HvJ EU, 02-10-2014, nr. C-101/13

Verordening nr. 2252/2004 actualiseert een resolutie van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 17 oktober 2000, waarbij minimumveiligheidsnormen voor paspoorten waren vastgesteld. Die verordening beoogt te komen tot betere geharmoniseerde veiligheidsnormen voor paspoorten en reisdocumenten ter bescherming tegen vervalsing.5.

De punten 8 en 9 van de considerans luiden:

De bijlage bij genoemde verordening beoogt het minimumveiligheidsniveau vast te stellen waaraan paspoorten en reisdocumenten van de lidstaten moeten voldoen. De bepalingen van die bijlage hebben in eerste instantie betrekking op de pagina met persoonsgegevens van het paspoort.6. Volgens de hierna volgende bewoordingen van de bijlage is document nr. 9303 van de ICAO, deel 1, van toepassing.7.

Deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO heeft betrekking op machineleesbare paspoorten.8. Het document bevat vier secties waarvan de laatste, sectie IV, technische specificaties bevat die op dergelijke paspoorten van toepassing zijn. Sectie IV bepaalt in wezen het hierna volgende.

De voorzijde van de pagina van een paspoort met machineleesbare gegevens is onderverdeeld in zones I tot en met V, die samen een ‘zone voor visuele controle’ vormen, en een zone VII, die overeenstemt met een ‘machineleesbare zone’.9. Zone II bevat een aantal persoonsgegevens.10.

De ‘naam’ wordt vermeld in het paspoort, op de pagina met persoonsgegevens, in de vakken 6 en 7 van zone II.

Vak 6 is bestemd voor ‘het primaire identificatiekenmerk’, terwijl vak 7 voor ‘het secundaire identificatiekenmerk’ bestemd is.

In vak 13 mogen ‘optionele persoonsgegevens worden vermeld, zoals het persoonlijk identificatienummer of de vingerafdruk, indien de uitgevende staat of organisatie dat wenst’.11.

Allereerst wijs ik erop dat de naam van een persoon een bestanddeel is van zijn identiteit en zijn privéleven, waarvan de bescherming is neergelegd in artikel 7 van het Handvest en artikel 8 van het EVRM. Hoewel dat artikel 8 de naam niet uitdrukkelijk noemt, betreft de naam van een persoon immers niettemin zijn of haar privéleven en gezinsleven, aangezien de naam een middel is tot identificatie van een persoon en een band met een gezin uitdrukt.21.

De vermelding van de geboortenaam in een bepaalde context, moet dan ook objectief gerechtvaardigd zijn in de zin van artikel 8 van het Handvest, waarin het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens is verankerd. Dit lijkt me het geval te zijn indien die vermelding noodzakelijk is voor de identificatie van een persoon. In dat verband wijs ik erop dat Duitsland geen omvattende methode heeft om personen te identificeren op basis van een sociaalzekerheidsnummer of een persoonlijk identificatiekenmerk, zodat de geboortenaam het enige ‘blijvende’ onderdeel van de naam is aan de hand waarvan een onderscheid kan worden gemaakt tussen personen die dezelfde naam dragen en op dezelfde dag in dezelfde stad, of zelfs in dezelfde gemeente, zijn geboren.

Wat de specifieke vraag betreft welke soorten persoonsgegevens in het paspoort mogen worden opgenomen, diende het Hof zich in de zaak Schwarz22. uit te spreken over de geldigheid van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2252/2004, betreffende de opname van biometrische gegevens in het paspoort, in het licht van het Handvest.

In de onderhavige zaak hoeft dus niet in detail te worden ingegaan op de meer algemene vraag of het Handvest al dan niet toestaat dat de geboortenaam van een persoon in zijn paspoort wordt vermeld, wanneer die geboortenaam op grond van de toepasselijke rechtsregels geen deel uitmaakt van de naam van de persoon. Volgens mij zou een dergelijke vermelding evenwel kunnen indruisen tegen de doelstelling betrokkene in staat te stellen af te zien van zijn vorige naam en, in voorkomend geval, het risico op indirecte discriminatie op grond van nationaliteit of etnische afstamming kunnen verhogen.

In de tweede plaats, wat de rechtspraak van het Hof betreft, moet worden vastgesteld dat de onderhavige zaak verschilt van een aantal andere recente aan het Hof voorgelegde zaken betreffende namen van personen, meer in het bijzonder in grensoverschrijdende situaties, zoals Garcia Avello23., Grunkin en Paul24., Sayn-Wittgenstein25. en Runevič-Vardyn en Wardyn.26. Die zaken, waarin algemene vragen betreffende het vrij verkeer van personen of het Europese burgerschap aan de orde waren, bieden niet direct een antwoord op de vragen die in de onderhavige zaak zijn gerezen. De problemen waarmee U stelt te maken te hebben, zouden zich echter binnen de Europese Unie kunnen voordoen, voor zover hij zijn paspoort als reisdocument gebruikt voor reizen naar lidstaten die geen deel uitmaken van het Schengengebied.

In de derde plaats wordt het Hof in de onderhavige zaak gevraagd te preciseren of en, in voorkomend geval, in welke omstandigheden, een naar Duits recht verplicht gegeven, te weten de geboortenaam, in het paspoort mag worden vermeld, gelet op de bepalingen van verordening nr. 2252/2004 en van deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO, waarnaar die verordening verwijst.

Ik herinner eraan dat U zich er niet tegen verzet dat zijn geboortenaam in zijn paspoort wordt vermeld, maar enkel vraagt dat de gegevens op duidelijke en ondubbelzinnige wijze in het paspoort worden vermeld.

Het Hof zal in de onderhavige zaak bij zijn uitspraak rekening moeten houden met een document van een internationale organisatie dat krachtens een verwijzing ernaar in verordening nr. 2252/2004 van toepassing is verklaard in de Unie. De door de ICAO aangenomen documenten, zoals deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO, beogen de nationale praktijken tot op zekere hoogte te uniformiseren. Die specifieke context mag bij de uitlegging van dat document niet uit het oog worden verloren.

Wat de reisdocumenten betreft, dient voorts te worden gewezen op het onderscheid tussen paspoorten en identiteitskaarten, aangezien voor paspoorten, anders dan voor identiteitskaarten, een regeling van de Unie bestaat. Hoewel zowel inzake identiteitskaarten als inzake paspoorten resoluties van de Raad zijn vastgesteld, zijn immers alleen voor paspoorten dwingende bepalingen vastgesteld, in het kader van verordening nr. 2252/2004. Met betrekking tot identiteitskaarten is enkel een resolutie van 2006 vastgesteld door de vertegenwoordigers van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen.27. Artikel 1, lid 3, tweede volzin, van verordening nr. 2252/2004 bepaalt echter uitdrukkelijk dat de verordening niet op identiteitskaarten van toepassing is. Dat verklaart waarom de geboortenaam in de lidstaten op paspoorten en op identiteitskaarten anders kan worden weergegeven.28.

Ten slotte wijs ik erop dat de derde en de zesde vraag in feite hypothetische vragen zijn, aangezien zij betrekking hebben op keuzes voor wettelijke regelingen waartoe de Duitse wetgever niet heeft besloten. Voor de verwijzende rechter kan een antwoord op die vragen evenwel nuttig blijken voor het geval dat de uitlegging van de relevante bepalingen van het Unierecht voor hem noodzakelijk is voor de conforme uitlegging van de paspoortwet. Derhalve beschouw ik die vragen als ontvankelijk.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of volgens de bijlage bij verordening nr. 2252/2004 de gedeeltelijk machineleesbare pagina met persoonsgegevens van de door de lidstaten opgemaakte paspoorten moet beantwoorden aan alle verplichte specificaties van deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO.

In dat verband merkt de verwijzende rechter terecht op dat het hoofddoel van verordening nr. 2252/2004 erin bestaat reisdocumenten in de Unie veiliger te maken door biometrische gegevens in te voeren (biometrische weergave van de gelaatsfoto en de vingerafdrukken). Volgens de verwijzende rechter zijn de lidstaten krachtens de bewoordingen van de bijlage bij die verordening verplicht om alle specificaties van deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO in acht te nemen.

Volgens mij volgt uit die bijlage dat de pagina met machineleesbare persoonsgegevens in overeenstemming moet zijn met deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO. Voorts is de manier waarop de naam wordt weergegeven van doorslaggevend belang voor het bewijs van de identiteit van een persoon, dat het hoofddoel is van een paspoort en waarvan de veiligheid van het document afhangt. Daarbij komt het aspect van de uniformisering van de paspoorten in het internationale verkeer, dat essentieel is met het oog op de veiligheid. Sinds 1981 hebben verschillende resoluties naam en voornaam als elementen van het paspoort van uniform model tot voorwerp gehad.29.

Op internationaal vlak heeft deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO weliswaar slechts de waarde van een niet-bindende aanbeveling, doch uit artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2252/2004, juncto de bijlage ervan, volgt dat de Unie die aanbevelingen heeft onderschreven en in zijn afgeleid recht heeft ingevoerd in de vorm van dwingende bepalingen.30. Met andere woorden, de wetgever van de Unie wenste tot meer uniformiteit te komen. Dit vindt zijn verklaring in de doelstellingen die door de verordening worden nagestreefd in het kader van de totstandbrenging van de interne markt en de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Dat uniformiteit wordt nagestreefd, blijkt ook uit het feit dat voor een verordening is gekozen en niet voor bijvoorbeeld een richtlijn of een aanbeveling.

De specificaties inzake machineleesbare paspoorten in deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO vormen bijgevolg een bindend deel van verordening nr. 2252/2004 en dus van de krachtens het Unierecht dwingende bepalingen, zonder er evenwel deel van uit te maken. Dit is niet het enige geval waarin het Unierecht een juridisch dwingende werking verleent aan bepalingen van handelingen van internationaal recht of van internationale of Europese normen.31.

Derhalve geef ik het Hof in overweging om de eerste vraag van de verwijzende rechter aldus te beantwoorden dat volgens de bijlage bij verordening nr. 2252/2004 de machineleesbare pagina met persoonsgegevens van de door de lidstaten opgestelde paspoorten moet beantwoorden aan de specificaties van deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO.

Met zijn tweede en zijn derde vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de geboortenaam van verzoeker mag worden vermeld in vak 6 van de pagina met persoonsgegevens van het paspoort als primair identificatiekenmerk (vraag 2) of in vak 7 als secundair identificatiekenmerk (vraag 3), in het geval dat de geboortenaam krachtens het toepasselijke nationale recht geen deel uitmaakt van de wettelijke naam van de betrokken persoon

Deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO voert een gestandaardiseerd kader in voor de gegevens die in een paspoort moeten worden opgenomen alsmede voor de wijze waarop zij moeten worden weergegeven.

De naam van een persoon wordt vermeld in de vakken 6 en 7. De inhoud van vak 6 (primair identificatiekenmerk)32. en vak 7 (secundair identificatiekenmerk)33. is beschreven in genoemd document.

Ik zal in dat verband mijn betoog baseren op een concreet voorbeeld: in het geval van een persoon die Anna Maria Eriksson heet, wordt in vak 6 dus de familienaam (Eriksson) vermeld en worden in vak 7 de voornamen (Anna Maria) vermeld. Genoemd document bevat evenwel andere voorbeelden die wijzen op de veelvoud van namen die binnen de 191 ICAO-staten kunnen bestaan en die overeenkomstig de richtsnoeren van dat document op paspoorten moeten worden vermeld34..

Deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO somt in een tabel35. de gegevens op die moeten worden vermeld in de ‘zone voor visuele controle’ van de machineleesbare pagina met inlichtingen van het paspoort. In die tabel komen bepalingen voor met betrekking tot de naam in de rubrieken ‘06/07/II’, ‘06/II’ en ‘07/II’. Voor zover mogelijk, wordt de naam in twee delen onderverdeeld: het eerste deel geeft het deel van de naam weer dat de uitgevende staat als primair identificatiekenmerk omschrijft (‘bijvoorbeeld familienaam, meisjesnaam met naam van echtgenoot, patroniem’) en het tweede deel geeft de andere bestanddelen van de naam weer die de uitgevende staat als secundair identificatiekenmerk beschouwt (‘bijvoorbeeld voornamen, initialen’). Het primaire identificatiekenmerk omvat de belangrijkste bestanddelen van de naam. Dat deel van de naam moet in vak 6 worden vermeld. Het secundaire identificatiekenmerk omvat de andere bestanddelen van de naam en moet in vak 7 worden vermeld.36.

Volgens mij streven verordening nr. 2252/2004 en deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO een zekere uniformiteit na op het vlak van de weergave van namen, een materie die van land tot land op zeer uiteenlopende wijze is geregeld. Een paspoort heeft namelijk als voornaamste functie autoriteiten van andere landen toe te staan een buitenlandse staatsburger te identificeren, ook al wordt het vaak ook gebruikt als identificatiedocument op nationaal niveau. Een dergelijke identificatie kan om meerdere redenen noodzakelijk zijn, met name in geval van naturalisatie, immigratie- of asielverzoek.37.

Het kan gebeuren dat een lidstaat bepaalt dat de geboortenaam juridisch deel blijft uitmaken van de naam, zelfs na verwerving van een andere naam naar aanleiding van een huwelijk of een naamswijziging. Volgens de verwijzende rechter is dit evenwel niet het geval in de Bondsrepubliek Duitsland. Een lidstaat die geen bepalingen in die zin heeft vastgesteld, mag derhalve de geboortenaam niet vermelden in vak 6, naast de familienaam, en volgens mij evenmin in vak 7. Hoewel de staat over een zekere beoordelingsmarge beschikt om de bestanddelen van de wettelijke naam te rangschikken als primair identificatiekenmerk of als secundaire identificatiekenmerken, mag hij evenwel in het vak van het primaire identificatiekenmerk of in dat van de secundaire identificatiekenmerken geen bestanddelen vermelden die krachtens zijn eigen interne rechtsorde geen deel uitmaken van de wettelijke naam. Dat geldt, in voorkomend geval, zowel voor de geboortenaam als voor de afkorting ‘GEB.’, die thans naar Duits recht in het vak bestemd voor het primaire identificatiekenmerk worden vermeld.

Die uitlegging vindt steun in de bepalingen betreffende de vermelding van academische titels en andere soortgelijke vermeldingen als bedoeld in deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO. De enige uitzondering die is toegestaan is namelijk het geval waarin ‘de betrokken lidstaat een voor- of achtervoegsel beschouwt als een wettelijk deel van de naam’.38. (cursivering van mij).

Voorts dient erop te worden gewezen dat verordening nr. 2252/2004 zich er niet tegen verzet dat een lidstaat meerdere begrippen ‘wettelijke naam’ naast elkaar laat bestaan door bijvoorbeeld een onderscheid te maken tussen de civielrechtelijke naam en de bestuursrechtelijke naam. Dat kan de staat een ruimere beoordelingsmarge verlenen inzake de keuze van het primaire identificatiekenmerk. Dit lijkt me evenwel niet het geval te zijn in de Bondsrepubliek Duitsland.

Wat vak 6 betreft, rijst de vraag naar de beoordelingsmarge van de lidstaten inzake de bepaling van het primaire identificatiekenmerk wanneer het een familienaam betreft die uit meerdere woorden is samengesteld zodat die naam niet past binnen de ruimte die in het paspoort voor dat vak bestemd is.

Voorts moet in dat verband worden gewezen op de vermelding voor getrouwde vrouwen van hun meisjesnaam, indien het nationale recht toestaat dat de meisjesnaam wordt behouden en de naam van de echtgenoot daaraan wordt toegevoegd zodat een samengestelde naam ontstaat, of bepaalt dat de naam van een getrouwde vrouw vanuit juridisch oogpunt bestaat uit haar meisjesnaam en haar huwelijksnaam. Die benadering kan evenwel niet rechtvaardigen dat een bestanddeel wordt vermeld dat juridisch geen deel uitmaakt van de naam.

Ook vak 7 is volgens mij alleen bestemd voor bestanddelen die deel uitmaken van de wettelijke naam en in het bijzonder voor voornamen of, in het geval van erg lange namen, voor de initialen ervan, zoals uitdrukkelijk is bepaald in deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO.

Ik voeg daaraan toe dat een restrictieve benadering ten aanzien van de bestanddelen die in de vakken 6 en 7 mogen worden vermeld, ook wordt gerechtvaardigd door het feit dat de inhoud van die twee vakken, onder het voorbehoud van transcriptie volgens de in het document zelf gestandaardiseerde voorschriften, in de machineleesbare zone van het onderste deel van de pagina van het paspoort moet worden weergegeven. Het Duitse recht lijkt mij een andere inhoud vast te stellen voor de vakken 6 en 7 dan voor de machineleesbare zone, wat niet aan de eisen van deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO voldoet.39.

Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of, wanneer volgens het recht van een lidstaat de naam van een persoon uit zijn voor- en familienaam bestaat, de geboortenaam van verzoeker dan mag worden vermeld als ‘optioneel persoonsgegeven’ in vak 13 van pagina met persoonsgegevens van het paspoort.40.

De Commissie voert terecht aan dat die prejudiciële vraag aldus moet worden opgevat dat het antwoord op die vraag voor de verwijzende rechter slechts van belang is, indien de geboortenaam geen deel uitmaakt van de volledige naam van betrokkene en dus niet als ‘secundair identificatiekenmerk’ in vak 7 kan worden vermeld.41.

Uit deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO blijkt dat de inhoud van vak 13 grotendeels ter beoordeling van de uitgevende staat wordt gelaten42., behoudens het bepaalde in de punten 8 en 9 van de considerans van verordening nr. 2252/2004, die de gegevens die in het paspoort mogen vermeld, beperken. De in deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO aangehaalde voorbeelden betreffen hoofdzakelijk gegevens die van dwingend algemeen belang zijn voor de identificatie van de persoon.43.

Met de Commissie ben ik van mening dat een geboortenaam die geen deel uitmaakt van de volledige naam van een persoon, wanneer er een dwingend algemeen belang bestaat, als optioneel persoonsgegeven kan worden vermeld in vak 13 van de pagina met persoonsgegevens van het paspoort, met dien verstande dat genoemd vak in meerdere talen moet worden aangeduid.

Zoals ik reeds heb uiteengezet, is het voor Duitse staatsburgers mogelijk hun naam te wijzigen en bestaat er in Duitsland geen omvattende methode voor de identificatie van personen. Daardoor zou een dergelijk dwingend algemeen belang erin kunnen bestaan dat het mogelijk wordt gemaakt gegevensbestanden (bijvoorbeeld een lijst van wanbetalers of het strafregister) te raadplegen door de geboortenaam als zoekcriterium te gebruiken, gezien de betrekkelijke stabiliteit ervan.44.

Gelet op de tweede volzin van punt 8 van de considerans van verordening nr. 2252/2004 in samenhang met het belang dat het paspoort overal ter wereld kan worden begrepen, moeten vermeldingen van de geboortenaam in vak 13 echter voldoen aan de vormvereisten inzake aanduiding en meertaligheid van deel 1 van document nr. 9303 van de ICAO. Volgens dat document moeten de vakken die bestemd zijn voor de verplichte gegevens in de zone voor visuele controle worden aangeduid in het Frans, het Engels of het Spaans.45.

Zoals ik in punt 26 van de onderhavige conclusie reeds heb uiteengezet, mag de geboortenaam dan ook in vak 13 worden vermeld, mits dit gerechtvaardigd is uit hoofde van de artikelen 7 en 8 van het Handvest.46. In dat geval moet het opschrift van het vak evenwel in het Frans, het Engels of het Spaans verduidelijken dat in bedoeld vak de geboortenaam van de houder is vermeld. De verduidelijking mag niet in het vak zelf gebeuren, want dat zou tot verwarring kunnen leiden.

Derhalve geef ik het Hof in overweging om de zesde prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat de lidstaat, wanneer de geboortenaam niet in de vakken 6 of 7 van het paspoort mag worden vermeld, niettemin kan bepalen dat de geboortenaam als optioneel persoonsgegeven wordt vermeld in vak 13 van de machineleesbare pagina met persoonsgegevens van het paspoort, mits daartoe een dwingend algemeen belang bestaat en in het opschrift van vak 13 in het Frans, het Engels of het Spaans wordt verduidelijkt dat daarin de geboortenaam is vermeld.

Ten slotte dient, ten overvloede, te worden opgemerkt dat die informatie, naast de voor persoonsgegevens bestemde pagina, ook elders kan worden vermeld, indien dit gerechtvaardigd is. De keerzijde van de pagina met persoonsgegevens of een pagina daarnaast bevat namelijk een zone VI met een vak 20, dat bedoeld is voor ‘bijkomende optionele gegevens’, en voorziet in een geschikte plaats waar, in voorkomend geval, de geboortenaam kan worden vermeld, samen met een vermelding van dat gegeven in meerdere talen. De geboortenaam zou dan worden beschouwd als een ‘bijkomend optioneel gegeven’.47. In de onderhavige zaak is daarover evenwel geen prejudiciële vraag gesteld.