2.3.3 Waarborg voor de wijze van uitvoering/zelfrealisatie

In lijn met het bovenstaande dient in het minnelijk overleg uitdrukkelijk aandacht te worden besteed aan een beroep van belanghebbenden op zelfrealisatie van (een onderdeel van) een bestemmingsplan. Dit speelt met name bij onteigeningsverzoeken op grond van titel IV. Bij de toepassing van de titels II komt zo'n beroep sporadisch voor omdat het hierbij gaat om maatregelen van infrastructurele aard die doorgaans niet voor zelfrealisatie in aanmerking komen. Het overleg over de mogelijkheid tot zelfrealisatie ontslaat de verzoeker niet van de plicht om belanghebbenden voorafgaand aan de onteigeningsprocedure daarnaast tijdig een concreet schriftelijk aanbod in geld te doen voor hetgeen voor de uitvoering van een bestemmingsplan aan grond benodigd is.

De Kroon toetst of onteigening ook daadwerkelijk nodig is om de doeleinden van het planologisch beleid te bereiken. Als de eigenaar de uitvoering van het bestemmingsplan zelf wil en kan realiseren, met andere woorden ‘daartoe bereid en in staat is’, bestaat er voor onteigening in beginsel geen noodzaak. Indien de grondeigenaar voorafgaand aan of gedurende het minnelijk overleg een beroep doet op zelfrealisatie, dan zal de verzoeker moeten onderzoeken of dit een voldoende serieus en onderbouwd beroep is. Het is niet voldoende als de eigenaar het enkel laat bij de verklaring dat hij het plan zelf wil realiseren. Hij zal op zijn minst aannemelijk moeten maken, dat hij over voldoende kennis, kapitaal en expertise beschikt om het plan te kunnen uitvoeren en daarop gerichte plannen moeten kunnen overleggen.

De eigenaar hoeft niet in persoon te voldoen aan deze criteria. Hij kan immers met derden (bv. aannemers en projectontwikkelaars) contracten sluiten die zijn gericht op het voor rekening van de eigenaar verrichten van werken ter uitvoering van het bestemmingsplan.

Van de eigenaar mag in redelijkheid worden verlangd dat hij zich tegenover het verzoekende bestuursorgaan op de een of andere wijze daartoe verbindt in een anterieure exploitatieovereenkomst. Een dergelijke overeenkomst is nodig omdat het verzoekende bestuursorgaan in elk geval de zekerheid zal moeten hebben dat de doeleinden waarvoor gronden ter onteigening dienen te worden aangewezen ook daadwerkelijk en tijdig gerealiseerd zullen worden op de door hem gekozen wijze. Daarnaast zal een dergelijke overeenkomst verzekeren dat de eigenaar zal bijdragen in de grondexploitatie of anderszins de zelf te realiseren bestemming zal bekostigen.

De eigenaar zal zich bij een beroep op zelfrealisatie ook moeten plooien naar de wijze van uitvoering van het bestemmingsplan die het bestuursorgaan voor ogen staat.

Het bestuursorgaan bepaalt namelijk uiteindelijk de vorm van uitvoering. De vorm van uitvoering kan bijvoorbeeld betrekking hebben op de aard, verkaveling, vormgeving en dichtheid van de op te richten bebouwing of de aan te leggen werken. Ook de fasering in de uitvoering en het gronduitgifte en prijsbeleid kunnen richtinggevend zijn bij de vraag naar de gewenste wijze van uitvoering van een plan. Stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast op grond van art. 6.12 Wro, dan kan uit de inhoud van dat exploitatieplan blijken welke wijze van uitvoering door de gemeente wordt voorgestaan. Als er een exploitatieplan is vastgesteld dan regelt dit dwingend de hoogte van de exploitatiebijdrage.

Het beleid ten aanzien van de wijze van uitvoering dient in de eerste plaats te blijken uit de bestemmingsplanregels en uit de bij het bestemmingsplan behorende toelichting. Daartoe kunnen ook andere documenten zoals verkavelingstekeningen en inrichtingsschetsen dienen. Het beleid over de wijze van uitvoering kan ook vastgelegd zijn in beleidsnota's of besluiten die relateren aan een of meer planologische regelingen.

Uit de documenten moet voldoende blijken dat de door het bestuursorgaan voorgestane wijze van uitvoering het algemeen belang dient en dat deze voldoende realiteitswaarde heeft. Aan deze twee minimumvereisten zal de beoogde wijze van uitvoering moeten voldoen. Als dit niet het geval is, dan kan het zijn dat de Kroon de noodzaak tot onteigening niet aanwezig acht, en het beroep op zelfrealisatie honoreert. De belanghebbenden bij een onteigening moeten daarom kennis kunnen nemen van de door het bestuursorgaan gewenste wijze van uitvoering zoals toegelicht onder 2.3.1.

Met inachtneming van de door het bestuursorgaan beoogde wijze van uitvoering, beoordeelt de Kroon of een beroep op zelfrealisatie toegewezen kan worden. De bestendige lijn die de Kroon daarbij hanteert is als volgt:

In het kader van een voorgenomen onteigening zal moeten zijn aangetoond dat zonder de grondverwerving door de gemeente het doel waarvoor wordt onteigend niet of niet in de door de gemeente gewenste vorm te bereiken is. Dit beginsel kan uitzondering lijden, indien door de gemeente ter verwezenlijking van de betrokken bestemming(en) een andere vorm van planuitvoering wordt gewenst dan de eigenaar voor ogen staat. In een dergelijk geval is onteigening echter slechts dan gerechtvaardigd, indien is aangetoond dat aan die andere vorm van planuitvoering in het publiek belang dringend behoefte bestaat.

Daarnaast kan op het beginsel een uitzondering worden gemaakt bij een verspreid grondbezit dat aan een doelmatige zelfrealisatie in de weg staat, bijvoorbeeld bij het ontbreken van voldoende aaneengesloten grondbezit om binnen de mogelijkheden van het bestemmingsplan tot (integrale) realisering over te gaan of wanneer er geen zelfstandig onderdeel van een groter complex kan worden gerealiseerd.

In het algemeen bestaat voor zelfrealisatie ook een belemmering in de situatie dat er sprake is van een plan dat integraal en in onderlinge samenhang als een geheel moet worden uitgevoerd en de eigenaar niet beschikt over alle gronden die nodig zijn om dat plan te verwezenlijken.

De Kroon zal bij een aan het verzoekende bestuursorgaan gedaan beroep op zelfrealisatie dat is afgewezen, deze afwijzing betrekken bij de beslissing op het verzoek. Bij de beoordeling door de Kroon geldt ook het vereiste dat de eigenaar in staat moet zijn tot zelfrealisatie, met andere woorden dat hij moet kunnen beschikken over (bewezen) kennis/expertise, ervaring en kapitaal.

Een beroep op zelfrealisatie kan uitsluitend worden gedaan door de eigenaar van de in de onteigening begrepen gronden. De eigenaar is immers bij uitsluiting beschikkingsbevoegd ten aanzien van de onroerende zaak. Een zuiver economisch eigenaar wiens positie niet is gericht op eigendomsverkrijging en die belang zou hebben bij het door hem zelf realiseren van het bestemmingsplan, kan zich gelet op de positie van de eigenaar dan ook niet beroepen op het zelfrealisatiebeginsel. Wel kan de eigenaar zich in dat geval op zelfrealisatie beroepen, waarbij hij afspreekt dat de realisatie door de economisch eigenaar zal plaats vinden.