ABRvS, 06-02-2013, nr. 201008516/1/R1, nr. 201201618/1/R1.

201008516/1/R1 en 201201618/1/R1.

Datum uitspraak: 6 februari 2013

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.    [appellant sub 1], wonend te Oost-Graftdijk, gemeente Graft-De Rijp,

2.    [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Oost-Graftdijk, gemeente Graft-De Rijp,

3.    [appellant sub 3A], thans zijn rechtsopvolgers [appellant sub 3B] en anderen (hierna: [appellant sub 3] en anderen), allen wonend te Oost-Graftdijk, gemeente Graft-De Rijp,

4.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zeeman Vastgoed B.V., gevestigd te Hoorn,

en

de raad van de gemeente Graft-De Rijp,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 1 juli 2010 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening Oostgraftdijk-Locatie Stoop" niet vast te stellen.

Tegen dit besluit hebben Zeeman Vastgoed en [appellant sub 3A], thans: [appellant sub 3] en anderen, beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak met nr. 201008516/1/R1 ter zitting behandeld op 28 november 2011, waar Zeeman Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, [appellant sub 3] en anderen, bij monde van [appellant sub 3B], bijgestaan door mr. H. Elmas, advocaat te Zaandam, en de raad, vertegenwoordigd door P.J. Zwitselaar, wethouder bij de gemeente, en R.S. van Diepen en M.J. Boogaard, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Bij besluit van 15 december 2011 heeft de raad het besluit van 1 juli 2010 ingetrokken, alsnog het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening Oostgraftdijk-Locatie Stoop" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen. Naar aanleiding hiervan heeft de Afdeling het onderzoek in de zaak tegen het besluit om het plan niet vast te stellen heropend.

Tegen het besluit van 15 december 2011 hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Zeeman Vastgoed, [appellant sub 3] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 12 september 2012, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. E. Kronemeijer, werkzaam bij DAS, [appellant sub 2] en anderen, bij monde van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en anderen, bij monde van [gemachtigde], Zeeman Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, en P.H. Langenberg, directeur bij Zeeman Vastgoed, en de raad, vertegenwoordigd door P.J. Zwitselaar, wethouder bij de gemeente, en C. Busstra en R.S. van Diepen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

De beroepen van [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] en anderen tegen het bestemmingsplan

1.    Vast staat dat het besluit van 15 december 2011 tot vaststelling van het plan niet tegemoet komt aan [appellant sub 3] en anderen, omdat [appellant sub 3] en anderen instemmen met het besluit om het plan niet vast te stellen. Het beroep van [appellant sub 3] en anderen wordt derhalve op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit tot vaststelling van het plan.

Het plan

2.    Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de bouw van dertien woningen en de reservering van twee vrije kavels op de locatie van een voormalig bloembollenbedrijf, kadastraal bekend als gemeente Graft-De Rijp, sectie G, nrs. 213, 270, 273, 275 (ged.), 528 en 529, plaatselijk bekend als Oost-Graftdijk 51. Het plan zal worden gerealiseerd door Zeeman Vastgoed.

Ontvankelijkheid

3.    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.

[appellant sub 2] en anderen hebben mede namens [2 appellanten sub 2] beroep ingesteld. [2 appellanten sub 2] hebben geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht bij de raad.

Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dit luidde ten tijde van belang, en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de belanghebbende die over het ontwerpplan tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.

Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. [appellant sub 2] en anderen hebben de omstandigheid dat bij het alsnog vaststellen van het plan niet opnieuw de procedure van afdeling 3.4 van de Awb is gevolgd als rechtvaardiging aangevoerd. Gelet op de samenhang van deze omstandigheid met de beroepsgrond van [appellant sub 2] en anderen dat ten onrechte de procedure van afdeling 3.4 van de Awb niet is gevolgd, zal de Afdeling na de bespreking van deze beroepsgrond beoordelen of in deze omstandigheid een rechtvaardiging is gelegen dat [2 appellanten sub 2] geen zienswijze naar voren hebben gebracht.

Formele bezwaren

4.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan op onzorgvuldige wijze is vastgesteld. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen had opnieuw de procedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb moeten worden gevolgd. Zij voeren hiertoe aan dat de raad op 1 juli 2010 heeft besloten het plan niet vast te stellen, waarmee de planologische procedure volgens hen is beëindigd. Voorts wijzen zij erop dat nieuwe bewoners van Oost-Graftdijk geen zienswijze naar voren hebben kunnen brengen over het ontwerpplan en dat de omstandigheden zijn gewijzigd.

4.1.    De raad wijst erop dat een ieder zijn zienswijze naar voren heeft kunnen brengen over het ontwerpplan en dat het plan ongewijzigd is vastgesteld. Volgens de raad was het daarom niet nodig om opnieuw de procedure van afdeling 3.4 van de Awb te volgen en zijn omwonenden daarmee niet benadeeld. Volgens de raad zijn sinds 1 juli 2010 geen personen naar Oost-Graftdijk verhuisd of daar gevestigd.

4.2.    Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wro is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.

4.3.    Vanaf 20 mei 2009 tot 1 juli 2009 heeft het ontwerpplan ter inzage gelegen. Daarover zijn door 28 personen of instanties zienswijzen naar voren gebracht. Vervolgens is het ontwerpplan gewijzigd, waarna dit van 9 december 2009 tot 20 januari 2010 opnieuw ter inzage is gelegd. Daarna zijn twee aanvullende zienswijzen naar voren gebracht. Alle zienswijzen zijn in beschouwing genomen. Bij besluit van 1 juli 2010 heeft de raad besloten het plan niet vast te stellen. Bij besluit van 15 december 2011 heeft de raad het besluit van 1 juli 2010 ingetrokken en besloten het plan ongewijzigd vast te stellen. Hierbij is niet nogmaals toepassing gegeven aan de procedure van afdeling 3.4 van de Awb.

4.4.    De Afdeling is van oordeel dat in dit geval bij het alsnog vaststellen van het plan niet opnieuw de procedure van afdeling 3.4 van de Awb behoefde te worden gevolgd. Daarbij is van belang dat een ieder de gelegenheid heeft gehad een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen en dat het plan ongewijzigd is vastgesteld, hangende het beroep bij de Afdeling tegen de weigering het bestemmingsplan vast te stellen. Gelet hierop zijn belanghebbenden naar het oordeel van de Afdeling niet in hun belangen geschaad door het niet opnieuw volgen van de procedure van afdeling 3.4 van de Awb. Voor zover iemand in de tussentijd naar Oost-Graftdijk is verhuisd of zich daar heeft gevestigd wordt opgemerkt dat het niet naar voren brengen van een zienswijze over het ontwerpplan ingeval van een beroep van deze persoon tegen het besluit tot vaststelling van het plan verschoonbaar zou zijn.

4.5.    Mede gelet op hetgeen in 4.4 is overwogen, is in de omstandigheid dat de procedure van afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw is gevolgd geen rechtvaardiging gelegen dat [2 appellanten sub 2] geen zienswijze naar voren hebben gebracht. Deze procedure behoefde immers niet opnieuw te worden gevolgd en ter zitting is naar voren gekomen dat [2 appellanten sub 2] reeds ten tijde van beide perioden van terinzageligging van het ontwerpplan in Oost-Graftdijk woonachtig waren.

Het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover ingesteld namens [2 appellanten sub 2], is niet-ontvankelijk.

5.    [appellant sub 3] en anderen betogen dat verscheidene op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken ten onrechte niet ter inzage zijn gelegd met het ontwerpplan.

Volgens de raad zijn bij de eerste terinzageligging van het ontwerpplan van 20 mei 2009 tot 1 juli 2009 niet alle op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd, maar is dit gebrek hersteld bij de tweede terinzageligging van het ontwerpplan van 9 december 2009 tot 20 januari 2010. [appellant sub 3] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Het betoog faalt.

Provinciaal beleid en provinciale verordening

6.    [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het provinciaal beleid. Zij stellen dat de raad ten onrechte niet heeft onderkend dat de Provinciale ruimtelijke verordening Noord-Holland 2009 (hierna: voorheen geldende verordening) ten tijde van de vaststelling van het plan was vervangen door de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: verordening). In de verordening worden volgens hen andere voorwaarden gesteld aan het bouwen buiten bestaand bebouwd gebied (hierna: BBG) dan in de voorheen geldende verordening. Ook is volgens hen de procedure voor het verlenen van een ontheffing gewijzigd. Volgens [appellant sub 1] is onduidelijk of het plan binnen de Ruimte voor Ruimte-regeling past.

6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de verordening omdat het plangebied binnen BBG ligt. Hiertoe voert de raad aan dat voor het plan ontheffing is verleend van de voorheen geldende verordening. Volgens de raad behoort bebouwing waarvoor een ontheffing is verleend op grond van de voorheen geldende verordening tot BBG. De raad wijst daarbij op de toelichting bij de verordening. Ook wijst de raad op een van een provincieambtenaar ontvangen e-mail van 30 maart 2011 waarin staat dat vanwege de provincie niet is gereageerd op het besluit van 15 december 2011 en de zaak wat de provincie betreft is afgedaan.

6.2.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de voorheen geldende verordening wordt onder stedelijke functies onder meer verstaan: woonbebouwing.

Ingevolge artikel 5, aanhef en onder c, kan het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) ontheffing verlenen van het bepaalde in artikel 4 bij toepassing van het beleidsconcept Ruimte voor Ruimte, inhoudende de mogelijkheid van bouw van woningen als compensatie voor de sloop van landschappelijk storende en/of niet passende bebouwing of functies.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, wijzen bestemmingsplannen voor gronden in het uitsluitingsgebied geen bestemmingen aan en stellen deze geen regels die nieuwe stedelijke functies mogelijk maken.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kan het college van het bepaalde in het eerste lid ontheffing verlenen ten behoeve van kleinschalige ontwikkelingen waaronder in ieder geval begrepen woonbestemmingen onder toepassing van artikel 5, aanhef en onder c.

6.3.    De verordening is vastgesteld op 21 juni 2010 en in werking getreden op 3 november 2010.

Ingevolge artikel 1, onder 9 en b, van de verordening wordt onder bestaande bebouwing onder meer verstaan bebouwing en bouwwerken geen gebouwen zijnde die kunnen worden toegestaan op grond van onherroepelijke besluiten van het college of provinciale staten op het moment van inwerkingtreding van de verordening.

Ingevolge artikel 1, onder 23, wordt onder landelijk gebied verstaan het gebied, niet zijnde BBG.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, is er een Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling (hierna: ARO).

Ingevolge artikel 9 wordt als BBG aangewezen:

a. het gebied, als zodanig aangegeven op kaart 2 en op de digitale verbeelding ervan en

b. de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreden van de verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing en kassen, waaronder mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijk groen van een stad, dorp of kern.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, voorziet een bestemmingsplan niet in de ontwikkeling van nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.

Ingevolge het tweede lid kan het college, gehoord de ARO, ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid voor nieuwe woningbouw die bijdraagt aan een substantiële verbetering van in de directe omgeving daarvan aanwezige kwaliteiten van het landschap en overige nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.

Ingevolge het derde lid kan het college de ontheffing uitsluitend verlenen indien de noodzaak van nieuwe woningbouw is aangetoond aan de hand van de in het vierde lid genoemde documenten, is aangetoond dat nieuwe woningbouw niet kan worden gerealiseerd door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen BBG en het bepaalde in artikel 15 in acht wordt genomen.

Ingevolge het vierde lid stelt het college ten behoeve van de noodzaak van de nieuwe woningbouw de volgende documenten vast:

a. gebiedsdocument Noord-Holland Noord 2010-2020 en Metropoolregio Amsterdam 2010-2020 (vastgesteld in 2009);

b. provinciale woningbouwmonitor (jaarlijks opgesteld en vastgesteld);

c. provinciale woonvisie en de regionale actieprogramma's (vast te stellen in 2010 onderscheidenlijk 2011).

Ingevolge het vijfde lid is in afwijking van het bepaalde in het eerste lid nieuwe woningbouw in het landelijk gebied tevens mogelijk:

a. indien nieuwe woningbouw tot stand komt onder toepassing van een Ruimte voor Ruimte-regeling als bedoeld in artikel 16;

b. indien nieuwe woningbouw, als bedoeld in artikel 17, onderdeel uitmaakt van verbrede landbouw op respectievelijk functiewijzigingen van agrarische bouwpercelen;

c. indien de nieuwe woningbouw onderdeel uitmaakt van de transformatiegebieden - meervoudig zoals weergegeven op kaart 2 en op de digitale verbeelding ervan.

Ingevolge artikel 15, eerste lid, houdt een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in de artikelen 12, 13 en 14 in het landelijk gebied rekening met:

a. de kernkwaliteiten van de verschillende landschapstypen en aardkundige waarden als bedoeld in artikel 8;

b. de kernkwaliteiten van de bestaande dorpsstructuur waaraan wordt gebouwd;

c. de openheid van het landschap daarbij inbegrepen stilte en duisternis;

d. de historische structuurlijnen;

e. cultuurhistorische objecten.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van storende bebouwing of functies buiten BBG als voorzien is in een Ruimte voor

Ruimte-regeling. Deze regels voorzien in ieder geval in:

a. een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van bebouwing;

b. zekerstelling dat de herstructurering van de te saneren locatie inclusief de sloop van de hiervoor bedoelde bebouwing of functies plaats heeft;

c. niet meer woningen worden toegestaan dan noodzakelijk is om de sloop van bedoelde bebouwing of functies te realiseren; de compensatie vanuit het ruimte voor ruimte beleid dient bij voorkeur plaats te vinden in of tegen BBG.

De gronden voor de vijftien voorziene woningen liggen niet in het gebied dat op kaart 2 behorende bij de verordening is aangewezen als BBG.

6.4.    Aan de gronden voor de vijftien voorziene woningen is in het tot dusver geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied" de bestemming "Agrarische doeleinden" met de subbestemming "Gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" toegekend.

Ingevolge artikel 9, eerste lid en onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk gebied" zijn de voor "Agrarische doeleinden" aangewezen gronden ter plaatse van de subbestemming "Gebied met landschappelijke en natuurlijke waarden" bestemd voor veeteelt en ten tijde van de tervisielegging van dat plan reeds bestaande tuinbouwbedrijven op open grond, alsmede het herstel en behoud van actuele en potentiële landschappelijke waarden.

Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden ten behoeve van de bestemming onder meer bedrijfsgebouwen worden gebouwd.

6.5.    In de toelichting bij artikel 9 van de verordening staat dat bij het vastleggen van wat wel en wat niet tot BBG behoort een aantal criteria is bepaald. In punt A.1 staat dat feitelijk bestaande bebouwing ten behoeve van alle stedelijke functies, wonen, werken, kassen, voorzieningen, spoorweg/wegverkeersinfrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen van stad, dorp of kern in BBG is opgenomen. In punt A.3 staat dat bebouwing als bedoeld in A.1 die is toegestaan door het college of provinciale staten in geldende onherroepelijke streekplanbesluiten, goedkeuringsbesluiten of afgegeven verklaringen van geen bezwaar onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening en verleende ontheffingen van de voorheen geldende verordening in BBG is opgenomen.

6.6.    Op 23 maart 2010 heeft het college ten behoeve van het plan ontheffing verleend van de voorheen geldende verordening op grond van artikel 8, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 5, aanhef en onder c, van de voorheen geldende verordening.

6.7.    Wat betreft de gestelde strijd met het provinciaal beleid stelt de Afdeling voorop dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan provinciaal beleid is gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In de plantoelichting is ingegaan op het provinciaal beleid en de verhouding daarvan tot het plan. Gelet hierop heeft de raad het provinciaal beleid in zijn belangenafweging betrokken.

De Afdeling stelt vast dat de gronden voor de vijftien voorziene woningen, anders dan de raad aanvoert, niet in BBG liggen. Deze gronden liggen niet in het gebied dat op kaart 2 behorende bij de verordening is aangewezen als BBG. Derhalve wordt niet voldaan aan artikel 9, eerste lid, onder a, van de verordening. Op grond van het tot dusver geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied" is ter plaatse geen woonbebouwing als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder b, van de verordening toegelaten, nu op grond van dat plan ter plaatse van de vijftien voorziene woningen alleen agrarische bedrijfsgebouwen mogen worden opgericht. De van de voorheen geldende verordening verleende ontheffing leidt evenmin tot de conclusie dat ingevolge artikel 9, eerste lid, onder b, van de verordening sprake is van BBG reeds omdat een ontheffing niet in rechte onaantastbaar kan worden, zoals bedoeld in artikel 1, onder 9, sub b, van de verordening, los van het planologische besluit waarvoor deze is verleend.

Nu de gronden voor de vijftien voorziene woningen niet in BBG liggen, is het plan in strijd met artikel 13, eerste lid, van de verordening, zodat de raad diende te beschikken over een ontheffing van het college op grond van de verordening of diende aan te tonen dat één van de uitzonderingen in het vijfde lid van artikel 13 van toepassing is. Vast staat dat een ontheffing van de verordening ten behoeve van het plan niet is aangevraagd en niet door het college is verleend. De uitzondering in het vijfde lid, onder a, van artikel 13 is niet van toepassing, nu niet aannemelijk is gemaakt dat het plan voldoet aan de voorwaarden in artikel 16. Ook is niet in geschil dat de uitzonderingen in het vijfde lid, onder b en c, van artikel 13 niet van toepassing zijn. Aan de van de voorheen geldende verordening verleende ontheffing komt hier geen betekenis toe. Voor het verlenen van ontheffing van artikel 13, eerste lid, van de verordening gelden andere inhoudelijke en procedurele vereisten dan voor het verlenen van ontheffing van artikel 8, eerste lid, van de voorheen geldende verordening. Dat een e-mail van een provincieambtenaar vermeldt dat de zaak wat de provincie betreft is afgedaan, maakt dit niet anders.

Conclusie

7.    In hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 13, eerste lid, van de verordening. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit tot vaststelling van het plan, voor zover ontvankelijk, is gegrond, zodat het besluit tot vaststelling van het plan en intrekking van het besluit van 1 juli 2010, dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] en anderen tegen het bestemmingsplan geen bespreking, wat maakt dat ook de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit tot vaststelling van het plan gegrond zijn.

Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit om geen exploitatieplan vast te stellen.

8.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld.

8.1.    Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wro stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad, in afwijking van het eerste lid, bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anderszins verzekerd is.

Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder h, zoals dit luidde ten tijde van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.

Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken

9.    Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is gericht tegen het niet vaststellen van de financiële delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro.

Indien de raad in dit geval een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, zouden [appellant sub 2] en anderen niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij de financiële delen van het exploitatieplan omdat zij geen eigenaar zijn van gronden in het exploitatiegebied en met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vijfde lid, van de Wro hebben gesloten. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van [appellant sub 2] en anderen die rechtstreeks betrokken zijn bij de vaststelling van de genoemde onderdelen van een exploitatieplan, kunnen zij niet worden aangemerkt als belanghebbenden bij het niet vaststellen van de financiële delen van een exploitatieplan.

Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is in zoverre niet-ontvankelijk.

Het beroep van Zeeman Vastgoed en [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit om het plan niet vast te stellen

Ontvankelijkheid

10.    De raad betoogt dat Zeeman Vastgoed geen belang heeft bij een beoordeling van haar beroep tegen het besluit om het plan niet vast te stellen, nu het plan alsnog is vastgesteld.

10.1.    De Afdeling overweegt dat als gevolg van de vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan en de intrekking van het besluit om het plan niet vast te stellen werking toekomt aan het besluit om het plan niet vast te stellen. Gelet hierop heeft Zeeman Vastgoed belang bij een beoordeling van haar beroep tegen het besluit om het plan niet vast te stellen.

11.    [appellant sub 3] en anderen stemmen in met het besluit om het plan niet vast te stellen en hebben met dit besluit derhalve bereikt wat zij willen. Gelet hierop hebben [appellant sub 3] en anderen geen belang bij een beoordeling van hun beroep tegen het besluit om het plan niet vast te stellen. Hun stelling dat de gronden waarop het ontwerpplan ziet ten onrechte geen deel uitmaken van andere bestemmingsplannen die in voorbereiding zijn maakt dit niet anders.

Het beroep van [appellant sub 3] en anderen, voor zover gericht tegen het besluit om het plan niet vast te stellen, is niet-ontvankelijk.

Het beroep van Zeeman Vastgoed

Formele bezwaren

12.    Zeeman Vastgoed betoogt dat het plan ten onrechte niet is vastgesteld. Hiertoe voert zij aan dat de raad bij het besluit om het plan niet vast te stellen vooringenomen was omdat de raadsleden die tegen het voorstel tot vaststelling van het plan hebben gestemd lid zijn van politieke partijen die blijkens hun verkiezingsprogramma en coalitieakkoord tegen het ontwerpplan waren. Voorts was de raad volgens Zeeman Vastgoed vooringenomen omdat een raadslid, [persoon], zich niet onthouden heeft van stemming over het voorstel. Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2011 in zaak nr.201007983/1/R2wijst Zeeman Vastgoed er in dit verband op dat [persoon] bezwaar had gemaakt tegen een eerder verleende bouwvergunning voor het bouwplan, een zienswijze over het ontwerpplan naar voren had gebracht en, omdat hij in de nabijheid woont van de gronden waarop het ontwerpplan zag, belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Er is volgens Zeeman Vastgoed gehandeld in strijd met artikel 2:4 van de Awb en artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet.

12.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat [persoon] zich niet behoefde te onthouden van stemming over het voorstel, onder meer omdat hij zijn zienswijze over het ontwerpplan had ingetrokken. Volgens de raad was geen persoonlijk belang van [persoon] in het geding nu [persoon] heeft gestemd overeenkomstig het verkiezingsprogramma van zijn partij.

12.2.    Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.

Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.

Ingevolge artikel 28, eerste lid en onder a, van de Gemeentewet neemt een lid van de raad niet deel aan de stemming over een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken.

12.3.    Op 22 mei 2002 heeft Zeeman Vastgoed het college van burgemeester en wethouders verzocht om een bouwvergunning voor zeventien woningen. Bij besluit van 15 maart 2004 is de verzochte bouwvergunning verleend aan Zeeman Vastgoed, nadat het college van gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar voor het bouwplan had afgegeven. Tegen deze bouwvergunning heeft [persoon] bezwaar gemaakt. Hangende de behandeling van dit bezwaar, is de Wro in werking getreden en is ervoor gekozen om de bouw van inmiddels vijftien woningen in plaats van met een vrijstelling mogelijk te maken door een herziening van het bestemmingsplan. Daartoe is een ontwerpplan ter inzage gelegd waarover [persoon] mede namens anderen een zienswijze naar voren heeft gebracht. [persoon] heeft zijn zienswijze ingetrokken nadat hij tot raadslid was benoemd. [persoon] heeft op 1 juli 2010 tegen vaststelling van het plan gestemd. De raad heeft met de kleinst mogelijke meerderheid besloten het plan niet vast te stellen.

12.4.    De Afdeling ziet in hetgeen Zeeman Vastgoed heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat in dit geval artikel 2:4, eerste lid, van de Awb is geschonden. De omstandigheid dat de raadsleden, onder wie [persoon], die tegen het voorstel tot vaststelling van het plan hebben gestemd lid waren van politieke partijen die blijkens hun verkiezingsprogramma en coalitieakkoord tegen het ontwerpplan waren, is ontoereikend voor het oordeel dat de raad vooringenomen was. De vaststelling van een bestemmingsplan vergt immers een belangenafweging, waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen.

12.5.    Ten aanzien van de beweerdelijke schending van artikel 2:4, tweede lid, van de Awb overweegt de Afdeling dat deze bepaling ertoe strekt de burger een waarborg te bieden voor naleving van de in het eerste lid neergelegde norm. Daartoe wordt, niet aan de in de bepaling bedoelde personen individueel, maar aan het tot besluiten bevoegd bestuursorgaan, een zorgplicht opgelegd die in elk geval inhoudt dat door het orgaan wordt voorkomen dat de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid neergelegde norm. Met het begrip "persoonlijk" is blijkens de wetgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. In aanmerking genomen dat het hier gaat om besluitvorming door de gemeenteraad die een belangenafweging vergt waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen, ligt het in de rede voor de invulling van het begrip "persoonlijk belang" aansluiting te zoeken bij artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet. Deze bepaling dient strikt te worden uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen aan een stemming wordt ingeperkt.

12.6.    Uit artikel 2:4 van de Awb volgt dus - en de Afdeling preciseert hiermee haar uitspraak van 22 juni 2011 in zaak nr.201007983/1/R2- in het algemeen niet dat een persoon die deel uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan zoals de gemeenteraad en die bij een besluit belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces.

Er kunnen zich evenwel bijkomende omstandigheden voordoen die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan de gemeenteraad niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar deelname van een lid kan er bij aanwezigheid van zo’n persoonlijk belang wel toe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed. In de hiervoor vermelde uitspraak van 22 juni 2011 waren bijkomende omstandigheden als vorenbedoeld om tot strijd met artikel 2:4 van de Awb te concluderen aanwezig. Het betrokken raadslid woonde en werkte op het bedrijventerrein waarvoor het aan de orde zijnde bestemmingsplan werd vastgesteld en juist hij had amendementen ingediend die tot strekking hadden dat een gunstiger woon- en leefklimaat werd gecreëerd ter hoogte van zijn eigen gronden. Bovendien is een aantal amendementen aangenomen met de kleinst mogelijke meerderheid.

In dit geval zijn bijkomende omstandigheden als hiervoor bedoeld niet aanwezig. Als zodanig is onvoldoende dat [persoon], die mogelijk belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb, partij was in de hiervoor vermelde vóór 1 juli 2010 beëindigde bezwaarprocedure en over het ontwerpplan een - later ingetrokken - zienswijze heeft ingediend. Nu bijkomende omstandigheden in dit geval niet aanwezig zijn, bestaat, ook al is het besluit genomen met de kleinst mogelijke meerderheid, geen aanleiding voor het oordeel dat het betrokken raadslid heeft gehandeld in strijd met artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet en de raad daarmee met artikel 2:4 van de Awb. Het betoog faalt.

Inhoudelijk

13.    Zeeman Vastgoed betoogt dat het besluit om het plan niet vast te stellen niet kenbaar gemotiveerd is en dat slechts politieke motieven en geen ruimtelijke motieven aan dit besluit ten grondslag liggen. Volgens Zeeman Vastgoed kunnen de notulen van de vergadering van de raad niet dienen als motivering. Zeeman Vastgoed voert verder aan dat nu de raad verscheidene malen heeft ingestemd met haar voornemen om woningen op de gronden te realiseren, de raad ten onrechte zonder motivering en zonder rekening te houden met haar belangen voorbij is gegaan aan de bij haar gewekte verwachtingen dat het plan vastgesteld zou worden. Daarbij wijst Zeeman Vastgoed erop dat blijkens een tussen haar en de gemeente gesloten overeenkomst de gemeente een inspanningsverplichting heeft om de door haar gewenste woningbouw mogelijk te maken.

13.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat aan het besluit om het plan niet vast te stellen ruimtelijke motieven ten grondslag liggen en geen sprake is van politieke willekeur. Volgens de raad is niet ingestemd met het ontwerpplan om aantasting van de historische lintbebouwing en het natuurgebied Eilandspolder te voorkomen. Ook waren de prijzen voor de te bouwen woningen te hoog en was er geen behoefte aan de woningen, aldus de raad.

13.2.    Op 20 mei 2009 is tussen de gemeente en Zeeman Vastgoed een exploitatieovereenkomst gesloten. Blijkens artikel 2 van deze overeenkomst heeft de gemeente een inspanningsverplichting om de door Zeeman Vastgoed gewenste woningen mogelijk te maken.

13.3.    Niet in geschil is dat bij de bekendmaking van het besluit om het plan niet vast te stellen geen motivering voor dat besluit vermeld is, hetgeen in strijd is met artikel 3:47, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet evenwel aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. De raad heeft in aanvulling op hetgeen uit de raadsnotulen als motivering van het besluit blijkt in het verweerschrift alsnog de motivering kenbaar gemaakt, waarop Zeeman Vastgoed heeft kunnen reageren. De raad heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat hij ten tijde van het besluit van 1 juli 2010 een groot gewicht toegekend heeft aan ruimtelijke motieven, te weten het belang van het behoud van de historische lintbebouwing en het natuurgebied Eilandspolder. Gelet op de beleidsvrijheid die de raad toekomt bij het besluit om al dan niet een bestemmingsplan vast te stellen, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het besluit van de raad om een zwaarder gewicht aan deze belangen toe te kennen dan aan het belang van Zeeman Vastgoed bij woningbouw ter plaatse een besluit is waartoe de raad in redelijkheid niet heeft kunnen komen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad op 26 juni 2003 en 12 april 2007 geen onvoorwaardelijke toezeggingen heeft gedaan dat hij vrijstelling zou verlenen ten behoeve van het bouwplan van Zeeman Vastgoed. Voor zover Zeeman Vastgoed wijst op de tussen haar en de gemeente gesloten overeenkomst, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 juni 2012 in zaak nr.201109458/1/R1dat, nog daargelaten dat de overeenkomst blijkens de bewoordingen daarvan voor zover het betreft het verlenen van planologische medewerking een inspanningsverplichting inhoudt, een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen Zeeman Vastgoed en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dat in dit geval gedaan en kan niet worden gezegd dat de raad daaraan doorslaggevend gewicht had moeten toekennen.

14.    In hetgeen Zeeman Vastgoed heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit om het plan niet vast te stellen, afgezien van hetgeen is overwogen over artikel 3:47 van de Awb, is vastgesteld in strijd met het recht. Het beroep van Zeeman Vastgoed is ongegrond.

Proceskostenveroordeling

15.    De raad dient ten aanzien van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van Zeeman Vastgoed bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart niet-ontvankelijk:

- het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 15 december 2011 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening Oostgraftdijk-Locatie Stoop" voor zover ingesteld namens [2 appellanten sub 2];

- het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover gericht tegen het besluit om geen exploitatieplan vast te stellen;

- het beroep van [appellant sub 3B] en anderen, voor zover gericht tegen het besluit van 1 juli 2010 om het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening Oostgraftdijk-Locatie Stoop" niet vast te stellen;

II.    verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3B] en anderen voor het overige en het beroep van [appellant sub 1] geheel gegrond;

III.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Graft-De Rijp van 15 december 2011, voor zover het betreft de vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening Oostgraftdijk-Locatie Stoop" en de intrekking van het besluit van 1 juli 2010 om het bestemmingsplan "Partiële bestemmingsplanherziening Oostgraftdijk-Locatie Stoop" niet vast te stellen;

IV.    verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zeeman Vastgoed B.V. ongegrond;

V.    veroordeelt de raad van de gemeente Graft-De Rijp tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:

- [appellant sub 1] tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

- [appellant sub 2] en anderen tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

- [appellant sub 3B] en anderen tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

VI.    gelast dat de raad van de gemeente Graft-De Rijp aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:

- € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 1];

- € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 2] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

- € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 3B] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.

w.g. Van Diepenbeek    w.g. Bechinka

voorzitter    ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2013

371-703.