Procestaal: Engels.
HvJ EU, 16-01-2019, nr. C-265/17 P
ECLI:EU:C:2019:23
- Instantie
Hof van Justitie van de Europese Unie
- Datum
16-01-2019
- Magistraten
R. Silva de Lapuerta, A. Arabadjiev, E. Regan, C. G. Fernlund, S. Rodin
- Zaaknummer
C-265/17 P
- Conclusie
J. Kokott
- Roepnaam
Commission/United Parcel Service
- Vakgebied(en)
EU-recht (V)
- Brondocumenten en formele relaties
ECLI:EU:C:2019:23, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 16‑01‑2019
ECLI:EU:C:2018:628, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 25‑07‑2018
Uitspraak 16‑01‑2019
R. Silva de Lapuerta, A. Arabadjiev, E. Regan, C. G. Fernlund, S. Rodin
Partij(en)
In zaak C-265/17 P,*
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 16 mei 2017,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door T. Christoforou, N. Khan, H. Leupold en A. Biolan als gemachtigden,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
United Parcel Service, Inc., gevestigd te Atlanta, Georgia (Verenigde Staten), vertegenwoordigd door A. Ryan, solicitor, F. Hoseinian, advokat, W. Knibbeler, S. A. Pliego en P. van den Berg, advocaten, en F. Roscam Abbing, advocate,
verzoekster in eerste aanleg,
FedEx Corp., gevestigd te Memphis, Tennessee (Verenigde Staten), vertegenwoordigd door F. Carlin, barrister, G. Bushell, solicitor, en N. Niejahr, Rechtsanwältin,
interveniënte in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: R. Silva de Lapuerta, vicepresident van het Hof, waarnemend voor de president van de Eerste kamer, A. Arabadjiev, E. Regan, C. G. Fernlund (rapporteur) en S. Rodin, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 juli 2018,
het navolgende
Arrest
1
Met haar hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 7 maart 2017, United Parcel Service/Commissie (T-194/13, EU:T:2017:144; hierna: ‘bestreden arrest’), waarbij het Gerecht besluit C(2013) 431 van de Commissie van 30 januari 2013 waarin wordt verklaard dat een concentratie onverenigbaar is met de interne markt en de werking van de EER-Overeenkomst (zaak COMP/M.6570 — UPS/TNT Express; hierna: ‘litigieus besluit’), nietig heeft verklaard.
Voorgeschiedenis van het geding
2
Uit het bestreden arrest blijkt dat United Parcel Service Inc. (hierna: ‘UPS’) en TNT Express NV (hierna: ‘TNT’) twee vennootschappen zijn die aanwezig zijn op de markten van internationale expreslevering van kleine pakketten.
3
Op 15 juni 2012 heeft UPS overeenkomstig artikel 4 van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (PB 2004, L 24, blz. 1) haar voornemen om TNT te verwerven ter kennis gebracht van de Commissie.
4
Op 30 januari 2013 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld. Nadat de Commissie had geoordeeld dat de aangemelde concentratie een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging op de betrokken dienstenmarkten in vijftien lidstaten — Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Estland, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Nederland, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Finland en Zweden — zou betekenen, heeft zij deze concentratie onverenigbaar met de interne markt en met de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3) verklaard.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
5
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 april 2013, heeft UPS een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Ter ondersteuning van dit beroep heeft UPS met name een middel inzake schending van de rechten van de verdediging aangevoerd, waarmee zij de Commissie verweet bij de vaststelling van het litigieuze besluit te zijn uitgegaan van een ander econometrisch model dan dat waarover tijdens de administratieve procedure de standpunten waren uitgewisseld.
6
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht dit middel aanvaard en het litigieuze besluit nietig verklaard.
Conclusies van partijen
7
De Commissie verzoekt het Hof:
- —
het bestreden arrest te vernietigen;
- —
de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en
- —
de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige procedure aan te houden.
8
UPS verzoekt het Hof:
- —
de hogere voorziening niet-ontvankelijk en/of niet ter zake dienend te verklaren, of
- —
de hogere voorziening volledig af te wijzen, of
- —
subsidiair, de zaak te beslechten met handhaving van het dictum van het bestreden arrest na wijziging van de motivering, en
- —
de Commissie te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening en van de procedure bij het Gerecht.
Hogere voorziening
Ontvankelijkheid
9
Om te beginnen voert UPS aan dat de hogere voorziening wegens bepaalde procedurele fouten als niet-ontvankelijk en in elk geval als niet ter zake dienend moet worden afgewezen.
10
In de eerste plaats betoogt UPS dat de Commissie kritiek levert op een aantal feitelijke vaststellingen van het Gerecht in het bestreden arrest, maar niet aanvoert dat sprake is van een onjuiste opvatting van de feiten.
11
In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de hogere voorziening volgens artikel 256 VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie beperkt is tot rechtsvragen. Het Gerecht is dus bij uitsluiting bevoegd om de relevante feiten vast te stellen en te beoordelen, alsmede om de bewijsstukken te beoordelen. De beoordeling van de feiten en van de bewijsstukken levert dus, behoudens het geval van een onjuiste opvatting daarvan, geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof in hogere voorziening (arrest van 26 januari 2017, Masco e.a./Commissie, C-614/13 P, EU:C:2017:63, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12
In casu staat vast dat de onjuiste rechtsopvattingen die de Commissie ter ondersteuning van haar hogere voorziening heeft aangevoerd, betrekking hebben op de naleving door het Gerecht van de procedureregels, waaronder de verplichting om zijn beslissingen te motiveren en uitspraak te doen over de bij hem aangedragen middelen en argumenten. Voorts betwist de Commissie de gronden waarop het Gerecht heeft geoordeeld dat zij de tijdens de administratieve procedure in het econometrische model aangebrachte wijzigingen diende mee te delen. Zij betwist ook de juridische gevolgen van een dergelijke niet-mededeling voor de geldigheid van het litigieuze besluit. Anders dan UPS stelt, is de kritiek die de Commissie aldus ten aanzien van het bestreden arrest heeft geuit, niet gericht tegen de feitelijke vaststellingen, maar tegen verschillende onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht.
13
In de tweede plaats betoogt UPS dat de hogere voorziening niet-ontvankelijk is omdat de Commissie met name in de eerste twee onderdelen van haar eerste middel slechts de argumenten herhaalt die het Gerecht in onder meer de punten 176, 181, 185, 186, 198 en 203 tot en met 209 van het bestreden arrest had afgewezen.
14
Het is juist dat een hogere voorziening die beperkt is tot een herhaling van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten, daaronder begrepen die welke waren gebaseerd op feiten die het Gerecht uitdrukkelijk heeft verworpen, niet-ontvankelijk is. Een dergelijke hogere voorziening beoogt immers in werkelijkheid slechts een nieuw onderzoek van het bij het Gerecht ingediende verzoek, waartoe het Hof niet bevoegd is in het kader van een hogere voorziening (arrest van 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commissie, C-449/14 P, EU:C:2016:848, punt 28).
15
Wanneer een rekwirant daarentegen opkomt tegen de uitlegging of de toepassing van het Unierecht door het Gerecht, kunnen de in eerste aanleg onderzochte rechtspunten in hogere voorziening opnieuw worden behandeld. De procedure van hogere voorziening zou immers ten dele aan betekenis verliezen indien de rekwirant zijn hogere voorziening niet op die manier kon baseren op middelen en argumenten die reeds zijn aangevoerd voor het Gerecht (arrest van 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commissie, C-449/14 P, EU:C:2016:848, punt 29).
16
In casu beperkt de Commissie zich in haar hogere voorziening, anders dan UPS stelt, niet tot een herhaling van het betoog dat zij in eerste aanleg heeft gevoerd. Met name in de eerste twee onderdelen van het eerste middel van de hogere voorziening — waarin zij het Gerecht verwijt dat het zich niet heeft uitgesproken over bepaalde argumenten die zij in haar verweer had aangevoerd — bekritiseert de Commissie immers de rechtsgronden waarop het Gerecht zich in het bestreden arrest heeft gebaseerd.
17
In de derde plaats betoogt UPS dat de hogere voorziening in elk geval als niet ter zake dienend moet worden afgewezen omdat zij niet tot gevolg kan hebben dat de zaak, zoals de Commissie vordert, wordt terugverwezen naar het Gerecht. Voor het geval dat haar hogere voorziening wordt toegewezen, verzoekt UPS het Hof immers de nietigverklaring van het litigieuze besluit te handhaven — met een wijziging van de motivering ervan — op grond dat dit besluit gebrekkig is gemotiveerd en de Commissie de rechten van de verdediging heeft geschonden.
18
In dit verband volstaat het erop te wijzen dat de vraag of een hogere voorziening geheel of gedeeltelijk niet ter zake dienend is, geen verband houdt met het onderzoek van de ontvankelijkheid van deze hogere voorziening, maar de gegrondheid ervan betreft.
19
Gelet op een en ander moeten de argumenten die UPS aanvoert om de ontvankelijkheid van de hogere voorziening en van bepaalde middelen ervan te betwisten, in hun geheel worden afgewezen.
Ten gronde
20
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Commissie vier middelen aan. Met deze middelen, waarvan de verschillende onderdelen elkaar gedeeltelijk overlappen, stelt de Commissie in wezen dat het Gerecht op drie punten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. De eerste twee punten betreffen schending van de rechten van de verdediging en de daaruit voortvloeiende gevolgen, en het derde punt betreft de niet-nakoming van de verplichting voor het Gerecht om zijn beslissingen te motiveren.
Schending van de rechten van de verdediging
— Argumenten van partijen
21
Met het tweede en het derde onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening komt de Commissie op tegen de in punt 209 van het bestreden arrest geformuleerde overweging dat ‘de Commissie niet [kan] stellen dat zij niet verplicht was om aan verzoekster het eindmodel van de econometrische analyse mee te delen vóór de vaststelling van het [litigieuze] besluit.’
22
De Commissie betwist het bestaan van een dergelijke verplichting.
23
In de eerste plaats meent de Commissie dat zij na de fase van de mededeling van de punten van bezwaar niet verplicht is de eventuele latere tussentijdse beoordelingen van de elementen waarop haar bezwaren zijn gebaseerd, bekend te maken, aangezien deze beoordelingen tijdens de procedure kunnen veranderen. De beoordeling van het verband tussen de mate van concentratie en de prijzen is in casu gebaseerd op gegevens die door UPS en TNT waren verstrekt. De methode voor de beoordeling van deze gegevens op basis van een econometrisch model is bijgewerkt rekening houdend met de argumenten van UPS. Het ter discussie stellen van de door de Commissie verrichte beoordeling van deze gegevens, houdt geen verband met de rechten van de verdediging, maar met de beoordeling van de gegrondheid van het litigieuze besluit.
24
In de tweede plaats komt de Commissie op tegen de in de punten 199 en 200 van het bestreden arrest uiteengezette gronden waarop het Gerecht in punt 209 van dat arrest heeft geoordeeld dat de Commissie verplicht was om UPS de eindversie van het model mee te delen vóór de vaststelling van het litigieuze besluit. Zij betoogt dat de verwijzing in punt 200 van het bestreden arrest naar het arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 61), niet relevant is. Uit dit arrest blijkt immers dat de Commissie in haar eindbesluit weliswaar geen andere punten van bezwaar in aanmerking mag nemen dan die welke aan de ondernemingen waren meegedeeld, maar dit neemt niet weg dat die mededeling voorlopig is en kan worden gewijzigd, waarbij de enige verplichting ter zake is dat het eindbesluit wordt gemotiveerd.
25
De Commissie meent dat de verwijzing in punt 199 van het bestreden arrest naar het arrest van 9 maart 2015, Deutsche Börse/Commissie (T-175/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:148, punt 247), eveneens niet relevant is. In dit arrest heeft het Gerecht het argument inzake schending van de rechten van de verdediging namelijk afgewezen op grond dat de Commissie niet verplicht was de in de mededeling van punten van bezwaar uiteengezette beoordeling te handhaven, en dat zij evenmin verplicht was in het eindbesluit de eventuele verschillen ten opzichte van haar beoordeling in die mededeling uiteen te zetten.
26
In de derde plaats betoogt de Commissie dat de aanpak door het Gerecht onverenigbaar is met de opzet en de termijnen van verordening nr. 139/2004. Het Gerecht heeft in het bestreden arrest te kennen gegeven dat de Commissie vóór de vaststelling van haar besluit haar volledige interne gedachtegang ter kennis moet brengen van de aanmeldende partijen. Volgens artikel 17, lid 3, van verordening (EG) nr. 802/2004 van de Commissie van 7 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (PB 2004, L 133, blz. 1), strekt het recht van toegang tot het dossier zich niet uit tot interne documenten van de Commissie. Een dergelijke aanpak door het Gerecht, die overigens niet beperkt is tot econometrische analysen, kan de procedure van controle op concentraties — waarvoor zeer korte termijnen gelden — in gevaar brengen.
27
UPS bestrijdt deze argumenten.
— Beoordeling door het Hof
28
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging een algemeen Unierechtelijk beginsel vormt dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is ten opzichte van een bepaalde persoon een bezwarend besluit vast te stellen (arrest van 18 december 2008, Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, punt 36).
29
Voor de procedures van controle op concentraties is dit beginsel neergelegd in artikel 18, lid 3, van verordening nr. 139/2004 en tevens, specifieker, in artikel 13, lid 2, van verordening nr. 802/2004. Deze bepalingen verlangen met name dat de Commissie de aanmeldende partijen schriftelijk mededeling doet van haar bezwaren en een termijn vaststelt waarbinnen deze hun standpunt schriftelijk kenbaar kunnen maken (arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 62).
30
Deze bepalingen worden aangevuld door de bepalingen inzake de toegang tot het dossier, die een corollarium is van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging (arrest van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P en C-219/00 P, EU:C:2004:6, punt 68). Aldus blijkt uit artikel 18, lid 3, van verordening nr. 139/2004 en artikel 17 van verordening nr. 802/2004 dat het dossier na de kennisgeving van de punten van bezwaar toegankelijk is voor de rechtstreeks betrokken partijen, met inachtneming van onder meer het rechtmatige belang van de ondernemingen dat hun bedrijfsgeheimen niet openbaar worden gemaakt, waarbij deze toegang tot de documenten niet van toepassing is op vertrouwelijke informatie en evenmin op interne documenten van de Commissie of van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.
31
De eerbiediging van de rechten van de verdediging vóór de vaststelling van een besluit betreffende de controle op concentraties vereist dan ook dat de aanmeldende partijen in de gelegenheid worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over het werkelijk bestaan en de relevantie van alle gegevens waarop de Commissie haar besluit wil baseren (zie naar analogie arrest van 22 oktober 2013, Sabou, C-276/12, EU:C:2013:678, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32
Met betrekking tot de econometrische modellen die in het kader van de procedures van controle op concentraties worden gebruikt, zij eraan herinnerd dat de noodzakelijke prospectieve analyse ter zake bestaat in een onderzoek van de veranderingen die een concentratie kan teweegbrengen in de factoren die de mededingingssituatie op de betrokken markten bepalen. Bij een dergelijke analyse moet worden onderzocht welke oorzaken welke gevolgen kunnen hebben, om uit te maken welke de meest waarschijnlijke scenario's zijn (arrest van 15 februari 2005, Commissie/Tetra Laval, C-12/03 P, EU:C:2005:87, punten 42 en 43).
33
In dit verband maakt het gebruik van econometrische modellen het mogelijk de voorgenomen concentratie beter te begrijpen, doordat bepaalde gevolgen ervan worden geïdentificeerd en, in voorkomend geval, gekwantificeerd, en aldus de kwaliteit van de besluiten van de Commissie te verbeteren. Wanneer de Commissie van plan is haar besluit op dergelijke modellen te baseren, moeten de aanmeldende partijen dan ook de mogelijkheid krijgen hun opmerkingen ter zake uiteen te zetten.
34
De openbaarmaking van deze modellen en van de methodologische keuzen die aan deze modellen ten grondslag liggen, is te meer geboden daar zij, zoals de advocaat-generaal in punt 43 van haar conclusie heeft opgemerkt, bijdraagt tot de billijkheid van de procedure overeenkomstig het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde beginsel van behoorlijk bestuur.
35
De Commissie stelt evenwel dat zij niet verplicht is alle wijzigingen bekend te maken die zijn aangebracht in een model dat met medewerking van de partijen bij de concentratie is ontwikkeld en waarop de meegedeelde punten van bezwaar zijn gebaseerd. De Commissie beklemtoont dat de punten van bezwaar in dat stadium kunnen evolueren en dat de wijzigingen van de modellen kunnen worden gelijkgesteld met wijzigingen van interne documenten, waarop het recht van toegang tot het dossier niet van toepassing is.
36
De mededeling van de punten van bezwaar is naar de aard ervan voorlopig en kan door de Commissie bij haar latere beoordeling op basis van de door de partijen in hun antwoorden gemaakte opmerkingen en andere feitelijke overwegingen worden gewijzigd (arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 63). Gelet op dit voorlopige karakter, belet de mededeling van de punten van bezwaar de Commissie geenszins om haar standpunt ten gunste van de betrokken ondernemingen te wijzigen, zonder dat zij ertoe gehouden is een verklaring te geven voor de eventuele verschillen ten opzichte van haar in deze mededeling vervatte voorlopige beoordelingen (arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punten 63-65).
37
Op basis van deze overwegingen kan evenwel niet worden geoordeeld dat de Commissie na de mededeling van de punten van bezwaar wijzigingen kan aanbrengen in de inhoud van het econometrische model waarop zij haar bezwaren wil baseren, zonder deze wijzigingen ter kennis van de belanghebbende ondernemingen te brengen en deze ondernemingen in staat te stellen hun opmerkingen dienaangaande kenbaar te maken. Deze uitlegging gaat immers in tegen het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging en tegen artikel 18, lid 3, van verordening nr. 139/2004, dat enerzijds vereist dat de Commissie haar besluiten uitsluitend baseert op bezwaren waarover de betrokkenen hun opmerkingen kenbaar hebben kunnen maken, en anderzijds voorziet in een recht van toegang tot het dossier voor ten minste de rechtstreeks betrokken partijen. Voorts kunnen dergelijke gegevens niet worden aangemerkt als interne documenten in de zin van artikel 17 van verordening nr. 802/2004.
38
Verder zij eraan herinnerd dat de Commissie ingevolge het dwingende vereiste van snelheid, dat de algemene opzet van verordening nr. 139/2004 kenmerkt, strikte termijnen in acht moet nemen voor het geven van het eindbesluit (arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 49). De Commissie is verplicht dit vereiste van snelheid in overeenstemming te brengen met de eerbiediging van de rechten van de verdediging.
39
Nadat het Gerecht in de punten 199 en 200 van het bestreden arrest de uit het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging voortvloeiende vereisten nauwgezet had uiteengezet, heeft het verschillende feitelijke vaststellingen verricht die de Commissie in haar hogere voorziening niet heeft betwist.
40
Zo heeft het Hof in punt 201 en in de punten 211 tot en met 213 van het bestreden arrest vastgesteld dat de Commissie zich op de eindversie van het econometrische model had gebaseerd om te bepalen op het grondgebied van hoeveel lidstaten de voorgenomen concentratie tot een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging zou leiden.
41
In punt 202 van het bestreden arrest heeft het Gerecht erop gewezen dat de eindversie van het econometrische model op 21 november 2012 — twee maanden vóór de vaststelling van het litigieuze besluit — was vastgesteld, en in punt 203 heeft het geoordeeld dat de Commissie deze eindversie niet aan UPS had meegedeeld. In de punten 205 tot en met 208 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat de in die eindversie aangebrachte wijzigingen ten opzichte van de modellen die tijdens de administratieve procedure waren besproken, niet verwaarloosbaar zijn.
42
Bovendien heeft de Commissie, zoals de advocaat-generaal in punt 61 van haar conclusie heeft opgemerkt, geen aanwijzingen verstrekt over de redenen waarom het voor haar op dat tijdstip in de praktijk onmogelijk was om UPS binnen een korte termijn te horen over die eindversie.
43
Gelet op een en ander heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 209 van het bestreden arrest te oordelen dat ‘de Commissie niet [kan] stellen dat zij niet verplicht was om aan verzoekster het eindmodel van de econometrische analyse mee te delen vóór de vaststelling van het [litigieuze] besluit’.
44
Het tweede en het derde onderdeel van het eerste middel moeten bijgevolg worden afgewezen.
Gevolgen van een schending van de rechten van de verdediging
— Argumenten van partijen
45
Met het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel en met het eerste en het tweede onderdeel van het vierde middel komt de Commissie op tegen het door het Gerecht in punt 210 van het bestreden arrest geformuleerde oordeel dat ‘[v]erzoeksters rechten van de verdediging […] [zijn] geschonden, zodat het [litigieuze] besluit nietig moet worden verklaard, niet omdat verzoekster afdoende heeft aangetoond dat het [litigieuze] besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud zou hebben gehad, maar omdat zij heeft aangetoond dat zij een kans zou hebben gehad, hoe gering ook, om zich beter te verweren (zie in die zin arrest van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie, C-109/10 P, EU:C:2011:686, punt 57)’.
46
In de eerste plaats stelt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de onderhavige zaak het jurisprudentiële criterium toe te passen dat voortvloeit uit punt 57 van het arrest van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie (C-109/10 P, EU:C:2011:686).
47
Dit criterium betreft enkel de gevolgen van het verzuim om een element à decharge mee te delen, terwijl het betrokken econometrische model geen bewijs is, maar een instrument dat de Commissie in staat stelt het waarschijnlijke effect van de concentratie op de prijzen te beoordelen. Indien dit model toch bewijs zou vormen, is het slechts een potentieel element à decharge. Dat het model tot gevolg had dat het aantal nationale markten waarin de concentratie tot een significante belemmering van de effectieve mededinging zou kunnen leiden, daalde van 29 tot 15, volstaat in dit verband dus niet. Bovendien kan op grond van de enkele omstandigheid dat één van de door de Commissie in het kader van de mededeling van de punten van bezwaar in aanmerking genomen factoren ongunstiger was dan de factor die in het eindbesluit in aanmerking is genomen, niet worden geoordeeld dat het voor de beoordeling van deze factoren dienstige bewijsmateriaal in de fase waarin dit besluit is vastgesteld een element à decharge was geworden.
48
De Commissie leidt daaruit af dat het Gerecht de uit het arrest van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie (C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P en C-219/00 P, EU:C:2004:6, punten 72 en 73), voortvloeiende regel inzake schending van de rechten van de verdediging als gevolg van de niet-mededeling van belastend materiaal had moeten toepassen, volgens welke de omstandigheid dat een niet-meegedeeld belastend stuk als bewijsmiddel wordt uitgesloten, slechts tot nietigverklaring van het bestreden besluit kan leiden indien er geen andere schriftelijke bewijzen zijn waarvan partijen tijdens de administratieve procedure kennis hadden.
49
In de tweede plaats betoogt de Commissie dat zelfs indien de rechten van verdediging van UPS zouden zijn geschonden, dit in elk geval — anders dan het Gerecht in punt 222 van het bestreden arrest heeft geoordeeld — niet kon leiden tot de nietigverklaring van het litigieuze besluit.
50
De Commissie herinnert eraan dat zij in haar betoog in eerste aanleg heeft aangevoerd dat het voor de verklaring dat een concentratie onverenigbaar is met de interne markt, volstaat dat sprake is van een significante belemmering van de effectieve mededinging in één markt. In Denemarken en Nederland heeft de voorgenomen concentratie zowel tot een significante belemmering van de effectieve mededinging als tot een negatief netto-effect op de prijs geleid. Een vergissing met betrekking tot het econometrische model wat het prijsniveau betreft, blijft ten minste in die twee markten zonder gevolg aangezien de vaststelling dat sprake is van een significante belemmering van de mededinging op andere factoren berust. Daarom meent de Commissie dat het Gerecht het middel inzake schending van de rechten van de verdediging als niet ter zake dienend had moeten afwijzen.
51
Ten slotte kan UPS zich volgens de Commissie niet op het standpunt stellen dat zij corrigerende maatregelen had kunnen voorstellen indien zij kennis had gehad van de eindversie van het econometrische model.
52
UPS bestrijdt het betoog van de Commissie.
— Beoordeling door het Hof
53
Zoals in de punten 32 tot en met 34 van het onderhavige arrest is beklemtoond, zijn de econometrische modellen naar de aard en de functie ervan kwantitatieve instrumenten die nuttig zijn voor de prospectieve analyse die de Commissie in het kader van de procedures van controle op concentraties verricht. De methodologische gronden waarop deze modellen zijn gebaseerd, moeten zo objectief mogelijk zijn om niet vooruit te lopen op de uitkomst van die analyse in welke richting dan ook. Deze elementen dragen aldus bij tot de onpartijdigheid en de kwaliteit van de besluiten van de Commissie, die uiteindelijk bepalend zijn voor het vertrouwen van het publiek en de ondernemingen in de procedure van controle op concentraties in de Unie.
54
Gelet op deze kenmerken kan een econometrisch model niet worden gekwalificeerd als een belastend element of als een element à decharge, afhankelijk van de resultaten die dit model oplevert en het verdere gebruik dat daarvan wordt gemaakt om bepaalde bezwaren tegen een concentratie te staven of af te wijzen. Wat de eerbiediging van de rechten van de verdediging betreft, is het antwoord op de vraag of de niet-mededeling van een econometrisch model aan de partijen bij een concentratie rechtvaardigt dat een besluit van de Commissie nietig wordt verklaard, zoals de advocaat-generaal in punt 40 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, niet afhankelijk van de voorafgaande kwalificatie van dit model als een belastend element dan wel als een element à decharge.
55
Gelet op het belang van de econometrische modellen voor een prospectief onderzoek van de gevolgen van een concentratie is, zoals de Commissie in essentie betoogt, een verhoging van de bewijsdrempel die is vereist om een besluit nietig te verklaren op grond dat de rechten van de verdediging zijn geschonden doordat, zoals in de onderhavige zaak, de methodologische keuzen die inherent zijn aan deze modellen — met name wat de statistische technieken betreft — niet zijn meegedeeld, in strijd met het doel die instelling ertoe aan te zetten transparant te zijn bij het opstellen van de econometrische modellen die worden gebruikt in het kader van de procedure van controle op concentraties, en schaadt een dergelijke verhoging van de bewijsdrempel de doeltreffendheid van de daaropvolgende rechterlijke toetsing van de besluiten.
56
Hieruit volgt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 210 van het bestreden arrest te oordelen dat ‘[rekwirantes] rechten van de verdediging zijn […] geschonden, zodat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard, niet omdat verzoekster afdoende heeft aangetoond dat het [litigieuze] besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud zou hebben gehad, maar omdat zij heeft aangetoond dat zij een kans zou hebben gehad, hoe gering ook, om zich beter te verweren (zie in die zin arrest van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie, C-109/10 P, EU:C:2011:686, punt 57)’.
57
Bijgevolg kon het Gerecht, anders dan de Commissie betoogt, het door UPS in eerste aanleg aangevoerde middel inzake schending van de rechten van de verdediging niet als niet ter zake dienend van de hand wijzen op grond dat de Commissie had vastgesteld dat sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging op de Deense en de Nederlandse markt zonder daarbij op enigerlei wijze rekening te houden met het econometrische model.
58
Het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel alsmede het eerste en het tweede onderdeel van het vierde middel moeten derhalve worden afgewezen.
Niet-nakoming van de motiveringsplicht
— Argumenten van partijen
59
In de eerste plaats komt de Commissie met het eerste onderdeel van het eerste middel en het tweede onderdeel van het derde middel op tegen punt 198 van het bestreden arrest, waarin staat:
‘Doordat het eerste onderdeel betrekking heeft op de waarschijnlijke prijseffecten van de concentratie, houdt het tweede middel in dat moet worden nagegaan of verzoeksters rechten van de verdediging zijn aangetast als gevolg van de omstandigheden waaronder aan de betrokken econometrische analyse een ander econometrisch model ten grondslag is gelegd dan dat waarover de standpunten zijn uitgewisseld tijdens de administratieve procedure.’
60
Het Gerecht heeft aldus nagelaten uitspraak te doen over het in punt 181 van het bestreden arrest samengevatte betoog van de Commissie dat zij, aangezien de mededeling van punten van bezwaar slechts een voorlopig karakter had, het recht had om nadien gegevens te herzien of toe te voegen, voor zover het besluit uitgaat van dezelfde punten van bezwaar als die welke reeds waren meegedeeld aan de partijen. Het feit dat niet elk argument van een partij in eerste aanleg op een juridisch correcte wijze in aanmerking is genomen, levert een onjuiste rechtsopvatting op (arrest van 2 april 2009, France Télécom/Commissie, C-202/07 P, EU:C:2009:214, punt 41). Aangezien het Gerecht niet heeft aangegeven waarom het oordeelde dat het voornaamste argument van de Commissie niet moest worden beantwoord, is het zijn motiveringsplicht niet nagekomen (arrest van 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen en Flughafen Leipzig-Halle/Commissie, C-288/11 P, EU:C:2012:821, punt 83).
61
In de tweede plaats verwijt de Commissie het Gerecht in het eerste onderdeel van het derde middel dat het geen rekening heeft gehouden met het betoog dat zij in eerste aanleg had gevoerd in haar antwoorden op de vragen van het Gerecht na de terechtzitting van 6 april 2016, volgens hetwelk het gebruik van een continue variabele in het econometrische model in het stadium van de voorspelling niet alleen gerechtvaardigd is, maar bovendien ‘op intuïtieve wijze voortvloeit’ uit de door UPS voorgestelde methodologie voor het stadium van de beoordeling. Volgens de Commissie kan niet worden gesteld dat het bestreden arrest op dit punt — zij het impliciet — is gemotiveerd zodat het Gerecht niet kan worden geacht haar argumenten te hebben onderzocht.
62
In de derde plaats betoogt de Commissie in het tweede onderdeel van het tweede middel en het derde onderdeel van het vierde middel dat het Gerecht in de punten 198 tot en met 222 van het bestreden arrest niet heeft geantwoord op haar betoog dat het middel van UPS inzake schending van de rechten van de verdediging niet ter zake dienend was omdat de vaststelling dat sprake was van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging in de Deense en de Nederlandse markt niet uitsluitend was gebaseerd op de resultaten van het econometrische model. Het bestreden arrest is tegenstrijdig doordat het litigieuze besluit nietig wordt verklaard op grond dat de rechten van de verdediging zijn geschonden, terwijl in de punten 217 en 218 van het bestreden arrest is vastgesteld dat de eindversie van het econometrische model enerzijds ‘in op zijn minst sommige landen [had] kunnen afdoen aan de kwalitatieve informatie waarmee de Commissie rekening had gehouden’, en anderzijds het voor de Commissie mogelijk had gemaakt om het aantal staten te verminderen waarin de concentratie een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging zou opleveren.
63
UPS bestrijdt het betoog van de Commissie.
— Beoordeling door het Hof
64
Met betrekking tot de eerste grief, die in het eerste onderdeel van het eerste middel en het tweede onderdeel van het derde middel is geformuleerd, kan worden volstaan met de vaststelling dat het Gerecht in de punten 198 tot en met 209 van het bestreden arrest impliciet maar onmiskenbaar heeft geantwoord op het in punt 181 van het bestreden arrest samengevatte betoog van de Commissie. Bijgevolg moet deze eerste grief ongegrond worden verklaard.
65
Met betrekking tot de tweede grief, die in het eerste onderdeel van het derde middel is geformuleerd, zij eraan herinnerd dat het Gerecht zijn oordeel in punt 209 van het bestreden arrest dat ‘de Commissie niet [kan] stellen dat zij niet verplicht was om aan verzoekster het eindmodel van de econometrische analyse mee te delen vóór de vaststelling van het [litigieuze] besluit’ rechtens heeft gemotiveerd in de punten 198 tot en met 208 van het bestreden arrest.
66
In punt 205 van het bestreden arrest heeft het Gerecht met name vastgesteld dat de door de Commissie in het econometrische model aangebrachte wijzigingen niet verwaarloosbaar waren. Voorts heeft het Gerecht in punt 207 van het bestreden arrest opgemerkt dat ‘[d]e Commissie […] zich in het stadium van de schatting [had] gebaseerd op een gediscretiseerde variabele en in het stadium van de voorspelling op een continue variabele’, en heeft het in punt 208 van dit arrest geoordeeld dat ‘het gebruik van een gediscretiseerde variabele [weliswaar] herhaaldelijk [was] besproken tijdens de administratieve procedure, [maar dat] uit het dossier niet [blijkt] dat dit ook het geval [was] met betrekking tot het gebruik van andere variabelen in de verschillende stadia waaruit de econometrische analyse bestaat’.
67
Om die redenen heeft het Gerecht zijn beslissing rechtens gemotiveerd en het betoog van de Commissie dat UPS de wijzigingen van het econometrische model ‘intuïtief’ kon vaststellen, impliciet doch zeker afgewezen. Bijgevolg moet de tweede grief ongegrond worden verklaard.
68
Met betrekking tot de derde grief, die in het tweede onderdeel van het tweede middel en het derde onderdeel van het vierde middel is geformuleerd, kan worden volstaan met de vaststelling dat dit betoog berust op de premisse dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 210 van het bestreden arrest te oordelen dat de vastgestelde schending van de rechten van de verdediging de nietigverklaring met zich meebrengt ‘niet omdat verzoekster afdoende heeft aangetoond dat het [litigieuze] besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud zou hebben gehad, maar omdat zij heeft aangetoond dat zij een kans zou hebben gehad, hoe gering ook, om zich beter te verweren’. Om de hierboven in de punten 53 tot en met 58 van het onderhavige arrest uiteengezette redenen is deze premisse onjuist. Bijgevolg moet de derde grief ongegrond worden verklaard.
69
Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
70
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat ingevolge artikel 184 van dat reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van UPS te worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
- 1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.
- 2)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
Voetnoten
Voetnoten Uitspraak 16‑01‑2019
Conclusie 25‑07‑2018
J. Kokott
Partij(en)
Zaak C-265/17 P1.
Europese Commissie
tegen
United Parcel Service, Inc.
I. Inleiding
1.
Procedures ter controle van concentraties van ondernemingen, die de Europese Commissie in haar hoedanigheid van mededingingsautoriteit voert, kenmerken zich niet zelden door de hoge complexiteit van de economische verbanden die aan de orde zijn. Om te beoordelen of een voorgenomen concentratie van ondernemingen de daadwerkelijke mededinging op significante wijze zou belemmeren, moeten soms moeilijke prognoses over de te verwachten marktevolutie worden gemaakt. In passende gevallen bedient de Commissie zich daartoe van econometrische modellen. Op een dergelijk model heeft zij zich ook in het onderhavige geval gebaseerd om de overname van pakketbezorgingsbedrijf TNT Express N.V. (TNT) door United Parcel Service Inc. (UPS) te verbieden.
2.
Thans zijn de Commissie en UPS het oneens over de procedurele waarborgen die de mededingingsautoriteit bij het gebruik van dergelijke econometrische analysen moet eerbiedigen. Concreet gaat het om de vraag of de Commissie tijdens de lopende administratieve procedure wezenlijke veranderingen mocht aanbrengen in het door haar gehanteerde econometrische model — een zogenaamd prijs-concentratiemodel — zonder UPS daarvan in kennis te stellen en de onderneming de gelegenheid te bieden om opmerkingen te maken.
3.
In eerste aanleg is UPS in het gelijk gesteld. Het besluit van de Commissie van 30 januari 2013 waarbij de voorgenomen concentratie2. is verboden (hierna ook: ‘litigieus besluit’), is door het Gerecht bij arrest van 7 maart 20173. (hierna ook: ‘bestreden arrest’) nietig verklaard wegens schending van de rechten van verdediging van UPS. Tegen dat arrest heeft de Commissie op haar beurt de onderhavige hogere voorziening ingesteld.
4.
Van beslissend belang voor de toewijzing van de hogere voorziening is de vraag welke draagwijdte moet worden toegekend aan de rechten van verdediging van ondernemingen in procedures van concentratiecontrole. Vereisen de rechten van de verdediging dat deze ondernemingen tijdens de lopende administratieve procedure in kennis worden gesteld van wezenlijke veranderingen in econometrische modellen, en dat zij worden gehoord alvorens een concentratieverbod wordt uitgevaardigd?
5.
Uit de onderhavige zaak blijkt eens te meer met welke uitdagingen mededingingsautoriteiten worden geconfronteerd wanneer het erop aankomt om een economische analyse overeenkomstig de juridische vereisten uit te voeren. Ongeacht welk oordeel het Gerecht in de onderhavige procedure velt, zijn arrest zal los van het concrete geval richtinggevend zijn voor de toekomstige administratieve praktijk van de Commissie in complexe procedures van concentratiecontrole, maar ook voor de administratieve praktijk van de nationale mededingingsautoriteiten en rechterlijke instanties, die in zaken van concentratiecontrole niet zelden zeer nauw aanleunen bij de normen die op Unieniveau gelden.
II. Toepasselijke bepalingen
6.
Het rechtskader wordt in het onderhavige geval, wat het primaire recht betreft, bepaald door artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en, wat het afgeleide recht betreft, door artikel 18 van de EG-concentratieverordening4. (hierna: ‘COVO’). Daarnaast moet worden gewezen op de bij de COVO horende uitvoeringsverordening5. (hierna: ‘COVO-uitvoeringsverordening’), met name op de artikelen 13 en 17 ervan.
A. Concentratieverordening
7.
Artikel 18 COVO (‘Horen van betrokkenen en van derden’) bepaalt onder meer:
- ‘1.
Alvorens de in artikel 6, lid 3, artikel 7, lid 3, in artikel 8, leden 2 tot en met 6, en in de artikelen 14 en 15 bedoelde beschikkingen te geven, stelt de Commissie de betrokken personen, ondernemingen en ondernemersverenigingen in de gelegenheid om hun standpunt ten aanzien van de tegen hen aangevoerde bezwaren in alle fasen van de procedure tot aan de raadpleging van het adviescomité kenbaar te maken.
- 2.
[…]
- 3.
De Commissie baseert haar beschikkingen uitsluitend op bezwaren waarover de betrokkenen hun opmerkingen kenbaar hebben kunnen maken. De rechten inzake de verdediging van de betrokkenen worden bij het verloop van de procedure ten volle gewaarborgd. Het dossier is ten minste toegankelijk voor de rechtstreeks betrokken partijen, met inachtneming van het rechtmatige belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet aan de openbaarheid worden prijsgegeven.
- 4.
[…]’
B. Uitvoeringsverordening bij de concentratieverordening
8.
Van hoofdstuk IV van de COVO-uitvoeringsverordening, met als opschrift ‘Uitoefening van het recht te worden gehoord; hoorzittingen’, maakt artikel 13, lid 2, deel uit. In deze bepaling staat te lezen:
‘De Commissie doet de aanmeldende partijen schriftelijk mededeling van haar bezwaren.
De Commissie stelt in de mededeling van punten van bezwaar een termijn vast waarbinnen de aanmeldende partijen hun opmerkingen schriftelijk aan de Commissie kenbaar mogen maken.
[…]’
9.
Tot slot bevat hoofdstuk V van de COVO-uitvoeringsverordening (‘Toegang tot het dossier en behandeling van vertrouwelijke informatie’) een artikel 17 met de volgende bewoordingen:
- ‘1.
Op verzoek verleent de Commissie de partijen tot welke zij een mededeling van punten van bezwaar heeft gericht, toegang tot het dossier om hen in staat te stellen hun rechten van verdediging uit te oefenen. Toegang wordt verleend na de kennisgeving van de mededeling van punten van bezwaar.
- 2.
[…]
- 3.
Het recht van toegang tot het dossier geldt niet voor vertrouwelijke inlichtingen of interne documenten van de Commissie of van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. […]
- 4.
[…]’
III. Achtergrond van het geding
10.
UPS en TNT zijn wereldwijd actief in de sector van gespecialiseerde vervoers- en logistieke diensten. Binnen de Europese Economische Ruimte zijn zij aanwezig op de markten van internationale expreslevering van kleine pakketten.
A. Administratieve procedure
11.
Op 15 juni 2012 heeft UPS bij de Europese Commissie haar voornemen om TNT over te nemen aangemeld op grond van de COVO en de COVO-uitvoeringsverordening.
12.
Bij het litigieuze besluit van 30 januari 2013 heeft de Commissie deze overname onverenigbaar met de interne markt en met de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) verklaard, op grond dat zij in vijftien lidstaten op significante wijze de daadwerkelijke mededinging zou belemmeren op de markt van internationale expreslevering van kleine pakketten binnen de EER.
13.
De aan het litigieuze besluit ten grondslag liggende prognose van de Commissie over de te verwachten ongunstige ontwikkeling van de mededinging op de betrokken markten was in belangrijke mate gebaseerd op een econometrische analyse aan de hand van een prijs-concentratie-model. Volgens de bevindingen van het Gerecht vertoonde het uiteindelijk door de Commissie gehanteerde prijs-concentratiemodel echter aanzienlijke verschillen ten opzichte van het model dat tijdens de administratieve procedure met UPS was besproken, meer bepaald op het vlak van de gebruikte variabelen (zogenaamde ‘gediscretiseerde variabelen’ respectievelijk ‘continue variabelen’).6. Voorts stelt het Gerecht vast dat de Commissie UPS niet in de gelegenheid heeft gesteld om tijdens de administratieve procedure opmerkingen te maken over de wezenlijke veranderingen die in het prijs-concentratiemodel waren aangebracht.7.
B. Procedure in eerste aanleg
14.
Tegen het litigieuze besluit heeft UPS op 5 april 2013 beroep ingesteld bij het Gerecht. De president van de Vierde kamer van het Gerecht heeft op 21 oktober 2013 FedEx Corp. (FedEx) toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie in de procedure in eerste aanleg.
15.
Bij het thans bestreden arrest heeft het Gerecht op 7 maart 2017 het litigieuze besluit van de Commissie nietig verklaard en de Commissie verwezen in haar eigen kosten en die van UPS, terwijl Fedex haar eigen kosten moest dragen.
16.
De nietigverklaring van het litigieuze besluit was alleen gebaseerd op de omstandigheid dat de Commissie had nagelaten om de eindversie van het door haar gehanteerde prijs-concentratiemodel aan UPS te bezorgen8., hoewel zij deze eindversie, die in niet-verwaarloosbare mate van de oorspronkelijke versie afweek9., reeds op 21 november 2012 had vastgesteld10., dat wil zeggen meer dan twee maanden vóór de vaststelling van het litigieuze besluit. Hierin zag het Gerecht een schending van de rechten van verdediging van UPS.11.
IV. Procedure bij het Gerecht
17.
Bij akte van 16 mei 2017 heeft de Commissie de onderhavige hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 7 maart 2017. Zij verzoekt:
- —
het arrest te vernietigen;
- —
de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
- —
de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
18.
UPS verzoekt op haar beurt:
- —
de hogere voorziening ten dele niet-ontvankelijk en ten dele niet ter zake dienend te verklaren;
- —
de hogere voorziening af te wijzen, voor zover zij ontvankelijk en ter zake dienend is, en subsidiair de zaak te beslechten met handhaving van het dictum van het bestreden arrest na wijziging van de motivering;
- —
de Commissie alsook elke mogelijke interveniënt te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure in hogere voorziening en van de procedure in eerste aanleg.
19.
De hogere voorziening van de Commissie is voor het Gerecht schriftelijk behandeld. FedEx heeft niet aan de procedure in hogere voorziening deelgenomen.
V. Beoordeling
20.
Allereerst moet worden verduidelijkt dat noch de doelmatigheid van het gebruik van een econometrische analyse noch de inhoudelijke juistheid van het prijs-concentratiemodel waarop de Commissie zich voor haar analyse heeft gebaseerd, het voorwerp van de onderhavige procedure in hogere voorziening uitmaken. Wanneer de partijen in hun memories her en der afdwalen naar een discussie over de vraag of de Commissie vanuit econometrisch oogpunt heeft gehandeld volgens de regels van de kunst, heeft dit dus geen duidelijke meerwaarde voor de beslechting van het onderhavige geding.
21.
Bijgevolg zal ik hierna niet verder uitweiden over dit aspect en in plaats daarvan uitsluitend ingaan op de procedurele waarborgen voor het gebruik van econometrische analysen in het kader van concentratiecontrole, zoals die in casu op exemplarische wijze aan de orde zijn gesteld.
A. Prealabele procedurele vragen
22.
In haar memorie van antwoord werpt UPS drie prealabele procedurele vragen op die volgens haar rechtvaardigen dat de hogere voorziening van de Commissie ten dele niet-ontvankelijk en ten dele niet ter zake dienend (Frans: ‘inopérant’) wordt verklaard, en dat het geding hoe dan ook definitief wordt beslecht zonder terugverwijzing naar het Gerecht.
23.
Ten eerste betoogt UPS dat de Commissie het Hof ertoe wil brengen om de feiten opnieuw te beoordelen, hetgeen volgens vaste rechtspraak in het stadium van de hogere voorziening niet-ontvankelijk is, tenzij sprake zou zijn van een onjuiste opvatting van feiten of bewijsmateriaal.12.
24.
Dit argument van UPS is niet overtuigend. De Commissie beperkt zich hier namelijk geenszins tot een loutere toetsing van de beoordeling van de feiten en bewijzen door het Gerecht. De Commissie werpt daarentegen een echte rechtsvraag op, namelijk de vraag naar de reikwijdte van de rechten van verdediging van ondernemingen in het kader van procedures van concentratiecontrole van de Unie. In dit verband stelt de Commissie met name de juridische kwalificatie van de feiten door het Gerecht aan de orde. In wezen gaat het namelijk om de vraag of het Gerecht op grond van het feit dat UPS niet is gehoord over de eindversie van het prijs-concentratie-model, rechtens gegrond kon besluiten dat de rechten van de verdediging waren geschonden. Over deze vraag kan en moet het Hof zich als instantie in hogere voorziening buigen.13.
25.
Ten tweede voert UPS aan dat de Commissie hier uitsluitend haar argumenten uit de procedure in eerste aanleg herhaalt, hetgeen in het stadium van de hogere voorziening eveneens ontoelaatbaar is.
26.
Ook dit bezwaar van UPS is niet steekhoudend. Zoals het Gerecht herhaaldelijk heeft geoordeeld, zou de procedure in hogere voorziening immers ten dele aan betekenis verliezen indien een partij in hogere voorziening niet kon voortbouwen op argumenten die reeds in eerste aanleg zijn uiteengezet.14. Het is juist dat van de rekwirant in dit verband wordt verwacht dat hij concreet ingaat op het arrest in eerste aanleg.15. Dat is evenwel precies wat de Commissie in haar hogere voorziening doet, zij het niet op een bijzonder gestructureerde manier. In wezen verwijt de Commissie het Gerecht dat het onvoldoende aandacht heeft besteed aan haar in eerste aanleg aangevoerde argumenten, en dat het bovendien de juridische situatie met betrekking tot de rechten van de verdediging onjuist heeft beoordeeld. Dergelijke grieven zijn in het stadium van de hogere voorziening zonder meer ontvankelijk.
27.
Ten derde is UPS van mening dat de hogere voorziening van de Commissie niet ter zake dienend is, omdat de nietigverklaring van het litigieuze besluit ook om andere redenen is geboden dan de door het Gerecht vastgestelde schending van de rechten van de verdediging. Met name wijst UPS op een aantal motiveringsgebreken die volgens haar aan het litigieuze besluit kleven.
28.
Hierbij moeten echter twee kanttekeningen worden gemaakt. Om te beginnen raakt de vraag of een hogere voorziening volledig of gedeeltelijk niet ter zake dienend is, de gegrondheid van deze hogere voorziening.16. Zij kan dan ook niet los worden behandeld van de gegrondheid van de afzonderlijke grieven die in hogere voorziening zijn geformuleerd. Daarbij komt dat de door UPS bekritiseerde motiveringsgebreken van het litigieuze besluit niet door het Gerecht zijn getoetst in het bestreden arrest. In hogere voorziening behandelt het Hof uitsluitend de wijze waarop het Gerecht het geding in eerste aanleg heeft beslecht.17.
29.
Alles bij elkaar genomen is de hogere voorziening bijgevolg ontvankelijk en zou zij tevens, mocht zij gegrond blijken te zijn, zeer wel kunnen leiden tot de vernietiging van het bestreden arrest, alsook tot de terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht.
B. Gegrondheid van de hogere voorziening
30.
Inhoudelijk draait het geding tussen de Commissie en UPS in wezen om de vraag of het rechtens vereist was UPS tijdens de administratieve procedure in kennis te stellen van de wijziging van het prijs-concentratiemodel van de Commissie en haar de gelegenheid te bieden om daarover opmerkingen te maken, zoals het Gerecht in zijn arrest heeft aangenomen.
31.
De Commissie beantwoordt deze vraag ontkennend en formuleert in dit verband diverse punten van kritiek op het bestreden arrest die in vier afzonderlijke middelen zijn vervat. Het komt mij echter voor dat deze vier middelen niet bijzonder duidelijk zijn ingedeeld en elkaar bovendien in vele opzichten overlappen. Derhalve geef ik het Hof in overweging om de argumenten van de Commissie in drie grote thematische gebieden in te delen:
- —
de rechten van de verdediging (daarover zo dadelijk in afdeling 1);
- —
de gevolgen van een eventuele schending van de rechten van de verdediging (zie verderop in afdeling 2);
- —
de motiveringsvereisten waaraan het arrest in eerste aanleg moet voldoen (daarover meer in slotafdeling 3).
Daarbij zal het zwaartepunt van de uiteenzettingen moeten liggen op de problematiek van de rechten van de verdediging.
1. De rechten van de verdediging
32.
De voornaamste grief van de Commissie, die vooral wordt aangevoerd in het tweede en derde onderdeel van haar eerste middel, is gericht tegen de vaststelling van het Gerecht dat de rechten van verdediging van UPS tijdens de administratieve procedure zijn geschonden.18. De Commissie is de mening toegedaan dat het Gerecht ten onrechte heeft aangenomen dat van een dergelijke schending van de rechten van de verdediging sprake was.
33.
Volgens vaste rechtspraak is de eerbiediging van de rechten van de verdediging een algemeen en zelfs fundamenteel beginsel van Unierecht dat van toepassing is op alle procedures die kunnen leiden tot een voor de betrokken persoon bezwarende maatregel.19. Dit beginsel vloeit voort uit het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten neergelegde recht op behoorlijk bestuur.20.
34.
Wat de door de Commissie uit te voeren procedures van concentratiecontrole betreft, zijn de rechten van de verdediging — voor zover hier relevant — geconcretiseerd in artikel 18 COVO en in artikel 13 van de COVO-uitvoeringsverordening. Krachtens artikel 18, lid 1, COVO moet de Commissie de betrokken ondernemingen in de gelegenheid stellen om hun standpunt ten aanzien van de tegen hen aangevoerde bezwaren kenbaar te maken. In artikel 13, lid 2, van de COVO-uitvoeringsverordening wordt daaraan toegevoegd dat deze bezwaren schriftelijk aan de betrokken ondernemingen moeten worden meegedeeld. Voorts volgt uit artikel 18, lid 3, eerste volzin, COVO duidelijk dat de Commissie belastende besluiten in concentratieprocedures uitsluitend baseert op bezwaren waarover de betrokkenen hun opmerkingen kenbaar hebben kunnen maken.
35.
Hierna zal ik, uitgaande van de grieven van de Commissie, eerst nagaan of de rechten van de verdediging eigenlijk wel toepassing vinden op econometrische analysen (zo dadelijk onder afdeling a), en vervolgens welke vereisten in voorkomend geval uit de rechten van de verdediging voortvloeien voor de uitvoering van dergelijke analysen (zie dienaangaande verderop onder afdeling b).
a) Toepassing van de rechten van de verdediging op econometrische analysen
36.
In de eerste plaats putten partijen zich uit in argumenten over de vraag of de rechten van de verdediging eigenlijk wel toepassing vinden op een econometrisch model zoals het in casu gebruikte prijs-concentratie-model. Terwijl de Commissie stelt dat een dergelijk model louter fungeert als instrument met behulp waarvan de mededingingsautoriteit een voorgenomen concentratie aan een mededingingsrechtelijke beoordeling onderwerpt en waarover de betrokken ondernemingen niet specifiek moeten worden gehoord, brengt UPS daartegen in dat econometrische modellen deel uitmaken van de feiten en het bewijsmateriaal, waarover de ondernemingen vanzelfsprekend opmerkingen mogen maken.
37.
Het komt mij voor dat de discussie over de indeling van econometrische modellen bij deze of gene categorie een bijzaak is die voor de uitkomst van het onderhavige geding irrelevant is.
38.
Volgens vaste rechtspraak vereist de eerbiediging van de rechten van de verdediging immers dat de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over alle elementen waarop het bestuur zijn besluit wil baseren.21.
39.
Zonder twijfel gaat het bij een econometrisch model zoals het hier aan de orde zijnde prijs-concentratiemodel om een element waarop de Commissie zich bij haar mededingingsrechtelijke analyse met het oog op de vaststelling van het litigieuze besluit in zeer belangrijke mate heeft gebaseerd. Of, om het met de bewoordingen van artikel 18, leden 1 en 3, COVO uit te drukken: het voornoemde model was een van de wezenlijke grondslagen van de bezwaren waarmee de Commissie zich tegen de voorgenomen concentratie van ondernemingen heeft verzet. Onder deze omstandigheden lijkt het mij voor de hand te liggen dat de Commissie UPS in staat moest stellen om haar standpunt over dit prijs-concentratiemodel naar behoren kenbaar te maken, teneinde haar rechten van verdediging te eerbiedigen. Dit geldt des te meer in het licht van de bedenking dat een dergelijk econometrisch model — zoals het onderhavige geval op een indrukwekkende manier illustreert — volstrekt verschillende resultaten kan opleveren naargelang van de concrete invulling en toepassing ervan.
40.
Het is ook zinloos zich het hoofd te breken over de vraag of het gehanteerde econometrisch model een belastend dan wel een ontlastend element was.22. Om de rechten van de verdediging te vrijwaren, is het van essentieel belang dat de betrokken ondernemingen in staat worden gesteld om naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over alle elementen waarop de Commissie zich wenst te baseren om een besluit in een concentratiezaak vast te stellen. Niet de Commissie maar de betrokken onderneming zelf gaat na of bepaalde elementen uit het dossier dienstig zouden kunnen zijn voor haar verweer.23. Opdat de onderneming deze keuze zou kunnen maken, moeten haar zonder onderscheid alle elementen ter kennis worden gebracht waarop de Commissie zich wenst te baseren. Meer nog, zij moet toegang kunnen krijgen tot alle elementen die de Commissie in de voornoemde concentratiezaak heeft vastgesteld, dus uiteindelijk ook elementen waarop de Commissie zich mogelijkerwijs niet wenst te baseren.
41.
Bijzonder weinig overtuigend is ten slotte de poging van de Commissie om haar econometrische analysen onder verwijzing naar artikel 17, lid 3, eerste volzin, van de COVO-uitvoeringsverordening als strikt interne documenten te kwalificeren die zij de betrokken ondernemingen niet — en al zeker niet vóór de vaststelling van haar besluit in een concentratiezaak — hoeft te overhandigen.
42.
Op een gebied zoals dat van de concentratiecontrole, waar de Commissie inhoudelijk over een zeer ruime beoordelingsmarge beschikt, is de inachtneming van de procedurele waarborgen van bijzonder belang.24. De rechten van de verdediging zou iedere betekenis worden ontnomen wanneer de Commissie de betrokken ondernemingen in het ongewisse zou laten over de wezenlijke denkstappen en berekeningen waarop haar prognose van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging is gestoeld. De ondernemingen zouden in dat geval hun standpunt niet naar behoren kenbaar kunnen maken.25.
43.
Voorts verplicht het in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten neergelegde recht op behoorlijk bestuur de Commissie tot de toepassing van een billijke procedure. Het zou niet te rijmen vallen met dit fundamentele billijkheidsgebod als de betrokken ondernemingen er uiteindelijk alleen maar naar zouden kunnen gissen waartegen zij zich moeten verdedigen.
44.
De Commissie werpt nog tegen dat het de betrokken ondernemingen vrijstaat om zich in voorkomend geval te wenden tot de raadsadviseur-auditeur en hem te verzoeken om toegang tot bepaalde dossierstukken die hun werden onthouden. Ook dit argument moet echter van de hand worden gewezen. Krachtens artikel 18, lid 1, COVO is de mededingingsautoriteit immers rechtens verplicht om — uit eigen beweging — de betrokken ondernemingen in de gelegenheid te stellen om hun standpunt ten aanzien van de tegen hen aangevoerde bezwaren kenbaar te maken en hun de onderliggende wezenlijke denkstappen en berekeningen — daaronder begrepen de gebruikte variabelen — toe te lichten. Daartoe hoeven de ondernemingen geenszins het initiatief te nemen of zelfs als vragende partij op te treden.
45.
Alles welbeschouwd valt een prijs-concentratiemodel als het hier aan de orde zijnde dan ook ondubbelzinnig binnen de werkingssfeer van de rechten van de verdediging. In zoverre heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
b) Vereisten die voortvloeien uit de rechten van de verdediging
46.
In de tweede plaats is tussen partijen een levendige discussie gevoerd over de vereisten die precies uit de rechten van de verdediging voortvloeien wanneer de Commissie zich bij een besluit in een concentratiezaak zoals het litigieuze besluit wenst te baseren op een econometrische analyse. In wezen is in geschil of het in alle gevallen vereist is om de betrokken ondernemingen de eindversie van een econometrisch model te bezorgen en hen in de gelegenheid te stellen om daarover opmerkingen te maken voordat de Commissie haar besluit vaststelt waarmee de procedure eindigt.
— Argument van de Commissie dat een besluit in een concentratiezaak mag afwijken van de voorafgaande mededeling van punten van bezwaar
47.
Om te beginnen herinnert de Commissie aan de vaste rechtspraak26. volgens welke een besluit waarmee een mededingingszaak wordt afgesloten, feitelijk en rechtens niet in alle onderdelen moet overeenstemmen met de voorafgaande mededeling van punten van bezwaar, en dat eventuele afwijkingen van deze mededeling ook niet nader hoeven te worden gemotiveerd. Op basis van deze rechtspraak tracht zij aannemelijk te maken dat de mededingingsautoriteit in een concentratieprocedure niet gehouden is om de betrokken ondernemingen voorafgaandelijk de eindversie van het door haar gehanteerde econometrische model te doen toekomen en hen over dit model te horen.
48.
Dit argument lijkt mij niet steekhoudend. Het is juist dat de mededeling van punten van bezwaar in mededingingsprocedures slechts een voorlopig document is, waarvan het besluit waarmee de procedure wordt afgesloten, zonder nadere motivering kan afwijken.27. Het spreekt echter vanzelf dat dergelijke afwijkingen alleen zijn toegestaan binnen de grenzen die worden getrokken door de rechten van de verdediging.
49.
Indien de Commissie ten gunste van de betrokken ondernemingen afwijkt van de mededeling van punten van bezwaar door een aantal bezwaren te laten vallen, hoeft zij de ondernemingen uiteraard niet opnieuw te horen. Hetzelfde geldt wanneer de Commissie haar bezwaren in het licht van de door de ondernemingen aangevoerde tegenargumenten verfijnt of verder ontwikkelt. Wijkt de Commissie echter ten nadele van de betrokken ondernemingen af van de mededeling van punten van bezwaar door volledig nieuwe elementen, theorieën of berekeningsmodellen aan de orde te stellen waarover zij de ondernemingen nog niet heeft gehoord, dan is zij verplicht om deze ondernemingen in de gelegenheid te stellen om daarover opmerkingen te maken. De Commissie mag haar besluiten waarmee de procedure wordt afgesloten, immers uitsluitend baseren op bezwaren waarover de betrokkenen hun opmerkingen kenbaar hebben kunnen maken (artikel 18, lid 3, eerste volzin, COVO).28.
50.
Zoals het Gerecht heeft vastgesteld29., vertoonde het econometrische model waarop de Commissie het litigieuze besluit had gebaseerd, niet-verwaarloosbare afwijkingen — te weten wat de voor de econometrische berekeningen gebruikte variabelen betreft — van het model dat zij voordien met UPS had besproken. Aan deze vaststelling is de Commissie gebonden, temeer daar zij dienaangaande geen grief inzake een verkeerde opvatting van de feiten of het bewijsmateriaal heeft aangevoerd.
51.
Dientengevolge staat vast dat de Commissie zich in het litigieuze besluit op andere bezwaren heeft gebaseerd dan die waarover UPS opmerkingen heeft gemaakt, ook al heeft zij uiteindelijk vastgehouden aan haar prognose van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging, met prijsstijgingen in een aantal lidstaten, en dus ook aan haar negatieve algemene beoordeling van de voorgenomen concentratie.
52.
Vanuit dit perspectief heeft het Gerecht dan ook geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
— Bijzonderheden van de controle op concentraties en hun gevolgen voor de rechten van de verdediging
53.
Vervolgens beklemtoont de Commissie de bijzonderheden van de controle op concentraties op Unieniveau. Zij onderstreept dat de procedure voor de controle op concentraties wordt gekenmerkt door een dwingend vereiste van snelheid dat zich met name vertaalt in strikte termijnen.30. Hieruit concludeert zij dat er in het kader van concentratiecontroleprocedures geen ruimte kan bestaan voor eindeloze debatten tussen de Commissie en de betrokken ondernemingen over de econometrische modellen die moeten worden gehanteerd.
54.
Het klopt dat de beperkingen waarmee de Europese mededingingsautoriteit bij de controle op concentraties te kampen heeft (met name aanzienlijke tijdsdruk, maar ook beperkte middelen), niet zonder gevolgen kunnen blijven voor de wijze waarop de betrokken ondernemingen hun rechten van verdediging uitoefenen.
55.
Derhalve mogen de betrokken ondernemingen in inhoudelijk opzicht niet meer verwachten dan een korte en bondige beschrijving van het door de Commissie gebruikte econometrische model. Deze beschrijving dient zodanig te zijn dat zij probleemloos kan worden begrepen door een persoon die in econometrische vraagstukken is onderlegd.
56.
Daarbij komt dat er in temporeel opzicht niet zoiets mag ontstaan als een pingpongspel waarbij de ondernemingen steeds weer nieuwe bedenkingen opwerpen tegen het econometrische model waaraan de Commissie de voorkeur geeft, en waarbij de Commissie hen vervolgens in de gelegenheid moet stellen om opmerkingen te maken over steeds nieuwe versies van dat model.
57.
Ik voeg hier evenwel meteen aan toe dat aan de betrokken ondernemingen, ondanks de onbetwistbare beperkingen van de procedure voor de controle op concentraties, altijd voldoende ruimte voor hun verdediging moet worden gelaten, en dat hun rechten van verdediging niet in hun kern mogen worden aangetast.31. De wens om mededingingszaken met meer economische kennis van zaken te beoordelen, mag niet ten koste gaan van fundamentele procedurele waarborgen.
58.
Wanneer de Commissie dus besluit om in het kader van mededingingsprocedures complexe economische analysen uit te voeren op basis van een ‘more economic approach’, is het eerst en vooral haar eigen verantwoordelijkheid om deze analysen zowel zorgvuldig en onpartijdig32. te verrichten, als zodanig tijdig uit te voeren dat zij probleemloos kunnen worden ingepast in het procedureverloop waarin de Uniewetgever heeft voorzien.
59.
In beginsel moet het door de Commissie gehanteerde econometrische model, krachtens artikel 18, leden 1 en 3, COVO en artikel 13, lid 2, van de COVO-uitvoeringsverordening, in de mededeling van punten van bezwaar aan de betrokken ondernemingen ter kennis worden gebracht en in essentie worden toegelicht. De nodige verfijning van dit model in het licht van het door de Commissie verrichte onderzoek en van haar eventuele besprekingen met de betrokken ondernemingen, moet op het tijdstip van de mededeling van punten van bezwaar voltooid zijn. Vervolgens hebben de betrokken ondernemingen de gelegenheid om de mededeling van punten van bezwaar te beantwoorden en daarbij ook opmerkingen te maken over het econometrische model.
60.
Wanneer de Commissie bij wijze van uitzondering de eindversie van het door haar gehanteerde econometrische model pas op een later tijdstip vaststelt, mag deze vertraging niet ten koste gaan van de rechten van verdediging van de betrokken ondernemingen. Veeleer moet de Commissie de betrokken ondernemingen in een dergelijke situatie opnieuw horen over dit specifieke punt, tenzij de eindversie niet meer aanzienlijk afwijkt van de versies die voordien met de ondernemingen zijn besproken, of slechts een verdere ontwikkeling is van die versies in het licht van de argumenten van de ondernemingen.33.
61.
In het onderhavige geval lag de eindversie van het hier aan de orde zijnde prijs-concentratiemodel — dat met betrekking tot de gebruikte variabelen in niet-verwaarloosbare mate van eerdere versies afweek34. — volgens de bevindingen van het Gerecht vast op 21 november 2012.35. De Commissie heeft geen aanwijzingen verstrekt over concrete beperkingen van de concentratiecontroleprocedure die met zich meebrachten dat zij op dat tijdstip, nog ruim twee maanden vóór het bij het litigieuze besluit uitgevaardigde concentratieverbod, in de praktische onmogelijkheid verkeerde om UPS binnen een korte antwoordtermijn te horen over het voornoemde model.
62.
Tegen deze achtergrond kan het Gerecht niet worden verweten dat het te weinig betekenis heeft toegekend aan de bijzonderheden van de controle op concentraties en inzonderheid het ter zake geldende dwingende vereiste van snelheid.
— Vermeend intuïtief begrijpelijke wijzingen in het door de Commissie gehanteerde prijs-concentratiemodel
63.
Tot slot voert de Commissie aan dat zij ervan kon afzien UPS te horen over de eindversie van het door haar gehanteerde prijs-concentratie-model, omdat de werking van dit model voor UPS intuïtief begrijpelijk was.
64.
Het klopt dat de Commissie niet verplicht is om de betrokken ondernemingen te horen over een loutere verdere ontwikkeling of verfijning van de door haar gehanteerde elementen, theorieën of berekeningsmodellen waarover deze ondernemingen reeds opmerkingen hebben kunnen maken.36. In het onderhavige geval heeft het Gerecht evenwel vastgesteld dat de eindversie van het door de Commissie gehanteerde prijs-concentratie-model, wat de gebruikte variabelen betreft, in niet-verwaarloosbare mate afweek van de versie die voordien met UPS was besproken.37. Aan deze vaststelling is de Commissie gebonden, temeer daar zij dienaangaande geen grief inzake een verkeerde opvatting van de feiten of het bewijsmateriaal heeft aangevoerd.
65.
Onder deze omstandigheden kan zelfs bij welwillende beschouwing niet worden verdedigd dat de werking van de eindversie van het door de Commissie gehanteerde prijs-concentratiemodel voor UPS intuïtief begrijpelijk was. Ook in zoverre heeft het Gerecht andermaal geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
2. Gevolgen van de vastgestelde schending van de rechten van de verdediging voor de gegrondheid van het litigieuze besluit
66.
Met een afzonderlijk argument voert de Commissie in haar tweede en in haar vierde middel aan dat het Gerecht, zelfs indien een schending van de rechten van verdediging van UPS zou worden vastgesteld, het litigieuze besluit niet nietig had mogen verklaren. De Commissie betoogt dat haar prognose van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging in elk geval voor twee lidstaten — Denemarken en Nederland — stand houdt, zelfs wanneer de resultaten van het prijs-concentratiemodel buiten beschouwing worden gelaten.
67.
Volgens vaste rechtspraak rechtvaardigt een procedurefout de nietigverklaring van een besluit van de Commissie enkel wanneer de administratieve procedure zonder die fout een andere afloop had kunnen hebben.38. Met andere woorden, het mag niet uitgesloten zijn dat de procedurefout gevolgen heeft gehad voor de inhoud van het besluit, en dat het besluit dus een andere inhoud had kunnen hebben.39.
68.
In mededingingsprocedures kan een procedurefout met betrekking tot een bepaald bewijsmiddel verwaarloosbaar zijn wanneer de Commissie nog over andere voldoende overtuigende bewijsmiddelen beschikt om te bewijzen dat artikel 101 VWEU of artikel 102 VWEU is geschonden, en met betrekking tot deze bewijsmiddelen geen procedurefout is begaan.40.
69.
De concentratiecontrole onderscheidt zich echter door de bijzonderheid dat de Commissie in haar besluiten tot goedkeuring of verbod van voorgenomen concentraties op prognoses gebaseerde besluiten moet nemen die steeds berusten op een groot aantal kwantitatieve en kwalitatieve factoren.
70.
In het onderhavige geval toont het verloop van de gebeurtenissen op indrukwekkende wijze aan dat de concrete invulling van een prijs-concentratiemodel van doorslaggevend belang kan zijn voor het aantal lidstaten waarvoor de Commissie een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging zal voorspellen. In haar mededeling van punten van bezwaar ging de Commissie immers nog uit van 29 nationale markten waarvoor de voorgenomen concentratie een dergelijk negatieve uitwerking zou hebben, terwijl het litigieuze besluit tot verbod van deze concentratie — met name op grond van de wijzigingen die zijn aangebracht in het gehanteerde prijs-concentratiemodel — nog slechts is gebaseerd op een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging in 15 lidstaten.
71.
Bovendien merkt UPS zeer terecht op dat, in een geval zoals het onderhavige, de prognose van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging in bepaalde lidstaten sterker of zwakker kan uitvallen naargelang de Commissie zich behalve op andere elementen ook kan baseren op een aanvullende prijs-concentratieanalyse. De kwalitatieve factoren die de Commissie voor het Hof in het bijzonder heeft beklemtoond en waaruit negatieve gevolgen voor de mededinging zijn af te leiden, kunnen bij de globale beoordeling minder gewicht in de schaal leggen wanneer kwantitatieve econometrische berekeningen waardoor die kwalitatieve factoren oorspronkelijk waren versterkt, plotseling op losse schroeven komen te staan.
72.
Ik voeg hieraan toe dat een betrokken onderneming zich normaal gesproken gemakkelijker kan verdedigen tegen het bezwaar van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging in slechts twee lidstaten (in casu Denemarken en Nederland, waarvoor de Commissie ook los van haar econometrische analyse en op grond van kwalitatieve overwegingen aanzienlijke mededingingsproblemen voorspelde) dan tegen het bezwaar van een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging in 15 lidstaten (waarop de Commissie het litigieuze besluit had gebaseerd) of zelfs in negenentwintig staten (waarvan de Commissie nog was uitgegaan in haar mededeling van punten van bezwaar).
73.
Ook de kansen om bezwaren van de Commissie met passende verbintenissen te ontkrachten om aldus het pad te effenen naar een goedkeuring van de voorgenomen concentratie onder bepaalde voorwaarden en verplichtingen, zijn normaal gesproken beter wanneer de betrokken onderneming slechts voor twee nationale markten specifieke verbintenissen moet aanbieden en niet voor 15 dergelijke markten, laat staan voor het gehele grondgebied van de Unie of van de volledige Europese Economische Ruimte.
74.
Bijgevolg heeft het Gerecht volkomen terecht vastgesteld dat UPS zich beter had kunnen verweren indien deze onderneming reeds vóór de vaststelling van het litigieuze besluit had beschikt over de eindversie van de door de Commissie gekozen econometrische analyse.41. Het was dan ook niet meer dan logisch dat het Gerecht onder deze omstandigheden het litigieuze besluit nietig heeft verklaard.
3. Motiveringsvereisten voor het arrest in eerste aanleg
75.
Tot slot verwijt de Commissie het Gerecht in diverse onderdelen van haar vier middelen dat het niet is ingegaan op bepaalde aspecten van haar argumentatie in eerste aanleg. Het betreft in wezen de volgende punten:
- —
het ‘hoofdargument’ van de Commissie dat zij niet verplicht was om UPS in kennis te stellen van wijzigingen die in het door haar gehanteerde econometrische model waren aangebracht (eerste onderdeel van het eerste middel);
- —
het argument van de Commissie dat zelfs een eventuele schending van de rechten van verdediging van UPS geen grond kon zijn voor nietigverklaring van het litigieuze besluit (tweede onderdeel van het tweede middel);
- —
het argument van de Commissie dat de in haar econometrische model aangebrachte wijzigingen intuïtief begrijpelijk waren voor UPS (eerste onderdeel van het derde middel);
- —
het argument van de Commissie dat de uitwisselingen tussen de diensten van de Commissie en de economen in dienst van UPS iedere schending van de rechten van de verdediging uitsluiten (tweede deel van het derde middel);
- —
het argument van de Commissie dat de door UPS tegen het litigieuze besluit aangevoerde grieven in elk geval met betrekking tot Denemarken en Nederland niet ter zake dienend is (tweede deel van het vierde middel).
76.
In hogere voorziening heeft het toezicht van het Hof met name tot doel na te gaan of het Gerecht rechtens genoegzaam is ingegaan op alle door de partijen aangevoerde argumenten.42. Wanneer het Gerecht in het geheel niet ingaat op een wezenlijk punt van de argumentatie van een partij in eerste aanleg, wordt de op het Gerecht rustende motiveringsplicht geschonden43. (artikel 36 juncto artikel 53, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie).
77.
Volgens vaste rechtspraak moet het Gerecht de door de partijen aangevoerde argumenten evenwel niet één voor één uitputtend behandelen, met name niet wanneer deze argumenten onvoldoende duidelijk en nauwkeurig zijn.44. Integendeel, met betrekking tot specifieke punten kan de motivering van zijn arrest ook impliciet zijn.45. Van beslissend belang is of het Gerecht de door de partijen aangevoerde argumenten voldoende heeft onderzocht.46.
78.
Naar mijn mening blijkt uit het bestreden arrest voldoende duidelijk dat de Commissie volgens het Gerecht verplicht was om UPS de eindversie van haar econometrische model te bezorgen en deze onderneming daarover te horen, en wel omdat de Commissie niet-verwaarloosbare wijzigingen in dat model had aangebracht die niet voorafgaandelijk waren besproken met UPS.47. Anders dan de Commissie in de procedure voor het Hof heeft gesteld, was haar betoog in eerste aanleg ter zake slechts zeer beknopt en ook niet helder onderverdeeld in een hoofdargument en overige argumenten.48. Onder deze omstandigheden kan het Gerecht niet worden verweten dat het de argumentatie van de Commissie grondiger had moeten onderzoeken.
79.
Tevens blijkt uit het bestreden arrest voldoende duidelijk dat de wijzigingen die de Commissie heeft aangebracht in haar prijs-concentratiemodel niet intuïtief begrijpelijk waren voor UPS en met name geen uitvloeisel waren van de uitwisseling die eerder had plaatsgevonden met de adviseurs van deze onderneming.49.
80.
Tot slot biedt de uiteenzetting van het Gerecht over de kwantitatieve en kwalitatieve informatie waarop de conclusies van het litigieuze besluit waren gebaseerd, op zijn minst impliciet een antwoord op de argumentatie van de Commissie met betrekking tot Denemarken en Nederland.50.
81.
Bijgevolg heeft het Gerecht ten volle voldaan aan zijn motiveringsplicht krachtens artikel 36 juncto artikel 53, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Anders dan de Commissie zie ik ook geen tegenstrijdigheden in de motivering van het bestreden arrest.
82.
In werkelijkheid komt het mij voor dat de Commissie met de door haar gehekelde tekortkomingen niet zozeer de formele motiveringsvereisten aan de orde wil stellen als wel de inhoudelijke gegrondheid van de motivering waarop het Gerecht het bestreden arrest heeft gebaseerd. Dat het Gerecht ten gronde tot een voor rekwirante onwelgevallige slotsom is gekomen, betekent op zichzelf beschouwd niet dat het bestreden arrest een motiveringsgebrek vertoont.51.
83.
Al met al moet dan ook de grief worden afgewezen dat het Gerecht in het bestreden arrest niet voldoende is ingegaan op de argumenten van de Commissie.
C. Samenvatting
84.
Aangezien geen van de door de Commissie aangevoerde middelen tegen het bestreden arrest slaagt, dient de hogere voorziening in haar geheel te worden afgewezen.
VI. Kosten
85.
Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer het de hogere voorziening afwijst.
86.
Uit artikel 138, leden 1 en 2, juncto artikel 184, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering volgt dat de in het ongelijk gestelde partij in de kosten wordt verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van UPS in de kosten van deze hogere voorziening worden verwezen.
87.
FedEx, interveniënte in eerste aanleg aan de zijde van de Commissie, heeft niet aan de procedure in hogere voorziening deelgenomen, zodat zij overeenkomstig artikel 184, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering niet kan worden verwezen in de kosten van deze hogere voorziening.
VII. Conclusie
88.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
- ‘1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.
- 2)
De Europese Commissie draagt de kosten van de procedure.’
Voetnoten
Voetnoten Conclusie 25‑07‑2018
Oorspronkelijke taal: Duits.
Besluit van 30 januari 2013 waarbij een concentratie onverenigbaar wordt verklaard met de interne markt en de werking van de EER-overeenkomst (zaak COMP/M.6570 — UPS/TNT Express), kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 431 final en samengevat in PB 2014, C 137, blz. 8.
Arrest van 7 maart 2017, United Parcel Service/Commissie, T-194/13, EU:T:2017:144.
Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (PB 2004, L 24, blz. 1).
Verordening (EG) nr. 802/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (PB 2004, L 133, blz. 1).
Punten 205–208 van het bestreden arrest.
Punten 203 en 208 van het bestreden arrest.
Punten 203 en 208 van het bestreden arrest.
Punten 205–208 van het bestreden arrest.
Punten 202 en 220 van het bestreden arrest.
Punten 210 en 221 van het bestreden arrest.
Arresten van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 29; 16 juli 2009, Commissie/Schneider Electric, C-440/07 P, EU:C:2009:459, punten 103 en 104, en 26 juni 2012, Polen/Commissie, C-335/09 P, EU:C:2012:385, punten 83 en 84.
Zie in die zin arresten van 15 mei 1997, Siemens/Commissie, C-278/95 P, EU:C:1997:240, punten 44 en 45; 11 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, C-382/12 P, EU:C:2014:2201, punt 60, en 4 april 2017, Bürgerbeauftragter/Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, punten 53 en 54.
Arresten van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C-131/03 P, EU:C:2006:541, punt 51; 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C-583/11 P, EU:C:2013:625, punt 47, en 19 januari 2017, Commissie/Total en Elf Aquitaine, C-351/15 P, EU:C:2017:27, punt 31.
Arresten van 13 juli 2000, Salzgitter/Commissie, C-210/98 P, EU:C:2000:397, punt 43; 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C-362/05 P, EU:C:2007:322, punt 92, en 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C-583/11 P, EU:C:2013:625, punt 47.
Arresten van 30 september 2003, Eurocoton e.a./Raad, C-76/01 P, EU:C:2003:511, punt 52, en 29 september 2011, Arkema/Commissie, C-520/09 P, EU:C:2011:619, punt 31. Zie in die zin ook arrest van 14 oktober 2014, Buono e.a./Commissie, C-12/13 P en C-13/13 P, EU:C:2014:2284, punt 64.
Arresten van 1 juni 1994, Commissie/Brazzelli Lualdi e.a., C-136/92 P, EU:C:1994:211, punt 59; 11 december 2008, Commissie/Département du Loiret, C-295/07 P, EU:C:2008:707, punt 95, en 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie, C-589/15 P, EU:C:2017:663, punt 55.
Punten 210 en 221 van het bestreden arrest.
Arresten van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C-32/95 P, EU:C:1996:402, punt 21; 22 oktober 2013, Sabou, C-276/12, EU:C:2013:678, punt 38, en 14 juni 2016, Marchiani/Parlement, C-566/14 P, EU:C:2016:437, punt 51. Zie ook arrest van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie, C-109/10 P, EU:C:2011:686, punt 52.
Zie dienaangaande reeds mijn conclusie in de zaak Solvay/Commissie, C-109/10 P, EU:C:2011:256, punt 152.
Arresten van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C-32/95 P, EU:C:1996:402, punt 21; 22 oktober 2013, Sabou, C-276/12, EU:C:2013:678, punt 38, en 14 juni 2016, Marchiani/Parlement, C-566/14 P, EU:C:2016:437, punt 51.
Zoals blijkt uit de uitwisseling van standpunten tussen de Commissie en UPS voor het Hof, heeft het prijs-concentratiemodel in de onderhavige zaak deels belastende en deels ontlastende resultaten voor UPS opgeleverd. Enerzijds heeft de Commissie zich in het litigieuze besluit in belangrijke mate op dit model gebaseerd om de voorgenomen concentratie te verbieden. Anderzijds bleek uit de eindversie van dat model echter ook dat de voorgenomen concentratie tot een significante belemmering van een daadwerkelijke mededinging zou leiden op een geringer aantal markten dan oorspronkelijk was aangenomen.
Arrest van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie, C-109/10 P, EU:C:2011:686, punt 54.
Arresten van 21 november 1991, Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, punt 14; 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C-337/09 P, EU:C:2012:471, punt 107, en 4 april 2017, Fahimian, C-544/15, EU:C:2017:255, punt 46.
Zie dienaangaande de reeds aangehaalde arresten van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C-32/95 P, EU:C:1996:402, punt 21; 22 oktober 2013, Sabou, C-276/12, EU:C:2013:678, punt 38, en 14 juni 2016, Marchiani/Parlement, C-566/14 P, EU:C:2016:437, punt 51.
De Commissie verwijst naar de arresten van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, met name punten 61, 63 en 64, en 9 maart 2015, Deutsche Börse/Commissie, T-175/12, EU:T:2015:148, met name punten 246, 253–258, 314 en 344.
Arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punten 63–65.
Zie in die zin ook arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 63, laatste volzin, volgens hetwelk de mededeling van punten van bezwaar geenszins belet dat de Commissie haar standpunt wijzigt ten gunste van de betrokken ondernemingen.
Punten 205–208 van het bestreden arrest.
Arresten van 18 december 2007, Cementbouw Handel & Industrie/Commissie, C-202/06 P, EU:C:2007:814, punt 39, en 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punten 49 en 90.
Zie in die zin arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punt 66, volgens hetwelk de argumenten van de partijen bij een voorgenomen concentratie in de procedure voor de controle op concentraties op dezelfde wijze in aanmerking moeten worden genomen als de argumenten van de betrokken ondernemingen in procedures die de Commissie heeft ingeleid op grond van artikel 101 VWEU of artikel 102 VWEU.
Zie dienaangaande nogmaals de hierboven in voetnoot 24 aangehaalde rechtspraak.
Zie dienaangaande hierboven punt 49 van deze conclusie.
Punten 205–208 van het bestreden arrest.
Punten 202 en 220 van het bestreden arrest.
Zie dienaangaande nogmaals hierboven punt 49 van deze conclusie.
Punten 205–208 van het bestreden arrest.
Arresten van 10 juli 1980, Distillers Company/Commissie, 30/78, EU:C:1980:186, punt 26, en 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C-301/87, EU:C:1990:67, punt 31; in die zin ook arresten van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P en C-219/00 P, EU:C:2004:6, punt 73, en 29 juni 2006, SGL Carbon/Commissie, C-308/04 P, EU:C:2006:433, punten 97 en 98.
Arresten van 29 oktober 1980, van Landewyck e.a./Commissie, 209/78–215/78 en 218/78, EU:C:1980:248, punt 47, en 23 april 1986, Bernardi/Parlement, 150/84, EU:C:1986:167, punt 28; in die zin ook arresten van 25 oktober 2011, Solvay/Commissie, C-109/10 P, EU:C:2011:686, punten 57 en 62, en 6 september 2017, Intel/Commissie, C-413/14 P, EU:C:2017:632, punten 96–98.
Zie in die zin met name arrest van 7 januari 2004, Aalborg Portland e. a./Commissie, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P en C-219/00 P, EU:C:2004:6, punten 72 en 73, waarop de Commissie zich beroept.
Punt 215 van het bestreden arrest.
Arresten van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P en C-213/02 P, EU:C:2005:408, punt 244, en 2 april 2009, France Télécom/Commissie, C-202/07 P, EU:C:2009:214, punt 41.
Zie in die zin arresten van 1 oktober 1991, Vidrányi/Commissie, C-283/90 P, EU:C:1991:361, punt 29; 17 december 1992, Moritz/Commissie, C-68/91 P, EU:C:1992:531, punten 37–39, en 20 mei 2010, Gogos/Commissie, C-583/08 P, EU:C:2010:287, punt 29.
Arresten van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C-274/99 P, EU:C:2001:127, punt 121; 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie, C-120/06 P en C-121/06 P, EU:C:2008:476, punt 91, en 19 maart 2015, Dole Food en Dole Fresh Fruit Europe/Commissie, C-286/13 P, EU:C:2015:184, punt 83.
Arresten van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P en C-219/00 P, EU:C:2004:6, punt 372; 26 november 2013, Gascogne Sack Deutschland/Commissie, C-40/12 P, EU:C:2013:768, punt 35, en 7 juni 2018, Ori Martin/Hof van Justitie van de Europese Unie, C-463/17 P, EU:C:2018:411, punt 26.
Arrest van 11 april 2013, Mindo/Commissie, C-652/11 P, EU:C:2013:229, punt 41; in die zin ook arrest van 25 oktober 2007, Komninou e.a./Commissie, C-167/06 P, EU:C:2007:633, punt 22.
Punt 209 junctis punten 205–208 van het bestreden arrest.
Het gaat in feite om slechts iets meer dan één pagina (punten 27–28) van het verweerschrift van de Commissie voor het Gerecht. Deze uiteenzetting begint met een verwijzing naar de gedachtewisseling over het prijs-concentratiemodel die in de loop van de administratieve procedure heeft plaatsgevonden tussen de Commissie en UPS, en naar de vermeende vertraging in de standpuntbepalingen van UPS ten aanzien van dat model. Pas daarna behandelt de Commissie de rechtspraak over de verhouding tussen de mededeling van punten van bezwaar en het besluit waardoor er een einde komt aan de procedure.
Punt 208 van het bestreden arrest.
Punten 216–218 van het bestreden arrest.
Arresten van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C-362/05 P, EU:C:2007:322, punt 80, en 20 mei 2010, Gogos/Commissie, C-583/08 P, EU:C:2010:287, punt 35.