CBb, 13-12-2017, nr. 16/861

De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 25 augustus 2016 (de aangevallen uitspraak).

[appellant] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2017. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. J.H. Eleveld en A. Aantjes. [appellant] (in de persoon van [naam 1] ) is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.

Het hoger beroep is gericht tegen de gedeeltelijke vernietiging door de rechtbank van het besluit op bezwaar van de staatssecretaris van 29 januari 2016 (het bestreden besluit) voor zover dit betrekking heeft op aan [appellant] opgelegde bestuurlijke boetes wegens een aantal overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2014. Dit betreft de boetes ter zake van overtreding 3: het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie door de landbouwer (artikelen 34 en 35 van de Msw, artikelen 34, eerste lid, 36, aanhef en onder b, en 69 van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikelen 40 en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw; boete € 300,00), overtreding 5: het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (artikelen 7, 8, aanhef en onder a, en 9 van de Msw en artikel 126 van de Uitvoeringsregeling Msw; boete € 25.410,00) en overtreding 6: het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm (artikelen 1, aanhef en onder u, v en w, 7, 8, aanhef en onder c, en 11 van de Msw, artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikelen 29a en 30 van de Uitvoeringsregeling Msw; boete € 3.674,00).

Deze overtredingen zijn volgens de rechtbank ten onrechte vastgesteld, omdat de percelen 1 tot en met 13 en PZ 8 en 16 (hierna ook: de percelen) ten onrechte niet als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond zijn aangemerkt. Deze percelen liggen op de voormalige vuilstortplaatsen [plaats 2] , [plaats 3] en [plaats 4] en worden door [appellant] gepacht. Genoemde percelen bestaan voor het merendeel uit een laag van ongeveer 0,8 tot 1 meter teelaarde die ter afdekking over de vuilstortplaatsen is aangebracht, taluds van de vuilstortplaatsen en enkele bermen. Perceel 4 betreft een perceel grond dat bestemd is geweest voor uitbreiding van de vuilstortplaats te [plaats 3] . Op de percelen groeit gras, dat [appellant] maait, afvoert en (mede) gebruikt als veevoer.

De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigd en het primaire besluit van 23 september 2015 herroepen, telkens voor zover het betreft de boetes voor de overtredingen 3, 5 en 6, en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Voorts heeft de rechtbank de staatssecretaris opgedragen het betaalde griffierecht aan appellant te vergoeden en heeft zij de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.984,-.

De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen (waarin [appellant] is aangeduid met eiser):

“4.5. Bij de beantwoording van de vraag of de percelen 1 tot en met 13, PZ 8 en 16 landbouwgrond zijn, dienen alle feiten en omstandigheden van het geval te worden betrokken. (…) Op grond van de pachtovereenkomst dienen de percelen gemaaid te worden, het gras afgevoerd te worden en is toegestaan het gras te gebruiken als diervoer. Blijkens de verklaring van de heer [naam 2] , teamleider bij [bedrijfsnaam] , is voor [bedrijfsnaam] doel van de overeenkomst geweest de percelen te onderhouden. Voor eiser biedt de overeenkomst ruimte het grasland te gebruiken voor agrarische doeleinden. Feitelijk wordt het gras gemaaid en gehooid en is het bestemd voor het gebruik op het agrarisch bedrijf van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de percelen aan te merken als landbouwgrond, meer specifiek grasland, als bedoeld in de Msw. Dat grond alleen als landbouwgrond kan worden aangemerkt als er mest op mag worden uitgereden volgt niet uit de Msw of de daarop gebaseerde regelgeving. Het feit dat eiser, indien hij dierlijke mest wil uitrijden, in overleg met [bedrijfsnaam] moet treden kan dan ook niet van betekenis zijn bij de beoordeling of er sprake is van landbouwgrond. Ook het feit dat de grond de bestemming delfstoffenwinning heeft acht de rechtbank in dit geval niet van betekenis.

Voorts dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of er sprake is van landbouwgrond die tot het bedrijf van eiser behoort. De grond moet in het kader van de normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik zijn en eiser moet de feitelijke beschikkingsmacht kunnen uitoefenen over de grond. Het maaien, hooien en het gebruiken van het gras als veevoer past binnen de normale bedrijfsvoering van het bedrijf van eiser. Dit alles kan hij doen op grond van de pachtovereenkomst. In de pachtovereenkomst is slechts een minimaal aantal maaimomenten opgenomen, eiser kan dus zelf besluiten vaker te maaien. Het is eiser niet toegestaan om andere gewassen te telen dan gras. Om de percelen te kunnen bemesten en beweiden dient eiser in overleg te treden met [bedrijfsnaam] . Echter deze voorwaarden beperken eiser niet in zijn normale bedrijfsvoering. Eiser heeft ter zitting (onbetwist) gesteld dat de betreffende percelen geen bemesting behoeven omdat de grond al zeer rijk is. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat eiser de feitelijke beschikkingsmacht kan uitoefenen over de gronden.

De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat de percelen 1 tot en met 13, PZ 8 en 16 ten onrechte niet zijn aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. (…)”.

De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld, omdat hij van mening is dat de percelen 1 tot en met 13 en PZ 8 en 16 niet als tot het bedrijf behorende landbouwgrond zijn aan te merken, zodat de overtredingen 3, 5 en 6 terecht zijn vastgesteld. Genoemde percelen zijn volgens de staatssecretaris, met uitzondering van perceel 4, niet aan te merken als grasland als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder q, van de Msw, omdat het gras dat wordt gemaaid moet worden afgevoerd en niet bestemd is om te worden gebruikt als veevoer. Het gras is door de verpachter van deze percelen voorgeschreven om de voormalige vuilstortplaatsen en aangrenzende percelen af te dekken. Voor het onderhouden van deze percelen moet dit gras worden gemaaid en omdat de percelen er goed onderhouden moeten uitzien, verlangt de verpachter dat het maaisel wordt afgevoerd. Daarmee is geen sprake van ‘gras dat wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer’. Het feit dat deze gronden als bestemming delfstofwinning hebben is volgens de staatssecretaris van betekenis, omdat daardoor de teelt van gras – als afdeklaag en niet als ruwvoer – in de juiste context wordt geplaatst en een indicatie is dat er mogelijk geen sprake is van landbouwgrond/grasland.

De staatssecretaris voert verder aan dat, als er al sprake is van landbouwgrond, er geen sprake is van tot het bedrijf van [appellant] behorende oppervlakte landbouwgrond, omdat [appellant] niet beschikt over de daarvoor vereiste feitelijke beschikkingsmacht. De gebruikstitel is volgens de staatssecretaris een onderhoudscontract/pachtcontract voor delen van een (voormalige) vuilstortplaats. Door [appellant] worden die gronden, waarop gras groeit, op grond van de genoemde overeenkomst gemaaid. [appellant] kan slechts in overleg met de verpachter de percelen bemesten en/of beweiden. [appellant] kan teelt- en bemestingsplan niet op elkaar afstemmen en in onderlinge samenhang uitvoeren. [appellant] is immers afhankelijk van medewerking van de verpachter van de gronden. Daaraan doet niet af dat de gewenste medewerking is verkregen. De verklaring van de teamleider van [bedrijfsnaam] dat ‘de bedoeling van het contract is dat de terreinen onderhouden worden’ spreekt voor zich. De percelen moeten gemaaid worden op de in de pachtovereenkomst opgegeven momenten, zodat de locaties goed bereikbaar zijn en het geheel een verzorgde uitstraling heeft. Het toepassen van dierlijke mest mag enkel in overleg met de verpachter. Verder moet [appellant] op grond van de pachtovereenkomst op de in geding zijnde gronden onder meer werkzaamheden aan de percelen door derden toestaan en is een pachtsom van tien euro per jaar geen reguliere pachtprijs voor het pachten van 60 hectare landbouwgrond, aldus de staatssecretaris.

4. [appellant] stelt dat het gras wel degelijk wordt gebruikt als veevoer en dat hij wel de beschikkingsmacht heeft, omdat het hem vrijstaat de percelen te beweiden en bemesten, zij het na overleg met de verpachter. Het overleg met de verpachter is in feite een formaliteit en heeft in de praktijk nauwelijks invulling gekregen. [appellant] stelt vanwege de hoge pachtprijzen voor landbouwgrond in de regio op zoek te zijn gegaan naar alternatieven. [appellant] heeft zelf de verpachter benaderd. Dat heeft geresulteerd in een lage pachtprijs. De verpachter heeft geen ander belang dan het in goede staat behouden van de gronden.

Het College overweegt dat in het midden gelaten kan worden of de percelen 1 tot en met 13 en PZ 8 en 16 landbouwgrond zijn, omdat deze percelen in elk geval, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet tot het bedrijf van [appellant] behoren. In dit verband roept het College het volgende in herinnering. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613 en van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 107 e.v.) als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die 'grondgebruiksverklaringen' worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.

[appellant] pacht de percelen en beschikt dus over een gebruikstitel. De pachtovereenkomst stelt echter beperkingen aan het gebruik van de percelen door [appellant] , onder meer de verplichting van [appellant] de percelen ten minste drie keer per jaar te maaien (voor 15 juni, voor 1 augustus en voor 31 oktober) en het gras af te voeren, het verbod zonder schriftelijke toestemming van de verpachter dieren op het verpachte te laten lopen en de verplichting ervoor te zorgen dat de locaties het hele seizoen door een verzorgde uitstraling hebben. [appellant] stelt weliswaar dat hij vrij was de percelen te beweiden en te bemesten, maar vast staat dat hij daarover eerst moest overleggen met de verpachter. Het voorgaande brengt mee dat [appellant] niet de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen had, nu hij in de praktijk niet in staat was teelt- en bemestingsplan op elkaar af te stemmen. Deze percelen zijn daarom niet te beschouwen als tot het bedrijf van [appellant] behorende oppervlakte landbouwgrond.

6. Gelet op het voorgaande slaagt het door de staatssecretaris ingestelde hoger beroep. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover aangevallen. Het College zal, nu de in artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht omschreven omstandigheden niet aan de orde zijn, de zaak niet terugwijzen naar de rechtbank, maar zelf het bestreden besluit beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden die de rechtbank onbesproken heeft gelaten.

Het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Het is vaste rechtspraak dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant] heeft aan de door of namens de staatssecretaris verstrekte informatie niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen ontlenen dat de hier in geding zijnde percelen tot zijn bedrijf behoorden, reeds omdat die informatie algemeen van aard was en niet toegesneden op de percelen.

Voorts heeft [appellant] gevraagd de boetes te matigen. Het College ziet hiervoor geen aanleiding, omdat de hierboven onder 5.1 aangehaalde jurisprudentie bekend verondersteld mag worden bij [appellant] en zij daarmee dus rekening had kunnen houden, terwijl [appellant] ook overigens geen argumenten heeft aangevoerd die tot matiging van de opgelegde boetes moeten leiden.

8. Het hiervoor overwogene brengt mee dat het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dit besluit betrekking heeft op de boetes voor de overtredingen 3, 5 en 6, niet slaagt. [appellant] mocht de percelen 1 tot en met 13 en PZ 8 en 16 niet toevoegen aan de oppervlakte landbouwgrond op basis waarvan de gebruiksnormen worden berekend. De overtredingen 3, 5 en 6 zijn daarom terecht vastgesteld, evenals de daarvoor opgelegde boetes.

9. Gelet op het voorgaande zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit op bezwaar van 29 januari 2016 heeft vernietigd en het primaire besluit van 23 september 2015 heeft herroepen telkens voor zover het betreft de boetes voor de overtredingen 3, 5 en 6, bepaald heeft dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de staatssecretaris heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en hem heeft opgedragen het griffierecht te vergoeden. Aangezien het door [appellant] ingestelde beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is, zal het College, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep alsnog ongegrond verklaren.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College:

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van25 augustus 2016, kenmerk BRE 16/1383, voor zover de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit op bezwaar van 29 januari 2016 heeft vernietigd en het primaire besluit van 23 september 2015 heeft herroepen telkens voor zover het betreft de boetes voor de overtredingen 3, 5 en 6, bepaald heeft dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de staatssecretaris heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en hem heeft opgedragen het griffierecht te vergoeden;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant] tegen het bestreden besluit op bezwaar van 29 januari 2016 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 december 2017.

w.g. A. Venekamp w.g. M.B. van Zantvoort