Rb. Limburg, 31-01-2018, nr. AWB - 16 , 2208

6. De rechtbank stelt allereerst vast dat de beroepsgronden zich niet richten tegen de opgelegde boetes wegens overtreding van de artikelen 2.88b, eerste lid, van de Mediawet en 2.89, eerste lid, onder b, van de Mediawet (vermijdbare uitingen), 2.94, eerste lid, onder a, van de Mediawet en 2.95, eerste lid, onder a van de Mediawet (reclameboodschappen) en artikel 2.141, eerste lid, van de Mediawet (dienstbaarheidsverbod). Deze onderdelen van verweerders besluitvorming behoeven daarom geen nadere bespreking.

7. In beroep is enkel in geschil of verweerder terecht is overgegaan tot het opleggen van boetes wegens overtreding van de artikelen 2.106 en 2.108 van de Mediawet (sponsorverbod). Deze overtredingen hebben betrekking op uitzendingen van de gezondheidsprogramma’s en het programma Kunst op de Bonnefooi.

8. Bij haar beoordeling acht de rechtbank de navolgende bepalingen van belang.

9. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.

10. Ingevolge artikel 5:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.

11. Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Awb wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.

12. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Mediawet wordt verstaan onder sponsoring: het verstrekken van financiële of andere bijdragen door een onderneming of een natuurlijke persoon die zich gewoonlijk niet bezighoudt met de verzorging van mediadiensten of media-aanbod, ten behoeve van de totstandkoming of aankoop van media-aanbod, teneinde de verspreiding daarvan naar het algemene publiek of een deel daarvan te bevorderen of mogelijk te maken.

13. Ingevolge artikel 2.106, eerste lid, van de Mediawet wordt media-aanbod van de publieke mediadiensten niet gesponsord.

14. Ingevolge artikel 2.106, tweede lid, onder b, van de Mediawet is het eerste lid niet van toepassing op media-aanbod van educatieve aard.

15. Ingevolge artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet mogen in gesponsord media-aanbod producten of diensten van een sponsor worden vermeld of getoond, behalve als deze een bijdrage in geld heeft gegeven en onverminderd artikel 2.88b, derde lid, aanhef en onderdeel b.

16. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling wordt onder media-aanbod van educatieve aard als bedoeld in artikel 2.106, tweede lid, onderdeel b, van de wet in beginsel verstaan: media-aanbod dat op grond van het CCC is ingedeeld als media-aanbod van educatieve aard. Volledigheidshalve overweegt de rechtbank dat de Regeling nog niet in werking was ten tijde van het bestreden besluit.

17. Ingevolge artikel 7.12, eerste lid, van de Mediawet kan verweerder bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met uitzondering van de artikelen 2.34, eerste lid, 2.58, onderdelen a tot en met c, en e, 2.170 en 2.170b of artikel 5:20 van de Awb aan de overtreder een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 225.000,- per overtreding.

18. In artikel 2.4 van de Beleidslijn Sanctiemaatregelen 2011 (hierna: de Beleidslijn) is bepaald dat verweerder voor de vaststelling van de hoogte van een bestuurlijke boete, met inachtneming van het in artikel 7.12 van de Mediawet 2008 neergelegde boetemaximum, de volgende berekeningsmethodiek hanteert. Voor het bepalen van de ernst van een overtreding zijn de te handhaven normen allereerst onderverdeeld in drie categorieën (A, B en C) met verschillende bandbreedtes. In dit kader wordt vervolgens, voor wat de impact van een overtreding betreft, een onderscheid gemaakt tussen media-instellingen met een landelijk, regionaal of lokaal publieksbereik c.q. verspreidingsniveau. De plaatsing van de betrokken overtreding binnen de in de boetecategorieën weergegeven bandbreedtes is afhankelijk van de aard, de ernst en voor zover relevant de duur van de overtreding. Aan de hand van boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden wordt vervolgens beoordeeld of, en zo ja in welke mate, de overtreding verwijtbaar is, en wordt zodoende de hoogte van de op te leggen boete vastgesteld. De vaststelling van de boetecategorie laat de mogelijkheid onverlet dat door toepassing van artikel 2.13 en/of door de aanwezigheid van boeteverhogende en boeteverlagende factoren buiten de berekeningsmethodiek en/of de bandbreedte van de desbetreffende boetecategorie wordt getreden.

Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.106 en 2.108 van de Mediawet vallen volgens de Beleidslijn onder boetecategorie A.

19. Ingevolge artikel 2.12 van de Beleidslijn, voor zover hier van belang, neemt verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de boete boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden in aanmerking. Een boeteverlagende omstandigheid is onder meer dat de interpretatie van de geschonden norm niet eerder in het toezichtsbeleid van verweerder is betrokken.

20. In beroep heeft eiseres betoogd dat de opgelegde bestuurlijke boetes met betrekking tot de gezondheidsprogramma’s in strijd zijn met het lex certa-beginsel. Zij voert daartoe aan dat de wettelijke bepalingen waarop deze boetes zijn gebaseerd niet voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar zijn. Verwezen wordt in dit verband naar rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Eiseres betwist niet dat zij bedragen heeft ontvangen en dat deze mogelijk als sponsoring gekwalificeerd kunnen worden. Zij betwist wel dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.106, eerste lid, van de Mediawet. Volgens eiseres is de uitzonderingsgrond zoals genoemd in het tweede lid onder b, te weten “media-aanbod van educatieve aard”, van toepassing op de gezondheidsprogramma’s. Verweerder geeft in diverse stadia van zijn besluitvorming een andere uitleg aan het begrip “media-aanbod van educatieve aard”. Voor eiseres was het niet kenbaar noch voorzienbaar dat verweerder voornoemd begrip zou uitleggen zoals hij heeft gedaan. Een wettelijke definitie van het begrip ontbreekt. Inmiddels is in artikel 4 van de Regeling een definitie opgenomen van dit begrip. Deze definitie sluit aan bij de indeling van het CCC. Hoewel verweerder in zijn primaire besluitvorming reeds verwees naar het CCC, bestond er ten tijde van de uitzendingen van de programma’s en ten tijde van het opleggen van de boetes nog geen koppeling van de Regeling met het CCC. Het was voor eiseres daarom niet kenbaar of voorzienbaar dat verweerder aansluiting zou zoeken bij de CCC-indeling. Nu er geen andere bron beschikbaar is kan eiseres enkel terugvallen op de betekenis die het Groot Woordenboek der Nederlandse taal van Van Dale (hierna: Van Dale) geeft aan het woord “educatie”, te weten “opvoeding” of “vorming”. Naar de mening van eiseres passen de gezondheidsprogramma’s geheel binnen de beschrijving die verweerder geeft in het boeterapport, het primaire besluit en het bestreden besluit. Zelfs indien voor eiseres wel kenbaar zou zijn dat verweerder de CCC-indeling zou gebruiken dan nog was de door verweerder gehanteerde interpretatie niet voorzienbaar voor eiseres, aangezien deze CCC-indeling is opgebouwd uit meerdere domeinen.

21. De rechtbank zal allereerst kort ingaan op de inhoud van de gezondheidsprogramma’s.

Gezond Idee TV

22. Het betreft een vijfdelige programmareeks over gezond leven dat is gebaseerd op het tijdschrift Gezond Idee van UMC+ en het wordt geproduceerd door het academisch ziekenhuis Maastricht (hierna: het azM). Het programma wordt opgenomen in en rond het azM. In de betreffende uitzending van 27 september 2014 zijn verschillende artsen aan het woord. Een cardioloog vertelt iets over hartreanimatie, een vestibuloog bespreekt het evenwichtssysteem en een internist vertelt iets over de effecten van alcoholgebruik op het menselijk lichaam. Verder wordt verslag gedaan van een reanimatiecursus die georganiseerd werd door de Universiteit Maastricht.

VieCuri Matinee

23. Dit programma behandelt onderwerpen over wetenschap en gezondheid. Het wordt opgenomen in het VieCuri Medisch Centrum in Venlo tijdens de VieCuri Matinee, een open middag die tweemaal per jaar wordt georganiseerd rond een bepaald gezondheidsthema. De uitzending van 18 mei 2014 had als thema “Reis door het brein”. Er wordt verder verslag gedaan van de open middag en een neuroloog vertelt iets over de uitkomsten van neuropsychologisch onderzoek aangaande het onderscheid tussen talent en hetgeen men kan leren.

Zelf & Co

24. Dit betreft een vijfdelige programmareeks over Limburgers die zelf zorg krijgen of bieden. Verder wordt de kijker inzicht geboden in de wijze waarop de zorg en het welzijn vanaf 2015 kan worden georganiseerd.

26. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat de gezondheidsprogramma’s zijn gesponsord. De vraag die voorligt is of deze programma’s gesponsord mochten worden en derhalve vallen onder het toepassingsbereik van artikel 2.106, tweede lid, onder b, van de Mediawet.

27. De rechtbank overweegt dat het in artikel 2.106, tweede lid, van de Mediawet, neergelegde “media-aanbod van educatieve aard” een uitzonderingsgrond betreft. Deze uitzonderingsgrond is ingevoerd bij inwerkingtreding van de huidige Mediawet op 1 januari 2009. Omdat het een uitzonderingsgrond op een (sponsor)verbod betreft, rechtvaardigt dit naar het oordeel van de rechtbank een beperkte uitleg van het begrip “educatie”.

28. De rechtbank stelt vast dat verweerder voor de uitleg van het begrip “educatie” primair aansluiting heeft gezocht bij de taalkundige betekenis die Van Dale hieraan geeft, te weten “opvoeding” of “vorming”. Verweerder heeft in dit kader gesteld dat educatief media-aanbod vormend of opvoedend is, als het gericht is op bevordering van het leerproces of de persoonlijke ontwikkeling en de informatie met het oog daarop op een gestructureerde of didactische wijze wordt aangeboden. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht wat onder didactische elementen dient te worden verstaan. Verweerder heeft daarbij verwezen naar het jeugdprogramma Willem Wever. In dit programma wordt een bepaald onderwerp uitgelicht waarna vervolgens vragen worden opgeworpen, die later in het programma worden beantwoord. Het gaat daarbij volgens verweerder om het oogmerk van het programma: het vergroten van de kennis van de kijker. Als voorbeelden van andere educatieve programma’s van de Nederlandse Publieke Omroep (hierna: de NPO) heeft verweerder genoemd: Andere Tijden, Klokhuis en SchoolTV Weekjournaal.

29. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, gelet op het voorgaande, op het standpunt kunnen en mogen stellen dat voor eiseres voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar is wat onder het begrip “educatie” moet worden verstaan en dat de gezondheidsprogramma’s daar niet onder vallen. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat een begrip niet nader is omschreven in de wet of in de beleidsregels niet betekent dat het reeds daarom onvoldoende duidelijk is en een nadere precisering behoeft. Verweerder heeft hierbij terug mogen grijpen op de taalkundige betekenis van het begrip “educatie”. Gelet hierop kan eiseres’ beroep op strijdigheid met het lex certa-beginsel niet slagen. De rechtbank komt hierdoor evenmin toe aan een beoordeling van eiseres’ beroepsgronden die zien op de CCC-indeling van de NPO, waarnaar verweerder heeft verwezen ter ondersteuning en aanvulling van zijn primaire standpunt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de gezondheidsprogramma’s geen educatief karakter hebben, nu zij – naar hun aard en inhoud – de kijker vooral voorlichting geven, tips geven en informeren over de producten en diensten van de sponsor. Weliswaar kan niet worden uitgesloten dat de gezondheidsprogramma’s een of meerdere educatieve elementen bevatten, maar hierbij is doorslaggevend dat deze programma’s niet het oogmerk hebben de kennis van de kijker te vergroten, maar eerder informatief van aard zijn. Dit in tegenstelling tot de door verweerder in de vorige rechtsoverweging aangehaalde programma’s van de NPO die duidelijk blijk geven van een educatief karakter, gelet op de hierin vervatte didactische elementen. Aangezien sprake is van een uitzondering op het sponsorverbod en het begrip “educatie” daarom beperkt wordt uitgelegd, had het op de weg van eiseres gelegen om de nodige voorzichtigheid te betrachten bij de sponsoring van deze programma’s. Eiseres had inlichtingen kunnen inwinnen bij verweerder alvorens tot uitzending over te gaan. Eiseres heeft dit niet gedaan. Het vorenstaande klemt temeer nu, zoals reeds in rechtsoverweging 1 is overwogen, op eiseres de verantwoordelijkheid rust dat haar programma’s in overeenstemming zijn met de Mediawet. Dat eiseres – wat daar ook van zij – zegt te hebben vertrouwd op een (externe) juridisch adviseur, ontslaat haar niet van die eigen verantwoordelijkheid. Nu media-aanbod van eiseres is gesponsord en daarvoor de uitzondering voor “media-aanbod van educatieve aard” niet van toepassing is, heeft verweerder terecht vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.106, eerste lid, van de Mediawet.

30. Eiseres heeft voorts betoogd dat de opgelegde boete ten aanzien van het programma Kunst op de Bonnefooi in strijd is met het lex certa-beginsel. Zij voert daartoe aan dat de wettelijke bepalingen waarop deze boete is gebaseerd niet voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar zijn. Verwezen wordt in dit verband naar rechtspraak van het EHRM en de Afdeling. Door eiseres wordt niet betwist dat het Bonnefantenmuseum heeft opgetreden als sponsor en dat zij een bijdrage in geld heeft ontvangen. Wel wordt betwist dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet. Het begrip “producten of diensten van een sponsor” wordt niet nader gedefinieerd in de Mediawet, de wetsgeschiedenis en de Beleidsregels sponsoring publieke media-instellingen. Het was daarom voor eiseres niet duidelijk en voorzienbaar dat hieronder naast de producten of diensten van de culturele instelling zelf, ook werken van derden vielen die door deze instelling toegankelijk worden gemaakt voor het publiek. In programma’s van culturele aard wordt verslag gedaan van thema’s op het gebied van kunst, literatuur, film of theater. Dit betreft vrijwel altijd cultureel aanbod dat door een culturele instelling op een of andere wijze voor het publiek toegankelijk wordt gemaakt. Het verbod op het tonen of vermelden van producten of diensten kan tegen deze achtergrond alleen zien op het product of dienst dat de sponsor daadwerkelijk aanbiedt, te weten toegang tot dit culturele aanbod. In de uitzending van 9 september 2014 heeft eiseres enkele kunstwerken van de Amerikaanse kunstenaar David Hammons (hierna: Hammons) laten zien waarbij de artistiek directeur van het museum een toelichting heeft gegeven. Deze kunstwerken zijn tijdelijk in bruikleen gegeven aan het Bonnefantenmuseum en zijn daarom geen product of dienst van het Bonnefantenmuseum. De enige dienst die het Bonnefantenmuseum kan aanbieden is toegang tot haar collectie en dat is niet gebeurd. De getoonde kunstwerken zijn unieke stukken en het doel van het programma is het grotere publiek bekend te maken met en te informeren over deze kunstwerken. Het ligt voor de hand dat hierbij gebruik wordt gemaakt van de expertise van de artistiek directeur. Volgens eiseres staat artikel 2.108 van de Mediawet hieraan niet in de weg. Het is bovendien moeilijk voor te stellen wat het Bonnefantenmuseum had kunnen doen om niet in strijd te handelen met de uitleg die verweerder geeft. Daar komt bij dat de eerdere besluiten van verweerder geen aanknopingspunten bieden voor het standpunt van verweerder.

31. De rechtbank zal allereerst kort ingaan op de inhoud van het programma Kunst op de Bonnefooi.

Kunst op de Bonnefooi

32. In deze programmareeks ontdekken Limburgers het Bonnefantenmuseum in Maastricht. Het programma wordt grotendeels opgenomen in het museum en het museum heeft in 2013 en 2014 een financiële bijdrage geleverd van € 3000,- voor acht afleveringen. In de betreffende uitzending van 9 september 2014 komen werken in beeld die in het museum ten toon zijn gesteld. Er staan twee werken van kunstenaar Hammons centraal en de artistiek directeur van het museum geeft hierop een toelichting.

33. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geding is dat het programma Kunst op de Bonnefooi gekwalificeerd kan worden als media-aanbod van culturele aard, waardoor dit programma voor sponsoring in aanmerking komt. Het programma is gesponsord door het Bonnefantenmuseum, nu deze een bijdrage in geld heeft verstrekt. Wat partijen thans verdeeld houdt is de vraag of in het programma producten of diensten van de sponsor zijn getoond. De rechtbank beantwoordt deze vraag als volgt.

34. De rechtbank overweegt dat, nog daargelaten of de in het programma getoonde kunstwerken al dan niet gekwalificeerd kunnen worden als producten afkomstig uit de collectie van het museum of afkomstig van een derde, in de onderhavige zaak doorslaggevend is dat er een dienst van het Bonnefantenmuseum is getoond, te weten het tonen van kunstwerken. Dat, zoals eiseres heeft betoogd, het Bonnefantenmuseum geen producten of diensten heeft aangeboden door entreekaartjes te tonen of kortingsacties aan te kondigen teneinde meer kijkers ertoe te bewegen het museum te bezoeken, doet hier niet aan af. Hoewel het begrip “dienst” in zijn algemeenheid een niet nader ingekleed begrip betreft, is het in de onderhavige context helder en duidelijk. Immers, het tonen van kunstwerken is bij uitstek een dienst die verricht wordt door een museum. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het begrip “dienst” voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar is en daarom geen nadere precisering behoeft. Van strijd met het lex certa-beginsel is de rechtbank niet gebleken. Nu eiseres een dienst heeft getoond van het Bonnefantenmuseum, terwijl dat museum een bijdrage in geld heeft verstrekt, heeft verweerder terecht vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.108, eerste lid, van de Mediawet.

35. Eiseres heeft daarnaast betoogd dat in haar geval een boeteverlagende omstandigheid aan de orde is. Zij verwijst daartoe naar artikel 2.12 van de Beleidslijn waarin is opgenomen dat verweerder boeteverlagende omstandigheden bij zijn besluitvorming in aanmerking neemt. Ten onrechte heeft verweerder hieraan geen gevolg gegeven. In het onderliggende geval doet zich de situatie voor dat de interpretatie van de geschonden norm niet eerder in het toezichtsbeleid van verweerder betrokken is geweest en aldus voor eiseres niet kenbaar is geweest. De tekst van de Beleidslijn is helder en laat verweerder op dit punt geen discretionaire bevoegdheid, aldus eiseres.

36. Verweerder heeft toegelicht dat daarmee niet bedoeld is een korting toe te passen op iedere zaak waarbij een bepaalde overtreding voor de eerste maal wordt geconstateerd; het betreft situaties waarin een norm nog nadere interpretatie behoeft in de uitvoeringspraktijk. Zoals hiervoor reeds is overwogen, zijn de begrippen “media-aanbod van educatieve aard” en “product of dienst van een sponsor” voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar. Deze begrippen behoeven daarom geen nadere omschrijving en interpretatie. Verweerder heeft om die reden geen aanleiding hoeven zien om op grond hiervan tot (verdere) matiging van de opgelegde boetes over te gaan.

37. Tot slot doet eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij voert daartoe aan dat de documentaire “Het nieuwe Rijksmuseum” gesponsord is door het Rijksmuseum en de ING Bank. Voor eiseres is niet kenbaar of te achterhalen of een of beide sponsoren een bijdrage in geld hebben verstrekt. Wanneer dit wel het geval is, is die situatie vergelijkbaar met de situatie van eiseres. Verweerder had in dat geval zijn toezichthoudende bevoegdheden moeten inzetten dan wel in het geval van het programma Kunst op de Bonnefooi af moeten zien van het gebruik van deze bevoegdheden. Verder verwijst eiseres naar de rubricering die de NTR in vergelijkbare gezondheidsprogramma’s hanteert, te weten “Educatie”. Het is volgens eiseres aan verweerder om aan te tonen dat bij de sponsoring van de documentaire “Het nieuwe Rijksmuseum” en bij de rubricering door de NTR geen sprake is geweest van een situatie die vergelijkbaar is met de situatie van eiseres.

38. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het in de eerste plaats op de weg van eiseres om haar beroep op het gelijkheidsbeginsel te voorzien van een deugdelijke onderbouwing. In het onderhavige geval is hiervan geen sprake. Het is niet aan verweerder om eiseres hierin te faciliteren wanneer zij geen begin van bewijs heeft geleverd. Verder volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat het weliswaar juist is dat verweerder bij de rubricering van programma’s in beginsel aansluit bij de CCC-indeling, maar dat verweerder geen toezicht houdt op het rubriceren van programma’s. De vraag of een programma terecht in de CCC-indeling is aangemerkt als educatief is eerst van belang indien het programma – zoals in de zaak van eiseres aan de orde is – in het licht van de artikelen 2.106 en 2.108 van de Mediawet wordt gesponsord. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet.

39. Resumerend is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht is overgegaan tot het opleggen van de onderhavige boetes. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om tot (een verdere) matiging van deze boetes over te gaan.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E.A. Willemsen (voorzitter), mr. K.M.P. Jacobs en

mr. P.H. Broier, (leden), in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 januari 2018.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 31 januari 2018

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.