Rb. Midden-Nederland, 04-06-2014, nr. UTR 14/292

Bij besluit van 5 april 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiser verleende standplaatsvergunning voor het innemen van een standplaats aan de Energieweg in Dronten, ingetrokken.

Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Het verzoek is bij uitspraak van 23 juli 2013 afgewezen (UTR 13/2938). Bij besluit van 10 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser deels gegrond en deels ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en G. Topper.

De rechtbank stelt vast dat eiser de in het beroepschrift vermelde beroepsgrond over verrekening van de in bezwaar toegekende proceskostenvergoeding met een openstaande schuld bij het zelfstandigenloket Flevoland, ter zitting heeft ingetrokken. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing laten.

De hierna volgende feiten en omstandigheden acht de rechtbank van belang voor de beoordeling van het geschil. Vanaf 2001 exploiteert eiser een snackwagen. Hij heeft een aantal keren verschillende standplaatsen in de gemeente Dronten toegewezen gekregen. Verweerder heeft op 14 december 2011 een overeenkomst opgesteld die door eiser en verweerder is ondertekend. Op 22 december 2011 heeft een gesprek tussen eiser en verweerder plaatsgevonden. Bij besluit van 30 januari 2012 heeft verweerder een standplaatsvergunning aan eiser verleend voor de eerder genoemde standplaats, en daaraan een aantal voorschriften/afspraken verbonden. Op 11 februari 2013 heeft verweerder een brief aan eiser gezonden, waarin hij eiser erop wijst dat de overeengekomen afspraken niet zijn nagekomen, nu hij de standplaatsvergoeding voor de maanden januari en februari 2013 niet heeft voldaan. Eiser is daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken de standplaatsvergoeding alsnog te betalen. Vervolgens heeft eiser alsnog op 25 februari 2013 aan de betalingsverplichting voor de maanden januari en februari voldaan. Nadat hij de standplaatsvergoeding voor maart en april 2013 niet (tijdig) had voldaan, heeft de onder ‘Procesverloop’ vermelde besluitvorming plaatsgevonden.

Het verzoek om een voorlopige voorziening dat tijdens de bezwaarprocedure is ingediend, is bij uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter van deze rechtbank van 23 juli 2013 afgewezen. De voorlopige voorzieningenrechter heeft daarbij naar voorlopig oordeel overwogen dat verweerder in redelijkheid mocht overgaan tot het intrekken van de standplaatsvergunning. Wel diende verweerder een aantal aan het primaire besluit klevende gebreken gedurende de bezwaarfase te herstellen.

Op 26 september 2013 heeft er vervolgens een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie bezwaarschriften (commissie). In het advies van 6 november 2013 heeft de commissie verweerder geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren omdat het primaire besluit in strijd was met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft het advies van verweerder niet opgevolgd, en de intrekking van de standplaatsvergunning, met een nadere motivering, gehandhaafd.

Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit een wettelijke grondslag ontbeert. De voorschriften die in de standplaatsvergunning staan onder het kopje ‘voorschriften’ hebben een basis in wettelijke bepalingen, en zijn bedoeld ter bescherming van het publiekrechtelijk belang. Dit is ook in overeenstemming met artikel 1:4, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Dronten 2012 (Apv). Dit geldt niet voor de financiële afspraken die tussen partijen zijn gemaakt in de brief van 14 december 2011, en die ook zijn vermeld in de aan hem verstrekte standplaatsvergunning. Deze afspraken hebben een privaatrechtelijke grondslag. Verder is de afspraak dat de standplaatsvergoeding voor de eerste van de maand betaald dient te worden in strijd met artikel 8 van de Verordening Precariobelasting 2012 (Precarioverordening). Het is op basis van artikel 11 van de Precarioverordening niet mogelijk om, zonder dat het verbod op willekeur wordt overtreden, nadere regels te stellen voor een individueel geval, nu deze bepaling bedoeld is voor het stellen van nadere algemeen verbindende voorschriften.

De commissie heeft in haar advies opgenomen dat onduidelijk is op welke grond de standplaatsvergunning is ingetrokken. Artikel 1:6, aanhef en onder c, van de Apv is volgens de commissie niet aan de orde, nu de financiële afspraken die tussen eiser en verweerder zijn gemaakt geen onderdeel uit maken van de vergunningvoorschriften.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gemaakte financiële afspraken wel een vergunningvoorschrift betreffen, en dat dus aan artikel 1:6, aanhef en onder c, van de Apv is voldaan. Daarbij is allereerst verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 juli 2013. De voorzieningenrechter gaat er daarbij ook vanuit dat sprake is van een vergunningvoorschrift. Voorts heeft verweerder naar voren gebracht dat niet voor niets de financiële afspraken uitdrukkelijk zijn opgenomen in de standplaatsvergunning. Voorts is het stellen van nadere regels niet in strijd met de precarioverordening, nu het op grond van artikel 13 van de Precarioverordening is toegestaan om nadere regels te stellen, aldus verweerder.

Ingevolge artikel 1:4, eerste lid, van de Apv kunnen aan een vergunning of ontheffing voorschriften en/of beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.

Op grond van artikel 1:6, aanhef en onder c, van de Apv kan de vergunning worden ingetrokken indien de aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.

In artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Derde herziene beleidsregel Standplaatsen Dronten 24 januari 2012 (de Beleidsregel) is bepaald dat het college de vergunning kan intrekken wanneer de houder voorschriften van de vergunning of bepalingen van de Algemene plaatselijke verordening met betrekking tot standplaatsen overtreedt.

In de standplaatsvergunning staat onder het kopje ‘Afspraken’ vermeld dat eiser de standplaatsvergoeding voor de eerste van iedere maand moet voldoen, verhoogd met een aflossing van € 50,-. In de vergunning staat ook dat wanneer eiser niet aan zijn financiële verplichtingen voldoet, hij de standplaats in de maand daarop niet meer mag innemen. De afspraken komen dan te vervallen en de standplaatsvergunning wordt ingetrokken.

De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak als uitgangspunt genomen dat de onder punt 7 van deze uitspraak opgenomen financiële afspraak een aan de vergunning verbonden voorschrift betreft. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in deze fase van de procedure anders over te oordelen. De rechtbank acht daarvoor niet bepalend onder welk kopje de betreffende afspraak staat. De financiële afspraak is, behalve dat zij in de overeenkomst van 14 december 2011 vermeld staat, expliciet vermeld in de verleende standplaatsvergunning. Verder staat daarin uitdrukkelijk dat wanneer de afspraak niet wordt nagekomen, dit een intrekking van de standplaatsvergunning tot gevolg heeft. Dit acht de rechtbank voldoende om de gemaakte afspraak als een aan de vergunning verbonden voorschrift aan te merken. De rechtmatigheid van het vergunningvoorschrift kan in deze procedure niet meer aan de orde komen, nu tegen de standplaatsvergunning geen rechtsmiddelen zijn aangewend en deze inmiddels in rechte vast staat. De rechtbank komt daardoor niet toe aan de vraag of het vergunningvoorschrift al dan niet in strijd is met de Precarioverordening. De grond slaagt niet.

De rechtbank is, net als de voorzieningenrechter, van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat eiser het onder punt 7 van deze uitspraak vermelde voorschrift verbonden aan de standplaatsvergunning niet is nagekomen. Vaststaat dat eiser ten tijde van het primaire besluit de standplaatsvergoedingen voor de maand maart en april 2013 niet had voldaan. Dat eiser op 8 en 15 april 2013 alsnog deze betalingen heeft verricht, laat deze vaststelling onverlet. Daarmee blijft immers overeind dat eiser niet heeft voldaan aan het vergunningvoorschrift dat voor de eerste van elke maand moet worden betaald. Verweerder was op grond van artikel 1:6, aanhef en onder c, van de Apv, gelezen in samenhang met artikel 9 van de Beleidsregel dan ook bevoegd de standplaatsvergunning van eiser in te trekken.

Voorts is door eiser aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, en dat ook ten aanzien van dit punt ten onrechte het advies van de commissie niet is opgevolgd. Er is te weinig rekening gehouden met eisers persoonlijke omstandigheden. Als gevolg van de intrekking van de vergunning is eiser in de bijstand terechtgekomen, terwijl zijn enige wens is om zijn werk als patatbakker te kunnen uitoefenen. Ondanks de benarde financiële positie van eiser, die onder meer is ontstaan doordat hij van verweerder telkens weer van standplaats diende te wisselen, heeft hij wel telkens aan zijn betalingsverplichtingen voldaan, ook voor de maanden februari tot en met april 2013. Eiser is bovendien maar één keer gewaarschuwd. Er is te weinig rekening gehouden met de door eiser gedane investeringen, de economische omstandigheden en eisers financiële belang.

Ten aanzien van het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel heeft de voorzieningenrechter overwogen dat uit het primaire besluit niet blijkt waarom het intrekken van de standplaatsvergunning niet in strijd is met deze beginselen, en dat verweerder dit punt daarom nader in het besluit op bezwaar zal moeten motiveren. De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 23 juli 2013 echter voorlopig geoordeeld dat het door eiser aangevoerde geen grond geeft voor het oordeel dat verweerder het belang van eiser bij behoud van de vergunning ten onrechte niet heeft laten prevaleren boven het algemeen belang dat met de intrekking is gediend en dat de intrekking voor eiser onevenredig bezwarend is. De ondubbelzinnige financiële afspraken, die als vergunningvoorschrift zijn opgenomen in de standplaatsvergunning zijn daarbij van belang geacht. Op basis van die afspraken had het eiser duidelijk moeten zijn wat de gevolgen zouden zijn als opnieuw niet of niet tijdig zou worden betaald. Dat eiser flink heeft geïnvesteerd in de standplaats, dat het economisch niet meezit en dat het volgens eiser een kleine betalingsachterstand betrof die bovendien in april al weer was betaald, behoefde verweerder, naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook niet tot een ander standpunt te brengen. Toen eiser voor de maanden maart en, naar later bleek, ook april wederom niet voldeed aan de vergunningvoorschriften was er voor verweerder voldoende aanleiding de standplaatsvergunning in te trekken en heeft hij dus geen andere, minder belastende maatregel hoeven nemen, aldus de voorzieningenrechter.

De commissie heeft in haar advies opgenomen dat eiser onevenredig hard wordt getroffen door de intrekking van de standplaatsvergunning. Daarbij acht de commissie van belang dat eiser meerdere malen flink heeft moeten investeren in een nieuwe standplaats, dat de economische omstandigheden niet meezitten, dat eiser op allerlei manieren probeert zijn financiële situatie te verbeteren, en dat het om een betalingsachterstand van feitelijk twee keer een maand ging, die later alsnog is betaald. Ook acht de commissie het in zekere mate onzorgvuldig dat eiser slechts eenmaal schriftelijk is gewaarschuwd om alsnog aan zijn betalingsverplichting te voldoen.

In het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt dat geen sprake is van strijd met het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel nader gemotiveerd. Ondanks de moeilijke financiële omstandigheden waarin eiser is komen te verkeren acht verweerder de intrekking van de standplaatsvergunning niet onevenredig. De afspraken waren duidelijk en ondubbelzinnig, en in de vergunning stond vermeld wat de consequentie was van het niet nakomen van de afspraken. Nu eiser onverplicht tot aanschaf van een nieuwe snackwagen is overgegaan, is door verweerder geen belang gehecht aan de openstaande lening. Verder heeft verweerder opgemerkt dat eiser nu een uitkering ontvangt op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb), zodat hij niet helemaal zonder inkomsten zit.

Voor de rechtbank staat, net als voor de voorzieningenrechter, vast dat voor beide partijen grote belangen op het spel staan. Het bestreden besluit heeft zonder meer grote gevolgen voor eiser. Zonder standplaatsvergunning is het voor eiser in ieder geval in de gemeente Dronten niet mogelijk zijn snackwagen te exploiteren. Ter zitting heeft eiser bovendien verklaard dat het hem ook nog niet gelukt is om elders een standplaatsvergunning te krijgen. Voor verweerder speelt onder meer een belangrijke rol dat gehandeld wordt overeenkomstig de vergunningvoorschriften en het voorkomen van precedentwerking.

Net als de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat het eiser op basis van de gemaakte financiële afspraken, die als vergunningvoorschrift in de standplaatsvergunning zijn opgenomen, duidelijk had moeten zijn wat de gevolgen zouden zijn als opnieuw niet of niet tijdig zou worden betaald. Verder heeft verweerder mogen meewegen dat het in de risicosfeer van eiser, als ondernemer, ligt om zijn financiële verplichtingen na te komen. Dat verweerder, zoals ter zitting door eiser is betoogd, mede verantwoordelijk is te houden voor de bij eiser ontstane financiële problematiek als gevolg van inrichtingskosten voor de verschillende standplaatsvergunningen en de aanschaf van een nieuwe snackwagen, is de rechtbank niet gebleken. Net als de voorzieningenrechter is de rechtbank bovendien van oordeel dat het niet onzorgvuldig te noemen is dat verweerder eiser voor de maanden januari en februari 2013 nog de kans heeft gegeven om de standplaatsvergoeding te betalen zonder gelijk de standplaats-vergunning in te trekken. Toen eiser voor de maanden maart en april wederom niet voldeed aan de vergunningvoorschriften was er voor verweerder voldoende aanleiding de standplaatsvergunning in te trekken en heeft hij dus geen andere, minder belastende maatregel hoeven nemen. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn standpunt dat het advies van de commissie ten onrechte niet is gevolgd door verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met zijn motivering in het bestreden besluit de door de voorzieningenrechter geconstateerde gebreken ten aanzien van het zorgvuldigheids- en evenredigheidsheidsbeginsel hersteld. De gronden slagen niet.

Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, rechter, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2014.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.