Rb. Maastricht, 18-06-2012, nr. AWB 11/864 + AWB 12/277

ervoor zorg te dragen dat binnen een termijn van één week na inwerkingtreding van dit besluit conform vergunningvoorschrift G2 onder sub f, onder de binnen de inrichting aanwezige hoogspanningslijn een strook van tenminste 40 meter vrij blijft van de opslag van brand- of explosiegevaarlijke stoffen; deze strook moet zodanig zijn gelegen dat vanuit het hart van de hoogspanningslijn aan elke zijde tenminste 20 meter vrij blijft van brand- of explosiegevaarlijke stoffen; indien deze overtreding niet wordt beëindigd binnen de termijn verbeurt eiseres een dwangsom van € 7.383,00 per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 73.830,00.

ervoor zorg te dragen dat binnen een termijn van één week na inwerkingtreding van dit besluit de opslagcompartimenten binnen de inrichting zijn ingericht conform vergunningvoorschrift G2 onder a, c en d; indien deze overtreding niet wordt beëindigd binnen de termijn verbeurt eiseres een dwangsom van € 14.780,00 per geconstateerde overtreding tot een maximum van € 147.800,00.

Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Tevens heeft eiseres de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen met betrekking tot het dwangsombesluit. Deze zaak is bekend bij deze rechtbank onder zaaknummer AWB 10/184. Het verzoek is ingetrokken ter zitting van

de opslag van ongeshredderd hout in westelijk gelegen opslagvakken van maximaal 625 m² niet hoger is dan 4,5 meter. Voor geshredderd hout mag dit maximaal 6 meter hoog zijn;

de opslaghoogte in het oostelijk gelegen opslagvak van maximaal 675 m² niet hoger is dan 6 meter;

de minimale afstand tussen twee brandbare compartimenten op het middenterrein bedraagt 15 meter.

De rechtbank stelt vast dat voorafgaand aan het primaire besluit tijdens verschillende controles van de inrichting is gebleken dat eiseres een aantal brandbestendige keerwanden binnen de inrichting niet heeft gerealiseerd en eiseres de toegestane grootte en onderlinge afstanden tussen opslagen niet in acht heeft genomen. Door eiseres wordt dit niet ontkend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder ten tijde van het opleggen van de last terecht heeft geconcludeerd dat een overtreding van de vergunningvoorschriften G2, sub a, c en d plaatsvond.

Het standpunt van eiseres dat er formeel weliswaar sprake is van een overtreding van de vergunning, maar materieel gezien niet, omdat met de manier van opslag van materialen, zoals die thans is gerealiseerd, aan de doelstelling van de vergunningvoorschriften (het voorkomen van brandoverslag naar belendende percelen en gebouwen) wordt voldaan, kan de rechtbank niet volgen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het toetsingskader wordt gevormd door de geldende vergunning op grond van de Wet milieubeheer (thans de Wabo) en de daarin opgenomen voorschriften en het brandveiligheidsrapport uit 2006. De rechtbank is van oordeel dat het toetsingskader niet is gewijzigd door afspraken die gemaakt zijn tussen partijen en de door de brandweer goedgekeurde tekening van 27 januari 2011, welke afspraken en tekening dateren van nà de primaire beslissing. In het kader van het invorderen van de verbeurde dwangsommen kan daar wel rekening mee worden gehouden.

Gelet op het vorenstaande was verweerder bevoegd om tegen deze overtreding handhavend op te treden.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Eiseres heeft aangevoerd dat een concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat er op 6 augustus 2010 een aanvraag om een revisievergunning is ingediend voor het wijzigen van haar inrichting, in die zin dat de opslag van brandbare materialen in de toekomst op een andere locatie zal gaan plaatsvinden.

De rechtbank is gebleken dat de aanvraag van de revisievergunning door verweerder buiten behandeling is gelaten, omdat deze aanvraag volgens verweerder – ook nadat eiseres in de gelegenheid is gesteld om deze aan te vullen – niet voldeed.

Gelet hierop is ten tijde van het primaire besluit nog geen concreet zicht op legalisatie. Dat tijdens de bezwaarfase een nieuwe aanvraag is ingediend, doet daar niet aan af.

Eiseres heeft voorts aangevoerd dat zij afhankelijk is van de vraag van energiecentrales naar afvalhout en dat het uitvallen van energiecentrales voor eiseres leidt tot stagnatie en opslagproblemen. Ook vorst hindert het scheepvaartverkeer, waardoor het hout niet kan worden afgevoerd, aldus eiseres. Eiseres beroept zich dan ook op overmacht, zijnde een grond om niet tot handhaven over te gaan.

De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar standpunt. Naar het oordeel van de rechtbank behoren deze door eiseres geschetste omstandigheden tot haar bedrijfsrisico. Eiseres had bovendien in overleg met haar houtleveranciers kunnen treden om verdere aanvoer van hout (tijdelijk) stop te zetten vanwege de reeds aanwezige voorraad hout op het terrein van haar inrichting. Ook had eiseres haar eigen houtvoorraad kunnen onderbrengen bij een ander bedrijf, werkzaam in dezelfde branche als eiseres. Als vervoer per schip onmogelijk was vanwege de weersomstandigheden, had eiseres kunnen kiezen voor ander vervoer, zoals bijvoorbeeld vervoer per as. Nu eiseres zelf geen adequate maatregelen heeft genomen teneinde te voldoen aan de vergunningvoorschriften, heeft eiseres naar dezerzijds oordeel de door hem als zodanig aangeduide overmachtsituatie zelf in de hand gewerkt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder hierin geen reden hoefde te zien om af te zien van handhaving.

Van verdere bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden op grond van de tweede last af te zien, is niet gebleken.

Eiseres stelt tot slot dat de opgelegde dwangsom te hoog is. Naar de mening van eiseres heeft verweerder gekozen om het houtafval af te voeren per as in plaats van per schip. De transportkosten per schip zijn beduidend lager dan de transportkosten per as. Daarnaast zijn de stortkosten die door verweerder worden gehanteerd bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom aanzienlijk hoger dan de verwerkingskosten van het hout in de elektriciteitscentrale in Emden (Duitsland).

De rechtbank merkt nogmaals op dat zij de bestreden beslissing op bezwaar in een geval als dit ex tunc toetst. Gebleken is dat gelet op de beperkte tijd die in een geval als dit voor de voorbereiding van een last onder dwangsom beschikbaar is, verweerder heeft gekozen voor vervoer per as. De rechtbank acht dit onder de gegeven omstandigheden alleszins acceptabel.

Verweerder heeft ter bepaling van de hoogte van de dwangsom bij een concurrerend bedrijf (dat niet aan vaarwater lag) geïnformeerd naar de kosten en vervolgens daar bovenop een financiële prikkel toegevoegd om de geconstateerde overtreding te beëindigen. Verder heeft verweerder gekeken in eigen land waar de afzetmogelijkheden zijn bij erkende bedrijven om het afval te verwerken. Volgens verweerder was het te verwijderen afval een mengsel van allerlei soorten materialen. Verweerder heeft aangegeven dat zij dit materiaal niet zelf kan scheiden en shredderen en heeft daarom onderzocht hoeveel het zou kosten als dit totaalpakket aan afval zou worden afgenomen. De rechtbank kan met deze gang van zaken instemmen en acht de hoogte van de dwangsom dan ook niet onevenredig hoog.

Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat verweerder ten aanzien van de tweede last terecht en op goede gronden heeft besloten tot handhavend optreden. In zoverre is het beroep dan ook ongegrond.

de invorderingsbeschikking (AWB 12/277):

Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom.

Hangende beroep tegen de last onder dwangsom is ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, van rechtswege beroep ontstaan tegen de invorderingsbeschikking van 1 november 2011. In deze beschikking is eiseres medegedeeld dat de door haar verbeurde dwangsommen, tot een bedrag van € 221.630,00 worden ingevorderd.

De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of eiseres de twee opgelegde lasten heeft overtreden en zo ja, in hoeverre en tot welke verbeuring van dwangsommen dat heeft geleid.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit controles na afloop van de begunstigingstermijn is gebleken dat door eiseres niet werd voldaan aan de lasten van het dwangsombesluit en dat het maximum aan dwangsommen is verbeurd.

Ten aanzien van de eerste last (het naleven van vergunningvoorschrift G2, onder sub f) overweegt de rechtbank – gezien het hiervoor overwogene – dat eiseres, nu de rechtbank deze last herroept, geen dwangsommen ter zake van deze last heeft verbeurd. Het beroep van eiseres is op dit onderdeel van het besluit gegrond. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien en herroept het besluit van 1 november 2011voor zover dit besluit ziet op de invordering van de eerste last en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

Met betrekking tot de tweede last (het naleven van vergunningvoorschrift G2, sub a, c en d) heeft eiseres aangevoerd dat de opslag op het terrein niet meer overeenkomstig de last van de dwangsom hoeft plaats te vinden, maar conform de tekening, zoals door de brandweer is goedgekeurd op 27 januari 2011, en de bevestiging van deze afspraak in een e-mailbericht van 28 januari 2011.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het toetsingskader de vergunning van 14 november 2006 is. Alleen een formele verandering van deze vergunning kan volgens verweerder hierin een wijziging aanbrengen. Verweerder is voorts van mening dat de medewerkers van verweerders provincie die de betreffende afspraken met eiseres heeft gemaakt hiertoe niet gemachtigd waren volgens het Mandaatbesluit 2006.

De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn standpunt. De rechtbank is gebleken – en door verweerder wordt dit ook niet ontkend – dat eiseres naar aanleiding van de opgelegde last onder dwangsom en het daarop door eiseres ingediende verzoek om voorlopige voorziening, in overleg is getreden met medewerkers van verweerders provincie, die zich bezighouden met het uitvoeren van handhaving op het gebied van milieu en handhaving en dat ook de brandweer daadwerkelijk daarbij is betrokken. Naar aanleiding van deze gesprekken is de tweede last aangepast, in die zin dat er een versoepeling heeft plaatsgevonden terzake van de vergunningvoorschriften. Immers, de opslag van materialen diende thans te voldoen aan de door de brandweer goedgekeurde tekening. De rechtbank is van oordeel dat eiseres uit deze afspraken mede gezien de zijdens verweerder op schrift bevestigende afspraak gemaakt naar aanleiding van de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening enig vertrouwen kon ontlenen. Weliswaar waren deze mededelingen, zoals verweerder stelt, niet gedaan door het bevoegde orgaan, maar in de ververmelde omstandigheden waren die wel tot op zekere hoogte aan verweerder toe te rekenen. Bij de invordering had verweerder deze afspraken dan ook moeten meenemen.

Gebleken is voorts dat tijdens de uitgevoerde controles alleen getoetst is aan de vergunningvoorschriften van de veranderingsvergunning van 14 november 2006. Verweerder heeft vervolgens – zonder acht te slaan op de gemaakte afspraken – vastgesteld dat de tweede last is overtreden en dat het maximum aan dwangsommen is verbeurd.

De rechtbank is van oordeel dat de invorderingsbeschikking in zoverre is genomen in strijd met het motiveringsbeginsel, nu verweerder zonder tekst en uitleg in afwijking van de gemaakte afspraken zijn besluit heeft genomen. Het in het verweerschrift vervatte standpunt dat de medewerker van wie het e-mailbericht afkomstig was hiertoe niet gemachtigd was, is daarvoor onvoldoende. Verder is de rechtbank van oordeel – gelet op de controlerapporten, die ten grondslag hebben gelegen aan de besluitvorming – dat nu alleen getoetst is aan de vergunningvoorschriften het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het beroep is ten aanzien van dit onderdeel gegrond.

De bestreden invorderingsbeschikking komt voor vernietiging in aanmerking.

De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten dan wel om op grond van artikel 8:74, vierde lid, sub c, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Op grond van de aanwezige controlerapporten zou in principe nog onderzocht kunnen worden of eiseres overeenkomstig de afspraken en de goedgekeurde tekening van de brandweer heeft gehandeld. Theoretisch is het dus goed mogelijk om het gebrek te herstellen. De resultaten van zo’n onderzoek noodzaken echter tot een belangenafweging en daartoe is de rechtbank niet geroepen. Bovendien zal verweerder bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar nader gemotiveerd moeten ingaan op het betoog van eiseres dat er sprake is van een duurovertreding en niet van afzonderlijke overtredingen.

De rechtbank ziet ook geen grond om toepassing aan artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb (bestuurlijke lus) te geven. Aan het herstel van de gebreken zal een onderzoek aan vooraf dienen te gaan dat qua tijdsverloop het kader van een bestuurlijke lus te buiten gaat.

Nu de rechtbank het beroep in beide zaken (gedeeltelijk) gegrond zal verklaren, dient het griffierecht in beide zaken te worden vergoed.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.311,00 (2 punten voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van

€ 437,00 en een wegingsfactor 1).

verklaart het beroep gegrond wat betreft de eerste last onder dwangsom en vernietigt het bestreden besluit op dit onderdeel;

herroept het besluit van 9 november 2009, voor zover dit besluit ziet op de eerste last onder dwangsom en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

verklaart het beroep ongegrond wat betreft de tweede last onder dwangsom.

In het beroep met zaaknummer AWB 12/277:

verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;

draagt verweerder op in de plaats van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen;

herroept het besluit van 1 november 2011 voor zover het de invordering van de eerste last onder dwangsom betreft en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

In beide beroepen:

gelast verweerder aan eiseres te vergoeden het door haar gestorte griffierecht ad € 604,00 (2 x € 302,00);

veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op € 1.311,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.N.F. Sleddens, voorzitter, en mr. Th. M. Schelfhout en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2012.

w.g. D. Laeven w.g. J. Sleddens

Voor eensluidend afschrift,

de griffier,

Afschrift verzonden aan partijen op: 18 juni 2012

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.