HvJ EU, 16-05-2013, nr. C-589/10

In artikel 1, sub h, van verordening nr. 1408/71 wordt de ‘woonplaats’ omschreven als de plaats waar iemand zijn normale verblijfplaats heeft.

Krachtens artikel 6, sub b, van verordening nr. 1408/71 treedt deze verordening, wat de personele zowel als de materiële werkingssfeer ervan betreft in de plaats van elk verdrag inzake sociale zekerheid dat voor ten minste twee lidstaten verbindend is.

Overeenkomstig artikel 7, lid 2, sub c, van verordening nr. 1408/71, met het opschrift ‘Internationale bepalingen welke deze verordening onverlet laat’, blijven van toepassing ‘bepaalde bepalingen van verdragen op het gebied van de sociale zekerheid die lidstaten vóór deze verordening van toepassing wordt, hebben gesloten, wanneer zij gunstiger zijn voor de rechthebbenden of indien zij voortvloeien uit specifieke historische omstandigheden en een in de tijd beperkt effect hebben, mits die bepalingen in bijlage III worden vermeld’.

Tot de verdragen op het gebied van de sociale zekerheid die overeenkomstig bijlage III bij verordening nr. 1408/71 van toepassing blijven, behoort met name het verdrag tussen de Poolse Volksrepubliek en de Bondsrepubliek Duitsland betreffende voorzieningen voor ouderdom en arbeidsletsel (umowa r. między Polską Rzeczpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec o zaopatrzeniu emerytalnym i wypadkowym) van 9 oktober 1975 (Dz. U. van 1976, nr. 16, pos. 101), zoals gewijzigd (hierna: ‘verdrag van 9 oktober 1975’), onder de voorwaarden en binnen de grenzen bepaald in artikel 27, leden 2 tot en met 4, van het Duits-Poolse verdrag betreffende de sociale zekerheid (umowa polsko-niemiecka o zabezpieczeniu społecznym) van 8 december 1990 (Dz. U. van 1991, nr. 108, pos. 468).

Artikel 10 van verordening nr. 1408/71, met het opschrift ‘Opheffing van de bepalingen inzake de woonplaats — Invloed van de verplichte verzekering op de terugbetaling van bijdragen of premies’, bepaalt in lid 1:

Artikel 12 van verordening nr. 1408/71 luidt:

Overeenkomstig artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 ‘zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen’. De toe te passen wetgeving wordt overeenkomstig de bepalingen van […] titel [II] vastgesteld’.

Artikel 13, lid 2, sub f, van verordening nr. 1408/71 luidt:

Artikel 46 bis van verordening nr. 1408/71 luidt:

Artikel 4 van het verdrag van 9 oktober 1975 bepaalt:

Krachtens artikel 27, lid 2, van het Duits-Poolse verdrag inzake de sociale zekerheid van 8 december 1990, worden de rechten en voorrechten die tot 1 januari 1991 uit hoofde van het verdrag van 9 oktober 1975 zijn verworven in een van de staten die partij zijn, niet tenietgedaan, zolang de ontvangers op het grondgebied van die staat verblijven.

In Polen worden de ouderdomspensioenen en andere pensioenen geregeld bij de wet van 17 december 1998 inzake de uit het socialeverzekeringsfonds betaalde ouderdomspensioenen en andere pensioenen (Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) in zijn geconsolideerde versie (Dz. U. van 2009, nr. 153, pos. 1227; hierna: ‘pensioenwet’).

Krachtens artikel 114, lid 1, van de pensioenwet moet het recht op uitkeringen ambtshalve opnieuw worden vastgesteld, wanneer na het definitief worden van het uitkeringsbesluit nieuwe bewijzen zijn overgelegd of wanneer reeds vóór de vaststelling van het besluit bestaande omstandigheden aan het licht zijn gekomen die van invloed kunnen zijn op het recht op uitkeringen of op de hoogte ervan.

Volgens artikel 138, leden 1 en 2, van de pensioenwet is degene die onverschuldigd uitkeringen heeft ontvangen gehouden deze terug te betalen. Als onverschuldigd ontvangen uitkeringen worden beschouwd uitkeringen die zijn betaald in weerwil van het bestaan van omstandigheden die tot gevolg hebben dat het recht op uitkeringen vervalt of wordt geschorst, dan wel dat de uitbetaling van de uitkeringen geheel of gedeeltelijk wordt gestopt, mits de uitkeringsontvanger ervan in kennis is gesteld dat hij geen recht op de uitkeringen had.

Gelet op de bijzondere kenmerken van de onderhavige zaak en teneinde een nuttig antwoord te kunnen geven aan de verwijzende rechter, dient om te beginnen te worden vastgesteld of, en, in voorkomend geval, in welke mate, de bepalingen van verordening nr. 1408/71 van toepassing zijn in een situatie zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding.

Wat in de eerste plaats de toepassing ratione temporis van verordening nr. 1408/71 betreft, zij eraan herinnerd dat deze verordening ten aanzien van de Republiek Polen in werking is getreden onmiddellijk bij de toetreding van dit land tot de Unie, te weten op 1 mei 2004.

In casu had Wencel haar recht op een Pools ouderdomspensioen weliswaar verworven krachtens een besluit van de ZUS van 24 oktober 1990, doch dit neemt niet weg dat dit recht bij besluiten van 26 november en 23 december 2009 is ingetrokken en dat Wencel de in de laatste drie jaren beweerdelijk onverschuldigd ontvangen sommen moest terugbetalen.

Bijgevolg zijn het deze laatste twee besluiten, die zijn vastgesteld na de toetreding van de Republiek Polen tot de Unie, die het voorwerp vormen van het hoofdgeding.

Voorts is het vaste rechtspraak dat hoewel verordening nr. 1408/71, als nieuwe wetgeving op het gebied van sociale zekerheid van migranten die vanaf 1 mei 2004 in Polen van toepassing is, in beginsel alleen voor de toekomst geldt, zij niettemin ook van toepassing kan zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude wet zijn ontstaan (zie in die zin arrest van 18 april 2002, Duchon, C-290/00, Jurispr. blz. I-3567, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Derhalve moet de wettigheid van de besluiten van 26 november en 23 december 2009 worden getoetst aan verordening nr. 1408/71, voor zover de bepalingen van verdragen betreffende de sociale zekerheid niet van toepassing zijn.

Wat, in de tweede plaats, de toepasselijkheid ratione materiae van verordening nr. 1408/71 betreft, zij eraan herinnerd dat, overeenkomstig artikel 7, lid 2, sub c, van verordening nr. 1408/71, de in bijlage III bij deze verordening vermelde bepalingen van verdragen inzake sociale zekerheid van toepassing blijven ongeacht het bepaalde in artikel 6 van de verordening, volgens hetwelk deze verordening, wat de personele zowel als de materiële werkingssfeer betreft, in de plaats treedt van elk verdrag inzake sociale zekerheid tussen twee of meer lidstaten (arrest van 18 december 2007, Habelt e.a., C-396/05, C-419/05 en C-450/05, Jurispr. blz. I-11895, punt 87).

Aangezien het verdrag van 9 oktober 1975 wordt genoemd in bijlage III bij verordening nr. 1408/71, blijft het, in beginsel, ook vanaf de inwerkingtreding in Polen van verordening nr. 1408/71, van kracht indien aan een van de andere in artikel 7, lid 2, sub c, van verordening nr. 1408/71 genoemde voorwaarden, te weten dat de toepassing van de bepalingen van het verdrag van 9 oktober 1975 gunstiger is voor de ontvangers of dat dit verdrag voortvloeit uit historische omstandigheden en een in de tijd beperkt effect heeft, is voldaan.

Derhalve is verordening nr. 1408/71 slechts van toepassing voor zover de vóór de inwerkingtreding daarvan gesloten bilaterale verdragen zich niet tegen haar toepassing verzetten (zie in die zin arrest van 7 mei 1969, Torrekens, 28/68, Jurispr. blz. 125, punten 19-21). Niettemin mag een bepaling van de Unie, die, net als artikel 7, lid 2, van die verordening, voorrang geeft aan de toepassing van een bilateraal verdrag, niet een strekking hebben die in strijd is met de beginselen die ten grondslag liggen aan de wettelijke regeling waartoe dit artikel behoort (zie naar analogie arrest van 4 mei 2010, TNT Express Nederland, C-533/08, Jurispr. blz. I-4107, punt 51).

Hieruit volgt dat het recht van de Unie niet alleen kan worden toegepast op alle situaties die, onder de voorwaarden die worden vermeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1408/71, niet binnen de werkingssfeer van het verdrag van 9 oktober 1975 vallen, maar ook wanneer de bepalingen van dat verdrag niet in overeenstemming zijn met de beginselen waarop die verordening is gebaseerd.

Deze beginselen, die ten grondslag liggen aan de voorschriften ter coördinatie van de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid, stemmen overeen met de regelingen inzake het vrije verkeer van personen, waarvan het fundamentele beginsel erin bestaat dat het optreden van de Unie met name de opheffing tussen de lidstaten van belemmeringen voor het vrije verkeer van personen omvat (zie in die zin arrest van 7 maart 2013, Van den Booren, C-127/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien valt de situatie van Wencel, aangezien zij gebruik heeft gemaakt van haar recht van vrij verkeer, onder de beginselen waarop verordening nr. 1408/71 is gebaseerd. Gelet op de omstandigheid dat het betrokken internationale verdrag niet is vastgesteld ter uitwerking van die beginselen, kan het in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, aan die beginselen afbreuk doen.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de situatie van Wencel moet worden beoordeeld op de grondslag van verordening nr. 1408/71.

Met zijn prejudiciële vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het recht van de Unie aldus moet worden uitgelegd dat een socialezekerheidsorgaan gerechtigd is om met terugwerkende kracht het recht uit te sluiten op een pensioen dat wordt ontvangen door een verzekerde die gedurende verscheidene jaren tegelijkertijd in twee verschillende lidstaten heeft beschikt over twee normale woonplaatsen, en of dit orgaan de terugbetaling kan vorderen van beweerdelijk onverschuldigd betaalde pensioenen op de grond dat de verzekerde een overlevingspensioen geniet in een andere lidstaat, op het grondgebied waarvan hij eveneens een verblijfplaats heeft gehad.

In de eerste plaats moet worden nagegaan of, voor de toepassing van verordening nr. 1408/71, en inzonderheid van artikel 10 daarvan, een persoon rechtsgeldig tegelijkertijd kan beschikken over twee normale woonplaatsen op het grondgebied van twee verschillende lidstaten.

Aangaande voornoemd artikel 10 moet worden gepreciseerd dat dit de bepalingen noemt die betrekking hebben op de opheffing van de bepalingen inzake de woonplaats in die zin dat het de ontvangst waarborgt van socialezekerheidsuitkeringen die ten laste komen van de bevoegde staat, wanneer de verzekerde woonachtig is in, of zijn normale woonplaats verplaatst naar, een andere lidstaat dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.

Aangezien de bewoordingen van artikel 10 van verordening nr. 1408/71 geen antwoord geven op de vraag of het bestaan van twee normale woonplaatsen in twee verschillende lidstaten uit hoofde van die verordening is toegestaan, zij eraan herinnerd dat deze verordening voorziet in een stelsel van coördinatie van nationale socialezekerheidsstelsels en, in titel II ervan, regels vastlegt inzake de vaststelling van de toepasselijke wetgeving.

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat deze laatstgenoemde bepalingen niet alleen beogen te voorkomen dat de belanghebbenden, bij gebreke van een op hen toepasselijke wetgeving, uit het oogpunt van sociale verzekering onbeschermd blijven (zie in die zin arrest van 9 juni 1964, Nonnenmacher, 92/63, Jurispr. blz. 585, 600, 601), maar ook tot doel hebben de betrokkenen onder de sociale-zekerheidsregeling van één enkele lidstaat te brengen teneinde samenloop van nationale regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen (zie in die zin arrest van 10 juli 1986, Luijten, 60/85, Jurispr. blz. 2365, punt 12).

Het beginsel dat slechts één wetgeving van toepassing is, vindt inzonderheid uitdrukking in artikel 13, leden 1, (zie in die zin met name reeds aangehaald arrest Luijten, punt 13) en 2, sub f, van verordening nr. 1408/71, zoals wordt beklemtoond door de advocaat-generaal in punt 28 van zijn conclusie, alsook in artikel 14 bis, lid 2, van die verordening (arrest van 9 maart 2006, Piatkowski, C-493/04, Jurispr. I-2369, punt 21).

Aangezien het bij verordening nr. 1408/71 ingevoerde stelsel dus de woonplaats aanhoudt als aanknopingspunt voor de toepasselijke wetgeving, kan niet worden aanvaard dat een persoon, voor de toepassing van verordening nr. 1408/71, tegelijkertijd beschikt over meerdere woonplaatsen in verschillende lidstaten, daar anders aan de in het voorgaande punt genoemde bepalingen elk nuttig effect zou worden ontnomen.

Deze vaststelling wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof inzake het begrip ‘woonplaats’ in de zin van de regelgeving van de Unie die van toepassing is op migrerende werknemers. Het Hof heeft immers reeds verklaard dat, wanneer de rechtspositie van een persoon kan vallen onder de wetgeving van meerdere lidstaten, het begrip ‘lidstaat waar een persoon woont’ doelt op de lidstaat waar de betrokkene zijn normale woonplaats heeft en waar zich ook het gewone centrum van zijn belangen bevindt (zie in die zin arrest van 25 februari 1999, Swaddling, C-90/97, Jurispr. blz. I-1075, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het feit dat in de rechtspraak een lijst is opgesteld van factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van de normale woonplaats van een persoon, welke lijst thans is gecodificeerd in artikel 11, lid 1, verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 284, blz. 1), weerspiegelt de absolute noodzaak van het vaststellen van één enkele verblijfplaats.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat artikel 10 van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat, voor de toepassing van deze verordening, een persoon niet tegelijkertijd kan beschikken over twee normale woonplaatsen op het grondgebied van twee verschillende lidstaten.

In de tweede plaats staat het, teneinde te bepalen welk orgaan bevoegd is om de pensioenrechten vast te stellen van een persoon die zich bevindt in de situatie van Wencel, aan de verwijzende rechter om, gelet op alle relevante elementen in het dossier, te beoordelen in welke lidstaat zich de normale woonplaats van de betrokkene, in de zin van bovengenoemde rechtspraak, bevindt.

Dienaangaande dient om te beginnen te worden gepreciseerd dat verzoekster enkel op het Poolse grondgebied een beroepsactiviteit heeft uitgeoefend en dat die activiteit verband hield met de familiebetrekkingen die zij aldaar onderhield.

Vervolgens is haar vanaf 1990 een ouderdomspensioen toegekend op grond van de premies die zij daartoe in Polen heeft betaald.

Uiteindelijk staat het aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de verklaring die de betrokkene in 2009 op verzoek van de ZUS heeft afgegeven en volgens welke haar verblijfplaats zich in Duitsland bevond, al dan niet strookt met de werkelijkheid, met name gezien de omstandigheid dat, in elk geval sinds het overlijden van haar echtgenoot in 2008, het gewone centrum van haar belangen geheel naar Polen lijkt te zijn verplaatst.

Aangenomen dat het bevoegde orgaan zich bevindt in deze lidstaat vanwege de verblijfplaats van de betrokkene, dient, in de derde plaats, te worden vastgesteld of dit orgaan rechtsgeldig met terugwerkende kracht haar recht op een ouderdomspensioen kan intrekken en de terugbetaling kan vorderen van de beweerdelijk onverschuldigd betaalde pensioenen op de grond dat de verzekerde een overlevingspensioen geniet in een andere lidstaat op het grondgebied waarvan zij eveneens een verblijfplaats heeft gehad.

Wat de samenloop van uitkeringen betreft, zij eraan herinnerd dat, enerzijds, overeenkomstig artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1408/71, krachtens deze verordening geen recht kan worden verkregen of gehandhaafd op verscheidene uitkeringen van dezelfde aard welke betrekking hebben op eenzelfde tijdvak van verzekering.

Aangezien het door Wencel ontvangen Poolse ouderdomspensioen blijkens de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen is berekend op basis van de beroepsloopbaan die zij zelf heeft vervuld in die lidstaat en het Duitse overlevingspensioen aan haar wordt uitbetaald vanwege de door haar overleden echtgenoot in Duitsland uitgeoefende beroepsactiviteit, kunnen deze twee uitkeringen worden beschouwd als uitkeringen van dezelfde aard (zie in die zin arresten van 6 oktober 1987, Stefanutti, 197/85, Jurispr. blz. 3855, punt 13; 12 februari 1998, Cordelle, Jurispr. blz. I-583, punten 20 en 21, en 7 maart 2013, Van den Booren, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 32 en 33).

Anderzijds volgt uit artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 dat de verminderingsbepalingen in de wettelijke regeling van een lidstaat, tenzij in de verordening anders is bepaald, van toepassing zijn op de personen die een uitkering ten laste van deze lidstaat ontvangen wanneer zij aanspraak hebben op andere socialezekerheidsuitkeringen, zelfs indien deze uitkeringen zijn verkregen op grond van de wetgeving van een andere lidstaat (arrest van 7 maart 2002, Insalaca, C-107/00, Jurispr. blz. I-2403, punt 22).

Bijgevolg verzet verordening nr. 1408/71 zich niet tegen de toepassing van een nationale regeling die tot gevolg heeft dat het pensioenbedrag waarop de verzekerde aanspraak kan maken, wordt verminderd vanwege het feit dat hij een ouderdomspensioen ontvangt in een andere lidstaat, mits daarbij evenwel de door verordening nr. 1408/71 gestelde grenzen in acht zijn genomen.

Tot die grenzen behoort met name artikel 46 bis, lid 3, sub d, van verordening nr. 1408/71, dat bepaalt dat de uitkering slechts mag worden verminderd ten belope van het bedrag van de uitkeringen die krachtens de wetgevingen van de andere lidstaat verschuldigd zijn.

Uit het voorgaande volgt dat het Poolse ouderdomspensioen van de betrokkene niet met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken vanwege het bestaan van een Duitse overlevingsuitkering. Het kan echter wel worden verminderd tot aan het bedrag van de Duitse uitkeringen, wanneer een eventuele Poolse anticumulatieregeling wordt toegepast. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of in casu van een dergelijke regeling sprake is.

Indien de Poolse rechtsorde een dergelijke regeling zou kennen, waartegen verordening nr. 1408/71 zich niet zou verzetten, dient bovendien te worden nagegaan of de bepalingen van het VWEU zich daartegen zouden verzetten.

Zoals reeds in herinnering is gebracht in punt 37 van het onderhavige arrest, mag de aldus gegeven uitlegging van verordening nr. 1408/71 immers niet afdoen aan de oplossing die uit de eventuele toepasselijkheid van bepalingen van primair recht zou voortvloeien. De vaststelling dat een nationale maatregel mogelijkerwijs in overeenstemming is met een handeling van afgeleid recht, in casu met verordening nr. 1408/71, heeft niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat deze maatregel niet aan de Verdragsbepalingen mag worden getoetst (arrest van 16 juli 2009, von Chamier-Glisczinski, Jurispr. blz. I-6095, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en reeds aangehaald arrest van den Booren, punt 38).

Het is binnen deze context dat de verwijzende rechter prejudiciële vragen stelt in het licht van het primaire recht van de Unie en, met name, in het licht van de artikelen 20, lid 2, VWEU en 21 VWEU.

Het is duidelijk dat de situatie van Wencel binnen de werkingssfeer van artikel 45 VWEU valt.

Aangezien het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt, behoeft geen uitspraak te worden gedaan over de uitlegging van de artikelen 20, lid 2, VWEU en 21 VWEU. Laatstgenoemde bepalingen, die immers op algemene wijze het recht van iedere burger van de Unie formuleren om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, vinden immers een bijzondere uitdrukking in artikel 45 VWEU met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers (zie in die zin arrest van 13 december 2012, Caves Krier Frères, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband hoeft er slechts aan te worden herinnerd dat artikel 45 VWEU uitvoering geeft aan het fundamentele beginsel dat het optreden van de Unie de opheffing tussen de lidstaten van belemmeringen voor het vrije verkeer van personen omvat (reeds aangehaald arrest Van den Booren, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg verzet artikel 45 VWEU zich tegen elke maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, het gebruik van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door burgers van de Unie kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken (zie reeds aangehaald arrest Van den Booren, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dergelijke nationale maatregelen zijn slechts toelaatbaar mits zij een doel van algemeen belang nastreven, geschikt zijn om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken (reeds aangehaald arrest Van den Booren, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het staat dan ook aan de nationale rechterlijke instantie om te beoordelen of de betrokken nationale wettelijke regeling verenigbaar is met de vereisten van het recht van de Unie, door te verifiëren of de regel van intrekking van het recht op een ouderdomspensioen en van terugbetaling van de beweerdelijk onverschuldigde sommen, ook al geldt deze zonder onderscheid voor nationale onderdanen en onderdanen van andere lidstaten, voor de belanghebbende in feite niet leidt tot een nadeliger situatie dan die waarin een persoon wiens situatie geen enkel grensoverschrijdend element vertoont, zich bevindt, en — mocht in casu worden vastgesteld dat van een dergelijk nadeel sprake is — of de betrokken nationale bepaling wordt gerechtvaardigd door objectieve overwegingen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (reeds aangehaald arrest Van den Booren, punt 46).

In ket kader van dat onderzoek zal de verwijzende rechter ook rekening moeten houden met het feit dat het in artikel 4 VWEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking de bevoegde nationale organen verplicht alle hun ter beschikking staande middelen aan te wenden om het doel van artikel 45 VWEU te bereiken (zie reeds aangehaalde arresten Van Munster, punt 32, en Leyman, punt 49).

Gelet op alle voorgaande overwegingen, moeten de vragen als volgt worden beantwoord: