HvJ EU, 19-12-2013, nr. C-84/12

§ 6 van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) (wet betreffende het verblijf, de beroepswerkzaamheid en de integratie van vreemdelingen op het grondgebied van de Bondsrepubliek) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950), bepaalt:

Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bevoegde autoriteiten van een lidstaat mogen weigeren een eenvormig visum af te geven aan een aanvrager die de in artikel 21, lid 1, van de Visumcode gestelde voorwaarden voor binnenkomst vervult en aan wie geen van de in artikel 32, lid 1, van die code genoemde gronden om een visum te weigeren kan worden tegengeworpen. Hij wenst tevens te vernemen of deze autoriteiten bij het onderzoek van de aanvraag voor een eenvormig visum een zekere beoordelingsmarge hebben.

Vooraf moet worden beklemtoond dat artikel 21 van de Visumcode, blijkens het opschrift ervan, tot doel heeft algemene regels te geven voor de controle van de voorwaarden voor binnenkomst en voor de risicobeoordeling bij het onderzoek van een aanvraag voor een eenvormig visum.

Zo noemt artikel 21, lid 1, de elementen die moeten worden gecontroleerd of waaraan bijzondere aandacht moet worden geschonken voordat een beslissing over een aanvraag voor een eenvormig visum wordt genomen, zonder evenwel een nauwkeurige lijst van de voorwaarden voor afgifte van een dergelijk visum op te stellen. De andere leden van dit artikel bepalen nader welke methoden de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat moeten toepassen om de controle van de voorwaarden voor binnenkomst en risicobeoordeling op juiste wijze te verrichten, naargelang van de situaties waarmee zij worden geconfronteerd.

Voor deze uitleg is steun te vinden in de structuur van de Visumcode.

Dat artikel staat immers in titel III, hoofdstuk III van die code, dat de verschillende fasen van het onderzoek van een aanvraag voor een eenvormig visum regelt, en niet in hoofdstuk IV van die titel, dat blijkens artikel 23, lid 4, van de Visumcode de voorwaarden bevat waaronder de bevoegde autoriteiten een beslissing kunnen geven om al dan niet een eenvormig visum af te geven of om, in voorkomend geval, een visum met territoriaal beperkte geldigheid af te geven.

In artikel 32, lid 1, van de Visumcode is daarentegen een lijst vastgesteld van de gronden waarop een aanvraag voor een eenvormig visum moet worden afgewezen.

Uit het voorgaande vloeit voort dat terwijl artikel 21, lid 1, van de Visumcode de bevoegde autoriteiten verplicht bepaalde gegevens te controleren of bepaalde elementen te beoordelen, artikel 32, lid 1, van die code bepaalt welke gevolgen in het licht van de in laatstgenoemd artikel vermelde weigeringsgronden aan de uitkomst van die controle en die beoordeling moeten worden verbonden.

Bijgevolg moet voor de beantwoording van de tweede vraag van de verwijzende rechter worden bepaald of de bevoegde autoriteiten van een lidstaat mogen weigeren een eenvormig visum af te geven aan een aanvrager aan wie geen van de in artikel 32, lid 1, van de Visumcode genoemde gronden om een visum te weigeren kan worden tegengeworpen.

In dit verband volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (arresten van 12 februari 2009, Klarenberg, C-466/07, Jurispr. blz. I-803, punt 37, en 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C-11/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).

Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 32, lid 1, van de Visumcode betreft, moet worden vastgesteld dat een visum volgens de bewoordingen van deze bepaling wordt geweigerd wanneer een van de in lid 1, sub a, van dat artikel genoemde omstandigheden zich voordoet of wanneer er redelijke twijfel bestaat over een van de in dat lid 1, sub b, genoemde elementen.

Op basis van de bewoordingen op zich van dat artikel 32, lid 1, kan echter niet worden bepaald of de lijst van weigeringsgronden daarin uitputtend is dan wel of, integendeel, de bevoegde autoriteiten van de lidstaten mogen weigeren een eenvormig visum af te geven onder aanvoering van een niet in de Visumcode opgenomen grond.

Wat in de tweede plaats de context betreft waarin artikel 32, lid 1, van de Visumcode past, moet erop worden gewezen dat artikel 23, lid 4, sub c, daarvan preciseert dat een beslissing om een visum te weigeren wordt genomen ‘overeenkomstig artikel 32’ van deze code, wat impliceert dat beslissingen tot weigering om een eenvormig visum af te geven, moeten worden vastgesteld binnen het kader van dat artikel 32.

Dat artikel 32 van de Visumcode een lijst geeft van precieze gronden op basis waarvan een beslissing tot weigering van een visum wordt genomen, maar in lid 2 bepaalt dat de redenen voor deze beslissing kenbaar moeten worden gemaakt aan de aanvrager door middel van het standaardformulier van bijlage VI bij de Visumcode, vormt een gegeven dat pleit voor de uitlegging dat de lijst van de in dat lid 1 van deze bepaling genoemde weigeringsgronden uitputtend is.

Het standaardformulier van die bijlage VI bevat overigens tien vakjes die de bevoegde autoriteiten aankruisen om de aanvrager kennis te geven van de reden voor de weigeringsbeslissing jegens hem. De eerste negen vakjes komen elk overeen met een van de in artikel 32, lid 1, van de Visumcode genoemde weigeringsgronden. Het tiende vakje verwijst naar de weigeringsgrond die specifiek is opgenomen in artikel 35, lid 6, van deze code, juncto lid 1, sub b, van dat artikel, waarin is bepaald dat een visumaanvraag die zonder rechtvaardiging aan de buitengrenzen wordt ingediend, wordt afgewezen.

Bovendien verplicht artikel 32, lid 5, van die code de lidstaten om informatie over geweigerde visa in het visuminformatiesysteem (VIS) in te voeren overeenkomstig artikel 12 van de VIS-verordening.

Uit artikel 12, lid 2, van de VIS-verordening volgt dat de bevoegde autoriteit die het visum heeft geweigerd, bij deze registratie in het VIS de aan de aanvrager tegengeworpen reden(en) voor de weigering van het visum moet toevoegen aan het aanvraagdossier. Deze bepaling bevat een lijst van redenen voor weigering waaruit de in het VIS geregistreerde reden(en) moet(en) worden gekozen. Deze lijst komt overeen met die in de artikelen 32, lid 1, en 35, lid 6, van de Visumcode, die is overgenomen in het standaardformulier van bijlage VI daarbij.

Voor zover verder artikel 34, lid 6, van de Visumcode bepaalt dat ook de beslissingen tot nietigverklaring of intrekking aan de aanvrager kenbaar worden gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI bij deze code, blijkt dat de bevoegde autoriteit aan de hand van de gronden voor weigering in de artikelen 32, lid 1, en 35, lid 6, van die code, die zijn overgenomen in bijlage VI daarbij, aan de aanvrager wiens visum is nietig verklaard of ingetrokken, moet meedelen welke voorwaarde voor afgifte van het visum niet of niet meer is vervuld.

Voorts impliceert de uit artikel 34 van de Visumcode voortvloeiende overeenstemming tussen de gronden voor weigering van een visum en de gronden die de nietigverklaring of de intrekking ervan rechtvaardigen, dat, wanneer wordt aanvaard dat een lidstaat mag bepalen dat zijn bevoegde autoriteiten een visum moeten weigeren om een reden die niet in die code is vermeld, tevens zou moeten worden aanvaard dat die lidstaat bepaalt dat die autoriteiten visa moeten nietig verklaren of intrekken om een soortgelijke reden, zodat de coherentie wordt gewaarborgd van een systeem waarin het feit dat een voorwaarde voor afgifte van een visum niet is vervuld, in de weg staat aan de geldigheid ervan.

Blijkens artikel 34, leden 1 en 2, van die code kan een visum echter nietig worden verklaard of ingetrokken door de bevoegde autoriteiten van een andere lidstaat dan die welke het visum heeft afgegeven.

Een dergelijk systeem veronderstelt een harmonisatie van de voorwaarden voor afgifte van eenvormige visa, die uitsluit dat er tussen de lidstaten verschillen bestaan met betrekking tot de vaststelling van de gronden voor weigering van dergelijke visa.

Zonder een dergelijke harmonisatie zouden de bevoegde autoriteiten van een lidstaat waarvan de wettelijke regeling gronden voor weigering, nietigverklaring en intrekking kent die niet zijn voorzien in de Visumcode, immers gehouden zijn door een andere lidstaat afgegeven eenvormige visa nietig te verklaren op basis van een grond die de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van afgifte bij de behandeling van zijn visumaanvraag niet aan de aanvrager konden tegenwerpen.

Het onderzoek van de context waarin artikel 32, lid 1, van de Visumcode past, wijst er dus op dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten niet op grond van een andere reden dan die welke in die code zijn voorzien kunnen weigeren een eenvormig visum af te geven.

Wat in de derde plaats de doelstellingen betreft die met deze code worden nagestreefd, moet worden vastgesteld dat zij deze uitlegging staven.

Blijkens punt 28 van de considerans van de Visumcode en artikel 1, lid 1, daarvan beoogt deze code immers met name de voorwaarden voor de afgifte van eenvormige visa vast te stellen, hetgeen niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Unie kan worden verwezenlijkt.

De uitlegging volgens welke de Visumcode ertoe beperkt blijft de procedures voor visumafgifte te regelen en de lidstaten te verplichten visumafgifte in een aantal nauwkeurig bepaalde situaties te weigeren, zonder evenwel geharmoniseerde voorwaarden voor visumafgifte vast te stellen, is dus onverenigbaar met de doelstelling van deze code.

Overigens heeft het Hof reeds geoordeeld dat de Visumcode de voorwaarden voor afgifte, nietigverklaring of intrekking van eenvormige visa regelt (zie in die zin arrest van 10 april 2012, Vo, C-83/12 PPU, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 42).

Bovendien zou de bevordering van het legaal reizen, waarvan punt 3 van de considerans van de Visumcode gewag maakt, in het gedrang komen indien een lidstaat op discretionaire wijze zou kunnen beslissen om te weigeren een visum af te geven aan een aanvrager die alle in de Visumcode vastgestelde afgiftevoorwaarden vervult, door een grond voor weigering toe te voegen aan de in de artikelen 32, lid 1, en 35, lid 6, van deze code genoemde gronden, terwijl de Uniewetgever niet van mening was dat derdelanders op basis van een dergelijke grond konden worden belet een eenvormig visum te verkrijgen.

Voorts zou de invoering van een dergelijke praktijk door een lidstaat visumaanvragers ertoe aanzetten zich in eerste instantie tot andere lidstaten te wenden om een eenvormig visum te verkrijgen. De in punt 18 van de considerans van de Visumcode genoemde doelstelling, te weten een geharmoniseerde toepassing van de wettelijke bepalingen te garanderen en ‘visumshoppen’ te voorkomen, verzet zich dus eveneens tegen een dergelijke uitlegging van artikel 32, lid 1, van die code.

Zo zou ook de doelstelling om ongelijke behandeling van visumaanvragers te voorkomen, die eveneens in dat punt 18 van de considerans is genoemd, niet kunnen worden bereikt indien de criteria voor afgifte van een eenvormig visum zouden kunnen variëren naargelang van de lidstaat waarin de visumaanvraag is ingediend.

Uit een en ander volgt dat de bevoegde autoriteiten een aanvraag voor een eenvormig visum slechts kunnen afwijzen in de gevallen waarin aan de aanvrager een van de in artikelen 32, lid 1, en 35, lid 6, van de Visumcode genoemde de weigeringsgronden kan worden tegengeworpen.

Evenwel moet worden beklemtoond dat de beoordeling van de individuele situatie van de visumaanvrager, om te bepalen of zijn aanvraag niet afstuit op een weigeringsgrond, complexe evaluaties impliceert, gebaseerd op met name de persoon van de aanvrager, zijn integratie in het land waarin hij woont, zijn politieke, sociale en economische situatie, alsmede de eventuele bedreiging die de komst van die aanvrager zou vormen voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten.

Dergelijke complexe evaluaties impliceren dat prognoses worden gemaakt over het voorzienbare gedrag van die aanvrager en moeten met name berusten op een uitgebreide kennis van het land waarin die aanvrager woont en op een analyse van verscheidene documenten, waarvan de echtheid en de geloofwaardigheid van de inhoud moeten worden gecontroleerd, en van verklaringen van de aanvrager, waarvan de betrouwbaarheid moet worden beoordeeld, als bepaald in artikel 21, lid 7, van de Visumcode.

In dit verband wordt de complexiteit van het onderzoek van de visumaanvragen bevestigd door de verscheidenheid van de bewijsstukken waarop de bevoegde autoriteiten zich kunnen baseren, waaronder een niet-limitatieve lijst in bijlage II bij deze code, en door de veelvoud van de middelen waarover deze autoriteiten beschikken, daaronder begrepen het houden van een interview met de aanvrager als voorzien in artikel 21, lid 8, van die code.

Ten slotte erop te worden gewezen dat het onderzoek door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waarin aan visumaanvraag is ingediend, des te minutieuzer dient te zijn, daar de eventuele afgifte van een eenvormig visum de aanvrager, binnen de door de Schengengrenscode gestelde grenzen, toestaat het grondgebied van de lidstaten binnen te komen.

Uit het voorgaande volgt dat de in artikel 4, leden 1 tot en met 4, van de Visumcode genoemde bevoegde autoriteiten bij het onderzoek van de visumaanvragen over een ruime beoordelingsmarge beschikken die betrekking heeft op de toepassingsvoorwaarden van de artikelen 32, lid 1, en 35, lid 6, van deze code, alsmede op de beoordeling van de relevante feiten, teneinde te bepalen of de in die bepalingen genoemde gronden in de weg staan aan de afgifte van het gevraagde visum.

De bedoeling van de Uniewetgever om die autoriteiten een beoordelingsmarge te laten, volgt overigens uit de bewoordingen van de artikelen 21, lid 1, en 32, lid 1, van die code. Deze bepalingen verplichten die autoriteiten een ‘toetsing [te verrichten]van de vraag of de aanvrager een risico van illegale immigratie’ vertegenwoordigt, ‘bijzondere aandacht’ te schenken aan bepaalde aspecten van diens situatie, en te bepalen of er ‘redelijke twijfel’ bestaat over bepaalde aspecten.

Daaruit volgt dat de bevoegde autoriteiten over deze beoordelingsmarge beschikken met name wanneer zij beoordelen of er redelijke twijfel bestaat over het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het visum te verlaten, teneinde te bepalen of aan deze aanvrager de laatste in artikel 32, lid 1, sub b, van de Visumcode genoemde weigeringsgrond dient te worden tegengeworpen.

Uit het voorgaande volgt dat op de tweede vraag dient te worden geantwoord dat de artikelen 23, lid 4, 32, lid 1, en 35, lid 6, van de Visumcode in die zin moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, na een onderzoek van een aanvraag voor een eenvormig visum, de afgifte van een dergelijk visum aan een aanvrager alleen kunnen weigeren in de gevallen waarin een van de in die bepalingen genoemde gronden voor weigering van een visum aan die aanvrager kan worden tegengeworpen. Deze autoriteiten beschikken bij het onderzoek van die aanvraag over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de toepassingsvoorwaarden van deze bepalingen en de beoordeling van de relevante feiten, om te bepalen of een van die weigeringsgronden aan de aanvrager kan worden tegengeworpen.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 32, lid 1, van de Visumcode, juncto artikel 21, lid 1, daarvan, in die zin moet worden uitgelegd dat de verplichting van de bevoegde autoriteiten van een lidstaat om een eenvormig visum af te geven, veronderstelt dat die autoriteiten de overtuiging hebben dat de aanvrager voornemens is het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van het aangevraagde visum dan wel dat het volstaat dat er geen redelijke twijfel bestaat over zijn voornemen daartoe.

Uit het antwoord op de tweede vraag volgt dat de bevoegde autoriteiten als bedoeld in artikel 4, leden 1 tot en met 4, van de Visumcode alleen in de gevallen waarin een van de in de artikelen 32, lid 1, en 35, lid 6, van deze code genoemde weigeringsgronden aan de aanvrager kan worden tegengeworpen, kunnen weigeren een eenvormig visum af te geven.

Onder die weigeringsgronden dient onderscheid te worden gemaakt tussen de grond in artikel 32, lid 1, sub a-vi, van die code, die erop berust dat de aanvrager een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid van een van de lidstaten kan vertegenwoordigen, en de grond in genoemd artikel 32, lid 1, sub b, dat de aanvrager mogelijkerwijs niet het voornemen heeft om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum te verlaten.

Wat deze laatste grond voor weigering van een visum betreft, bepaalt artikel 32, lid 1, sub b, van de Visumcode met name dat het visum wordt geweigerd indien er redelijke twijfel bestaat over het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum.

Het is dus geenszins vereist dat de bevoegde autoriteiten, om te bepalen of zij gehouden zijn een visum af te geven, zekerheid verkrijgen over het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum te verlaten. Zij dienen daarentegen te bepalen of er redelijke twijfel over dat voornemen bestaat.

Daartoe moeten de bevoegde autoriteiten een individueel onderzoek van de visumaanvraag verrichten waarin, zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie heeft opgemerkt, rekening wordt gehouden met, enerzijds, de algemene situatie in het land waarin de aanvrager woont en, anderzijds, zijn persoonlijke omstandigheden, met name zijn gezins-, sociale en economische situatie, het eventuele bestaan van eerdere legale of illegale verblijven in een van de lidstaten alsmede zijn banden in het land waarin hij woont en in de lidstaten.

In dit verband zal, zoals artikel 21, lid 1, van de Visumcode preciseert, bijzondere aandacht moeten worden geschonken aan het risico van illegale immigratie, dat, indien daarvan sprake is, de bevoegde autoriteiten ertoe moet brengen het visum te weigeren met een beroep op het bestaan van redelijke twijfel over het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum te verlaten.

Bovendien staat het krachtens artikel 14, lid 1, sub d, van de Visumcode aan de aanvrager om bij zijn aanvraag voor een eenvormig visum de informatie te verstrekken aan de hand waarvan zijn voornemen om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum te verlaten, kan worden beoordeeld.

Daaruit volgt dat het aan de visumaanvrager staat om de informatie te verstrekken, waarvan de geloofwaardigheid moet worden aangetoond met relevante en betrouwbare bewijzen, die de twijfel kan wegnemen over zijn voornemen om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum te verlaten, welke twijfel met name kan rijzen door de algemene situatie in het land waarin hij woont of door het bestaan van algemeen bekende migratiestromen tussen dat land en de lidstaten.

Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 32, lid 1, van de Visumcode, juncto artikel 21, lid 1, daarvan, in die zin moet worden uitgelegd dat de verplichting van de bevoegde autoriteiten van een lidstaat om een eenvormig visum af te geven veronderstelt dat er, in het licht van de algemene situatie in het land waarin de aanvrager woont en zijn persoonlijke omstandigheden, die zijn aangetoond op basis van de door de aanvrager verstrekte informatie, geen redelijke twijfel bestaat over het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum te verlaten.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de Visumcode in die zin moet worden uitgelegd dat deze zich verzet tegen een regeling van een lidstaat, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin is bepaald dat de bevoegde autoriteiten, wanneer de in deze code gestelde voorwaarden voor afgifte zijn vervuld, een visum mogen afgeven, maar niet is gepreciseerd dat zij gehouden zijn dat visum af te geven.

In dit verband staat het volgens vaste rechtspraak van het Hof aan de nationale rechter om het nationale recht, zo veel mogelijk, in overeenstemming met de eisen van het Unierecht uit te leggen (zie in die zin arresten van 7 januari 2004, X, C-60/02, Jurispr. blz. I-651, punt 59, en 11 januari 2007, ITC, C-208/05, Jurispr. blz. I-181, punt 68).

Het beginsel van een aan het Unierecht conforme uitlegging van het nationale recht — dat inherent is aan het systeem van de Verdragen, aangezien het de nationale rechter in staat stelt binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het Unierecht bij de beslechting van het bij hem aanhangige geschil te verzekeren — vereist dat de nationale rechter het volledige nationale recht in beschouwing neemt om te beoordelen in hoeverre dit zodanig kan worden toegepast dat het niet leidt tot een resultaat dat in strijd is met het Unierecht (arrest van 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, Jurispr. blz. I-13083, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Daaruit volgt dat, gelet op het antwoord op de tweede vraag, het aan de verwijzende rechter staat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling van nationaal recht, overeenkomstig de artikelen 23, lid 4, 32, lid 1, en 35, lid 6, van de Visumcode zo veel mogelijk in die zin uit te leggen dat de bevoegde autoriteiten alleen in de gevallen waarin aan de aanvrager een van de in die artikelen genoemde gronden voor weigering van een visum kan worden tegengeworpen, mogen weigeren een eenvormig visum af te geven.

Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat de Visumcode in die zin moet worden uitgelegd dat deze zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin is bepaald dat de bevoegde autoriteiten, wanneer de in die code gestelde voorwaarden voor afgifte zijn vervuld, de bevoegdheid hebben om aan de aanvrager een eenvormig visum af te geven, maar waarin niet is bepaald dat zij gehouden zijn dat visum af te geven, mits een dergelijke regeling conform de artikelen 23, lid 4, 32, lid 1, en 35, lid 6, van die code kan worden uitgelegd.