HvJ EU, 10-07-2019, nr. C-163/18

Uit de bewoordingen van artikel 8, lid 2, vloeit mijns inziens voort dat het loutere bestaan van een ‘recht op terugbetaling [dat] bestaat krachtens richtlijn [90/314]’ als zodanig volstaat opdat een passagier die een pakketreis heeft gekocht die geannuleerd werd vanwege de annulering van een vlucht19. de luchtvaartmaatschappij niet kan aanspreken tot terugbetaling van zijn vliegticket op grond van deze verordening.

Gelet op diverse andere taalversies van verordening nr. 261/2004, naast de Franse versie20., lijkt het mij immers voldoende duidelijk dat de bovengenoemde uitdrukking aldus moet worden gelezen dat het voldoende is dat de betrokkene het desbetreffende recht heeft uit hoofde van richtlijn 90/314, zoals omgezet in de rechtsorde van de lidstaten, en dat het niet doorslaggevend is of de uitoefening van dat recht daadwerkelijk tot het verkrijgen van de gewenste terugbetaling leidt.21. Ik denk dat indien de Uniewetgever een andere betekenis aan lid 2 had willen geven, hij ongetwijfeld uitdrukkelijker zou hebben vermeld dat een beroep kan worden gedaan op verordening nr. 261/2004 wanneer het recht op terugbetaling uit hoofde van de bepalingen van richtlijn 90/314 in de praktijk niet kan worden gerealiseerd. In plaats van te eisen dat de desbetreffende terugbetaling niet kan worden verkregen op grond van deze richtlijn, heeft hij zich echter beperkt tot de vermelding van een recht op terugbetaling dat eventueel bestaat krachtens die richtlijn, indien aan alle in die richtlijn genoemde voorwaarden is voldaan.

Bovendien wijst niets in de tekst van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 261/2004 of elders in de tekst van andere bepalingen van die verordening22. erop dat de auteurs een voorbehoud hebben willen maken met betrekking tot omstandigheden als bedoeld in de tweede prejudiciële vraag23., zodat de terugbetaling van het ticket kan worden verlangd van de luchtvaartmaatschappij indien de organisator van de pakketreis financieel niet in staat is die terugbetaling uit hoofde van richtlijn 90/314 uit te voeren en geen garantiemaatregelen heeft getroffen.24. Het Hof kan aan een Unierechtelijke bepaling geen wettelijke criteria toevoegen waarin de Uniewetgever niet heeft voorzien en die hij zelfs niet voor ogen had25., omdat het daarmee een te ruime uitlegging of zelfs een uitlegging contra legem zou geven.

Hoewel het Hof andere bepalingen van verordening nr. 261/2004 reeds ruimer heeft uitgelegd dan de letterlijke betekenis van die bepalingen a priori deed vermoeden26., zou, zoals Aegean Airlines en de Duitse regering hebben aangegeven in hun pleidooien, de door HQ e.a. en de Commissie voorgestane ruime uitlegging in de onderhavige zaak echter indruisen tegen de tekst van artikel 8, lid 2, van die verordening, die naar mijn oordeel voldoende duidelijk is. Bovendien zou een dergelijke uitlegging evenmin het potentieel gunstige effect hebben een eventuele leemte in de genoemde verordening, gelezen in samenhang met richtlijn 90/314, op te vullen, gelet op de volgende overwegingen.

De uitlegging die ik in overweging geef aan het Hof, wordt volgens mij geschraagd door de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 261/2004.

Ik wil er allereerst op wijzen dat die verordening strekte tot vervanging van verordening (EEG) nr. 295/9127., die uitsluitend betrekking had op instapweigering en die reeds bepalingen bevatte ten aanzien van hoe zij zich verhield tot richtlijn 90/314 — die kort vóór deze verordening werd aangenomen —, waarin was bepaald dat het bij instapweigering de organisator van de pakketreis was die zijn klanten op grond van deze richtlijn schadeloos moest stellen bij niet-uitvoering van de overeenkomst, maar dat het aan de luchtvaartmaatschappij was om de organisator een eventuele compensatie te betalen.28.

Voorts wil ik erop wijzen dat het verdere verloop van de voorbereidende werkzaamheden voor verordening nr. 261/2004 naar mijn oordeel duidelijk maakt wat de wetgever met artikel 8, lid 2, van dat instrument voor ogen had.

Zoals Aegean Airlines aangeeft, was het met het eerste voorstel voor een verordening van de Commissie inderdaad de bedoeling om die verordening integraal toe te passen op passagiers wier vlucht deel uitmaakt van een pakketreis.29. Het Europees Parlement heeft zich ertegen verzet die passagiers op te nemen in de werkingssfeer van de toekomstige verordening omdat zij al voldoende bescherming genoten uit hoofde van richtlijn 90/314, waarin reisorganisatoren aansprakelijk worden gesteld voor de goede uitvoering van de pakketreis30., met inbegrip van het luchtvervoer31.. In haar gewijzigde voorstel heeft de Commissie echter vastgehouden aan haar aanvankelijke standpunt en heeft zij verklaard dat de bescherming die deze richtlijn bood niet gelijkwaardig was, aangezien uit hoofde van de richtlijn geen ‘automatische’ rechten werden toegekend aan de passagiers.32. De Raad van de Europese Unie heeft voor een tussenoplossing gekozen, die het midden houdt tussen de voorstellen van de Commissie en het Parlement33., die dit compromis hebben aanvaard, aangezien zij van mening waren dat de doelstellingen die zij voor ogen hadden met hun respectieve voorstellen hiermee konden worden bereikt.34.

Mijns inziens blijkt uit het voorgaande dat de auteurs van de definitieve versie van verordening nr. 261/2004 passagiers met een pakketreis niet volledig hebben willen uitsluiten van de werkingssfeer van de verordening, maar jegens hen de effecten hebben willen handhaven van het stelsel dat eerder was ingevoerd bij richtlijn 90/314 en dat voldoende bescherming bood. Wat dat betreft ben ik het eens met Aegean Airlines dat de bezwaren die in het gewijzigde voorstel van de Commissie werden geuit35., niet gegrond waren. Bij de richtlijn worden inderdaad, net als bij verordening nr. 261/2004, rechten ingesteld die kunnen worden toegepast zonder dat men naar de rechter hoeft te stappen om de eerbiediging ervan af te dwingen, tenzij de schuldenaar niet bereid is om zich ernaar te schikken.

Wat met name de annulering van een pakketreis betreft vanwege de annulering van een vlucht en het mogelijkerwijs daaruit voortvloeiende recht op terugbetaling van het vliegticket, gaat de definitieve tekst volgens mij in de richting die het Parlement heeft voorgesteld, aangezien de wetgever van mening was dat de belangen van passagiers die een dergelijke reis hebben gekocht voldoende gewaarborgd waren door richtlijn 90/314, daar de beschermingsmechanismen die in die richtlijn zijn opgenomen correct horen te werken in de lidstaten.36. Volgens mij vloeit derhalve uit artikel 8, lid 2, van de genoemde verordening voort dat lid 1, onder a), van dat artikel van toepassing is op dergelijke passagiers, aangezien deze bepaling hen in staat stelt om in voorkomend geval een retourvlucht naar het eerste vertrekpunt te krijgen en voorts om hun vliegticket terugbetaald te krijgen, mits er niet reeds sprake is van het recht op terugbetaling krachtens richtlijn 90/314, dus alleen in gevallen waarin niet is voldaan aan de in die richtlijn vastgestelde voorwaarden om te kunnen spreken van dat recht.

Ik ben overigens niet van mening dat de hier voorgestelde aanpak indruist tegen het beginsel van gelijke behandeling37., waarnaar het Hof inderdaad heeft verwezen in beslissingen inzake de uitlegging van andere bepalingen van verordening nr. 261/200438., gelet op de legitieme keuzes die de Uniewetgever heeft gemaakt met betrekking tot de verhouding tussen deze verordening en richtlijn 90/314. De wetgever heeft besloten dat personen die een pakketreis hebben genomen in beginsel onder de werkingssfeer van de verordening dienden te vallen, maar dat er voor hen evenwel specifieke regelingen dienden te worden getroffen.39. Voor het overige is naar mijn oordeel in casu niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van het gelijkheidsbeginsel, aangezien passagiers die een vlucht hebben gekocht als onderdeel van een pakketreis objectief gezien niet in een vergelijkbare situatie verkeren als passagiers die dezelfde vlucht hebben gekocht buiten een dergelijk pakket, dat per definitie meerdere diensten omvat.

Tot slot wil ik opmerken dat het tijdens die voorbereidende werkzaamheden nooit de bedoeling is geweest om in de aan de orde zijnde verordening een voorbehoud in te bouwen met betrekking tot situaties — zoals genoemd in de tweede prejudiciële vraag — waarin de reisorganisator financieel niet in staat is om zijn klant een terugbetaling te bieden en daartoe geen garantiemaatregelen heeft getroffen.

Artikel 8, lid 2, van verordening nr. 261/2004 moet worden gezien in een bijzondere context, zowel binnen die verordening als gelet op de eraan gerelateerde regelingen, die de uitlegging die ik voorsta, bevestigt.

Ten eerste voert de Commissie aan dat artikel 8, lid 2, afwijkt van het beginsel dat de luchtvaartmaatschappij passagiers schadeloos moet stellen en hun bijstand moet verlenen volgens de in verordening nr. 261/2004 vastgestelde voorwaarden, waardoor het restrictief moet worden uitgelegd, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld ten aanzien van andere bepalingen van dit instrument.40.

Vastgesteld moet echter worden dat de Uniewetgever deze bepaling zelf zo heeft geformuleerd dat de reikwijdte ervan reeds erg beperkt is, aangezien de uitzondering die erin wordt genoemd beperkt is tot het in lid 1, onder a), eerste streepje, van dat artikel vermelde recht op terugbetaling.41. Bovendien heeft artikel 8, lid 2, een specifiek doel, dat het naar mijn oordeel onderscheidt van andere bepalingen van verordening nr. 261/2004 die reeds door het Hof zijn uitgelegd, aangezien het bedoeld is om te komen tot een adequate verhouding tussen die verordening en richtlijn 90/314, en meer in het bijzonder om de last voor de terugbetaling bij de luchtvaartmaatschappij dan wel bij de reisorganisator te leggen, afhankelijk van de situatie. De restrictieve uitlegging van een bepaling mag er tot slot niet toe leiden dat er voorwaarden in worden gelezen die er niet in zijn opgenomen.

Mijns inziens kan uit het afwijkende karakter van artikel 8, lid 2, dus niet rechtstreeks worden afgeleid dat de luchtvaartmaatschappij de passagier die een pakketreis heeft genomen schadeloos moet stellen wanneer de reisorganisator dat niet gedaan heeft op grond van richtlijn 90/314. Integendeel zelfs, indien de wetgever een dergelijke garantieverplichting had willen opleggen aan de luchtvaartmaatschappij, bovenop de verplichtingen die reeds gelden voor de reisorganisator uit hoofde van deze richtlijn, zou hij dat zeker expliciet hebben aangegeven in de verordening.

Dat standpunt wordt mijns inziens kracht bijgezet door de inhoud van de andere bepaling van verordening nr. 261/2004 die betrekking heeft op de verhouding tussen dit instrument en richtlijn 90/314, te weten artikel 3, lid 6, van de verordening.42. Daarin wordt immers verklaard dat verordening nr. 261/2004 niet van invloed is op de rechten die passagiers die een pakketreis hebben gekocht, hebben volgens de genoemde richtlijn en dat de verordening niet van toepassing is in gevallen waarin een pakketreis geannuleerd wordt om andere redenen dan het annuleren van de desbetreffende vlucht.43. De Uniewetgever lijkt mij een zekere prioriteit te hebben willen verlenen aan richtlijn 90/314, hoewel verordening nr. 261/2004 eveneens van toepassing is op dergelijke passagiers, binnen de aldus vastgestelde grenzen.

Ten tweede moet artikel 8, lid 2, van verordening nr. 261/2004, gelet op het bijzondere voorwerp ervan, naar mijn oordeel binnen zijn context worden uitgelegd, waarbij niet alleen moet worden gekeken naar de overige bepalingen van de verordening, maar ook rekening moet worden gehouden met de inhoud van het andere instrument dat in deze bepaling wordt genoemd, met andere woorden door terdege rekening te houden met de inhoud van richtlijn 90/314.

In artikel 4, lid 6, onder b), van deze richtlijn is voorzien in een specifieke regeling die inhoudt dat indien de organisator van een pakketreis door ongeacht welke oorzaak het pakket vóór de overeengekomen vertrekdatum annuleert, de consument recht heeft op ‘de terugbetaling, zo spoedig mogelijk, van alle door hem op grond van de overeenkomst [met die organisator] betaalde bedragen’.44. Die terugbetaling omvat onder meer de prijs van de vliegtickets.

Richtlijn 90/314 bevat in artikel 7 bovendien specifieke vereisten om de in deze richtlijn opgenomen terugbetaling te garanderen, zelfs indien de reisorganisator insolvabel of failliet is.45. Wanneer de organisator zijn verplichtingen uit hoofde van dat artikel 7 niet kan nakomen, is er niets dat rechtvaardigt dat de garanties waarin aldus is voorzien de facto ten laste van de luchtvaartmaatschappij komen, zodat de luchtvaartmaatschappij de vliegtickets zou moeten terugbetalen aan de klanten van de betrokken marktdeelnemer. Ik wil benadrukken dat als het aldus vastgestelde garantiestelsel correct wordt toegepast in de lidstaten, het reizigers een bijzonder hoge mate van bescherming biedt.46. Deze bepalingen zijn verplichtend, zelfs al zijn er geen sancties aan gekoppeld, en moeten naar mijn oordeel worden nageleefd door de reisorganisator, onder toezicht van de nationale bevoegde autoriteiten.47. Als zou blijken dat de autoriteiten van een lidstaat niet alle bij deze richtlijn voorgeschreven maatregelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat het recht op terugbetaling wordt geëerbiedigd48., kan niet worden uitgesloten dat deze lidstaat aansprakelijk wordt gesteld49..

In het licht van richtlijn 90/314 lijkt de eventuele insolvabiliteit of het eventuele faillissement van de reisorganisator mij dan ook uitsluitend onder de werkingssfeer van deze richtlijn te vallen, en niet onder die van verordening nr. 261/2004, wat overigens uitdrukkelijk wordt bevestigd in de nieuwe richtlijn betreffende pakketreizen.50. De omstandigheden die in de tweede prejudiciële vraag worden aangehaald, rechtvaardigen dus niet dat de luchtvaartmaatschappij in de specifieke situatie die door de verwijzende rechter wordt genoemd, verplicht zou zijn om het vliegticket terug te betalen van een passagier die een pakketreis heeft genomen en geen terugbetaling heeft verkregen van de organisator van die reis.

Ondanks de bezwaren die in deze zin zijn geuit door HQ e.a. en door de Commissie, ben ik van oordeel dat de hier voorgestelde uitlegging niet indruist tegen de met de betrokken bepalingen beoogde doelen, gelet op zowel de algemene doelstellingen van verordening nr. 261/2004 als de specifieke doelstellingen van artikel 8, lid 2, van deze verordening.

Zoals in de preambule is vermeld51., is het algemene doel van deze verordening inderdaad om een hoog niveau van bescherming van de passagiers te waarborgen, door de overlast en het ongemak voor de passagiers als gevolg van het annuleren van vluchten te verminderen. Het Hof heeft zich al meermaals op die doelstelling gebaseerd, meer in het bijzonder om een ruime uitlegging van de aan passagiers toegekende rechten te rechtvaardigen.52.

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, heeft verordening nr. 261/2004 echter nog een ander doel, waarmee eveneens terdege rekening dient te worden gehouden, namelijk het waarborgen van een evenwicht tussen de belangen van passagiers en die van luchtvaartmaatschappijen.53. Hoewel de Uniewetgever ervoor heeft gekozen om de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert een centrale rol toe te bedelen in de schadevergoeding en de bijstand waarop passagiers recht hebben, in het bijzonder bij annulering van een vlucht54., betekent dat niet dat die luchtvaartmaatschappij in alle gevallen als enige de financiële lasten dient te dragen.

Wat met name de annulering van een vlucht betreft die deel uitmaakt van een pakketreis, ben ik van oordeel dat de verantwoordelijkheid voor die annulering en de daaraan verbonden kosten moeten worden gedeeld door de reisorganisator en de luchtvaartmaatschappij, op basis van hun respectieve verplichtingen, zoals die niet alleen voortvloeien uit de toepasselijke bepalingen van richtlijn 90/314 of verordening nr. 261/2004, maar ook uit de verbintenissen die zijn aangegaan in de overeenkomsten die zijn gesloten tussen de reisorganisator en zijn klant en tussen die organisator en de luchtvaartmaatschappij.55.

Hoe dan ook bestaat er volgens mij geen rechtsgrondslag en ook geen objectieve reden om de garantie voor het faillissement van de organisator in de praktijk ten laste te brengen van de luchtvaartmaatschappij en haar te verplichten om de passagier met een pakketreis in een dergelijke situatie terug te betalen, vooral aangezien richtlijn 90/314, zoals ik reeds heb aangegeven, bepalingen bevat waarvan de handhaving het juist mogelijk maakt om dat soort problemen te verhelpen.56.

Bovendien mag het Hof, rekening houdend met het doel van bescherming van de passagiers zoals algemeen beoogd met verordening nr. 261/2004, niet voor een uitlegging van artikel 8, lid 2, van die verordening kiezen die niet strookt met de tekst en met het specifieke doel van die bepaling.

Wat dat betreft ben ik van mening dat artikel 8, lid 2, het specifieke doel heeft een adequate verhouding tussen verordening nr. 261/2004 en richtlijn 90/314 te ontwikkelen waarbij de werkingssfeer van beide beschermingsinstrumenten in stand wordt gehouden en tegelijkertijd wordt voorkomen dat de betrokken consumenten voorrechten krijgen die via de mogelijke cumulatie van regelingen buitensporig zouden kunnen worden.

Dat vermeden moet worden dat een benadeelde passagier een te sterke bescherming geniet door de cumulatieve toepassing van de rechten die deze verordening en deze richtlijn bieden, blijkt ook uit een mededeling van de Commissie, waarin met name wordt verwezen naar de geschikte manier om de genoemde verordening te combineren met de nieuwe richtlijn betreffende pakketreizen57. en is aangegeven dat de nieuwe richtlijn elke vorm van ‘overcompensatie’ bij schadevergoeding aan de reiziger uitdrukkelijk uitsluit.58.

In het verlengde daarvan ben ik van oordeel dat een passagier nooit een dubbele terugbetaling van zijn vliegticket mag krijgen bij annulering van zijn pakketreis, doordat hij zich naar believen kan baseren op richtlijn 90/314 en/of op verordening nr. 261/2004. Als de betrokkene voldoet aan de voorwaarden om recht te hebben op terugbetaling uit hoofde van die richtlijn, kan hij daar volgens mij dus niet opnieuw aanspraak op maken uit hoofde van de verordening, ook al leidt de uitoefening van dat recht niet tot concrete gevolgen, zoals in casu, vanwege het onvermogen van de enige schuldenaar, namelijk de reisorganisator, waarbij erop zij gewezen dat een dergelijk economisch risico altijd bestaat59. en dat artikel 7 van de richtlijn reeds tot doel heeft te vermijden dat een consument in de desbetreffende situaties geen terugbetaling ontvangt.

Voorts wil ik ten slotte nog opmerken dat de hier voorgestelde uitlegging aansluit op praktische overwegingen die niet geheel terzijde mogen worden geschoven. Zoals Aegean Airlines en de Duitse regering hebben opgemerkt, zou het, indien wordt geoordeeld dat de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert het vliegticket moet terugbetalen van een passagier die dat ticket bij een derde heeft gekocht als onderdeel van een pakketreis, over het algemeen bijzonder moeilijk of zelfs onmogelijk zijn om te achterhalen welk bedrag aan die passagier moet worden betaald. Aangezien de vluchtprijs verrekend is in een tarief dat per definitie de prijs van meerdere diensten omvat en waarvan in de regel alleen de reisorganisator de verschillende onderdelen kent, weet noch de luchtvaartmaatschappij60. noch de koper welk deel van dat tarief overeenkomt met de desbetreffende vlucht. Het lijkt mij met andere woorden onrealistisch om te stellen dat de luchtvaartmaatschappij steeds het exacte bedrag kan berekenen van de terugbetaling61. die in dergelijke omstandigheden aan die reiziger verschuldigd is.

Gelet op het bovenstaande moet artikel 8, lid 2, van verordening nr. 261/2004 naar mijn oordeel aldus worden uitgelegd dat een passagier die op grond van de in nationaal recht omgezette richtlijn 90/314 het recht heeft om de organisator van zijn pakketreis bij annulering van die pakketreis aan te spreken tot terugbetaling van alle bedragen die hij op grond van de tussen hen gesloten overeenkomst aan die organisator heeft betaald, krachtens die verordening geen terugbetaling van zijn vliegticket kan vorderen van de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert, ook niet wanneer de organisator financieel niet in staat is om het ticket terug te betalen en geen garantiemaatregelen heeft getroffen om terugbetaling te waarborgen.