HvJ EU, 21-01-2016, nr. C-335/14

Artikel 13, A, van de Zesde richtlijn bepaalt:

Artikel 44, § 2, 2^o, van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde3., in de versie die van kracht was tot en met 21 juli 2005, bepaalde dat van de btw zijn vrijgesteld de diensten en de leveringen van goederen die nauw samenhangen met maatschappelijk werk verstrekt door instellingen die de bejaardenzorg tot doel hebben en als zodanig zijn erkend door de bevoegde overheid en die, indien het gaat om privaatrechtelijke instellingen, handelen onder sociale voorwaarden welke vergelijkbaar zijn met die welke gelden voor de publiekrechtelijke instellingen.

Bij de programmawet van 11 juli 20054., die in werking is getreden op 22 juli 2005, is deze bepaling gewijzigd. Het nieuwe artikel 44, § 2, 2^o, bepaalde dat van de btw zijn vrijgesteld de diensten en leveringen van goederen die nauw samenhangen met maatschappelijk werk, met de sociale zekerheid en met de bescherming van kinderen en jongeren en die worden verricht door publiekrechtelijke lichamen of door andere organisaties die door de bevoegde overheid als instellingen van sociale aard worden erkend. Deze nieuwe bepaling ziet met name op de ‘instellingen die de bejaardenzorg tot doel hebben’.

Artikel 2, 1^o, van het decreet van 5 juni 1997 betreffende de [bejaardentehuizen], de [woon-zorgcentra] en de dagcentra voor bejaarden en houdende oprichting van de Conseil wallon du troisième âge (Waalse Raad voor de derde leeftijd)5. omschrijft het bejaardentehuis als ‘de inrichting voor de opvang van bejaarden van minimaal zestig jaar die er op duurzame wijze verblijven en in aanmerking komen voor collectieve familiale en huishoudelijke diensten, voor hulpverlening in het dagelijkse leven en, indien nodig, voor verpleegkundige en paramedische zorg’.

Het woon-zorgcentrum wordt in artikel 2, 2^o, van het decreet van 5 juni 1997 omschreven als ‘één of meer gebouwen, onder welke benaming dan ook, die een functioneel geheel vormen en individuele woningen bevatten waar bejaarden van minimaal zestig jaar zelfstandig kunnen leven, en die verplicht moeten beschikken over diensten waarop de bejaarden een beroep kunnen doen’. Verder wordt daarin bepaald dat de ‘de gemeenschappelijke lokalen, uitrustingen en diensten van een [woon-zorgcentrum] […] ook toegankelijk [kunnen] zijn voor andere bejaarden van minimaal zestig jaar’.

In de verwijzingsbeslissing preciseert de Cour d'appel de Mons (hof van beroep Bergen) (België) dat een woon-zorgcentrum prijzen toepast die onder toezicht van het ministerie van Economische Zaken worden vastgesteld.

Zoals ik in het vorige punt heb gezegd, is de rechtspraak over de uitlegging van het begrip ‘organisaties die […] als instellingen van sociale aard worden erkend’ in de zin van de Zesde richtlijn, vrij overvloedig.

Zo heeft het Hof met betrekking tot dit begrip geoordeeld, dat het in beginsel een zaak van het nationale recht van elke lidstaat is om te bepalen volgens welke regels organisaties die daarom verzoeken, kunnen worden erkend. De lidstaten beschikken daarbij over een beoordelingsbevoegdheid.7.

De ‘nationale autoriteiten [moeten echter] overeenkomstig het Unierecht en onder het toezicht van de nationale rechterlijke instanties verschillende elementen in aanmerking […] nemen bij de vaststelling van de instellingen die als instellingen van ‘sociale aard’ in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn moeten worden erkend. Hierbij kan worden gedacht aan het bestaan van specifieke bepalingen, ongeacht of het gaat om nationale of regionale bepalingen, om wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of om fiscale voorschriften dan wel om voorschriften op het gebied van de sociale zekerheid, aan het algemeen belang van de activiteiten van de betrokken belastingplichtige, aan het feit dat andere belastingplichtigen die dezelfde activiteiten uitoefenen, al een soortgelijke erkenning hebben verkregen, alsook aan het feit dat de kosten van de betrokken prestaties mogelijkerwijs grotendeels worden gedragen door ziekenfondsen of andere socialezekerheidsinstellingen.’8.

Ik ben van mening dat er in het onderhavige geval wel degelijk specifieke bepalingen over de woon-zorgcentra bestaan in de Belgische regionale regelgeving.

Uit de stukken blijkt immers dat artikel 2, 2^o, van het decreet van 5 juni 1997 specifiek omschrijft wat onder ‘woon-zorgcentrum’ moet worden verstaan. Volgens dit decreet kunnen woon-zorgcentra overigens slechts worden geopend en functioneren indien zij door de overheid zijn erkend.9. Die woon-zorgcentra moeten met name voldoen aan een aantal normen waaraan ook de bejaardentehuizen moeten voldoen, zoals de voorwaarden waaronder de huisvestings- of opvangprijs wordt aangepast, de boekhouding, de minimale en maximale huisvestings- of opvangcapaciteit en de ervarings- en kwalificatievereisten alsmede de minimale vereisten inzake activiteit en aanwezigheid om de functie van directeur uit te oefenen.10. Om deze erkenning te krijgen moeten de woon-zorgcentra bovendien voldoen aan bepaalde normen betreffende de wijze waarop een wachtdienst wordt verzekerd om de bewoners zo nodig de gevraagde bijstand te kunnen verlenen, en betreffende de facultatieve diensten die de beheerder op verzoek van de bewoners moet organiseren of ter beschikking moet stellen.11.

Dat de door de vennootschap Les Jardins de Jouvence aangeboden activiteiten van algemeen belang zijn, lijdt volgens mij geen twijfel. Ik herinner er namelijk aan dat deze vennootschap tot doel heeft, woonruimte te verhuren aan valide personen van ten minste 60 jaar en alle activiteiten uit te oefenen die rechtstreeks of indirect verband houden met gezondheidszorg en hulp aan met name zieken en gehandicapte bejaarden.

De vennootschap Les Jardins de Jouvence is van mening dat het feit dat haar woon-zorgcentrum een winstoogmerk heeft, en het feit dat, anders dan het geval is bij bejaardentehuizen, noch zijzelf noch de bewoners van het woon-zorgcentrum enige subsidie of financiële steun van de overheid krijgen, aantonen dat zij niet kan worden aangemerkt als ‘organisatie die als instelling van sociale aard is erkend’ in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn.

Ik ben het daar niet mee eens. Allereerst herinner ik eraan dat de lidstaten over een beoordelingsbevoegdheid ter zake van de erkenning als instelling van een dergelijke aard beschikken. Vervolgens blijkt uit de rechtspraak dat het begrip ‘organisatie’ in deze bepaling voldoende ruim is om particuliere entiteiten met winstoogmerk te omvatten.12. Ten slotte heeft het Hof de nationale autoriteiten weliswaar een aantal elementen verstrekt om uit te maken of een organisatie al dan niet als een ‘instelling van sociale aard’ in de zin van die bepaling is erkend, maar eventuele financiële steun van de lidstaat is slechts één van de elementen waarmee deze rekening ‘kunnen’ houden. Deze elementen vormen geen uitputtende lijst waaraan de betrokken organisatie dient te beantwoorden. Het is dus aan de hand van een samenstel van elementen die een bundel van aanwijzingen zullen vormen, dat de nationale autoriteiten zullen kunnen uitmaken of een dergelijke organisatie als ‘instelling van sociale aard’ in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn kan worden aangemerkt.

Gelet op een en ander ben ik dan ook van mening dat de vennootschap Les Jardins de Jouvence als ‘instelling van sociale aard’ in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn kan worden aangemerkt. Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om, gelet op het vennootschappelijke doel van deze vennootschap en op de inhoud van de diensten die deze aanbiedt, uit te maken of deze kwalificatie de grenzen overschrijdt van de beoordelingsbevoegdheid die deze bepaling voor een dergelijke kwalificatie aan de lidstaten verleent.

Volgens mij kan meteen worden uitgesloten dat de door de vennootschap Les Jardins de Jouvence verstrekte diensten nauw samenhangen met de sociale zekerheid. Deze laatste omvat immers alle stelsels die de bescherming — door middel van vergoeding — van de bevolking tegen verschillende sociale risico's, zoals ziekte, moederschap, ouderdom of arbeidsongevallen, verzekeren. De vennootschap Les Jardins de Jouvence heeft kennelijk niet tot doel, dergelijke diensten te verstrekken. Deze vennootschap heeft evenmin tot doel, goederen te leveren.

Bij mijn onderzoek zal ik dus de volgende punten behandelen. Allereerst dient te worden uitgemaakt wat het begrip ‘maatschappelijk werk’ in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn allemaal omvat. Vervolgens zal ik uitleggen wat volgens mij onder ‘nauw samenhangen met’ in de zin van die bepaling dient te worden verstaan. Ten slotte dient te worden uitgemaakt of het gebruik van het voegwoord ‘en’ tussen de begrippen ‘maatschappelijk werk’ en ‘sociale zekerheid’ inhoudt dat de diensten noodzakelijkerwijze nauw moeten samenhangen met elk van die twee begrippen. Indien ik bij mijn onderzoek tot de bevinding kom dat de diensten van de vennootschap Les Jardins de Jouvence wel degelijk maatschappelijk werk vormen, maar dat dit voegwoord inhoudt dat zij tegelijkertijd onder het begrip sociale zekerheid moeten vallen, kunnen woon-zorgcentra als aan de orde in het hoofdgeding immers niet als van btw vrijgestelde rechtssubjecten worden beschouwd.

Wat allereerst het begrip maatschappelijk werk betreft, stel ik vast dat, ofschoon er vrij veel rechtspraak over artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn is, het Hof nooit een definitie van dat begrip in de context van de Zesde richtlijn heeft gegeven. Hooguit heeft het Hof in het arrest Kügler13. verklaard dat ‘algemene verzorging en huishoudelijke hulp welke een ambulante verpleegdienst verstrekt aan personen die fysiek of economisch hulpbehoevend zijn, […] in beginsel samenhangen met maatschappelijk werk en derhalve vallen onder het in die bepaling onder g) bedoelde begrip diensten en leveringen van goederen die nauw samenhangen met maatschappelijk werk en met de sociale zekerheid’.14.

Artikel 13, A, van de Zesde richtlijn draagt het opschrift ‘Vrijstellingen ten gunste van bepaalde activiteiten van algemeen belang’. Het valt onder hoofdstuk X, ‘Vrijstellingen’, van de richtlijn. Zoals het Hof in zijn arrest Kingscrest Associates en Montecello15. met betrekking tot de doelstellingen van de in artikel 13, A, lid 1, onder g) en h), van de Zesde richtlijn bepaalde vrijstellingen heeft verklaard, blijkt uit deze bepaling dat het doel van die vrijstellingen erin bestaat, bepaalde in de sociale sector verrichte diensten van algemeen belang op het gebied van btw gunstiger te behandelen en ze aldus goedkoper en bijgevolg toegankelijker te maken voor de particulieren die er recht op hebben.16.

Gelet op deze rechtspraak ga ik ervan uit dat de in het kader van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn verleende btw-vrijstelling is gericht op het vergemakkelijken van de toegang tot diensten die van sociaal nut worden beschouwd in de zin dat zij erop gericht zijn hulp te bieden aan behoeftige personen, diensten die normaliter tot de prerogatieven van de overheid behoren. Het maatschappelijk werk omvat dus de hulp aan personen, wat volgens mij overigens wordt bevestigd door de wijziging die aan bovengenoemde bepaling is aangebracht in [de Franse taalversie van] richtlijn 2006/122, waar thans niet meer van assistance sociale (maatschappelijk werk) maar van aide sociale [maatschappelijke hulp] wordt gesproken.17.

Al is het vaste rechtspraak dat de bewoordingen waarin de vrijstellingen in artikel 13 van de Zesde richtlijn zijn omschreven, strikt moeten worden uitgelegd, ben ik niettemin van mening dat de uitlegging die het Hof van het begrip ‘maatschappelijk werk’ dient te geven, niet van dien aard mag zij dat zij de bepaling waarin dat begrip voorkomt, elk nuttig effect ontneemt18., temeer daar deze bepaling de toegang tot van sociaal nut beschouwde diensten beoogt te bevorderen.

Anders dan de onder de sociale zekerheid vallende diensten wordt maatschappelijk werk gekenmerkt door de individuele beoordeling van de behoeften.19. Volgens mij is het juist omdat deze behoeften door de sociale zekerheid niet worden gedekt, dat het noodzakelijk en voor de betrokken persoon zelfs van vitaal belang is dat daarin wordt voorzien door een publiekrechtelijk lichaam of door een organisatie die door de lidstaat als een instelling van sociale aard is erkend. Hetzelfde geldt voor het opnemen van de zorg voor bejaarden of gehandicapten, die het verstrekken van aan de zwakke toestand van deze personen aangepaste woonruimte en zorg vereist.

De behoeften van deze personen zijn niet noodzakelijk van fysieke aard. Deze personen kunnen ook financiële steun nodig hebben voor het opvangen van een tekort aan inkomsten dat hen in grote armoede brengt.

A priori vormen de activiteiten van particuliere organisaties zoals de vennootschap Les Jardins de Jouvence maatschappelijk werk voor zover zij bestaan in het aanbieden van passende woonruimte aan bejaarden. Het is juist dat, anders dan andere organisaties, zoals bejaardentehuizen, waarvan de bewoners vaak niet-zelfredzame bejaarden zijn die voor alle handelingen van het dagelijkse leven medische zorg nodig hebben, woon-zorgcentra zoals de vennootschap Les Jardins de Jouvence woonruimte aanbieden aan zelfredzame bejaarden. Dit neemt echter niet weg dat deze laatsten, gelet op de veranderingen in hun levenskracht, hun leven niet meer kunnen leiden zoals zij voorheen deden. Zij opteren er dan voor, te wonen binnen een structuur die aan hun specifieke behoeften is aangepast, zoals een kleiner appartement dat beschikt over een lift en aldus is ingericht dat er minder gevaar voor vallen bestaat, of dat over aangepaste domotica beschikt. Het woon-zorgcentrum is een structuur waarbinnen deze personen er zeker van zijn dat zij in geval van nood hulp zullen vinden, en die alle garanties van rust en welzijn biedt. Zij weten ook dat hun in een dergelijke structuur diensten moeten worden aangeboden die hun de mogelijkheid bieden zich niet te moeten bekommeren om de dagelijkse logistieke problemen (huishouden, maaltijden) of om eventuele verplaatsingen per auto, aangezien bepaalde diensten, zoals haarkappen of manicure, ter plaatse worden aangeboden.

Ter terechtzitting heeft AXA Belgium SA, interveniënte in het hoofdgeding, verklaard dat haars inziens activiteiten betreffende maatschappelijk werk noodzakelijkerwijze ten laste van een openbare instantie moeten komen, wat in casu niet het geval zou zijn. Ik deel die opvatting niet. Het zou volgens mij namelijk paradoxaal zijn, te oordelen dat een niet-publiekrechtelijke organisatie die met winstoogmerk werkt en geen enkele financiële steun ontvangt, als een instelling van sociale aard in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn kan worden erkend, en tegelijkertijd van mening te zijn dat de activiteit ervan niet ervan kan worden geacht maatschappelijk werk te vormen juist omdat die organisatie geen enkele financiële steun van de overheid ontvangt.

In elk geval ben ik van mening dat het aan de nationale rechterlijke instantie staat te bepalen of een organisatie die als instelling van sociale aard is erkend, activiteiten uitoefent die maatschappelijk werk in de zin van die bepaling vormen. Deze rechterlijke instantie zal daartoe rekening moeten houden met een samenstel van elementen aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt of die activiteiten erop gericht zijn hulp te bieden aan behoeftige personen.

Wat vervolgens het in artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn gebruikte begrip diensten die ‘nauw samenhangen’ met maatschappelijk werk betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat dit begrip laat doorschemeren dat die diensten slecht samenhangen met maatschappelijk werk wanneer zij daadwerkelijk worden verstrekt als nevenprestatie bij die activiteit.20.

In dit verband wijs ik erop dat artikel 13, A, lid 2, onder b), eerste streepje, van de Zesde richtlijn bepaalt dat de diensten en leveringen van goederen van de in artikel 13, A, lid 1, onder g), van die richtlijn bepaalde vrijstelling zijn uitgesloten indien zij niet onontbeerlijk zijn voor het verrichten van de vrijgestelde handelingen. Bovendien heeft het Hof verklaard dat een prestatie als nevenprestatie bij een hoofdprestatie kan worden beschouwd wanneer zij geen doel op zich is, maar een middel om ervoor te zorgen dat de hoofdprestatie onder optimale omstandigheden wordt verricht. 21.

Gelet op de hierboven onderzochte punten lijdt het volgens mij geen twijfel dat de door de vennootschap Les Jardins de Jouvence aangeboden diensten nauw samenhangen met maatschappelijk werk in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn.

Zoals gezegd, zijn woon-zorgcentra immers bedoeld om bejaarden in staat te stellen te leven in een aan hun toestand aangepaste omgeving. De door de vennootschap Les Jardins de Jouvence aangeboden verplichte en facultatieve diensten bieden hun de mogelijkheid om in de best mogelijke omstandigheden te genieten van de hoofddienst, namelijk het ter beschikking stellen van aangepaste woonruimte in een aangenaam kader. De activiteit van deze vennootschap vormt volgens mij een onlosmakelijk geheel. Hoe zou de zaak liggen indien zij alleen woonruimte zou aanbieden aan de bewoners? Zouden deze er dan voor kiezen in het woon-zorgcentrum te wonen? Volgens mij zal het antwoord op die vraag ontkennend zijn. De bestaansreden van een woon-zorgcentrum, zoals de naam ervan suggereert, is immers de bejaarden woonruimte met diensten naar keuze aan te bieden die hun in staat stelt zelfstandig en onbezorgd te leven.

De zaak ligt echter anders voor de diensten verstrekt aan personen die niet in het woon-zorgcentrum wonen. Het is duidelijk dat in dat geval die diensten geen nevenprestaties meer zijn, maar prestaties die volledig losstaan van de hoofdprestatie. Zij voldoen volgens mij dus niet aan de in artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn gestelde voorwaarde van nauw samenhangen met maatschappelijk werk.

Wat ten slotte het gebruik van het voegwoord ‘en’ in die bepaling betreft, ben ik van mening dat dit geen cumulerend effect heeft. In dit verband wijs ik erop dat het Hof in zijn arresten Commissie/Frankrijk22. en Dornier23., die betrekking hadden op de vrijstelling bedoeld in artikel 13, A, lid 1, onder b), van de Zesde richtlijn, het cumulerend effect van dit voegwoord heeft uitgesloten. In eerstgenoemd arrest heeft het Hof immers verklaard dat deze bepaling ‘geen omschrijving bevat van het begrip handelingen die ‘nauw samenhangen’ met ziekenhuisverpleging [of] medische verzorging’.24.

Aan het gebruik van dat voegwoord een cumulerend effect geven, zou volgens mij overigens ingaan tegen het doel van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn, namelijk ervoor zorgen dat de vrijstelling van bepaalde in de sociale sector verstrekte diensten van algemeen belang de kosten van deze diensten drukt en deze dus toegankelijker maakt voor de particulieren die ervoor in aanmerking komen.

In dit opzicht is het van belang erop te wijzen dat niet alle met maatschappelijk werk samenhangende diensten noodzakelijkerwijze ook onder de sociale zekerheid vallen. Volgens de vennootschap Les Jardins de Jouvence is dit namelijk het geval met de diensten waarvoor de bewoners geen steun krijgen van het Rijkinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering, het orgaan dat de sociale zekerheid financiert.

Gelet op een en ander ben ik van mening dat kan worden geoordeeld dat een woon-zorgcentrum als aan de orde in het hoofdgeding diensten verstrekt die ‘nauw samenhangen met maatschappelijk werk’ in de zin van artikel 13, A, lid 1, onder g), van de Zesde richtlijn. Het staat aan de nationale rechterlijke instantie uit te maken of de activiteiten van dit woon-zorgcentrum maatschappelijk werk vormen. In dit verband zal die rechterlijke instantie rekening moeten houden met een samenstel van elementen aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt of deze activiteiten erop gericht zijn hulp te bieden aan behoeftige personen. Het staat eveneens aan de nationale rechterlijke instantie uit te maken of de diensten die dat woon-zorgcentrum aanbiedt, onontbeerlijk zijn voor het verrichten van die activiteiten.