HR, 23-05-2014, nr. 13/02954

Het hof heeft voor de uitspraak een onjuiste wettelijke grondslag genomen. In r.o. 4.1 verwijst het Hof weliswaar naar artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer, naar bepalende jurisprudentie van uw Raad en wordt met juistheid weergegeven ‘dat de opbrengst van de afvalstoffenheffing maximaal kostendekkend mag zijn en niet mag worden aangewend voor andere doeleinden dan die ter bestrijding van de kosten die verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen’.

De gemachtigde van de heffingsambtenaar heeft in de zitting van 25 mei 2011 betoogd dat artikel 229b van de Gemeentewet als uitgangspunt zou moeten worden genomen voor de beoordeling van het geschil. Ik verwijs naar de ter zitting van het hof door de gemachtigde van de heffingsambtenaar overgelegde pleitnota en naar het aan de uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting (blad 4). In de pleitnota heeft de gemachtigde van de heffingsambtenaar zich verwijderd van de waarheid door, waar hij de strekking van mijn beroep schetst, te vermelden dat ik zou hebben aangevoerd dat de heffing zich niet verdraagt met artikel 229b van de Gemeentewet. Mijn beroep was en is gebaseerd op artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer.

Uit het proces-verbaal blijkt dat ik ter zitting van 25 mei 2011 op twee momenten de stelling van de heffingsambtenaar heb bestreden dat artikel 229b van de Gemeentewet als toetsingsmaatstaf zou moeten worden genomen. Uit r.o. 4.2 van de uitspraak blijkt dat het hof —ten onrechte— de heffingsambtenaar heeft gevolgd.

In r.o. 4.2 neemt het Hof een arrest van uw Raad dat is gewezen op basis van artikel 229b van de Gemeentewet als uitgangspunt: ‘Het Hof stelt de uitgangspunten, zoals geformuleerd door de Hoge Raad in zijn arrest van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968, BNB 2009,159, voorop (…)’. Het arrest dat het Hof als uitgangspunt heeft genomen was gewezen over de heffing van een rioolafvoerrecht in de gemeente Roosendaal. Dat rioolafvoerrecht werd geheven op basis van artikel 229b van de Gemeentewet. De keuze om artikel 229b van de Gemeentewet in plaats van artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer voor de toetsing van de heffing te kiezen wordt door het Hof in deze uitspraak nergens gemotiveerd1.. Dit maakt de uitspraak onbegrijpelijk.

Nu de afvalstoffenhefing door de gemeente is gebaseerd op artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer en de aanslag krachtens dit wettelijk voorschrift is opgelegd, stond het het Hof niet vrij een zijn beslissing op een andere wettelijke grondslag te baseren. Artikel 229b van de Gemeentewet bevat een algemeen voorschrift over het maximum aan te door middel van een retributie te verhalen kosten van door een gemeente te leveren goederen of diensten. Tot de inwerkingtreding van de Wet materiële belastingbepalingen medio jaren 90 van de vorige eeuw, was het volgens de voorloper van dit artikel toegestaan om ‘een matige winst’ te genereren op retributies. Omdat de wetgever dit niet langer toelaatbaar vond, is in het algemeen bepaald dat de tarieven zodanig moeten worden vastgesteld dat de geraamde opbrengst niet uitgaat boven de geraamde lasten ter zake. Artikel 229b van de Gemeentewet beoogt dus enkel een winstverbod en geeft door de vaagheid van de term ‘lasten ter zake’ nog veel ruimte om kosten aan de heffing toe te rekenen.

De afvalstoffenheffing, die is geregeld in artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer, stelt een stringentere eis te aanzien van de relatie tussen de kosten en de heffing doordat een eis is dat de kosten moeten zijn gemaakt ten behoeve van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. Artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer is, in tegenstelling tot heffingen die kunnen worden gebaseerd op algemene bevoegdheden die een gemeente kan ontlenen aan de Gemeentewet, een zuivere bestemmingsheffing.

Artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer is dan ook een bijzonder wettelijk voorschrift dat normen stelt ten aanzien van de afvalstoffenheffing. Dit voorschrift gaat voor op de algemene bepaling die de Gemeentewet in artikel 229b ten aanzien van een verscheidenheid aan mogelijke heffingen (Lex specialis derogat legi generali !). Het I lof heeft het bijzondere karakter van artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer miskend.

Mede gelet op de in voetnoot I vermelde uitspraak heeft het er van weg dat het Hof —in strijd met dat artikel— niet langer artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer als toetsingsmaatstaf aanlegt. Daarmee dreigt een ongewenst precedent te ontstaan dat strijdig is met de wet, meer in het bijzonder met artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer.

Uit de gemeentelijke kostenraming blijkt dat 40% van alle kosten die de gemeente maakt voor de reiniging van het openbaar gebied aan de afvalstoffenheffing worden toegerekend, ongeacht het totaal van die kosten. De heffingsambtenaar (zie r.o. 4.7) heeft slechts aangevoerd dat het percentage van 40 is overgenomen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het hof heeft zich vervolgens in r.o. 4.8 op het standpunt gesteld dat het reinigen van het openbaar gebied als een last ter zake mag worden meegenomen bij de beoordeling van de opbrengstlimiet2.. Om die reden acht het Hof een toerekening van een percentage niet te hoog. Het Hof heeft noch voor het oordeel dat het een last ter zake3. betrof, noch voor de conclusie dat een percentage van 40 niet te hoog is een motivering gegeven. Omdat het Hof geen inzicht heeft gegeven in zijn gedachtegang is de uitspraak onbegrijpelijk en onvoldoende gemotiveerd.

De conclusie van het Hof in r.o. 4.8 is onlogisch en gaat eraan voorbij dat de relatie tussen de aard van de kosten en de heffing en de onderbouwing van de hoogte van die kosten verschillende vragen zijn. De aanvaardbaarheid van het aandeel van kosten van (andere) gemeentelijke activiteiten die aan de afvalstoffenheffing worden toegerekend kan niet, zoals het hof kennelijk heeft gedaan, enkel worden ontleend aan een (ten onrechte door het hof verondersteld) oorzakelijk verband.

De heffingsambtenaar heeft in het dossier en ter zitting van het hof slechts betoogd dat het percentage van 40 is overgenomen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

Daarbij heeft hij niet verwezen naar een concreet en bekend gemaakt document. Het is mij bekend dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten inmiddels verschillende versies heeft gepubliceerd van een Handreiking kostentoerekening lokale lasten.

In februari 2010 heeft de VNG een Model kostenonderbouwing afvalstoffenheffing uitgebracht4..

Op pagina 16 van de genoemde handreiking is (over het reinigen van het openbaar gebied) is het volgende onder de aandacht van gemeentebesturen gebracht:

Ik stel mij overigens uitdrukkelijk op het standpunt dat het reinigen van het openbaar gebied, met uitzondering van —een doorgaans kleine hoeveelheid— glasafval dat wordt gemorst bij glasbakken, niet kan worden geschaard onder de noemer ‘beheer van huishoudelijke afvalstoffen’.

Voor mijn standpunt dat kosten van het reinigen van het openbaar gebied niet het beheer van huishoudelijke afvalstoffen betreffen biedt de wetsgeschiedenis duidelijk aanknopingspunten: Staatssecretaris De Graaff-Nauta5.:

Dit standpunt van de wetgever is nog altijd actueel. Ter zitting van het Hof heb ik verwezen naar het wetsvoorstel met nummer 31337 en in het bijzonder een -aangenomen amendement (kamerstuk TK31337, nr 9, vergaderjaar 2007–2008).

Hoewel zeer relevant, is het Hof hier in de uitspraak aan voorbijgegaan. Dit maakt dat de uitspraak op dit onderdeel niet, althans onvoldoende, gemotiveerd is.

Ook de feitelijke samenhang tussen het reinigen van het openbaar gebied en het beheer huishoudelijke afvalstoffen ontbreekt of is slechts zeer zwak. Het Hof is voorbijgegaan aan een —gemotiveerd en onderbouwd— betoog mijnerzijds, waarin ik aan de hand van verschillende factoren heb duidelijk gemaakt dat de toegerekende kosten van het verwijderen van vuil uit de openbare ruimte kwantitatief niet correleren met de kosten die teweeg worden gebracht als gevolg van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. Volgens de heffingsambtenaar is de hoeveelheid vuil in de openbare ruimte altijd 40% (dus een vast aandeel) van de totale hoeveelheid vuil. Deze redenering kan niet valide zijn omdat een toename van de totale kosten van de reiniging van het openbaar gebied die door andere factoren is veroorzaakt ook leidt tot een hogere toerekening aan de afvalstoffenheffing. Uit het antwoord dat de staatssecretaris op 6 december 1988 gaf op een vraag van een kamerlid is duidelijk dat de wetgever een bedrijfseconomisch beargumenteerde calculatie voor ogen heeft gestaan. Essentieel in een bedrijfseconomische kostencalculatie is sinds jaar en dag6. dat de hoogte van de toegerekende kosten in samenhang met de productie7. meetbaar moeten zijn.

Conclusie: nu een kwantitatieve samenhang, die vereist is, ontbreekt of althans onvoldoende is, is sprake van een willekeurige toerekening van kosten en dus ook van een willekeurige heffing.

De wijze waarop de kosten zijn vastgesteld is in strijd met de wet. In feite heeft het hof (in navolging van de heffingsambtenaar) voor wat betreft de toerekening van kosten aan enerzijds de afvalstoffenheffing en anderzijds het reinigingsrecht niet de kosten8. vastgesteld. De heffingsambtenaar heeft immers slechts een niet gespecificeerde raming

van de totale opbrengst gepresenteerd en deze —op basis van een door de heffingsambtenaar genoemd— aantal containers over beide heffingen verdeeld. Er is dus geen sprake van een kostencalculatie waarbij kosten zijn verdeeld. Slechts de opbrengst is over de beide heffingen verdeeld, overigens op basis van een verdeling die niet met feitelijke gegevens is ondersteund. Dat deze ondersteuning niet geleverd is, wekt geen bevreemding, immers heeft de heffingsambtenaarzelf in eerste aanleg betoogd dat hij niet in staat is de kosten af te splitsen. Ondanks ter zitting door mij geuite bezwaren heeft het Hof de ambtenaar gevolgd en —ten onrechte— een opbrengstverdeling voor een kostensplitsing aangezien.

In de uitspraak van uw Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961 heeft uw raad overwogen ‘ ‘dat de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van een mogelijke overschrijding en dat het aan hem is om inzicht te verschaffenin de ramingen van de lastenen of de daarin genoemde posten als ‘lasten ter zake’ kunnen worden aangemerkt’. Ook voor wat betreft de beoordeling van de kosten van de afvalstoffenheffing zal dit uitgangspunt moeten gelden omdat ook daarvoor geldt dat het de heffingsambtenaar is die (als enige partij) over de noodzakelijke gegevens betreffende de gemaakte kosten beschikt. Het hof is in r.o. 4.4 van deze bewijslastverdeling afgeweken. Daarbij is een ander arrest van uw raad (LJN: BI1968, BNB 2009/159) als uitgangspunt gekozen. Uit dat arrest volgt echter juist nìet dat een belanghebbende, die een raming in twijfel trekt, bewijs dient te leveren voor de juistheid van zijn stelling. Onder 3.2.3 van het arrest heeft uw Raad immers overwogen:

Het hof heeft mij tegengeworpen (r.o. 4.5) dat ik niet in mijn bewijslast geslaagd ben voor wat betreft de weerlegging van de door de ambtenaar verstrekte gegevens over de hoeveelheid en de aard van de afvalstoffen die op het terrein van de dienst Openbare werken en de gemeentelijke brandweer ontstaan alsmede de (grote) hoeveelheden afval die op het afvalaanbiedstation worden aangeboden . Echter de ambtenaar heeft hierover niet meer gezegd dan dat het een beperkte hoeveelheid is. Hij heeft dit niet verder gekwantificeerd. Nu de ambtenaar geen concrete gegevens in het geding heeft gebracht heeft het hof aan mij een onredelijke bewijslast opgelegd die ook strijdig is met de uitgangspunten die door uw Raad zijn geformuleerd in de hiervoor genoemde jurisprudentie.

Min of meer hetzelfde geldt voor de wijze waarop ik ter zitting kon reageren op door de ambtenaar eerst ter zitting ingebrachte berekeningen. Het hof heeft in r.o. 4.3 geoordeeld dat deze niet tardief zijn ingebracht. Daarbij heeft het Hof opgemerkt dat de gegevens slechts op ondergeschikte punten afwijken van de in het hoger beroepschrift genoemde cijfers. Dit roept allereerst de vraag op waarom de ambtenaar dan nog aanleiding ziet om pas ter zitting nieuw (en wel degelijk ander) cijfermateriaal tevoorschijn te brengen. Het hof heeft mij (zoals uit het proces-verbaal van de zitting, pag. 3 blijkt) ter zitting gedwongen een keuze te maken: ofwel de stukken nu bekijken, ofwel de zaak zou worden aangehouden, waarbij de voorzitter van het Hof duidelijk aangaf dat het aan het Hof was om te beoordelen of aanhouding gelet op de aard van de overgelegde stukken noodzakelijk was. De voorzitter gaf daarbij als haar oordeel dat het er op leek dat de door de heffingsambtenaar ingebrachte cijfers voortvloeien uit de tot de stukken van het geding behorende productraming.

Uit de uitlatingen van de voorzitter van het Hof werd ter zitting voor mij duidelijk dat het Hof, ondanks de door mij ingebrachte bezwaren een verzoek om aanhouding teneinde de tardief ingebrachte cijfers te kunnen te bekijken bij voorbaat zou worden afgewezen. Tijdens de zitting heb ik echter onvoldoende kennis kunnen nemen van de tardief ingebrachte cijfers.

Overigens persisteer ik bij mijn standpunt dat het door de heffingsambtenaar ingediende document niet door een bestuursorgaan van de gemeente is vastgesteld, nooit eerder openbaar is gemaakt en niet in overeenstemming is met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en al helemaal geen door de raad geautoriseerd gemeentelijk begrotingsdocument is.

Indien de uitspraak van het Hof formele rechtskracht zou krijgen, zou dit in substantiële mate leiden tot onzekerheid over het toepasselijke recht bij het verhalen van kosten door middel van heffingen. De uitspraak van het hof zou de facto betekenen dat de afvalstoffenheffing ex artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer niet meer als een zuivere bestemmingsheffing kan wordden gezien. Dit wijkt af van de (nog actuele) bedoelingen van de Wetgever en leidt tot rechtsonzekerheid voor zowel gemeentelijke bestuursorganen, die de kosten van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen door middel van een heffing verhalen, als voor talloze belanghebbenden aan wie aanslagen afvalstoffenheffing worden opgelegd. Een uitspraak van uw raad is dan ook noodzakelijk voor het behoud van een juiste uitleg en toepassing van artikel 15.33 van de Wet Milieubeheer, althans het recht en is in het belang van de rechtszekerheid van een grote groep belanghebbenden.

Bij deze stel ik —tevens— beroep in tegen het te lang uitblijven van een einduitspraak. Het te lang uitblijven van een uitspraak is in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Dit artikel schrijft immers voor dat een ieder recht heeft op finale en definitieve afronding van zijn juridisch geschil ‘binnen een redelijke termijn’. Daarnaast is het te lang uitblijven van een uitspraak in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Rechtsonzekerheid is inmiddels daadwerkelijk ontstaan doordat bij de rechtbank aanhangige beroepen, over de jaren 2010, 2011 en 2012 waarin identieke rechtsvragen aan de orde zijn, niet verder werden behandeld omdat het oordeel van het Hof zo lang op zich liet wachten, zonder dat het Hof op enigerlijk wijze een reden heeft gegeven voor het zo lang uitblijven van een uitspraak.

Uw Raad heeft op 10 juni 2011 geoordeeld dat niet-punitieve belastinggeschillen op grond van het rechtszekerheidsbeginsel binnen een redelijke termijn moeten worden afgerond (LJN: BO5080, 09/05112). Onder verwijzing naar voornoemde uitspraak, alsmede de uitspraak van de rechtbank Roermond d.d. 15 november 2011 (LJN: BU5822) verzoek ik u de heffingsambtenaar en/of de Staat te veroordelen tot het betalen van een vergoeding van immateriële schade ad € 500 per half jaar dat de redelijke termijn —van het geding in alle instanties— is overschreden op het moment van de definitieve uitspraak.

Met de meeste hoogachting,