerkingen heeft getracht te doen, geen eenduidig antwoord op de eerste vraag van de verwijzende rechterlijke instantie uit worden afgeleid.

Allereerst ligt het voor de hand dat de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 69, lid 1, onder c), van verordening nr. 1408/71 haar volledige belang behoudt voor de periode van drie maanden bedoeld in artikel 64, lid 1, onder c), ab initio, van verordening nr. 883/2004.

Het staat dan ook zonder meer vast dat op grond van dat artikel de werkzoekende werknemer zich gedurende bedoelde periode voor het zoeken naar werk in een andere lidstaat kan onttrekken aan de door de diverse nationale wetgevingen opgelegde verplichting zich ter beschikking van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde lidstaat te houden zonder dat hij daardoor het recht op werkloosheidsuitkeringen tegenover die staat verliest.7.

Het betreft hier een ‘faciliteit’ die de werkzoekende werknemer ter bevordering van het vrije verkeer van personen wordt ingeruimd en die hem ten opzichte van degene die in de bevoegde lidstaat blijft een voordeel toekent doordat hij gedurende een periode van drie maanden is vrijgesteld van de verplichting zich ter beschikking te houden van de diensten voor arbeidsbemiddeling van die staat en er zich aan de voorgeschreven controles te onderwerpen, hoewel hij zich moet inschrijven bij de diensten voor arbeidsbemiddeling van de staat waarnaar hij zich begeeft.8.

De beperking van een dergelijke faciliteit tot een periode van drie maanden betekent dat de werknemer die aan het einde van genoemde periode geen werk heeft gevonden in de staat waarnaar hij zich heeft begeven, in beginsel moet terugkeren naar het grondgebied van de bevoegde staat om, overeenkomstig de wetgeving van die lidstaat, de werkloosheidsuitkeringen te kunnen blijven ontvangen, en dat hij anders elk recht op die uitkeringen verliest.9.

Met andere woorden, aan het einde van de periode van drie maanden mag de bevoegde lidstaat aan de betaling van een werkloosheidsuitkering weer de voorwaarde koppelen dat de werkzoekende op zijn grondgebied verblijft.

Het Hof heeft overwogen dat de communautaire wetgever, door aan de faciliteit van artikel 69, lid 1, onder c), van verordening nr. 1408/71 voorwaarden en beperkingen te verbinden, niet de regels inzake het vrije verkeer van werknemers in de Gemeenschap heeft overtreden.10.

Het heeft ook geoordeeld dat, buiten de situaties die vallen onder de bepalingen van verordening nr. 1408/71, waaronder die van artikel 69 van die verordening, de verplichting om te verblijven in de lidstaat waar zich het orgaan bevindt dat de uitkering verschuldigd is, die naar nationaal recht wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om toezicht uit te oefenen op de naleving van de wettelijke voorwaarden voor de uitkering aan werklozen, verenigbaar is met de vrijheid van verkeer en van verblijf van de burgers van de Europese Unie.11. Zoals de Noorse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft beklemtoond, vindt dat onder meer zijn verklaring in de bijzondere behoefte van de lidstaten, controle uit te oefenen op de betaling van werkloosheidsuitkeringen omdat ‘de specificiteit van het toezicht inzake werkloosheidsuitkeringen de invoering rechtvaardigt van beperkender regelingen dan bij de controle inzake andere uitkeringen’12..

Die beginselen blijven ook onder de gelding van verordening nr. 883/2004 relevant.

Zoals ik immers al opmerkte, waarborgt artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 het recht op behoud van de uitkeringen gedurende een periode van drie maanden te rekenen vanaf de datum waarop de werkloze heeft opgehouden ter beschikking te staan van de diensten voor de arbeidsbemiddeling van de lidstaat, terwijl op grond van artikel 64, lid 2, van die verordening in beginsel geldt dat de werkzoekende ‘elk recht op uitkering krachtens de wetgeving van de bevoegde lidstaat [verliest], indien hij niet bij of vóór het verstrijken van dit tijdvak naar deze staat terugkeert’.

Voorts waren ter terechtzitting alle partijen het erover eens dat artikel 64 van verordening nr. 883/2004 een lex specialis vormt ten opzichte van artikel 7 van die verordening, dat de ‘opheffing van de regels inzake de woonplaats’ voorschrijft, maar, overeenkomstig artikel 63 van diezelfde verordening, ‘slechts in de gevallen bedoeld in [artikel 64] en binnen de daarin vermelde grenzen’.

Aan een werkloze werknemer die voldoet aan alle voorwaarden van artikel 64 van verordening nr. 883/2004 moet dan ook op grond van het bepaalde in lid 1, onder c), van dat artikel de export van zijn werkloosheidsuitkeringen worden toegekend voor een periode van drie maanden, en daarbij kunnen overeenkomstig artikel 7 van die verordening de gedurende die periode betaalde uitkeringen niet worden ‘verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin in een andere lidstaat wonen dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is’.

Daarentegen kan toepassing van artikel 7 van verordening nr. 883/2004 niet dienen om de in artikel 64 van die verordening zelf vastgelegde voorwaarden en beperkingen, inzonderheid die betreffende de duur van de export van de uitkeringen, te overschrijden. Artikel 7 van die verordening kan evenmin een bevoegdheid die artikel 64 van dezelfde verordening biedt, omzetten in een verplichting.

Het lijdt dan ook niet de minste twijfel dat een werkzoekende geen aanspraak kan maken op export van zijn werkloosheidsuitkeringen voor een langere periode dan drie maanden tot maximaal zes maanden.

Die constatering vloeit reeds voort uit de bewoordingen van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, waarin wordt gepreciseerd dat de periode van drie maanden ‘tot maximaal zes maanden [kan] worden verlengd’13.. Zij vindt ook steun in de voorbereidende werkzaamheden14. die tot de vaststelling van die bepaling hebben geleid. Die tonen aan dat het aanvankelijke voorstel van de Commissie om de periode van export verplicht te maken voor een duur van zes maanden niet de instemming van de Raad heeft gekregen (met eenstemmigheid), waarna de lidstaten het uiteindelijk eens zijn geworden over een compromis dat het huidige artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 weergeeft.15.

Op basis van deze constatering kan echter niet de vraag worden beantwoord of, wat de verlenging van de periode van export van de werkloosheidsuitkeringen na afloop van drie maanden betreft — die volgens alle belanghebbende partijen een bevoegdheid is —, enkel de diensten voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde lidstaat over die bevoegdheid beschikken, zodat die diensten van die mogelijkheid altijd gebruik moeten kunnen maken in ieder individueel geval, of dat daarentegen de lidstaten ervoor kunnen kiezen, ervan af te zien van die bevoegdheid gebruik te maken.

Deze vraag is door het Hof in zijn rechtspraak niet beantwoord om de eenvoudige reden dat de facultatieve regeling van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 onder de gelding van verordening nr. 1408/71 niet bestond.

Zoals de Commissie in het bijzonder heeft opgemerkt, is het juist dat artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 volgens de bewoordingen ervan die bevoegdheid om de werkloosheidsuitkeringen ook na de periode van drie maanden te betalen niet aan de bevoegde (lid)staat inruimt, maar aan ‘de bevoegde dienst of [aan] het bevoegde orgaan’.

De Commissie en de Tsjechische en de Poolse regering leiden hieruit af dat de lidstaten niet aan de beoordelingsmarge mogen komen die de bevoegde diensten of organen is gelaten om in ieder individueel geval te onderzoeken of de periode van export na drie maanden kan worden verlengd.

Deze argumentatie weet mij niet te overtuigen.

In de eerste plaats zou de wetgever van de Unie er in dat geval mee hebben ingestemd dat de verblijfsclausules voor een periode van meer dan drie maanden en tot maximaal zes maanden in beginsel zouden vervallen.

Gezien vooral de consequenties voor de lidstaten die werkloosheidsuitkeringen volgens hun nationale wetgeving betalen vanuit administratief oogpunt — inzonderheid in verband met de omstandigheid dat moeilijk langdurig in het buitenland het zoeken naar werk door de belanghebbenden kan worden gecontroleerd — en in financieel opzicht, zou een dergelijk principebesluit volgens mij ondubbelzinnig uit de bepalingen van verordening nr. 883/2004 moeten blijken. Zoals de Zweedse regering heeft opgemerkt, preciseert artikel 64, lid 1, onder d), van die verordening dat de uitkeringen ‘door en voor rekening van het bevoegde orgaan worden verleend volgens de door dit orgaan toegepaste wetgeving’. In de context van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, kan het bevoegde orgaan zich dus niet losmaken van de wettelijke voorwaarden met betrekking tot de verlening van de werkloosheidsuitkeringen. Tot die voorwaarden behoren noodzakelijkerwijs de voorwaarden die in voorkomend geval in de nationale wetgeving of regelgeving zijn opgenomen met betrekking tot het recht van de nationale organen om die uitkeringen voor een periode van meer dan drie maanden te verlenen aan een werkzoekende die zich heeft begeven naar een andere staat die aan de bepalingen van verordening nr. 883/2004 gebonden is.

In de tweede plaats definieert artikel 1, onder q), i), van verordening nr. 883/2004 ‘bevoegd orgaan’ weliswaar als ‘het orgaan waarbij de betrokkene is verzekerd op het tijdstip waarop hij om prestaties verzoekt’, maar in de bewoordingen van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van die verordening wordt ook verwezen naar ‘bevoegde dienst’, een uitdrukking die in die handeling niet wordt gedefinieerd en die, gezien haar algemeenheid, zonder meer kan duiden op ieder type instantie of orgaan dat met de uitvoering van een socialezekerheidsregeling of de toepassing van de relevante wetgeving is belast volgens de rechtsorde van iedere lidstaat.

Op grond van de bewoordingen van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 kan dus niet worden geconcludeerd dat de wetgever van de Unie de lidstaten zou hebben verboden de export van werkloosheidsuitkeringen te beperken tot een duur van drie maanden, door ze te verplichten, de bevoegdheid voor hun bestuursorganen om die duur te verlengen tot maximaal zes maanden niet te verbieden, te beperken of af te bakenen.

In de derde plaats wordt aan bovenstaande constatering niet afgedaan door het aanvullende argument dat de Commissie naar analogie ontleent aan de rechtspraak van het Hof betreffende de uitlegging van artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71, waaruit volgens de Commissie kan worden afgeleid dat de bevoegde diensten voor arbeidsbemiddeling steeds de bijzondere omstandigheden van elk afzonderlijk geval moeten kunnen verifiëren.

In dit verband breng ik in herinnering dat volgens artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71 de betrokkene ieder recht op werkloosheidsuitkeringen op grond van de wetgeving van de bevoegde staat verloor indien hij aan het einde van de periode van drie maanden niet terugkeerde naar die lidstaat. De tweede volzin van die bepaling matigde de hardheid van het gevolg van onherroepelijk verlies van de uitkeringen in geval van te late terugkeer door te bepalen dat de bevoegde diensten of organen de termijn van drie maanden ‘in buitengewone gevallen’ konden verlengen.

Het is juist, zoals de Commissie opmerkt, dat het Hof heeft verklaard dat artikel 69, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 1408/71 de eerbiediging mogelijk maakte van het evenredigheidsbeginsel, in het kader waarvan de bevoegde diensten en organen in ieder afzonderlijk geval in de beschouwing moesten betrekken met welke tijdsduur de termijn van drie maanden was overschreden, waarom de betrokkenen te laat naar de bevoegde lidstaat was teruggekeerd en hoe ernstig de rechtsgevolgen van de te late terugkeer waren.16.

De Commissie lijkt daaruit af te leiden dat het Hof, door te oordelen dat de diensten voor arbeidsbemiddeling van de bevoegde staat op die manier de rechtsgevolgen van het verlies van het recht op de uitkeringen in een uitzonderlijk geval kunnen beperken wanneer de betrokkene niet naar die lidstaat terugkeert aan het einde van de periode van drie maanden, reeds onder de gelding van verordening nr. 1408/71 — althans impliciet — heeft aanvaard dat die diensten een verlenging van het recht op uitkering na de periode van drie maanden mogen verlenen. Zonder, zo lijkt mij, de logica van de redenering van de Commissie geweld aan te doen, zou bijgevolg de in artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 gegeven bevoegdheid uiteindelijk slechts de uitlegging die het Hof aan artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71 heeft gegeven, bevestigen.

Ik wijs er echter op dat de Commissie in haar opmerkingen verhult dat artikel 69, lid 2, van verordening nr. 1408/71 niet is vervangen door artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, maar door artikel 64, lid 2, van deze laatste verordening.

En volgens deze laatste bepaling verliest de betrokkene ieder recht op uitkering indien hij niet terugkeert bij het verstrijken of vóór het einde van de periode gedurende welke hij recht op uitkeringen heeft krachtens artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004, behoudens uitzonderlijke gevallen waarvoor de bevoegde diensten of organen de betrokkene kunnen toestaan op een latere datum terug te keren zonder verlies van zijn recht.

In dat verband is het begrijpelijk en logisch dat de bevoegde organen van een lidstaat, om te beoordelen of sprake is van een ‘uitzonderlijk geval’ (zoals ziekte of een ongeval)17. op grond waarvan mag worden afgeweken van het rechtsgevolg dat de betrokkene zijn recht op uitkering verliest indien hij niet naar de bevoegde lidstaat terugkeert na het verstrijken van de in artikel 64, lid 1, onder c), van verordening nr. 883/2004 bedoelde periode, de individuele omstandigheden van iedere ‘belanghebbende’ in de beschouwing zullen moeten betrekken, zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft verklaard.

Vastgesteld moet worden dat deze rechtspraak naar analogie relevant blijft ten aanzien van artikel 64, lid 2, van verordening nr. 883/2004.

Die vaststelling betekent dat van de beoordelingsmarge die de bevoegde diensten en organen door artikel 64, lid 2, van verordening nr. 883/2004 wordt ingeruimd om te beoordelen of zich een ‘uitzonderlijk geval’ voordoet, gebruik wordt gemaakt in de context van de toepassing van de periode waarin de belanghebbende recht heeft op uitkeringen, dat wil zeggen hetzij gedurende de periode van drie maanden, hetzij, wanneer de lidstaat gebruikmaakt van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, gedurende de periode daarna ingeval de werkzoekende een verlenging van de periode van drie maanden heeft gekregen.

Bijgevolg kan zich geen overlapping voordoen van de situatie waarin de bevoegde diensten voor de arbeidsbemiddeling in een uitzonderlijk geval de rechtsgevolgen van het verlies van het recht op uitkering mogen beperken indien de betrokkene niet terugkeert aan het einde van de verplichte periode van drie maanden (of facultatieve van zes maanden) en die waarin de vraag moet worden beantwoord of een werknemer in een lidstaat in beginsel in aanmerking kan komen voor verlenging van de exportperiode van drie maanden tot maximaal zes maanden.

Indien, zoals de Commissie betoogt, de lidstaten gehouden waren, in alle gevallen aan hun respectieve bestuursorganen de beslissing over te laten of de periode van drie maanden kan worden verlengd tot maximaal zes maanden, zou het in artikel 64, lid 2, van verordening nr. 883/2004 bedoelde ‘uitzonderlijk geval’ ieder nuttig effect ontberen.18. In dat geval immers zou iedere werkzoekende die niet vóór het einde van de periode van drie maanden kan terugkeren naar de bevoegde lidstaat, niet meer een dergelijk ‘uitzonderlijk geval’ hoeven in te roepen, maar kunnen volstaan met het aanvragen van verlenging van de periode van drie maanden tot maximaal zes maanden op grond van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van genoemde verordening.

Dat de wetgever van de Unie heeft besloten de mogelijkheid om een ‘uitzonderlijk geval’ in te roepen, te behouden om de te harde toepassing van de rechtsgevolgen van terugkeer op het grondgebied van de bevoegde lidstaat na het verstrijken van de periode van drie maanden te verzachten, bevestigt dat hij heeft erkend dat de periodevan export van werkloosheidsuitkeringen kon worden beperkt tot drie maanden, overeenkomstig de keuze van diezelfde wetgever om te voldoen aan de verplichting voortvloeiend uit de hem bij artikel 48 VWEU opgedragen taak, een stelsel in te voeren waaronder de werknemers de obstakels kunnen overwinnen die uit de nationale regels op het gebied van de sociale zekerheid kunnen voortvloeien.19.

Gelet op de context en de economie van de bepalingen van verordening nr. 883/2004 betreffende werkzoekenden die zich naar een andere lidstaat begeven, is het de lidstaten bijgevolg op grond van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van die verordening toegestaan, van de erin geboden bevoegdheid geen gebruik te maken en, als gevolg daarvan, de exportperiode voor werkloosheidsuitkeringen niet te verlengen na de periode van drie maanden.20.

Deze conclusie druist naar mijn oordeel niet in tegen het doel van artikel 64 van verordening nr. 883/2004, te bevorderen dat werkzoekenden zich kunnen verplaatsen.21. In de eerste plaats immers kunnen werkzoekenden hun werkloosheidsuitkeringen reeds voor een duur van drie maanden exporteren. In de tweede plaats kunnen zij hoe dan ook geen recht op verlenging van de periode van drie maanden claimen, ook al hebben de instanties van een lidstaat gebruikgemaakt van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van die verordening, gezien het feit dat deze laatste zwijgt over de voorwaarden en de criteria voor de gebruikmaking van de beoordelingsmarge die deze bepaling aan die instanties toekent. Ik kom hier later op terug.22.

In de vierde plaats wijkt naar mijn oordeel, wat de principes betreft, het debat waarbij partijen van mening verschillen over de vraag wie van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 gebruik kan maken, niet af van het debat in de zaak waarin het Hof zich heeft uitgesproken in de context van de uitlegging van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten.23.

Op grond van dat artikel 4, met het opschrift ‘Gronden tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging’, kan de ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ de tenuitvoerlegging van een dergelijk bevel weigeren indien het, aldus punt 6 van dat artikel, is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, terwijl de gezochte persoon verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat en deze staat zich ertoe verbindt die straf zelf ten uitvoer te leggen.

Daarmee is de vraag aan de orde gekomen of de uitvoering in intern recht van de in artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584 voorziene grond voor niet-uitvoering ter discretie stond van de lidstaten of dat uitvoering ervan juist verplicht was, in welk geval de — in dat artikel uitdrukkelijk genoemde — ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in intern recht altijd diende te beschikken over de mogelijkheid, zich tegen de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel te verzetten onder de voorwaarden van artikel 4, punt 6, van dat kaderbesluit, teneinde de kansen op terugkeer in de maatschappij van de gezochte persoon na beëindiging van de straf waartoe deze was veroordeeld, te vergroten.

In zijn conclusie in de zaak Wolzenburg (C-123/08, EU:C:2009:183, punten 102-107) had advocaat-generaal Bot het Hof voorgesteld deze tweede uitlegging te volgen, die nauwer aansloot bij de bewoordingen van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584.

Het Hof heeft anders geoordeeld in zijn arresten van 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge (C-42/11, EU:C:2012:517, punten 35 en 50), en van 29 juni 2017, Popławski (C-579/15, EU:C:2017:503, punt 21). Het heeft daarin geoordeeld dat de lidstaten ondanks artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584, dat gericht is tot de uitvoerende rechterlijke autoriteit, vrij konden kiezen om in intern recht al dan geen uitvoering te geven aan de in dat artikel bedoelde grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging.

Met andere woorden, de lidstaten zijn niet verplicht om gebruik te maken van de bevoegdheid van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584.

Voor de in artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 gegeven bevoegdheid geldt hetzelfde.

Ik geef toe dat de handeling die in de onderhavige zaak aan de orde is, te weten een verordening, in beginsel van andere aard is dan een kaderbesluit.

Anders dan de op basis van het vroegere artikel 34, lid 2, onder b), EU vastgestelde kaderbesluiten, die geen rechtstreekse werking hebben24., is een verordening ingevolge artikel 288, tweede alinea, VWEU verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat, zodat voor de bepalingen ervan in beginsel geen uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk zijn.25.

Dat neemt niet weg, in de eerste plaats, dat, ongeacht de aard van de betrokken handeling, een bevoegdheid een bevoegdheid blijft. Volgens het Hof handelt een lidstaat die ervoor heeft gekozen van een dergelijke door een verordening van de Raad ingeruimde bevoegdheid geen gebruik te maken niet in strijd met artikel 288 VWEU.26. In de tweede plaats is het zo dat, zoals het Hof herhaaldelijk heeft vastgesteld, bepalingen van een verordening, ondanks de aard van deze laatste, het aan de lidstaten kunnen overlaten zelf de wettelijke, bestuursrechtelijke en/of financiële maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn opdat die bepalingen daadwerkelijk kunnen worden toegepast.27.

Artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 beantwoordt naar mijn oordeel aan deze twee gevallen.

Zoals ik in de eerste plaats al zei, gebiedt artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 de lidstaten geenszins, te waarborgen dat de verplichte termijn van drie maanden voor export van werkloosheidsuitkeringen kan worden verlengd tot maximaal zes maanden.

Ingeval, in de tweede plaats, een lidstaat ervoor kiest gebruik te maken van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, reikt die bepaling geen enkel criterium aan op basis waarvan het bevoegde nationale orgaan de exportperiode voor de werkloosheidsuitkeringen zal kunnen verlengen tot maximaal zes maanden. Om volledig operationeel te zijn en opdat zowel de rechtszekerheid als een gelijke behandeling van de aanvragers wordt waarborgd, vraagt dat artikel dan ook om de vaststelling van nationale maatregelen waarin is vastgelegd onder welke voorwaarden verlenging van de periode van drie maanden al dan niet zal worden verleend, of die de aan de bevoegde nationale instantie door artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van die verordening ingeruimde beoordelingsmarge afbakenen.

Kan uit deze constatering worden afgeleid dat een lidstaat die, zoals het Koninkrijk der Nederlanden, van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, niettemin kan besluiten, in beginsel ieder verzoek om verlenging van de periode van drie jaar af te wijzen, tenzij, gelet op de bijzondere omstandigheden van het betrokken geval, die oplossing tot een onredelijk, dat wil zeggen, uiteindelijk, onevenredig resultaat zou leiden?

Een bevestigend antwoord zou op het eerste gezicht reeds denkbaar kunnen zijn op basis van het adagium ‘qui potest majus potest et minus’.

De Commissie geeft echter te kennen dat de in punt 71 van de onderhavige conclusie bedoelde vraag ontkennend moet worden beantwoord. Zij merkt op dat het bevoegde nationale orgaan hoe dan ook van zijn beoordelingsmarge gebruik moet kunnen maken, niet volgens de formule ‘nee, tenzij’, maar volgens de formule ‘ja, tenzij’.

Ik deel dit standpunt niet.

Zoals reeds opgemerkt, schrijft artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 immers niet voor aan de hand van welke criteria het bevoegde nationale orgaan een verzoek om verlenging van de periode van drie maanden moet onderzoeken, terwijl het evenmin aangeeft op welke wijze van de aldus aan de bestuursorganen ingeruimde beoordelingsmarge gebruik moet worden gemaakt, zoals onder meer de Poolse regering in hoofdzaak heeft betoogd.

Voorts moet het bevoegde nationale orgaan in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid weliswaar ook het recht van de Unie eerbiedigen, inzonderheid de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid, maar die verplichting betekent niet dat daarbij enkel de formule ‘ja, tenzij’ moet worden toegepast, zoals de Commissie betoogt.

Met andere woorden, artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004, gelezen in het licht van de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid, verzet er zich niet tegen dat een lidstaat onder meer algemene, objectieve en niet-discriminerende criteria voor de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door zijn bestuursorganen opstelt door vast te leggen in welke omstandigheden of situaties er voor die organen bij wijze van uitzondering termen aanwezig zullen kunnen zijn om toe te staan dat een werkzoekende in een andere lidstaat de export van de werkloosheidsuitkeringen verlengt tot maximaal zes maanden.

Naar mijn oordeel blijft een lidstaat dan ook binnen de door het recht van de Unie toegestane grenzen indien hij maatregelen vaststelt op grond waarvan verlenging van de exportperiode voor werkloosheidsuitkeringen tot zes maanden slechts kan worden verleend indien is voldaan aan bepaalde voorwaarden, zoals die vermeld door de verwijzende rechterlijke instantie, te weten dat de belanghebbende in een traject zit met een concreet zicht op werk waardoor een langer verblijf in de betrokken lidstaat noodzakelijk is, of dat de werkzoekende een intentieverklaring van de werkgever in die lidstaat heeft overgelegd die hem een reëel uitzicht op tewerkstelling biedt. Dergelijke nationale maatregelen kunnen zelfs de rechtszekerheid voor de belanghebbenden vergroten doordat zij op voorhand bekend zullen zijn met de voorwaarden en/of de criteria op basis waarvan het nationale bestuursorgaan gebruik zal maken van zijn beoordelingsbevoegdheid, terwijl zij in voorkomend geval ook de rechterlijke toetsing van de besluiten van dat orgaan zullen vergemakkelijken.

Anders dan de Commissie betoogt, blijkt voor het overige uit de formulering van de eerste prejudiciële vraag en uit de opmerkingen van het Uwv dat dit orgaan niet achterwege heeft gelaten te verifiëren of de bijzondere omstandigheden van het betrokken geval rechtvaardigden dat de exportperiode voor de werkloosheidsuitkering van drie maanden die verzoeker in het hoofdgeding reeds op grond van verordening nr. 883/2004 toekwam, werd verlengd.

Ik voeg hier nog aan toe dat het feit dat de voorwaarden en/of de criteria voor de verlening van een verlenging van de exportperiode voor werkloosheidsuitkeringen tussen de lidstaten die voor de mogelijkheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 hebben geopteerd kunnen verschillen, juist het resultaat is van de beoordelingsmarge die de wetgever van de Unie de lidstaten bij de vaststelling van die verordening heeft ingeruimd.

De wetgever van de Unie heeft die dispariteiten tussen de stelsels en de maatregelen van de lidstaten die gebruik hebben gemaakt van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 bewust aanvaard.28. Zij kunnen niet worden gezien als beperkingen op het vrije verkeer van werknemers, want zij zijn het resultaat van het feit dat de voorwaarden en modaliteiten volgens welke de bestuursorganen van de lidstaten de exportperiode voor werkloosheidsuitkeringen tot maximaal zes maanden kunnen verlengen, niet zijn geharmoniseerd.29. Die vaststelling geldt mede voor de bepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers in de Overeenkomst EG-Zwitserland, die geen ruimere draagwijdte hebben dat die neergelegd in het VWEU.

Het is niet aan het Hof, maar aan de wetgever van de Unie om, indien hij dat noodzakelijk acht, die verschillen te verkleinen of er een einde aan te maken.

Ik stel dan ook voor, op de eerste vraag van de verwijzende rechterlijke instantie te antwoorden dat gelet, op het vrije verkeer van werknemers en op de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid, de bepalingen van verordening nr. 883/2004 er niet aan in de weg staan dat een lidstaat van de bevoegdheid van artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van die verordening gebruikmaakt door in beginsel ieder verzoek om verlenging van de exportduur voor werkloosheidsuitkeringen na drie maanden tot maximaal zes maanden af te wijzen, tenzij naar het oordeel van het bevoegde orgaan van die lidstaat de bijzondere omstandigheden van het concrete geval, waaronder het geval waarin er een concreet en aantoonbaar uitzicht is op werk, verlenging van de duur van de export van die uitkeringen in redelijkheid niet kan worden geweigerd.

In die omstandigheden is beantwoording van de tweede prejudiciële vraag — betreffende de wijze waarop de lidstaten de in artikel 64, lid 1, onder c), in fine, van verordening nr. 883/2004 gegeven bevoegdheid dienen uit te oefenen — overbodig. Zij is overigens slechts gesteld voor het geval van een ontkennend antwoord op de eerste vraag, welk geval ik om de hierboven uiteengezette redenen voorstel uit te sluiten.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Centrale Raad van Beroep als volgt te beantwoorden: