Rb. Rotterdam, 13-03-2019, nr. ROT 17/2560 en ROT 17/2561

Bij besluit van 13 september 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,- wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte in de woning aan de [adres] (de woning).

Bij besluit van 13 september 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,- wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte in de woning.

Bij besluit van 10 maart 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.

Bij besluit van 10 maart 2017 (het bestreden besluit II) heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer ROT 17/2560.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer ROT 17/2561.

Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift en nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken gelijktijdig plaatsgevonden op 21 januari 2019. Eiser is in persoon verschenen en eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur [naam] . Zij werden bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van M. Metin en N.J. de Bruin.

1. Eiser is eigenaar van de woning en verhuurt deze eengezinswoning in zijn geheel aan eiseres voor € 1.820,- per maand. Eiseres is een uitzendbureau en heeft een zestal kamers in de woning onderverhuurd aan een aantal van haar werknemers. Op 14 juli 2016 is tijdens een inspectie door een toezichthouder van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Rotterdam geconstateerd dat de woning in gebruik is gegeven aan zes personen met de Poolse nationaliteit, die niet tot één huishouden behoren. Op 19 juli 2016 heeft de toezichthouder een “Rapport van bevindingen bestuurlijke boete” opgemaakt, met als bijlage de “Checklist kamergewijze verhuur”. Bij afzonderlijke brieven van 16 augustus 2016 heeft verweerder zijn voornemen aan eisers kenbaar gemaakt om hen beide een bestuurlijke boete op te leggen. Bij brief van 25 augustus 2016 hebben eisers hun zienswijze naar voren gebracht. Vervolgens heeft verweerder de primaire besluiten I en II genomen op grond van de artikelen 35 en 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 in samenhang met de artikelen 3.2.2 en 4.4 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad (de Huisvestingsverordening), zoals deze gold van 1 januari 2016 tot 26 april 2017.

2. Onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder bij het bestreden besluit I het primaire besluit I en bij het bestreden besluit II het primaire besluit II gehandhaafd. Volgens verweerder worden de uitgangspunten van de Huisvestingswet 2014 niet doorkruist met de Huisvestingsverordening, kan de sturing via de Huisvestingsverordening de gehele gemeente beslaan en is de Huisvestingsverordening dan ook niet onverbindend. Verweerder heeft daartoe overwogen dat de Huisvestingswet 2014 gemeenten een instrumentarium biedt om in te grijpen in de woonruimteverdeling en de samenstelling van de woonruimtevoorraad voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Een belangrijk element hiervan is volgens verweerder de mogelijkheid om een huisvestingsverordening vast te stellen. Verweerder meent dat uit de op 15 december 2016 door de gemeenteraad van Rotterdam vastgestelde “Woonvisie Rotterdam, koers naar 2030 agenda tot 2020” (de Woonvisie) niet de conclusie kan worden getrokken dat de woonruimteverdeling en de (goedkope) woonvoorraad in de gemeente Rotterdam geheel op orde zijn en er om die reden niet de bevoegdheid zou zijn om op grond van de Huisvestingswet 2014 een huisvestingsverordening vast te stellen. Onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014 stelt verweerder dat de met kamerverhuur gepaard gaande druk op het woon- en leefklimaat ook een rol kan spelen bij het opstellen van een huisvestingsverordening, voor wat betreft de sturing op de samenstelling van de woonvoorraad.

Verweerder stelt dat, nu eiseres de woning heeft verhuurd aan meer dan drie personen en daarvoor geen vergunning is verleend, hij eiseres als feitelijk overtreder van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening een boete kon opleggen. Volgens verweerder kon aan eiser eveneens een boete worden opgelegd, aangezien hij als medepleger van de overtreding moet worden aangemerkt.

3. Eisers betogen allereerst, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014, dat de Huisvestingsverordening onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet 2014, zodat aan hen geen boetes konden worden opgelegd. Volgens eisers is ten onrechte een vergunningplicht met bijbehorende boete in de Huisvestingsverordening opgenomen, nu niet wordt voldaan aan de criteria van de Huisvestingswet 2014 die dat mogelijk maken. Eisers stellen, onder verwijzing naar de Woonvisie, dat er in Rotterdam geen schaarste is aan goedkope woonruimte en dat dit door verweerder ook wordt erkend, zodat gelet op artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 geen gebruik mag worden gemaakt van de bevoegdheden uit deze wet. Verder stellen eisers dat de vergunningplicht in de Huisvestingsverordening in strijd is met artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, aangezien de vergunningplicht geldt voor de gehele gemeente en deze niet is afgebakend voor specifieke categorieën gebouwen of gebieden binnen de goedkope woningvoorraad. Daarbij stellen eisers dat als aan de drempels van de Huisvestingswet 2014 wordt voldaan en dus van de bevoegdheden van de Huisvestingswet 2014 gebruik mag worden gemaakt, en als dan vervolgens een huisvestingsverordening is vastgesteld voor specifieke categorieën en wijken, dat dan bij de vergunningverlening ook mag worden gekeken naar aspecten van leefbaarheid. Volgens eisers kan geen vergunningplicht in het leven worden geroepen op de (enkele) grond dat daarmee de leefbaarheid en het woon- en leefklimaat kan worden beïnvloed. Eisers voeren verder onder meer aan dat, indien al sprake is van een overtreding, dat slechts een overtreding is door eiseres en niet door eiser en dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van bedrijfsmatige exploitatie.

Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.

Op grond van het tweede lid van dit artikel kan de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.

Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:

a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en

b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.

Op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.

Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

Op grond van artikel 1.1, aanhef en onder v, van de Huisvestingsverordening wordt in deze verordening en de daarop berustende bepalingen verstaan onder “vergunning voor kamerbewoning”: vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014.

Op grond van artikel 3.2.1 van de Huisvestingsverordening is paragraaf 3.2 (“Vergunning voor kamerbewoning”) van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.

Op grond van artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening is het verboden om zonder een vergunning voor kamerbewoning een zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:

a. vier of meer kamerbewoners, of

b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners;

c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.

Op grond van artikel 4.4, eerste lid, van de Huisvestingsverordening kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de artikelen 2.2, 3.1.2, 3.2.2 en 3.3.2.

5. Niet in geschil is dat tijdens de inspectie op 14 juli 2016 in de woning zes personen woonachtig waren verdeeld over zes verschillende woonruimten en dat zowel eiser als eiseres niet beschikten over een vergunning voor kamerbewoning. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte heeft plaatsgevonden en dat, nu hiervoor geen vergunning is verleend, artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening zijn overtreden.

6. Eisers hebben als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat de Huisvestingsverordening onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet 2014, zodat verweerder niet bevoegd was om hen een bestuurlijke boete op te leggen. Deze beroepsgrond slaagt.

7. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 dat de gemeenteraad slechts gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om een huisvestingsverordening vast te stellen, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de memorie van toelichting op de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II 2009/2010, 32 271, nr. 3) is bij de toelichting op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 vermeld dat het bij de bevoegdheden van de gemeenteraad altijd moet gaan om het goedkope deel van de woonruimtevoorraad, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening (de artikelen 12 en 13 van de Huisvestingswet 2014). De rechtbank stelt vast dat deze uitzondering is neergelegd in artikel 2, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014. Bij de toelichting op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is verder vermeld dat bij het vaststellen van de huisvestingsverordening niet alleen aangetoond zal moeten worden dat er sprake is van schaarste (aan goedkope woonruimte) maar dat tevens zal moeten worden onderbouwd dat de toepassing van de bevoegdheden van de Huisvestingswet 2014 geschikt en noodzakelijk is voor de beoogde rechtvaardige en evenwichtige verdeling.

In artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is vervolgens geregeld waarop een huisvestingsverordening betrekking kan hebben en voor welke maximale termijn deze kan gelden. Dat in dit artikel niet (nogmaals) is vermeld dat een huisvestingsverordening slechts mag worden vastgesteld indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, maakt, anders dan verweerder heeft gesteld, niet dat aan de in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 gestelde voorwaarden voor het mogen vaststellen van een huisvestingsverordening voorbij kan worden gegaan. De rechtbank merkt voorts op dat bij nota van wijziging (Kamerstukken II 2010/2011, 32 271, nr. 8) de tweede volzin (‘of voor de bevordering van de leefbaarheid en is voldaan aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit.’) van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014, zoals dit artikel luidde bij het voorstel van wet, is komen te vervallen. Anders dan verweerder heeft betoogd kan de huisvestingsverordening dan ook niet worden vastgesteld (enkel) met het oog op de aanpak van leefbaarheidsproblemen, zonder dat (eerst) is aangetoond dat het gebruik van deze bevoegdheid noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.

8. De gemeenteraad van de gemeente Rotterdam heeft in de Huisvestingsverordening niet onderbouwd dat in (delen van) de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. In het verweerschrift heeft verweerder juist gesteld dat voor meer evenwicht in de Rotterdamse woonvoorraad is voorzien in een afname van het aantal goedkope woningen. Dit volgt ook uit de Woonvisie waarin onder meer is vermeld dat de toename van het middeldure en dure marktsegment is gekoppeld aan een afname van het aantal goedkope woningen, waardoor meer evenwicht ontstaat in de Rotterdamse woningvoorraad. Verder is in de Woonvisie vermeld dat Rotterdam de enige gemeente is met een grote overmaat aan goedkope woningen en dat dit de Rotterdamse woningmarkt fundamenteel anders maakt en de reden is waarom het vergroten van het aandeel middelduur/duur al jaren inzet van beleid is. Nu verweerder bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening niet heeft onderbouwd en aangetoond dat in de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte, was verweerder gelet op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 niet bevoegd om een huisvestingsverordening vast te stellen, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening (waartoe de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam de Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2015 heeft vastgesteld). De verwijzing door verweerder naar het raadsvoorstel tot vaststelling van de Huisvestingsverordening van 24 november 2015 en de door hem bij het verweerschrift overgelegde onderzoeksnotitie ‘Verkenning schaarste grote woningen’ van 21 november 2018, leidt niet tot een ander oordeel. Uit deze documenten blijkt niet dat in Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. De onderzoeksnotitie is van veel latere datum dan de vaststelling van de Huisvestingsverordening, is achteraf opgesteld en ziet bovendien op een andere vraag, namelijk of grotere woningen in Rotterdam schaars zijn.

9. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Huisvestingsverordening (Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad zoals deze gold van 1 januari 2016 tot 26 april 2017) onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 en bij de toetsing van de bestreden besluiten I en II buiten toepassing dient te blijven. Aangezien de aan eiser en eiseres opgelegde boetes zijn gebaseerd op de bepalingen van de Huisvestingsverordening die onverbindend moet worden geacht, kunnen de bestreden besluiten I en II geen stand houden. De beroepen van eisers zijn dan ook gegrond en de bestreden besluiten I en II worden vernietigd. Nu met het onverbindend verklaren van de Huisvestingsverordening de bevoegdheidsgrondslag voor het opleggen van een boete is komen te vervallen, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten I en II te herroepen. Dit betekent dat verweerder ten onrechte aan eiser en eiseres een boete heeft opgelegd en dat zij die dus niet hoeven te betalen. De overige beroepsgronden van eisers behoeven daarom geen bespreking.

10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). Daarbij merkt de rechtbank de zaken ROT 17/2560 en ROT 17/2561 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten I en II;

- herroept de primaire besluiten I en II;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;

- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 168,- en aan eiseres het betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.048,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. M. de Rooij, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 13 maart 2019.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.